Juristfirman Unité Adress: Kyrkogatan 22 A, 434 30 Kungsbacka E-post: juristfirman@unite.se Hemsida: www.unite.se Telefon: 0300-10570 Kungsbacka den 5 oktober 2007 Försiktighetsprincipens krav på riskbedömningar av Mats Dämvik Att jurister och naturvetare har olika krav på bevisning, och att detta kan leda till kommunikationsproblem, är välkänt. Detta gäller bl.a. vid prövningar enligt försiktighetsprincipen. För att komma till rätta med problemet har det inom EU skapats riktlinjer för hur en riskbedömning skall utformas. Frågan är dock om detta regelverk följs av naturvetarna? Syftet med försiktighetsprincipen är att beslutsfattare skall ges möjlighet att ställa krav på åtgärder till skydd mot sådana möjliga risker, för miljön eller människors hälsa, som ännu inte är vetenskapligt säkerställda 1. Försiktighetsprincipen har alltså sitt tillämpningsområde i de fall då det råder osäkerhet om riskerna. Detta förhållande ställer sina krav på riskbedömningen. Beslutsfattaren måste få rättvisande information om osäkerheter i kunskapsläget. Detta står dock i direkt konflikt med en metodik som miljömedicinare av tradition tillämpar då de utformar sina riskbedömningar. Miljömedicinare brukar förringa eller ignorera riskindikationer tills styrkan i bevisningen överstiger en av dem bestämd nivå. En bakomliggande orsak till detta måste vara en rädsla för att lämna uppgifter som senare kan visa sig vara felaktiga. För riskbedömare blir det då naturligt att hålla inne med uppgifter om riskerna tills de känner sig säkra på sin sak. De använder sig därmed av ett omvänt försiktighetstänkande i sina bedömningar, vilket hindrar en ändamålsenlig tillämpning av försiktighetsprincipen. Problematiken har även sin historiska förklaring. Som rättsregel fick försiktighetsprincipen sitt internationella genombrott i och med Rio-deklarationen från 1992. Samma år infördes principen även inom EU. Dessförinnan innebar EG-rätten endast att rättsliga åtgärder kunde vidtas mot säkerställda risker. Det var under denna tid, före försiktighetsprincipens tillkomst, som miljömedicinarna utarbetade sin riskbedömningsmetodik. Då det inte gick att vidta åtgärder mot annat än säkerställda risker var det naturligt att utforma riskbedömningen efter denna förutsättning. 1 Andra uttryck som ibland används som synonymer för säkerställd är att risken är belagd, känd eller etablerad.
I och med införandet av försiktighetsprincipen ändrades de rättsliga förutsättningarna för riskbedömningen. Problemet ligger i att inte miljömedicinarna redan från början fått information om detta. I Sverige har lagstiftaren överhuvudtaget inte omnämnt principens konsekvenser för riskbedömningen. Inte ens i miljöbalken, som utarbetades under slutet av 1990-talet, har problematiken uppmärksammats. Parallellt med miljöbalksarbetet hände det dock saker inom EU. Debatten om galna kosjukan startade och skapade oro bland köttätare. 1. BSE-målet Till skydd mot spridande av galna kosjukan (BSE) fattade EG-kommissionen under 1996 ett beslut om att tillfälligt förbjuda alla sändningar av nötkreatur, nötkött och produkter framställda av nötkött från Storbritannien. Förbudet avsåg all export till såväl EU:s medlemsstater som resten av världen. Kommissionens beslut hade föregåtts av en riskbedömning. En veterinärmedicinsk kommitté hade först kommit fram till att det inte kunde anses vara belagt att galna kosjukan var orsaken till uppkomsten av en ny variant av Creutzfeldt-Jakobs sjukdom; en sjukdom som drabbar människor. Denna bedömning ansågs dock inte tillräcklig för rättsprövningen. Det krävdes en utredning som gick längre och drev frågan till sin spets. En annan vetenskaplig kommitté (Spongiform Encephalopathy Advisory Committee) fick därför i uppgift att utföra en närmare utredning. Kommittén utredde möjliga förklaringar till uppkomna sjukdomsfall och, i brist på vetenskapliga studier, kom de genom en teoretisk hypotes fram till att överföring av galna kosjukan var den mest sannolika orsaken. Det var mot bakgrund av denna utredning som kommissionen valde att tillämpa försiktighetsprincipen. Med anledning av att högsta domstolen i Storbritannien begärde ett förhandsbesked om tolkningen av kommissionens beslut kom frågan upp till prövning av EG-domstolen. 2 Såväl klagande branschorganisationer som den brittiska regeringen förde fram olika argument mot beslutet. De hävdade att galna kosjukan inte kunde smitta människor, att tillräckliga skyddsåtgärder redan hade vidtagits, att nyttan med exportförbudet inte stod i proportion till kostnaderna för nötköttsindustrin i Storbritannien etc. Trots detta fastslog domstolen att kommissionen tillämpat försiktighetsprincipen på ett riktigt sätt och godkände exportförbudet. Avgörandet skall inte tolkas så att försiktighetsprincipen alltid skall tillämpas om det endast föreligger en hypotes om att en viss exponering utgör den mest sannolika förklaringen till ett hälsoproblem. Det finns fler faktorer att beakta. I detta fall har domstolen utfört en komplex riskhanteringsprocess som omfattar en helhetsbedömning av flera omständigheter. Vi skall inte gå närmare in på denna bedömning. Det som är viktigt är dock att domstolen fastslaget att försiktighetsprincipen kan tillämpas med stöd av mycket svag bevisning om orsaken till ett hälsoproblem, vilket innebär ett krav på riskbedömningen som går mycket längre än vad miljömedicinarna är vana vid. Detta är ett prejudikat som skall följas av såväl gemenskapens egna institutioner som medlemsstaterna och deras nationella myndigheter. Efter avgörandet fick kommissionen i uppdrag av rådet att sammanställa befintlig praxis och arbeta fram närmare riktlinjer för försiktighetsprincipens användning inom unionen. 2 EG-domstolens dom 1998-05-05 i mål C-157/96. Finns tillgänglig på: http://europa.eu.int/eurlex/lex/lexuriserv/lexuriserv.do?uri=celex:61996j0157:sv:html#mo Sidan 2 av 7
2. EU:s riktlinjer för försiktighetsprincipens användning Prövningar enligt försiktighetsprincipen blir ofta komplexa där det krävs djupgående kunskaper inom såväl naturvetenskap som juridik. Ett viktigt syfte med kommissionens riktlinjer är därför att lösa de kommunikationsproblem som kan uppkomma. Den valda lösningen är att avgränsa och närmare precisera beslutsfattarnas respektive naturvetarnas uppgifter. Beslutsfattarna svarar för den politiska och rättsliga bedömningen om försiktighetsprincipen skall tillämpas eller ej (riskhanteringen). Till stöd för sitt beslut behöver de en riskbedömning från naturvetarna. För att beslutsfattarna skall kunna göra en riktig helhetsbedömning av alla komponenter som ingår i riskhanteringsprocessen ställs krav på denna riskbedömning. Det krav som ställs är att riskbedömningen skall redovisa graden av vetenskaplig osäkerhet så långt det är möjligt, vilket innebär att osäkra risker måste presenteras på ett rättvisande sätt. 3 Kommissionens riktlinjer har sedan, genom en resolution, antagits och förtydligats av Europeiska rådet. 4 Därigenom har medlemsstaterna också förpliktigat sig att följa riktlinjerna. I syfte att få fram en riskbedömning som redovisar osäkerheter i kunskapsläget på ett korrekt sätt har rådet konkretiserat och kompletterat riktlinjerna med följande anvisningar. Momenten riskhantering och riskbedömning skall separeras och redovisas öppet. Syftet med detta är främst att undvika att naturvetarna döljer någon egen form av riskhantering i riskbedömningen. Minoritetssynpunkter inom det vetenskapliga samfundet skall framhävas i riskbedömningen. 3. Riskbedömning i praktiken Om riskbedömarna varnar för osäkra risker bör det i efterhand visa sig att några av dessa varningar varit onödiga. European Environment Agency (EEA) har letat efter exempel på sådana fall, utan att finna några. De har däremot funnit många fall där riskbedömarna angivit olika exponeringar som ofarliga en tid innan det påvisades att de verkligen var farliga. 5 Detta är en tydlig indikation på ett, med utgångspunkt från försiktighetsprincipen, systematiskt fel i riskbedömningsmetodiken. För att närmare åskådliggöra problematiken skall vi titta närmare på bedömningen av de hälsorisker som är förenade med exponering för elektromagnetiska fält (EMF). Det finns flera organisationer som presenterar riskbedömningar inom området. Ofta är det dock samma personer som författar flera av dessa rapporter. Det blir därmed samma vilseledande information som upprepas och ges ökad tyngd då den sprids genom flera olika kanaler såsom bl.a. via EU och WHO. 3 Meddelande från kommissionen om försiktighetsprincipen. KOM(2000) 1 slutlig. Finns tillgänglig på: http://eur-lex.europa.eu/lexuriserv/site/sv/com/2000/com2000_0001sv01.pdf 4 Ordförandeskapets slutsatser. Europeiska rådet i Nice den 7, 8 och 9 december 2000. Bilaga 3. Finns tillgänglig på: http://www.consilium.europa.eu:80/uedocs/cms_data/docs/pressdata/sv/ec/00400-r1.%20ann.s0.htm 5 EEA, Late Lessons from Early Warnings; the Precautionary Principle 1896-2000, 2001. Finns tillgänglig på: http://reports.eea.europa.eu/environmental_issue_report_2001_22/en Sidan 3 av 7
3.1 Riskbedömning och riskhantering sammanblandas Miljömedicinarnas inställning avslöjas i en WHO-rapport från 2006 om referensvärden för EMF. Författarna har här angivit att de i en kommande skrift skall föreslå riskhanteringsåtgärder inom området där de själva har beaktat graden av vetenskaplig osäkerhet. De uppger också att de skall presentera innehållet på ett sådant sätt att det inte underminerar grunden för den vetenskapliga riskbedömningen. 6 Tanken tycks vara att slå ihop riskbedömning och riskhantering, utan att graden av vetenskaplig osäkerhet redovisas öppet. Deras inställning står alltså i direkt konflikt med EG-rättens riktlinjer för försiktighetsprincipens användning. Ett uppenbart problem är att de naturvetare som WHO anlitat inte förstår de rättsliga förutsättningarna för riskhanteringsprocessen. Det är helt enkelt omöjligt att ange generella riskhanteringsåtgärder som täcker in alla de situationer som försiktighetsprincipen är avsedd för. Beslutsfattaren måste göra en egen bedömning från fall till fall. Principens tillämpning är beroende av flera faktorer och kan leda till olika resultat i olika fall där risknivån är densamma. I medlemsstaterna finns det även nationell lagstiftning som kompletterar EGrättens försiktighetsprincip och som måste beaktas i riskhanteringsprocessen. Några av de faktorer som, tillsammans med riskbedömningen, kan påverka den rättsliga prövningen är: Beviskravet i den nationella lag enligt vilken prövning skall ske. I Sverige kan t.ex. olika prövningar av försiktighetsprincipen ske enligt plan- och bygglagen, miljöbalken, arbetsmiljölagen och strålskyddslagen. Det krav som den aktuella lagen ställer på bevisning om riskerna får bestämmas i enlighet med sedvanlig juridisk metodik. Bevisning om hälsorisken i det enskilda fallet. Då det t.ex. gäller överkänslighet kan det finnas enskilda individer som har övertygande bevisning om sambandet mellan deras ohälsa och exponering för EMF. Även sådan bevisning skall beaktas i riskhanteringen. Allmänhetens oro för riskerna. Den kommunala planeringen för berört område. Kostnaden för att en försiktighetsåtgärd vidtas eller inte vidtas. Nyttan med den riskhöjande tekniken respektive försiktighetsåtgärden. För att den beslutsfattare som fått i uppgift att utföra riskhanteringen skall kunna göra en riktig helhetsbedömning behöver han alla korten på bordet. Detta kräver en riskbedömning där osäkerheter i kunskapsläget presenteras på ett rättvisande sätt. 6 World Health Organization, Framework for developing healt-based EMF standards, 2006. Finns tillgänglig på: http://www.who.int/peh-emf/standards/framework/en/index.html. Det bör noteras att organisationen WHO i förordet tydligt deklarerat att de inte ställer sig bakom några åsikter i publikationen som rör olika staters rättsliga reglering. Sidan 4 av 7
3.2 Ännu inte säkerställda risker ignoreras eller förringas Riskbedömare anlitas även av EU. Kommissionen har bl.a. tillsatt en vetenskaplig kommitté, SCENIHR (Scientific Committee on Emerging and Newly Identified Risks), bestående av extern expertis med uppdrag att göra en bedömning av möjliga hälsorisker vid exponering för EMF. Under hösten 2006 presenterade denna kommitté en preliminär rapport. 7 Allmänheten gavs också möjlighet att komma med synpunkter på innehållet. I de ingivna svar jag har haft tillgång till handlar kritiken bl.a. om följande. 8 Försiktighetsprincipen skall kunna tillämpas till skydd mot möjliga hälsorisker. Rapportens rubrik anger också att uppdraget är att utreda möjliga hälsorisker. Ändå är nästan varje slutsats i rapporten baserad på ett avsevärt mycket högre beviskrav än vad som gäller för möjlig risk. I rapporten ignoreras eller avfärdas konsekvent alla vetenskapligt publicerade studier som rapporterat positiva fynd vid exponeringsnivåer under ICNIRP:s referensvärden. 9 Många fynd som visar på möjliga hälsorisker ignoreras helt istället för att utvärderas. Då studier som påvisat risker omnämns förringas risken. Det finns t.ex. flera samstämmiga studier som visar på en ökad risk för cancer i form av tumörer innanför örat (acoustic neuromas) vid mer än 10 års regelbunden användning av mobiltelefon. SCENIHR redovisar några av dessa studier, men inte alla. Omständigheter i forskningen som gör bedömningen mer osäker framhävs, medan sådana omständigheter som talar för att riskerna kan undervärderas förtigs. SCENIHR:s ställningstagande är att inga slutsatser kan dras innan en speciell studie (Interphonestudien) har färdigställts. SCENIHR redovisar även studier där forskarna inte har lyckats påvisa risker. I många fall används detta material på ett ytterst tveksamt sätt. I en slutsats anger de t.ex. att överkänslighetssymtom inte orsakas av exponering för radiofrekventa fält, eftersom studier har misslyckats med att visa ett sådant samband. I detta sammanhang redovisar de också en provokationsstudie avseende strålning från mobiltelefoner (Koivisto et al, 2001). Rapportförfattarna talar dock inte om att denna studie inte avsåg överkänslighetsproblematiken. Samtliga deltagare hade i förväg uppgivet att de inte ansåg sig vara överkänsliga. 10 I sin slutrapport uppger SCENIHR att det inkommit många kommentarer baserade på ett missförstånd rörande den vetenskapliga metod som, enligt dem, skall användas vid riskbedömningar. 11 De har därför lagt till ett nytt kapitel i slutrapporten som behandlar den använda metodiken. Den metod som presenteras där behandlar dock inte alls de ovan angivna 7 SCENIHR, Preliminary Opinion on Possible effects of Electromagnetic Fields (EMF) on Human Health, 2006-07-19. Finns tillgänglig på: http://ec.europa.eu/health/ph_risk/committees/04_scenihr/docs/scenihr_o_006.pdf 8 Jag har haft tillgång till ingivna synpunkter från framstående forskare och områdesexperter som Carl Blackman, Lennart Hardell, Olle Johansson, Igor Belyaev, Mickael Kundi, Martin Blank, Cindy Sage och Eugene Sobel. 9 ICNIRP (International Committe on Non Ionising Radiation Protection) har angivit referensvärden som är baserade på vid vilken exponeringsnivå fullt vetenskapligt etablerade hälsoeffekter uppkommer. Då det gäller exponering för radiofrekventa fält är referensvärdet endast baserat på den termiska uppvärmningseffekten. Referensvärdet anger alltså när strålningseffekten är så hög att mikrovågsugnen börjar fungera eller när febern börjar stiga i kroppen redan efter några få minuters exponering. 10 Ytterligare kritik mot SCENIHR:s slutsats i denna fråga har jag ingivit till kommissionen. Mitt bidrag finns tillgängligt på: http://goto.glocalnet.net/unite/artiklar/scenihr061006.pdf 11 SCENIHR, Possible effects of Electromagnetic Fields (EMF) on Human Health, 2007-03-21. Finns tillgänglig på: http://ec.europa.eu/health/ph_risk/committees/04_scenihr/docs/scenihr_o_007.pdf Sidan 5 av 7
punkterna. Problemet ligger i att inte graden av vetenskaplig osäkerhet redovisas på ett sådant sätt som försiktighetsprincipen kräver, och i detta avseende har inte SCENIHR på något sätt bemött kritiken. 3.3 Minoritetssynpunkter redovisas ej Då SCENIHR:s preliminära rapport presenterades och allmänheten inbjöds att komma med synpunkter utlovades också att dessa synpunkter skulle publiceras på kommissionens hemsida. 12 Så har dock inte skett. 13 Under namnet BioInitiative-gruppen har däremot bl.a. några av de forskare som sände in sina kommentarer sammanställt en egen rapport över kunskapsläget där de, till skillnad från SCENIHR, haft försiktighetsprincipens krav på riskbedömningen som utgångspunkt för sin redovisning. 14 Denna rapport är mer omfattande än deras ingivna kommentarer, men det är ändå intressant att jämföra deras slutsatser med SCENIHR:s. I sin slutrapport sammanfattar SCENIHR kunskapsläget avseende radiofrekventa fält på så sätt att inga tillräckligt hållbara forskningsresultat på hälsoeffekter har visats för exponeringsnivåer under ICNIRP:s referensvärden. Den reservation som görs är endast att tillgängliga data är begränsade, särskilt då det gäller långtidseffekter. BioInitiativ-gruppen redovisar däremot följande slutsatser avseende samma exponering. Personer som använt trådlösa telefoner, i 10 år eller mer, har en ökad risk att utveckla två speciella typer av cancertumörer. Risken ökar ytterligare om telefonen huvudsakligen används på ena sidan av huvudet. Strålning från mobiltelefoner kan påverka hjärnans elektriska aktivitet. Det finns också fynd som indikerar hälsopåverkan av strålning från basstationer som ligger tusentals gånger under ICNIRP:s referensvärden. Under vissa exponeringsvillkor kan strålning under referensvärdena betraktas som skadlig för DNA. Exponeringsnivåer långt under referensvärdena kan orsaka att cellerna producerar stressproteiner på ett sätt som är skadligt. Strålning kan orsaka inflammatoriska och allergiska reaktioner samt förändringar av immunsystemets funktion på nivåer under referensvärdena. I riktlinjerna för försiktighetsprincipens användning ställs kravet att minoritetssynpunkter skall redovisas i riskbedömningen. SCENIHR förefaller även ha fått direktiv om att ha med ett avsnitt i rapporten som behandlar minoritetssynpunkter. I detta avsnitt anges dock bara att minoritetssynpunkter saknas helt. Med hänsyn till inkomna kommentarer är det dock uppenbart att SCENIHR inte tar sin uppgift att redovisa minoritetssynpunkter på allvar. 12 Se http://ec.europa.eu/health/ph_risk/committees/04_scenihr/scenihr_cons_03_en.htm 13 Se http://ec.europa.eu/health/ph_consultations/consultations_en.htm 14 BioInitiative report, 2007. Finns tillgänglig på: http://www.bioinitiative.org/report/index.htm Sidan 6 av 7
4. Slutsatser De miljömedicinare som anlitas för att göra riskbedömningar har av tradition för vana att förringa eller ignorera sådana hälsorisker som, på grund av kunskapsluckor, ännu inte anses vara vetenskapligt säkerställda. Detta omöjliggör en ändamålsenlig tillämpning av försiktighetsprincipen. Inom EU har det visserligen skapats riktlinjer för att komma till rätta med problemet, men dessa tillämpas inte av miljömedicinarna. Lösningen på detta måste vara ökade informationsinsatser. I BSE-målet gick det, genom att lämna tydliga direktiv till riskbedömarna, att få fram en riskbedömning som redovisade den mest sannolika orsaken till ett hälsoproblem. I Europeiska rådets resolution om försiktighetsprincipens användning uppmanas kommissionen och medlemsstaterna att se till att riktlinjerna får största möjliga spridning. Då kommissionen tillsätter vetenskapliga kommittéer för att utreda hälsorisker förefaller det också som om de i vart fall genom rubriksättningen anger att möjliga risker skall utredas och att minoritetssynpunkter skall redovisas. Detta har dock visat sig vara otillräckligt för att få de anlitade naturvetarna att följa instruktionerna. Det krävs därför tydligare information om förutsättningarna för uppdraget. Ett annat problem är att det är svårt att kontrollera om utredarna verkligen redovisar osäkerheter i kunskapsläget på ett rättvisande sätt. För att brister skall upptäckas krävs att läsaren har egna kunskaper inom området. Det remissförfarande som kommissionen använder sig av är därför viktigt. För att verkan av detta förfarande skall få bästa effekt krävs dock att inkomna svar offentliggörs, även då resultatet blir besvärande. Även i Sverige tillsätts kommittéer för att utreda olika miljö- och hälsorisker. Här vidtas dock inte några som helst åtgärder för att få utredarna att tillämpa EU:s riktlinjer för försiktighetsprincipens användning. Sidan 7 av 7