YTTRANDE Vårt ärendenr: 2019-06-14 Avdelningen för tillväxt och samhällsbyggnad Love Edenborg Boverket Remiss Remiss Box 534 371 23 Karlskrona Boverkets föreskrifter och allmänna råd om detaljplan med planbeskrivning Sammanfattning Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) är positivt till digitaliseringen av samhällsbyggnadsprocessen. SKL anser att Boverket, i förslaget till föreskrifter och allmänna råd, gör en vidare tolkning av sin föreskriftsrätt än vad som behövs med hänsyn till syftet att underlätta digitaliseringen. SKL anser att de föreslagna föreskrifterna är alltför omfattande och långtgående vilket kan försvåra kommunernas möjligheter till en ändamålsenlig planering. Samtidigt är föreskrifterna i stora delar så svårtolkade att de riskerar att förlänga planprocessen och leda till detaljplaner som upphävs på grund av formaliafel. En sådan utveckling kan försvåra kommunernas bostadsbyggande. SKL anser att digitaliseringen förutsätter statlig finansiering för att den ska vara möjlig att genomföra i hela landet. SKL tillstyrker de delar av föreskrifterna som rör detaljplanens utformning, planbestämmelser, ändring av detaljplan m.m. (kap 1-4 och 6) under förutsättning att SKL:s synpunkter beaktas. SKL avstyrker förslaget i den del som rör planbeskrivning (kap 5). Boverket bör istället ta fram en vägledning för planbeskrivning som stöd till kommunerna. Sveriges Kommuner och Landstings synpunkter Föreskrifterna löser inte digitaliseringen SKL är positivt till digitaliseringen av samhällsbyggnadsprocessen och ser även positivt på Boverkets roll att stödja kommunerna i arbetet med att skapa mer enhetliga detaljplaner. De föreslagna föreskrifterna är dock för omfattande och svårtolkade för att utgöra ett stöd i den kommunala planeringen samtidigt som de i stor utsträckning saknar relevans för det nationella digitaliseringsarbetet eftersom de i stort är fokuserade på dagens analoga strukturer eller på sakfrågor och innehåll som inte behöver regleras genom föreskrifter utan istället bör utgöra vägledning eller allmänna råd. Sveriges Kommuner och Landsting Post: 118 82 Stockholm, Besök: Hornsgatan 20 Tfn: växel 08-452 70 00, Fax: 08-452 70 50 Org nr: 222000-0315, info@skl.se, www.skl.se
2 (5) Många kommuner arbetar redan sedan länge med att digitalisera stor delar av processen eller är i startgroparna att komma igång. Ett tydligt uttalat syfte med förslaget är att ge förutsättningar för mer enhetliga detaljplaner som underlättar digitalisering. Samtidigt finns en motsättning mellan syftet att underlätta digitalisering och viljan att anpassa föreskrifterna till dagens situation, både praktiskt och juridiskt. Eftersom digitala detaljplaner inte är juridiskt möjliga i dagsläget riktar förslagen istället in sig på hur dagens analoga detaljplaner (papperskartor) ska visualiseras och organiseras. De förslag som rör planbeskrivningen har en otydlig koppling till digitaliseringsarbetet och är istället inriktade på hur dagens textdokument ska struktureras analogt och vilken information det ska innehålla. I en digital framtid bör strukturen i ett textdokument vara av mindre intresse. Man bör istället genom ett enkelt klick kunna komma till den del av planbeskrivningen som man är intresserad av. Det framgår inte heller av förslaget på vilket sätt en digitalisering av detaljplaner underlättas av att frågor som redan är hanterade i plan- och bygglagen ytterligare preciseras och detaljregleras. Det är viktigt att arbetet med föreskrifter och allmänna råd går hand i hand med en idé om hur framtidens digitala detaljplaner och planbeskrivningar ska se ut och fungera. Det aktuella förslaget ger inga svar på de frågorna utan riskerar istället att låsa fast detaljplaneringen i dagens analoga strukturer och därigenom motverka sitt eget syfte. Det format för detaljplaner vi använder oss av idag, i form av en plankarta och en tillhörande textbeskrivning, har vuxit fram sedan åtminstone 1900-talets början och inte förändrats nämnvärt. En så fundamental förändring av detta format som en digitalisering innebär behöver ske stegvis och i samverkan med alla berörda parter. Det måste också finnas en tydlig målbild för hur en digital detaljplan med planbeskrivning ska se ut och fungera och vad den kan göra för att skapa ännu bättre förutsättningar för en effektiv och ändamålsenlig planering av mark och vatten. Både Boverket och Lantmäteriet konstaterar att stora delar av kostnaden för digitaliseringen av detaljplaneringen kommer att hamna på kommunerna. De föreskrifter som nu föreslås är framtagna på kort tid och utan att några tekniska lösningar för framtidens digitala detaljplaner ännu är beslutade. SKL ser därför en risk i att kommunerna kommer att få stå, först för kostnaden och arbetsinsatsen med att implementera de nya föreskrifterna, och sedan för nya kostnader i samband med att specifikationerna för digitala detaljplaner blir klara vilket kan komma att ställa nya krav på hur detaljplaner ska utformas. Det måste säkerställas att kommunerna inte drabbas av dubbla kostnader och arbetsinsatser i samband med digitaliseringen av samhällsbyggnadsprocessen och det förutsätter statlig finansiering för att digitaliseringen ska vara möjlig i hela landet. SKL anser att Boverket, i förslaget till föreskrifter och allmänna råd, gör en för vid tolkning av sin föreskriftsrätt. Syftet med föreskriftsrätten var att meddela föreskrifter om standarder för detaljplaner och planbeskrivningar som skulle underlätta
3 (5) digitaliseringen av samhällsbyggnadsprocessen och inte att åtgärda andra eventuella brister i den kommunala planeringen. SKL anser att Boverket i det fortsatta arbetet behöver klargöra de praktiska och juridiska förutsättningarna för att skapa helt digitala detaljplaner och planbeskrivningar innan beslut tas om nya föreskrifter. Konsekvensutredningen är otillräcklig Konsekvensutredningen av förslaget har brister på flera områden och räcker därför inte som grund för ett beslut att införa nya föreskrifter. Generellt sett anser SKL att förslagets påverkan på kommunerna tonas ned och att eventuella fördelar, trots stor osäkerhet, förstoras upp. Konsekvensutredningen ger sken av att förändringen inte är särskilt omfattande eftersom en stor del av det som rör detaljplanens utformning och planbestämmelser redan finns som allmänna råd. Det förefaller som att kommunernas roll främst är att uppdatera sina programvaror. Många av de enskilda regleringar som föreslås är dock helt nya och kan få stora konsekvenser för hur kommunerna planerar, exempelvis genom att kommunerna i en detaljplan inte tillåts hänvisa till andra handlingar. Inte minst föreslås en helt ny struktur och innehåll för planbeskrivningar vilket kommer att få en stor påverkan på kommunerna. Boverket skriver att den ofta förekommande osäkerheten hos många planhandläggare och kommuner kan bytas mot större säkerhet SKL menar att förslaget kan få den motsatta konsekvensen att det skapas en större osäkerhet kring vad man får och inte får göra kopplat till föreskrifternas omfattning och otydlighet i många delar. SKL anser att föreskrifterna i stora delar är så svårtolkade att de riskerar att förlänga planprocessen och leda till detaljplaner som upphävs på grund av formaliafel. En sådan utveckling skulle försvåra kommunernas bostadsbyggande. Detaljplanens utformning och planbestämmelser SKL ser en tydlig vinst i att skapa förutsättningar för mer enhetliga detaljplaner (plankartor) och planbestämmelser. I dessa delar bör de föreslagna föreskrifterna inte innebära en så stor omställning, åtminstone inte för de kommuner som redan idag använder sig av Boverkets allmänna råd och planbestämmelsekatalog. Det är dock viktigt att föreskrifterna inte är mer omfattande än vad som behövs. Digitaliseringen ska underlätta och får inte ske på bekostnad av kommunernas möjlighet att ta fram ändamålsenliga detaljplaner. SKL är positivt till den föreslagna lösningen där egenskaps- och administrativa bestämmelser kopplas till undergrupper men med möjlighet för kommunerna att fritt formulera planbestämmelser. Detta är ett exempel på hur viktigt det är att testa nya lösningar i praktiken innan de införs skarpt och att lyssna på kommunernas behov.
4 (5) SKL tillstyrker förslaget till föreskrifter i de delar som rör detaljplanens utformning, planbestämmelser, ändring av detaljplan m.m. (kap 1-4 och 6) under förutsättning att SKL:s synpunkter beaktas. Planbeskrivningen SKL avstyrker de föreslagna föreskrifterna för planbeskrivning. I dagsläget saknas både vägledning och allmänna råd för planbeskrivningen vilket innebär att de nya föreskrifterna, som blir juridiskt bindande, är helt oprövade i praktiken. Detta är en väsentlig skillnad mot de föreskrifter som föreslås för detaljplan och planbestämmelser som i stora delar redan gäller som allmänna råd idag och som har vuxit fram över tid tillsammans med kommunerna. Eftersom planbeskrivningen i normalfallet utgörs av ett vanligt textdokument kommer det inte, så som föreskrifterna är formulerade, vara möjligt att genom programvaror eller mallar, säkerställa att alla delar följs. Ansvaret att följa föreskrifterna i den del de rör planbeskrivningen kommer i första hand att falla på kommunen, vilket kommer att innebära merarbete och risk för formaliafel. De föreslagna föreskrifterna är så omfattande och oprecist formulerade att de kommer vara svåra att följa i praktiken vilket riskerar att leda till detaljplaner som upphävs på grund av formaliafel. Det framgår inte heller av förslaget på vilket sätt föreskrifterna förväntas underlätta digitaliseringen då de främst riktar in sig på sakinnehåll och textdokumentets struktur och disposition. Obligatoriska och sökbara rubriker vore till större nytta i en framtida digital planbeskrivning. En stor del av de föreslagna föreskrifterna fokuserar på genomförandefrågor. SKL anser att genomförandefrågor ska beskrivas på ett relevant sätt utifrån detaljplanens förutsättningar och utformning. Många detaljplaner tas fram i samarbete med en eller flera intressenter som avser att bebygga ett område och som är väl insatta i förutsättningarna. Vanligtvis tecknas då ett exploateringsavtal eller ett markanvisningsavtal beroende på markägandet. Här är det viktigt att grannar och övriga berörda förstår vilka konsekvenser detaljplanen får för dem. Huvuddrag och konsekvenser av avtalen ska beskrivas i enlighet med PBL. I övrigt kan tyngdpunkten gällande genomförandefrågorna ligga på beskrivning av etappindelningar, bedömd tidplan och praktiska konsekvenser under genomförandetiden. Det finns en mängd andra typer av detaljplaner som ställer vitt skilda krav på beskrivningar av genomförandet. Det är av den anledningen olämpligt med tvingande föreskrifter som inte kan anpassas efter olika förutsättningar. Den eventuella nyttan av föreskrifterna står inte i proportion till riskerna med längre planprocesser och upphävda detaljplaner. Föreskrifternas syfte att skapa tydligare och kortare planbeskrivningar kommer troligen inte att uppfyllas då kommunala planarkitekter kan komma att fokusera på att inte göra fel istället för att ta fram relevanta och tydliga planbeskrivningar. Om Boverket vill stödja kommunerna i arbetet att ta fram bättre och mer enhetliga planbeskrivningar bör det göras genom en
5 (5) ny vägledning som kan utvecklas och justeras över tid. I en vägledning skulle Boverket på ett bättre sätt kunna ge råd till kommunerna avseende planbeskrivningens innehåll och form. En väl genomarbetad vägledning kan vara till stor hjälp och SKL bistår gärna Boverket med ett sådant arbete. SKL avstyrker förslaget i den del som rör planbeskrivning (kap 5). De föreslagna föreskrifterna för planbeskrivning bör utgå helt och istället bör Boverket ta fram en vägledning för planbeskrivning som stöd till kommunerna. Sveriges Kommuner och Landsting Anders Knape Ordförande