Lagrådet Box Stockholm

Transkript

1 1 Lagrådet Box Stockholm Stockholm Besvärsskrivelse avseende regeringens proposition 2008/09:210 (SRF) har tagit del av Regeringens proposition 2008/09:210 En ny rovdjursförvaltning och hemställer att Lagrådet granskar propositionen i de delar som berör allmänhetens och naturvårdsorganisationers inflytande och rätt att överklaga beslut om skyddsjakt och licensjakt på stora rovdjur, samt i vilken instans som överprövning av beslut skall ske. SRF anser att en sådan granskning är av synnerligt hög angelägenhetsgrad, särskilt mot bakgrund av att regeringen i propositionen föreslår en mycket långtgående delegering av den beslutsordning som berör jakt på de stora rovdjuren, vilka samtliga är fredade från jakt i Jaktlagstiftningen. Arterna finns upptagna i den nationella rödlistan i de kategorier som benämns hotade, samt återfinns i bilaga 4 i EUs Art- och Habitatdirektiv (Rådets direktiv 92/43/EEG) för arter som kräver strikt skydd. Av regeringen föreslagen decentralisering av jaktbeslut på stora rovdjur Förslaget om delegering innebär att beslutsrätten om jakt på rovdjur flyttas från den nationella myndigheten, Naturvårdsverket, till så kallade Viltförvaltningsdelegationer vilka, enligt propositionen (sid 26) ska utgöras av företrädare för bl.a. naturvård, turism, skogsbolag, markägare, jägare, lokala näringsidkare och renskötsel m.fl.. Även förtroendevalda politiker förslås ingå i delegationerna. Viltförvaltningsdelegationerna ska vidare enligt propositionen, under ledning av landshövdingen i respektive län, besluta om hur viltförvaltningen inom länet ska genomföras och förslås sålunda en myndighetsliknande status. Även om representationen i de föreslagna beslutande organen kan förefalla mångsidig vid en första anblick bör man notera att sådana företrädare som vanligen strävar efter mer jakt och färre rovdjur (skogsbolag, markägare, jägare, lokala näringsidkare och renägare) högst sannolikt kommer att dominera representationen i dessa delegationer. Naturvårdsverket gör t.ex. - i sin redovisning av regeringsuppdraget om att utarbeta ett förslag till modell för ett utökat regionalt ansvar för rovdjuren (Regeringsuppdrag dnr ) - den viktiga reflexionen att även företrädare som sitter på mandat för markägare, liksom politiker, ofta företräder jaktliga intressen. Naturvårdsverket skriver (sid 89): Förändringarna av viltvårdsnämndernas roll har emellertid inte varit helt utan problem. Även om målsättningen med förändringen var att bredda representationen av intressen anses fortfarande jägarintressen dominera eller vara starkt överrepresenterade eftersom många markägare också är jägare. Mycket pekar även på att de politiker som nominerats att sitta i nämnden för allmänintressets räkning också de ofta företräder jaktliga intressen.

2 2 Mot bakgrund av ovan menar SRF att vad som anförs i propositionen om rätten att överklaga beslut om jakt bör granskas av Lagrådet. Om inskränkningarna i rätten att överklaga kan läsas på sid i propositionen. Nedan citerar vi några skrivningar i propositionen och kommenterar. Regeringen skriver i avsnitt 17.5 (sid 53) i propositionen: Endast den som riskerar att drabbas av en skada bör få ansöka om skyddsjakt. Länsstyrelsens och Naturvårdsverkets beslut om skyddsjakt och licensjakt bör få överklagas till en förvaltningsdomstol av den som berörs av beslutet. Naturvårdverket bör få möjlighet att överklaga länsstyrelsens beslut. Regeringen skriver vidare (sid 54): Även möjligheten för olika organisationer att överklaga beslut har övervägts. Regeringen anser dock att det är tillräckligt om Naturvårdverket bevakar de allmänna intressena i frågor som rör rovdjursförvaltning och därmed ges möjlighet att överklaga länsstyrelsernas beslut. Förslaget i föreliggande proposition innebär att rätten att överklaga begränsas till den som berörs av beslutet eller till Naturvårdsverket, och att överklagandeärendet kommer att hanteras av förvaltningsdomstol (länsrätt, kammarrätt, Regeringsrätten). SRF anser att denna begränsning av besvärsrätt strider mot Århuskonventionen artikel 9.3 och mot dess implementering i svensk lagstiftning, sådan den bl.a kommer till uttryck i Miljöbalken 16 kap. 13. Artikel 9.3 i Århuskonventionen rör möjligheten för den allmänhet, som motsvarar eventuella kriterier i den nationella lagstiftningen, att bestrida personers och myndigheters handlingar och underlåtenheter som strider mot miljöbestämmelserna i den nationella lagstiftningen. Frågan om rätten att överklaga beslut om jakt på arter som skyddas av Fågel- eller Art och Habitatdirektivet är central och handlar om arter som går under beteckningen strängt skyddade. Dessa arter är inte bara av riksintresse utan av intresse för hela den Europeiska unionen. Att begränsa talerätten när det gäller jaktbeslut på stora rovdjur enbart till den som direkt berörs - och därmed utestänga organisationer som har talerätt enligt Miljöbalken kap innebär en väsentlig begränsning av de möjligheter ideella föreningar (som har till ändamål att tillvarata naturskydds- eller miljöskyddsintressen) har att delta i den beslutsordning som rör rovdjursförvaltningen. Rätten att överklaga beslut bör utöver den som berörs av beslutet, även innefatta sådana intressen som har till ändamål att tillvarata naturskydds- eller miljöskyddsintressen. Att Naturvårdsverket skulle vara den enda instans i landet som bevakar de allmänna intressena i frågor som rör rovdjursförvaltningen, som föreslås i propositionen är mycket otillfredsställande och oförenligt med såväl intentionerna i miljöbalkens 16 kap. 13 liksom de principer om utökat medborgarinflytande som andra förslag i regeringens proposition syftar till. På sidan 25 i propositionen skrivs t.ex.; Det har stor betydelse för acceptansen för rovdjursförvaltningen att det finns möjligheter till ett verkligt inflytande över förvaltningens riktlinjer och principer. Detta torde, enligt vår mening, inte bara gälla rätten att fatta beslut, men också rätten att överklaga beslut. Dessutom är det otillfredsställande att besluten idag prövas i förvaltningsdomstol, de bör istället överprövas i den domstolslinje som annars hanterar artskyddsfrågorna, nämligen miljödomstolarna och Miljööverdomstolen. Om EG-rätten Det strider även emot den EG- rättsliga effektivitetsprincipen att inte någon representant för ett motstående intresse kan utmana ett beslut som rör implementeringen av central EG-rätt vilket i det här fallet handlar om Art- och Habitatdirektivet (Rådets direktiv 92/43/EEG). I ett system där myndigheterna

3 3 kan fatta beslut som rör sådana frågor måste vara möjligt för någon att lyfta till domstol, annars kan frågan aldrig komma till EG-domstolen för tolkning genom förhandsavgörande. Det bör i sammanhanget observeras att Naturvårdsverket inte ses som "någon" i dessa sammanhang, utan som en del av regeringen. Nedan citerar vi ett stycke i en artikel av Jan Darpö, Docent i miljörätt Juridiska institutionen Uppsala Universitet, som kommer att publiceras under hösten. Darpö, J: Biological Diversity and the Public Interest. I de Lege - Årsbok för den Juridiska Fakulteten på Uppsala Universitet, Fritt översatt från engelskan av oss. Vår översättning - Som jag uppfattar det är Århuskonventionen tydlig med avseende på tillgång till rättslig prövning gällande beslut som avser naturvård och artbevarande. Vid tillståndsbeslut, enligt artikel 9.2, måste någon ha möjlighet att försvara bevarandeintresset, antingen gentemot utföraren eller gentemot ansvarig myndighet. (Ref. Communication ACCC/C/2008/18 (Denmark), ECE/MP.PP/2008/5/Add.4, 29 April 2008, para 32 - och - Referring to a decision by the Vestre Landsret about Danmarks Sportfiskerforbund, U V.) // EG-rättens ställning är mer komplicerad. Å ena sidan finns det EG-rättsliga kravet om primacy (förhandsavgörande) som beskrivits ovan, och å den andra sidan finns tanken om en procedural autonomi som innebär att varje medlemsstat kan utveckla sitt eget system för beslutsfattande och rättslig prövning. Emellertid måste de nationella systemen baseras på jämlikhet och effektivitet (equivalence and effectiveness). Innebörden av dessa principer är att det måste finnas möjlighet till en rättvis prövning av saken som är verkningsfull; att proceduren inte är mindre gynnsam än de som väglett liknande situationer vid brott mot nationell lag; och att systemet ifråga i praktiken inte gör det extremt svårt eller omöjligt för individen i fråga att utöva de rättigheter som EG-rätten ger. Appliceras detta perspektiv på naturvårdsområdet blir det svårt att komma till någon annan slutsats än att handlingar och underlåtelser som görs av utförare och myndigheter och som berör EG-rätt måste vara möjliga att pröva inför en nationell domstol av den allmänhet som berörs, inklusive av miljö- och naturvårdsorganisationer. Denna ståndpunkt intas starkt av Generlaadvokaten Sharpston i DLV fallet (C-263/08), vilket berör rätten för små miljöorganisationer att få ett tillstånd prövat som är tillämpligt på EIA Direktivet. Hon hävdar att även om det inte funnes en speciell bestämmelse som Artikel 9 i Århuskonventionen eller den likartade i EIA Direktivet, så är det oförenligt med EG-rätten att neka miljöorganisationer möjligheter till rättslig prövning i fallet. (Ref. Sharpstone in the DLV case (62008C0263), para 80). - Slut översättning Vi citerar Sharpstones uttalande I para 80: 80. Jag skulle slutligen vilja tillägga att enligt min mening skulle utgången bli densamma även i avsaknad av en sådan bestämmelse som artikel 9 i Århuskonventionen eller artikel 10a i direktiv 85/337 i ändrad lydelse. Det har i EG-domstolens rättspraxis vid upprepade tillfällen slagits fast att medlemsstaterna inte får införa processuella regler som gör det omöjligt att utöva de rättigheter som följer av gemenskapsrätten. (33) Direktiv 85/337, som introducerar ett system för miljöbedömningar och ger rättigheter, skulle fråntas all verkan om den nationella processrätten inte säkerställde rätten till rättslig prövning. Ett fall som det förevarande utgör ett gott bevis på att ett sådant system är oförenligt med den gemenskapsrättsliga effektivitetsprincipen, eftersom det hindrar praktiskt taget alla miljöorganisationer från att vända sig till domstol.

4 4 Målet rör visserligen en organisation som företräder grannar (Djurgården Lilla Värtan), men motsvarande synsätt har använts av finska Högsta Förvaltningsdomstolen (HFD) för att tillerkänna miljöorganisationer talerätt just med avseende på jaktbeslut av varg. Med anledning av HFDs tillerkännande citerar vi även ett stycke ur en artikel som publiceras i dagarna skriven av Jan Darpö, Docent i miljörätt Juridiska institutionen Uppsala Universitet, och två förvaltningsingsråd vid Högsta Domstolen i Helsingfors, Kari Kuusieniemi och Pekka Vihervuori: Miljöprövningen i vågskålen - landskampen mellan Finland och Sverige, JFT 3-4/2009 s. 616, på s Det citerade stycket handlar om rättstillämpningen i Finland. De senaste åren har trots avsaknad av Miljöbalk de Finska naturvårdsorganisationernas besvärsrätt stärkts och utvidgats. Bakgrunden till detta är att miljöskyddet är grundlagsfäst samt att det skett en anpassning till Århuskonventionen, EG-rätt och internationell rättsutveckling. Vägledande avgöranden står att finna i HDF 2004:76 och HDF 2007:74. Det senare exemplet har ett särskilt intresse då två regionala naturvårdsorganisationer tillerkänns besvärsrätt mot ett beslut där jord- och skogsbruksministeriet beviljat skyddsjakt på en varg. Hemställan: Vi önskar att lagrådet granskar regeringens proposition 2008/09:210 för att se om den är förenlig med Århuskonventionens artikel 9.3, Miljöbalken 16kap. 13, samt med den EGrättsliga effektivitetsprincipen. YTTERLIGARE MOTIVERING TILL HEMSTÄLLAN I ärendet åberopar vi även vad två andra instanser (som bör tillmätas betydelse) framfört i sakfrågan i inlagor under våren 2009 inför regeringens proposition. De är Naturvårdsverkets redovisning av regeringsuppdraget om ett utökat regionalt ansvar för rovdjuren (090218), samt Uppsala Universitets remissvar på Naturvårdsverkets regeringsuppdrag (090323). Naturvårdsverket om rätten att överklaga jaktbeslut Det är värt att notera att Naturvårdsverket i sitt svar på ett av de regeringsuppdrag som låg till underlag för propositionen framfört en annan uppfattning än den regeringen nu företräder. I Naturvårdsverkets rapport En modell för ett utökat regionalt ansvar för rovdjuren m.m., Redovisning av regeringsuppdrag citerar vi nedan vad verket anfört under rubriken Rätt att överklaga och överprövningsrätt i jaktförordningen, sid Naturvårdsverkets beslut om skyddsjakt kan idag överklagas till länsrätten med stöd av 22 förvaltningslagen (1986:223). Det innebär att ett beslut får överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom emot och beslutet kan överklagas, sid 42. Den nuvarande ordningen innebär i praktiken att frågan om ett beslut om skyddsjakt i ett enskilt fall är förenligt med EG-rätten inte prövas. Kretsen av berättigade att ansöka om skyddsjakt är begränsad. Ett beviljande av jakt anses sällan eller aldrig gå någon emot och om ansökan om jakt har avslagits är kretsen taleberättigade liten., sid 42. På sidan diskuteras även organisationers möjlighet att överklaga beslut om skyddsjakt varvid verket framför uppfattningen att: Naturvårdsverket har en positiv inställning till att en sådan rätt för organisationer införs och föreslår ett första utkast till en sådan bestämmelse i jaktförordningen, sid

5 5 Uppsala Universitet om rätten att överklaga jaktbeslut Även Uppsala Universitet framför en annan uppfattning än regeringen och har i sitt remissvar (UFV 2099/299, ) på Naturvårdsverkets regeringsuppdrag välkomnat verkets förslag om talerätt för organisationer. Uppsala Universitet skriver vidare (sid 7): Sverige har stora problem med naturvårdsorganisationernas möjlighet att agera rättsligt med avseende på miljöbeslut. Rättsläget är sådant att det på goda grunder kan påstås att det i flera avseenden strider mot Århuskonventionen och EGrätten. Uppsala Universitet skriver vidare I den rapport som Kommissionen presenterade sommaren 2007 om medlemsstaters implementering av artikel 9.3 i Århuskonventionen hamnar vi i botten av de Västeuropeiska länderna i denna fråga; inget annat land har så stränga kriterier när det gäller vilka organisationer som har tillgång till rättslig prövning och vilka beslut de får överklaga. Från sidan 8 i samma remissvar vill SRF apropå lagligheten i regeringens förslag citera: Det råder ingen tvekan om att den svenska lagstiftningen brister och att en reform måste till snarast. Att genomföra en regionalisering av besluten om jakt på de stora rovdjuren utan att försäkra sig om att de kan överprövas av domstol är enligt vår mening uteslutet. Av det skälet tillstyrker vi också förslaget om att Naturvårdsverket ska kunna överklaga länsstyrelsebesluten i dessa frågor. Det måste vara tydligt att besluten inte kan tas godtyckligt utan sker under lagen. Garanten för att så blir fallet är att de kan överprövas av domstol. Det är också viktigt att jaktbesluten kan inhiberas om domstolen finner skäl för det. Slutligen bör besluten överprövas i den domstolslinje som annars hanterar artskyddsfrågorna, nämligen miljödomstolarna och Miljööverdomstolen. Naturvårdsverkets förslag innebär istället att de hamnar i förvaltningsdomstol (länsrätt, kammarrätt, Regeringsrätten). SRF delar den uppfattning som framförts av Uppsala Universitet. SVENSKA ROVDJURSFÖRENINGEN Krister Persson Styrelseordförande