Handlingsprogrammen i genomförandet av Vision VGR och VGR 2020 Utvärdering av Handlingsprogrammen Hållbar energi, Hållbara transporter, Livsmedel och gröna näringar samt Life Science Göran Hallin, Jonas Hugosson, Thomas Westerberg, Pär Lindquist
Sammanfattning Uppdrag och metod Sedan 2013 arbetar Västra Götalandsregionen med en ny modell för förverkligandet av Vision Västra Götaland Det goda livet och Västra Götaland 2020 - strategi för tillväxt och utveckling i Västra Götaland 2014-2020 (VG2020). En del av verksamheten har samlats inom ramen för fyra s.k. Handlingsprogram. Såväl enskilda projekt som annan verksamhet inom VGR ska tydligare orienteras mot de utmaningar och mål som identifierats i Visionen och i VG 2020. Totalt har fyra handlingsprogram beslutats: Life Science Hållbar energi Hållbara transporter Livsmedel och gröna näringar Genom det utmaningsdrivna angreppssättet har organiseringen av handlingsprogrammen också kommit att spänna över flera nämnder inom VGR:s organisation. Tre av programmen drivs gemensamt av två eller tre nämnder. Life-Science drivs enbart av en nämnd (regionutvecklingsnämnden) 1. De övriga involverade nämnderna är miljönämnden och kollektivtrafiknämnden. Uppdraget består i att beskriva och utvärdera programlogiken, organisation och genomförande, aktiviteter, resultat, måluppfyllelse och förväntade effekter för de fyra programmen. Syftet är att utvinna kunskap och erfarenheter inför eventuella kommande handlingsprogram. Rapporten skall därför också lämna rekommendationer vad gäller handlingsprogrammens utformning och genomförande inför sådana kommande program. Utvärderingsfrågorna berör tre övergripande områden: Organisation och genomförande för handlingsprogramformen; Programlogik, inriktning och relevans samt Måluppfyllelse, resultat och förväntade effekter. Utvärderingen bygger på en kombination av olika källor och metoder. För det första har data över programmen, insatserna och delar av resultaten hämtats från den tillgängliga dokumentationen hos de programansvariga förvaltningarna. För det andra har en enkät genomförts, som vänder sig till projektledare för ett urval projekt. För det tredje har aktörer ur genomförandeorganisationen såväl politiker som tjänstemän intervjuats. För det fjärde har aktörer ur målgruppen intervjuat, främst i anslutning till urvalet av strategiska projekt för respektive handlingsprogram. Slutligen har aktörer utanför själva handlingsprogrammen intervjuats med syfte att skapa en bild av 1 Avser området regional utveckling. Inom Life Science sker förstås en samverkan med Hälso- och sjukvårdsnämnderna. 2 (40)
handlingsprogrammens betydelse och påverkan inom respektive områden. Det handlar dels om experter med en anknytning till respektive handlingsprogram men där experterna inte själva varit närmare involverade i insatser eller projekt som genomförts inom ramen för programmen, dels om olika typer av nationella aktörer med koppling till respektive handlingsprograms områden. Handlingsprogrammet för Life Science Handlingsprogrammet kan sägas ha bidragit till att samla regionen kring ett styrkeområde. Flera intervjuade pekar på hur man upplever ett momentum och en ökad tydlighet hos från regionen kring life science under de senaste åren. Man har genom handlingsprogrammet kunnat visa på en stark resursmobilisering och pekat på regionens styrkeområden och utvecklingsbehov (såsom t.ex. styrkan inom klinisk forskning och behovet av att utveckla innovation och företagande). Vi ser vidare att de insatser som drivits inom programmet visar på en god uppväxling av regionens satsade medel. De nära 90 mkr som regionen finansierar insatser med motfinansieras med strax över 190 mkr från övriga aktörer. Av dessa medel kommer nära 50 MSEK från privat sektor 2 och 62 mkr från nationell nivå och EU. Vilket innebär att substantiellt inflöde av resurser till det regionala systemet. Av de 34 insatser som beviljats medel inom handlingsprogrammet har 12 inkommit med slutrapporterade indikatorer. Inget av projekten har nått samtliga av de uppsatta målen för indikatorerna, men sju projekt har presterat bättre än förväntat på vissa indikatorer (men inte uppnått förväntade resultat vad det avser andra indikatorer). I enkäten till projektledarna har ett antal frågor rörande utfallet från projektet ställts. Vi kan bland annat konstatera att samtliga svarande anger att projektet nått sina mål (i de fall projektet är avslutat). Av dessa anger hälften av de svarande att projektet fullt ut nått sitt mål och hälften att projektet delvis nått sitt mål. Ser vi till den samlade måluppfyllelsen för programmet så ser vi exempel på mål t.ex. Få fler nya innovationer inom life science i Västra Götaland där målet är nått, men där målet är trubbigt och det därför blir svårt att värdera betydelsen av måluppfyllelsen. Vi ser också exempel på mål som inte nåtts t.ex. när det gäller att etablera innovationsupphandling i regionen. Ytterligare andra mål t.ex. att Säkerställa framtida kompetensbehov inom näringslivet och hälso- och sjukvården har inte varit möjliga att utvärdera inom ramen för uppdraget. Handlingsprogrammet för Hållbara transporter Kontigo bedömer att handlingsprogrammet framförallt stärkt VGRs positionering inom området. Både politiskt och bland tjänstemännen. Dock bedömer Kontigo att samarbetet och samsynen kring handlingsprogrammets frågor framförallt fört tjänstemännen närmare varandra. Genom handlingsprogrammet har naturliga utbyten av information formats mellan handläggare vid de tre nämnderna, vilket anses ha stärkt såväl den samlade kunskapen som samsynen kring frågan inom VGR. Genom att samla åtgärderna inom ett handlingsprogram har det gått att paketera behovet av åtgärder på ett tydligare sätt. Fördelen har dels varit att det funnits en utgångspunkt för VGRs 2 Antingen via kontanta medel eller egen tid. 3 (40)
handläggare i dialogen med potentiella projektsökanden. Det har även underlättat kategoriseringen av projekt inom VGR. Vi konstaterar att, av de 78 insatser som beviljats medel inom handlingsprogrammet, har 24 insatser slutrapporterat indikatorer. Därutöver finns slutrapporter från insatser där redovisning saknas för en eller flera indikatorer. Bland de 24 insatserna som har lämnat fullständig återrapportering har 14 insatser presterat bättre än förväntat på samtliga indikatorer. För 10 insatser gäller att de har presterat bättre eller lika bra som förväntat på vissa indikatorer men inte uppnått förväntade resultat vad det avser andra indikatorer i insatsen. Överlag anser Kontigo att insatsernas måluppfyllelse kan anses vara relativt goda. I den enkät som skickats till projektledare konstaterar 6 av 8 svarande att målsättningen helt uppnåtts och 7 stycken att målsättningen delvis uppnåtts. Endast 1 projektledare anser att målen för insatsen inte uppnåtts. Sett till åtgärdsmålen i programmet finns både riktningsmål och nivåmål. Målen och indikatorerna i insatserna anses dock för trubbiga för att med säkerhet kunna konstatera ifall insatser inom åtgärdsområdena är tillräckliga för att uppnå målen för programmet. Kontigo konstaterar dock att insatser har bedrivits inom samtliga områden. Mot bakgrund av detta anser Kontigo att det finns goda möjligheter att insatserna i programmet kommer att bidra till måluppfyllelse inom åtgärderna. De insatser som genererats inom handlingsprogrammet har genererat positiva resultat i enlighet med programmets målsättning. Däremot bedömer Kontigo att flertalet insatser också fortsättningsvis kommer vara beroende av finansiering från VGR och andra aktörer för att fortsatt kunna bedriva verksamhet. Handlingsprogrammet för Hållbar energi Kontigo bedömer att handlingsprogrammet stärkt VGRs positionering inom området. Både politiskt och bland tjänstemännen. Genom handlingsprogrammet har naturliga utbyten av information formats mellan handläggare vid regionutvecklingsnämnden och miljönämnden vilket kan anses ha stärkt såväl den samlade kunskapen som samsynen kring frågan inom VGR. Genom att samla åtgärderna inom ett handlingsprogram har det gått att paketera behovet av åtgärder på ett tydligare sätt än tidigare. Fördelen har dels varit att det funnits en utgångspunkt för VGRs handläggare i dialogen med potentiella projektsökanden. Dels att det underlättat kategoriseringen av insatser inom VGR. Flera intervjuade pekar på hur man upplever en kraftsamling och en ökad tydlighet i regionen kring hållbar energi under de senaste åren. Även om detta inte enbart ska ses som ett resultat av handlingsprogrammet så har det sannolikt spelat en viktig roll. Handlingsprogrammet har underlättat kommunikation och visat på att hållbar energi är ett prioriterat område i regionen. Genom handlingsprogrammet har VGR resursmobiliserat regionen runt viktiga utmaningar (såsom exempelvis energiomställningen i industrin). Vi ser vidare att de insatser som drivits inom programmet visar på en god uppväxling av regionens satsade medel. De nära 72 mkr som regionen finansierat i insatser har motfinansierats med strax över 152 mkr från övriga aktörer. Av dessa medel kommer nära 36 mkr från privat sektor. Av de 63 insatser som beviljats medel inom handlingsprogrammet har 23 insatser slutrapporterat indikatorer. Bland dessa 23 insatser har 15 presterat bättre än förväntat på samtliga indikatorer. För 4 (40)
8 av insatserna har det presterats bättre än förväntat på vissa indikatorer men inte uppnått förväntade resultat vad det avser andra indikatorer i insatsen. I den enkät som skickats till projektledare konstaterar 11 av 19 svarande att målsättningen helt uppnåtts och 1 att målsättningen delvis uppnåtts. Endast 1 projektledare anser att målen för insatsen inte uppnåtts. Som åtgärdsmålen i programmet är formulerade, exempelvis ökad produktion, ökad konkurrenskraft, ökat inslag. kan konstateras att målen i handlingsprogrammet är uppnådda, då det finns insatser som riktas mot samtliga åtgärder och då det finns resultat från insatserna. Däremot är målen och indikatorerna i insatserna för trubbiga för att med säkerhet kunna konstatera om projekt och insatser inom åtgärdsområdena är tillräckliga för att på sikt nå det övergripande målet. Handlingsprogrammet för Livsmedel och gröna näringar Handlingsprogrammet för Livsmedel och gröna näringar har möjliggjort en kraftsamling kring sakområdet som inte tidigare varit möjligt. Detta gäller såväl den interna samordningen inom VGR som samordningen mellan VGR och externa aktörer. Kontigo bedömer att handlingsprogrammet framförallt har lyft frågan kring livsmedel och gröna näringar till en ny nivå avseende VGRs positionering inom området. Kontigo konstaterar att av de 42 insatser som beviljats medel inom handlingsprogrammet har 13 insatser slutrapporterat indikatorer. Bland dessa 13 insatser har flertalet presterat bättre än förväntat på samtliga indikatorer medan övriga presterat bättre än förväntat på vissa indikatorer men inte uppnått förväntade resultat vad det avser andra indikatorer i projektet. Överlag anser Kontigo att projektens måluppfyllelse kan ses som goda. Avseende programmets inriktningsmål, finns det dock vissa områden där det krävs fortsatt arbete. Målen i handlingsprogrammet är inriktningsmål. Detta medför att så länge som projekten är relevanta för åtgärden så finns en positiv korrelation mellan insatta medel och det bidrag som inriktningsmålet ger till programmets övergripande mål. Sett till den relativt stora andel finansieringen som allokerats mot inriktningsmål 2 är bedömningen att programmålet i synnerhet korreleras mot ett produktionsperspektiv. Sett till det övergripande målets inriktning kan detta vara klokt. Däremot konstaterar Kontigo att även om insatser bedrivits mot samtliga inriktningsmål, finns en obalans i hur resurser lyckats allokeras mot de olika inriktningsmålen. Nedan ges några exempel på resultat inom några av inriktningsmålen: Inriktningsmål 1: Under nuvarande programperiod har ett arbete påbörjats med att förbättra strukturerna för kompetensförsörjning till branschen genom de collegeprojekt som är på väg att startas. Projekten Livsviktigt och Livsviktigt II har haft ambitionen att hjälpa företagen att själva jobba med sin anställningsbarhet, men trots att företagen själva identifierat problemen har det varit svårt att få företagen engagerade. Inriktningsmål 2: Åtgärden har utgått från en tydlig strategi att stärka kunskapscentra genom samlande satsningar där insatser på en miljö i Skara för tillämpad jordbruksforskning, utveckling, 5 (40)
innovation och kunskapsspridning till branschen varit ett viktigt bidrag för regionen att utvecklas i önskvärd riktning. Övriga insatser med bäring mot inriktningsmålet har varit en medveten strategi att satsa på miljön SIK, institutet för livsmedel och bioteknik (som nu är SP Food and Bioscience och som ska bli en del av det nya sammanslagna institutet RISE). Food and Health Concept Center som fick förändrat uppdrag, flyttades till SIK/SP med det nya namnet LivsmedelsAcceleratorn. Inriktningsmål 5 och 6 har genererat relativt få projekt. Projekt inom inriktningsområde 5 har handlat om andelsproduktion och är det projekt som handlar om att stödja nya affärsmodeller. Det projekt som drevs mot insatsmål 6 Food and Health Concept Center lades ner och resurserna har där istället använts till att skapa LivsmedelsAcceleratorn. Programlogik, inriktning och relevans Programmen bidrar till att stärka möjligheterna att möta identifierade samhällsutmaningar. Målen relaterar väl till de samhällsutmaningar som identifieras i VG 2020. Det finns dock vissa skillnader mellan programmen, där kopplingarna till de generella samhällsutmaningarna för regionen är mindre tydliga för programmen Life Science samt Livsmedel och gröna näringar. Här finns en spänning mellan vad som kan kallas utmaningsdrivna program och program drivna mera med fokus på smart specialisering, som bör tydliggöras och diskuteras explicit i en kommande översyn av handlingsprogrammen. Kontigo menar att den inslagna vägen på nämndövergripande program med en tydlig utmaningsdriven ambition men med inslag av smart specialisering är intressant och skapar förutsättningar att bygga vidare på. Kontigo noterar vidare att programmens målstruktur behöver ses över för ökad tydlighet och ökad utvärderbarhet. Bland annat behöver kopplingen mellan utvärderbara mål och samhällsutmaningarna förtydligas. Ett ytterligare behov av förtydligande som identifieras är vad som skall vara innebörden för de horisontella kriterierna. Skall dessa integreras fullt ut i programmen? Om inte, vad skall i så fall gälla? På den här punkten finns också behov av utveckling och ökad tydlighet inför kommande program. Handlingsprogrammens omfattning är betydande. Sammanlagt för både avslutade och pågående insatser handlar det om över 220 insatser med en total budget om drygt 940 mkr. Resursernas fördelning menar vi rimmar relativt väl med prioriteringarna i VG2020, även om vi vill resa ett litet frågetecken för den relativa vikt som läggs vid programmet Livsmedel och gröna näringar i synnerhet om vi bara ser till regionens andel av resurserna. Kontigo menar även att det i en översyn av handlingsprogrammens mål bör ingå ett tydligt perspektiv av att minska mängden överlappningar, främst genom att öka graden av teknikneutralitet i programmen. Detta stärker möjligheterna att låta programmen vara mer strategiskt styrande. Organisation och genomförande Handlingsprogrammen bidrar till ökad pedagogisk tydlighet i nämnderna. Det bidrar i sin tur till att tydliggöra och synliggöra regionens prioriteringar, både gentemot de aktörer regionen finansierar och som också ska svara för en del av den verksamhet som ska finna lösningarna på utmaningarna och gentemot de övriga finansiärerna. En ännu tydligare effekt skulle kunna nås genom att man var 6 (40)
tydligare i kommunikationen kring programmen och därmed kunde utnyttja kraften hos aktörerna när det gäller att finna lösningar på samhällsutmaningar. Kontigio menar också att programmens roll i regionens utvecklingsarbete kan stärkas, tex. genom att man integrerar flera stödverktyg (och därmed också resurser) i programmens genomförande. Men det finns också en potential i ett mer konsekvent genomfört nämndövergripande arbetssätt. I nuläget sker i huvudsak en fördelning mellan nämnderna i genomförandet. Det betyder att det saknas ett samlat ansvar för både genomförande och resultat av de handlingsprogram som spänner över flera nämnder och förvaltningar. Uppföljningen av programmen behöver ses över i syfte att skapa en skarpare uppföljning och styrning. Slutligen noterar Kontigo att arbetsformerna under genomförandefasen förefaller i hög grad individberoende. Samtidigs som detta kan ha fördelar i termer av smidighet riskerar man en ökad sårbarhet och förlorade lärmöjligheter. Resultat och effekter Som så ofta är det svårt att tydligt fånga och beskriva resultat och effekter av den här typen av insatser. De data vi har tillgång till antyder dock att det finns goda resultat från majoriteteten av insatserna. Delar av de uppsatta målen nås. För en del av målen ser vi att resultaten rör sig i rätt riktning. Och för några av målen ser vi inga tydliga resultat. Möjligheter att meningsfullt beskriva resultaten aggregerat är den kanske främsta utmaningen för den här utvärderingen. Lika svårt är det att värdera vilken skillnad insatserna gjort, vilket värdet av denna är och hur det förhåller sig till kostnaderna är ännu mindre. Kontigo menar att det perfekta systemet för att beskriva och utvärdera resultat från den här typen av insatser inte finns. Det kommer alltid att delvis handla om tro och intuition när man talar om strukturella utvecklingsinsatser. Men några steg på vägen mot ett bättre system för uppföljning och utvärdering kan samtidigt tas och det skulle öka möjligheterna att svara på frågor som vad ledde detta till?. Rekommendationer De viktigaste rekommendationerna från utvärderingen är: 1. Fortsätt arbeta med handlingsprogrammen som det grundläggande strategiska verktyget för genomförandet av VG 2020. a. Tydliggör handlingsprogrammens överordnade roll genom att låta dem inkludera andra stödinsatser b. Se över behovet av andra program, vid sidan av handlingsprogrammen och renodla eventuellt programstrukturen. 2. Se över handlingsprogrammens mål och målstruktur a. Bygg vidare på och tydliggör kombinationen av utmaningsdrivna och smart specialiserade program 7 (40)
b. Tydliggör innebörden i de horisontella kriterierna och kräv att de integreras fullt ut i alla verksamheter c. Systematisera målstrukturen och relatera målen till samhällsutmaningarna, skapa mål för regionen och för målgruppen, sätt upp aktivitetsmål d. Stärk organisationen för att följa upp mål 3. Kommunicera handlingsprogrammens utmaningsdrivna mål för att öka aktörernas ansvar och delaktighet 4. Skapa en tydligare organisation kring handlingsprogrammen med budgetar, budgetansvar och en nämndövergripande styrning. 5. Utveckla mål- och resultatstyrningen och stärk återrapporteringen 8 (40)
9 (40)
Innehåll Kontigo AB Katarinavägen 19 SE 116 45 Stockholm www.kontigo.se +46 (0)8 562 262 40 Sammanfattning Uppdrag och metod... 2 Handlingsprogrammet för Life Science... 3 Handlingsprogrammet för Hållbara transporter... 3 Handlingsprogrammet för Hållbar energi... 4 Handlingsprogrammet för Livsmedel och gröna näringar... 5 Programlogik, inriktning och relevans... 6 Organisation och genomförande... 6 Resultat och effekter... 7 Rekommendationer... 7 1 Bakgrund och uppdrag... 12 1.1 Handlingsprogrammen... 12 1.2 Uppdraget... 14 1.3 Uppdragets genomförande och metoder... 16 1.4 Rapportens uppläggning... 18 2 Programlogik, inriktning och relevans... 19 2.1 Programmens syfte och mål... 19 2.2 Programmens omfattning och fördelning... 21 2.3 Programmens inriktning och relevans... 23 2.4 Slutsatser... 26 3 Organisation och genomförande... 28 3.1 Prioritering och positionering... 28 3.2 Handlingsprogrammen som programform... 28 3.3 Flernämndsorganisation men begränsad samverkan... 29 3.4 Bristande möjligheter till lärande... 29 3.5 Slutsatser... 30 4 Resultat och effekt... 31 4.1 Resultat från projekt och insatser... 31 4.2 Resultat som påverkan på region och struktur... 32 4.3 Slutsatser... 34 5 Slutsatser och rekommendationer... 35 5.1 Handlingsprogrammen som grundläggande strategiska verktyg... 36 5.2 Tydliggör programmens målstruktur... 37 5.3 Kommunicera programformen... 37 5.4 Stärk organisationen kring programmen... 37 5.5 Utveckla mål- och resultatstyrningen... 37 10 (40)
Figurförteckning Figur 1 Nämndernas medverkan i handlingsprogrammen... 13 Figur 2 Programlogiken... 13 Figur 3 Genomförande av utvärderingsuppdraget... 16 Figur 4 Handlingsprogrammens totala omfattning, fördelad på VGR-medel och övriga medel... 22 Figur 5 Handlingsprogrammens finansiärer... 23 Figur 6 Principerna för resultatbaserad styrning... 38 Tabellförteckning Tabell 1 Insatsernas fördelning i förhållande till en "innovationskedja". Andelar av total finansiering. 25 Tabell 2 Måluppfyllelse enligt projektledarenkät... 31 11 (40)
1 Bakgrund och uppdrag 1.1 Handlingsprogrammen Sedan 2013 arbetar Västra Götalandsregionen (VGR) med en ny modell för förverkligandet av Vision Västra Götaland Det goda livet och Västra Götaland 2020 - strategi för tillväxt och utveckling i Västra Götaland 2014-2020 (VG2020). En del av verksamheten har samlats inom ramen för fyra s.k. Handlingsprogram. Handlingsprogrammen ska fungera som strategiska verktyg i förverkligandet av Visionen och VG 2020. Såväl enskilda projekt som annan verksamhet inom VGR ska tydligare orienteras mot de utmaningar och mål som identifierats i Visionen och i VG 2020. Totalt har fyra handlingsprogram beslutats: Life Science Hållbara transporter Hållbar energi Livsmedel och gröna näringar Programmen har utarbetats av aktörerna inom respektive område och arbetet har omfattat att beskriva utmaningar, sätta mål och välja huvudsakliga strategiska åtgärdsområden för att nå målen. Genom det utmaningsdrivna angreppssättet har organiseringen av handlingsprogrammen också kommit att spänna över flera nämnder inom VGR:s organisation. Tre av programmen drivs gemensamt av två eller tre nämnder. Bara Life-Science drivs enbart av en nämnd (Regionutvecklingsnämnden) 3. De övriga involverade nämnderna är Miljönämnden och Kollektivtrafiknämnden. Nämndernas involvering i de olika handlingsprogrammen framgår av figuren nedan. 3 Avser området regional utveckling. Inom Life Science sker förstås en samverkan med Hälso- och sjukvårdsnämnderna. 12 (40)
Figur 1 Nämndernas medverkan i handlingsprogrammen Programmen är i princip uppbyggda efter en gemensam struktur som börjar med att identifiera utmaningar för att därefter formulera övergripande mål, mål för inriktningar och valda insatser/aktiviteter. Figur 2 Programlogiken Det finns flera områden där vi kan se att det finns tydliga kopplingar mellan de fyra handlingsprogrammen, ett sådant exempel är mellan programmet för Hållbar energi och programmet för Hållbara transporter. Här är tanken att även om insatserna kan överlappa från ett program till ett annat så är det det utmaningsdrivna syftet som avgör till vilket område en insats hör. Det finns också kopplingar mellan ett eller flera handlingsprogram och andra insatser som VGR genomför, t.ex. mellan Livsmedel och gröna näringar och Maritima strategin och mellan å ena sidan 13 (40)
både programmet Hållbara transporter och Hållbar energi och å andra sidan programmet för Biogasutveckling 4. Slutligen poängteras att även om merparten av de insatser som genomförs inom ramen för handlingsprogrammen drivs i projektform så handlar programmen också om en samordning av andra typer av insatser, t.ex. genom ägarstyrning och bidrag av olika externa verksamheter eller genom insatser inom ramen för anställdas tjänster. 1.2 Uppdraget Uppdraget består i att beskriva och utvärdera programlogiken, organisation och genomförande, aktiviteter, resultat, måluppfyllelse och förväntade effekter för de fyra programmen. Syftet är att utvinna kunskap och erfarenheter inför eventuella kommande handlingsprogram. Rapporten skall därför också lämna rekommendationer vad gäller handlingsprogrammens utformning och genomförande inför sådana kommande program. 1.2.1 Utvärderingsfrågorna Ett stort antal frågor har formulerats för uppdraget. Dessa kan grupperas och formuleras enligt nedan: 1.2.1.1 Organisation och genomförande för handlingsprogramformen En fråga som är övergripande för de fyra handlingsprogrammen handlar om organisering och arbetssätt för handlingsprogrammen som sådana. Här skall utvärderingen besvara ett antal frågor om detta: Beskriv hur styrningen, ledningen och organisationen ser ut samt värdera hur det har fungerat? Vad har fungerat bra respektive mindre bra? Arbetar programmen på liknande sätt? Det gäller såväl organisation av arbetet, samberedning som olika nämnders påverkan på programmen. Hur har samordningen internt sett ut och hur har den fungerat? Vilka lärdomar kan lyftas för framtida program? Finns det interna effekter utifrån att vi arbetar gemensamt över flera nämnder vad gäller t.ex. effektiviteten? Vilka styrkor och svagheter finns i och med att flera nämnder är med? Hur påverkar formen handlingsprogram arbetet med prioriteringar? Hur ser politiken på samordningen? Vad anser berörda aktörer, andra intressenter och finansiärer om kontakterna med Västra Götalandsregionen? Vilka överlappningar finns mellan programmen och har det påverkat genomförandet (inre effektivitet)? Hur har överlappningarna upplevts och hanterats av berörda handläggare och avdelningar? Påverkar överlappningarna mellan handlingsprogrammen och andra insatser (t.ex. programmet för biogasutveckling) genomförandet och värdera i så fall på vilket sätt? 4 En utvärdering av programmet för Biogasutveckling och Nätverket för Biogas genomförs parallellt med detta uppdrag. 14 (40)
1.2.1.2 Programlogik, inriktning och relevans Nästa grupp av utvärderingsfrågor handlar om de enskilda programmens utformning, inriktning och relevans. Här finns följande, mer detaljerade, utvärderingsfrågor: Utvärderingen ska ge en övergripande bild över respektive programs bakgrund, syfte, genomförande och nuläge. Är angivna åtgärdsområden/insatsområden och aktiviteter relevanta och optimala utifrån de behov och utmaningar som angavs? Vilka lärdomar kan dras inför framtida satsningar? Vilka överlappningar finns mellan handlingsprogrammen och andra program (i första hand biogasutveckling) som drivs av Västra Götaland? Är gränssnittet optimala med regionens prioriterade områden? Beskriv hur berörda aktörer, andra intressenter och finansiärer ser på Västra Götalandsregionenens prioriteringar? Hur ser berörda aktörer, andra intressenter och finansiärer på tydligheten utåt utifrån inriktning, sammanhang och målsättningar? Hur ser politiken inom respektive nämnd på formen handlingsprogram? I jämförelse med att inte ha program alt annan typ av program (ex In Motion). I vilken utsträckning är programmets mål relevanta i förhållande till bland annat samhällsutmaningar, behov och prioriteringar? Saknas något prioriterat område/fokus område som borde vara med? Bedöms insatser som beslutats ligga i linje med programmets områden (åtgärdsområden/insatsområden/aktiviteter) samt arbetat med de utmaningar eller behov som angavs i programmet? Utveckla på vilket sätt ligger områdena i linje? Bedöms genomförda insatser inom ramen för respektive program ligga i linje med inriktning och mål i VG2020? Och, i så fall inom vilka prioriterade frågor? Hur ser samspelet med nationella myndigheter och organisationer ut utifrån handlingsprogrammens inriktning samt för de projekt som beviljats? Går det att visa på om vi genom handlingsprogram erhåller mera nationellt genomslag för våra prioriteringar i form av resurser m.m.? I vilken utsträckning berör projekten Jämställdhet, miljö, internationalisering och integration detta och på vilket sätt? Finns det behov att utveckla detta arbete och i så fall på vilket sätt? 1.2.1.3 Måluppfyllelse, resultat och förväntade effekter Den tredje utvärderingsfrågan handlar om de enskilda programmens måluppfyllelse, resultat och förväntade effekter. Här skall noteras att ett antal projekt ännu inte avslutats varför syftet är att diskutera möjliga resultat och just förväntad måluppfyllelse. Nedan ges exempel på de viktigaste uppgifterna kopplade till denna utvärderingsfråga. Utvärderingen ska innehålla en samlad bedömning över insatser (beslutade projekt och övriga genomförda insatser). Finns (avslutade och pågående) insatser inom angivna prioriterade områden i respektive program? Kategorisera de beviljade projekt utifrån i vilken fas av innovationsprocessen de bedöms ligga inom. I vissa av handlingsprogrammen anges typer av möjliga aktiviteter/åtgärder: 15 (40)
Har denna typ av insatser genomförts? Beskriv i de fall de aktiviteter som genomförts utifrån dessa angivna typer. Har uppgift om typ av insatser varit till stöd för genomförandet? Hur ser den förväntade måluppfyllelsen ut i respektive program vad gäller uppsatta mål? Med avseende på programmet för hållbara transporter bör resultatet av projektarbetet ställas mot de transportpolitiska mål som finns. Hur ser det övergripande förväntade resultatet och effekterna ut? Vilka andra resultat/effekter, både förväntade som inte förväntade, har insatserna inom handlingsprogrammen bidragit till, t.ex. nya konstellationer, nätverk, arbetssätt, samverkan mellan projekt mm? Vad anser berörda aktörer om det bestående och långsiktiga värdet av de insatser inkl. beviljade projekt som genomförts? I vilken utsträckning skulle insatserna ha genomförts utan programmen? Beskriv hur mycket medel har genererats av de insatser som fått stöd? 1.3 Uppdragets genomförande och metoder Kontigo har arbetat med samma grundläggande modell för utvärderingen av de fyra handlingsprogrammen. Modellen illustreras principiellt i figuren nedan. Figur 3 Genomförande av utvärderingsuppdraget 16 (40)
Kontigo har delat in uppdraget i en deskriptiv del och en analysdel. I den deskriptiva delen ingår dels att beskriva handlingsprogrammen, dels att beskriva programgenomförandets nuläge. I den deskriptiva delen beskrivs programmens syfte, övergripande mål, åtgärdsområden och planerade aktiviteter. I den deskriptiva delen ingår också att beskriva programmets organisation och styrning. Den deskriptiva delen grundar sig på tre huvudsakliga källor: För det första på studier av programdokumentation av olika slag, främst på handlingsprogrammen och på olika dokument knutna till beslutade projekt eller andra enskilda aktiviteter inom handlingsprogrammen; för det andra på intervjuer med i första hand programansvariga tjänstemän och ett mindre urval övriga handläggare inom respektive handlingsprogram och med ett urval politiker i nämnden med ansvar för respektive handlingsprogram; och för det tredje på uppföljningsdata för handlingsprogrammen i form av en projektlista som Kontigo modifierat till en projektdatabas. Utöver detta har vi även genomfört ett antal intervjuer med experter på respektive handlingsprograms områden inom ett urval nationella myndigheter. Förteckningar över intervjuade och de intervjuguider som vi använt oss av vid dessa intervjuer återfinns som bilagor till rapporterna för respektive handlingsprogram. Den analyserande delen börjar i att analysera programmets uppbyggnad, genomförande och relevans, för att därefter adressera först programmets hittillsvarande resultat och slutligen programmets förväntade effekter. Även här vilar metoden i hög utsträckning på intervjuer med olika typer av aktörer och intressenter. I den första analysdelen, som handlar om programmet och genomförandet, intervjuar vi främst projektansvariga och nämndpolitiker. I andra hand söker vi även genomföra intervjuer med personer vid sidan av genomförandeorganisationen. Även uppföljningsdata i form av projektdatabasen som vi kompletterat med indikatorinformation och mer detaljerade analyser av respektive projektbeslut är viktiga källor här. I den andra analysdelen kompletteras materialet med en enkät riktad till projektledare och intervjuer med ett urval projektledare. Enkäten har bestått av 20 frågor fördelade på tre tematiska frågeområden: projektens syfte och mål; de svarandes syn på Västra Götalandsregionen som projektfinansiär samt projektens måluppfyllelse och resultat. Enkäten genomfördes som en e-enkät där respondenterna kontaktades via e-post i vilket syftet och användningsområdet för enkäten presenterades, samt en namngiven kontaktperson vid Kontigo. I e- post meddelande återfanns en länk till enkäten, som fylldes i online. Enkäten tog runt 10 minuter att besvara. Enkäten skickades till totalt 98 respondenter (efter att materialet rensats för dubbletter samt för de projektledare som intervjuats inom ramen förutvärderingen). Totalt inkom 59 svar, vilket ger en svarsfrekvens motsvarande 60 procent. En analys av bortfallet ger vid handen att svarsfrekvensen varit högre för handlingsprogrammet för Hållbar Energi än för de övriga tre programmen. Exkluderas detta handlingsprogram uppgår den samlade svarsfrekvensen till 49 procent. Då inte någon sammanvägd analys görs av samtliga fyra handlingsprogram utan enkäten har analyserats för respektive handlingsprogram påverkar detta inte analysen. Enkätfrågorna återfinns som bilaga till rapporten. 17 (40)
I övrigt är indikatorinformationen från projektuppföljningen en viktig källa. I samråd med uppdragsgivaren har vi också valt ut ett antal projekt för s.k. strategiska fallstudier. I fallstudierna har vi särskilt granskat och analyserat projektens relation till målen för handlingsprogrammen, liksom för kopplingen till övriga strategier. En viktig del i analysen av de strategiska projekten är också den målgruppsanalys vi låtit genomföra för en del av dessa projekt. Målgruppsanalysen bygger på telefonintervjuer med ett urval målgruppsrepresentanter för vissa av projekten. Slutligen har vi också försökt att fånga ett mer utifrånperspektiv på handlingsprogrammens resultat och effekter. VI har därför identifierat och intervjuat experter inom respektive område och som har god kännedom om handlingsprogrammen och om VGR:s insatser men som ändå inte varit finansierade via programmet. Experternas uppgift är att försöka sprida ljus över frågan om vilka de långsiktiga effekterna är av handlingsprogrammens projekt och övriga insatser samt vad vi kan förvänta för förändringar som en följd av detta. 1.4 Rapportens uppläggning Denna rapport utgörs av en samlad analys av handlingsprogrammen med fokus organisation och genomförande av handlingsprogramformen. Här diskuteras handlingsprogrammen samlat, men här belyses också de likheter och skillnader som finns mellan programmen i dessa avseenden. Grunden för det är de utvärderingsfrågor som nämns under avsnitt 1.2.1.1 ovan. Till rapporten hör också fyra bilagor med utvärderingar för respektive handlingsprogram (bilaga 1-4). I dessa redovisas resultaten från utvärderingen av de enskilda handlingsprogrammen med utgångspunkt i de utvärderingsfrågor som presenteras enligt avsnitten 1.2.1.1 3 ovan. I övriga bilagor presenteras intervjuguider och enkätfrågor, samt förteckning över intervjuade personer. Minst en av rapportens bilagor 1-4 skall således läsas tillsammans med denna rapport, om man önskar få en fullständig bild av ett eller flera handlingsprogram. Till vårt uppdrag hör också en separat analys av programmet för Biogas Väst, som inte specifikt behandlas i denna rapport och som heller inte biläggs här, men som ändå i några avseenden refereras till i denna rapport inklusive bilagor. 18 (40)
2 Programlogik, inriktning och relevans I detta avsnitt sammanfattar vi utvärderingens resultat vad gäller att beskriva handlingsprogrammen, deras innehåll och inriktning och dess relevans utifrån syftet med programmen och de samhällsutmaningar de ska adressera. Man kan säga att huvudfrågan här är om programmen har förutsättningar att skapa resultat genom att man gör rätt saker. 2.1 Programmens syfte och mål Syftet med handlingsprogrammen är att skapa ett åtminstone delvis nytt arbetssätt för genomförandet av det regionala utvecklingsarbetet i allmänhet, och för genomförandet av strategin VG 2020 i synnerhet. Tanken är att skapa ett utvecklingsarbete som tydligare knyter an till de samhällsutmaningar som identifieras i VG2020. Handlingsprogrammen knyter an till de utmaningar som vi ser inom energiomställning, omställningen till ett hållbart transportsystem och till utmaningarna inom hälso- och sjukvårdsområdet. Handlingsprogrammen knyter också an till hur några av de branscher och näringar som är centrala för Västra Götaland skall ges möjligheter växa, utvecklas och att adressera dessa samhällsutmaningar. Utvecklingen av handlingsprogrammens innehåll baseras på kunskap från experter från näringsliv och akademi inom berörda områden, samt på en analys av befintliga underlag och tidigare genomförda utvecklingsinsatser i regionen. Kontigo bedömer med utgångspunkt i detta att programmen på en övergripande nivå är relevanta och att de skapar förutsättningar att möta regionens utmaningar. En viktig aspekt av handlingsprogrammens koppling till samhällsutmaningar är att de också skär på tvärs genom regionens organisering av utvecklingsarbetet, vilket driver fram att programmen bör vara nämndöverskridande. Vi noterar samtidigt att det finns en variation mellan programmen i hur de förhåller sig till samhällsutmaningar som ekologisk hållbarhet i energi- eller transportfrågan respektive till utvecklingsaspekter för branscher och näringar såsom livsmedelsindustrin eller Life Science sektorn. 2.1.1 Målen är av varierande karaktär och i olika grad utvärderingsbara Även om handlingsprogrammens fokus på samhällsutmaningar bidrar till att skapa en tydligare målstruktur så finns fortfarande betydande skillnader i hur målen formuleras både inom enskilda handlingsprogram och mellan dem. Vi noterar åtminstone följande olika typer av mål, om vi enbart fokuserar nivån under det som i handlingsprogrammen kallas för övergripande mål : Mål av en visionskaraktär, som beskriver ett önskat tillstånd t.ex. hållbar produktion av förnyelsebara drivmedel i programmet Hållbara transporter Konkreta mål, som beskriver ett önskat tillstånd t.ex. kollektivtrafiken ska ha 90% fossilfri energi 2020 och 95% 2025 i programmet Hållbara transporter. 19 (40)
Mål av visionskaraktär, som beskriver en önskad riktning för förändring t.ex. målet mer solenergi i programmet Hållbar energi. Mål som beskriver karaktären på insatserna t.ex. målet om att Främja nya affärsmodeller inom programmet Livsmedel & gröna näringar Merparten av målen i handlingsprogrammen är inte utvärderingsbara utan ytterligare preciseringar. Vidare är de indikatorer som är uppställda för att följa målens utveckling inte anpassade till målen och går ibland vid sidan av målen. Ett exempel är den genomgripande indikatorn antal patent, licenser eller varumärkesskydd som inte helt har relevans för alla olika handlingsprogram. Vidare finns ett stort antal mål som det saknas bra indikatorer för att mäta. Givet reservationerna ovan är det Kontigos bedömning att målen knyter väl an till de övergripande identifierade samhällsutmaningarna, liksom till relevanta nationella mål t.ex. inom transport- och energipolitiken. Men det är också utvärderarnas bedömning att det saknas ett mer systematiskt arbetssätt vad gäller att formulera mål som är styrande och utvärderingsbara. Kontigo menar att målen borde ha en tydligare gemensam struktur och som tydligare bygger under för utvärderingsbarhet. Nedan ger vi ett förslag på en sådan struktur: Effektmål mål som beskriver ett önskvärt framtida tillstånd i regionen (den direkta anknytningen till utmaningen). Resultatmål mål som beskriver den förändring man vill uppnå hos deltagarna eller i målgruppen. Aktivitetsmål mål som beskriver omfattningen och kvaliteten på de insatser man avser genomföra Effektmålen bör syfta till att beskriva den önskvärda förändring man vill se i regionen. Att knyta effektmålen till samhällsutmaningar är ett utmärkt sätt att arbeta. Det ger möjligheten att pedagogiskt berätta varför man arbetar med en viss fråga. Det fungerar motiverande för medarbetare och projektägare. Samtidigt påverkas den typen av mål oftast av många andra faktorer, som inte har med insatserna i det aktuella programmet att göra. Det är viktigt att programmens effektmål i så hög grad som möjligt kan påverkas av insatserna ifråga. Här är det Kontigos bedömning att flera av målen ändå i grunden uppfyller detta krav. Samtidigt är det trots detta ändå så att det är svårt att i en utvärdering slå fast vilket bidrag till måluppfyllelsen som programmet ifråga har inneburit. Resultatmålen kan komplettera effektmålen. Målen på en sådan nivå bör knytas till den önskade förändringen i målgruppen (alternativt hos deltagarna i en insats). Genom detta skapas förutsättningar för att utvärdera effekten av insatsen, dvs. vilken skillnad gör t.ex. programmet för målgruppen. Slutligen bör man också sätta mål för vilka aktiviteter som skall genomföras inom ramen för ett program eller en insats. Att utvärdera dessa mål skapar dels möjligheten till att i ett tidigt skede få en uppfattning om förutsättningarna för att nå programmålen. Det ger också en indikation på kvaliteten i resultat- och effektutvärderingen. Det är därför Kontigos rekommendation att man bör se över målstruktur och målformuleringar inför eventuella revideringar av programmen. 20 (40)
2.1.2 Horisontella kriterier Handlingsprogrammen har fyra s.k. Horisontella kriterier, jämställdhet, miljö, integration och internationalisering. Idén om horisontella kriterier har utvecklats utifrån de europeiska strukturfondsprogrammen där horisontella kriterier har varit ett krav sedan flera programperioder. Tankarna på horisontella kriterier har sedan utvecklats, inte minst i en svensk kontext. Främst är det kriterierna om jämställdhet som har utvecklats, där praxis i den här typen av program har kommit att bli att programmen ska jämställdhetsintegreras. Det betyder att jämställdhetsperspektivet ska genomsyra hela programmet, från analysen och formuleringen av målen, till genomförandeorganisationen, urvalet av insatser att stödja och till hur man mäter resultaten och effekterna. Med utgångspunkt i det synsättet konstaterar vi för det första att handlingsprogrammen i sig inte behandlar de fyra horisontella kriterierna på det genomgripande sättet. Det saknas till stora delar könsuppdelad statistik i beskrivningen av de nulägen som programmen utgår från (delvis finns denna i VG2020, men inte i den detaljeringsnivå som borde ligga till grund för handlingsprogrammen.) Även där en könsuppdelad statistik förekommer sker ingen tydlig analys av t.ex. jämställdhet i förhållande till de samhällsutmaningar som respektive program behandlar. I nästa led integrerar inte heller målen i handlingsprogrammen de horisontella kriterierna. Att integrera t.ex. ett jämställdhetsperspektiv i målen för exempelvis ett program om hållbara transporter skulle innebära att man efter en analys satte ett mål kopplat till att exempelvis öka andelen män som nyttjar kollektivtrafiken. När vi sedan ser till projekten och de övriga insatserna så ser vi att inte heller dessa fullt ut integrerar de olika horisontella perspektiven fullt ut. För de flesta insatser och kriterier gäller att man integrerar perspektiven i viss mån. Genomgående är man bäst när det gäller att integrera jämställdhet. Även miljöperspektivet har integrerats väl i de flesta programmen, då hållbarhetsperspektivet ofta ligger som en grund för programmen. Här kan man dock diskutera vad det innebär att integrera perspektivet hållbar miljö i program med ett uttalat hållbarhetsfokus. Kontigos slutsats är att kravet här bör vara att ett hållbarhetsperspektiv genomsyrar hela insatsen. Det kan t.ex. i ett projekt avseende hållbara transporter innebära att man ser till andra hållbarhetsaspekter med koppling till projektet än just de som knyter an till transportfrågan. Vår huvudsakliga slutsats är att programmen bör förtydliga vilka krav man ställer på insatserna genom att ytterligare integrera de horisontella perspektiven fullt ut i programmen. Detta bör innefatta tydligare mål i programmen (kopplat till förslaget om mål på effekt-, resultat- och aktivitetsnivån ovan), vilka krav man ska ställa på projekten vad gäller analys och mål av dessa aspekter och hur man ämnar följa upp och utvärdera insatser och program i detta avseende. 2.2 Programmens omfattning och fördelning Programmen omfattar tillsammans över 220 olika insatser, med en samlad budget om över 940 mkr. Handlingsprogrammet inom Life Science är det enskilt största programmet, med en total omfattning om 287 mkr varav 93 mkr består av finansiering från Västra Götalandsregionen. Det näst största programmet, i budgetmässig volym, är programmet Hållbara transporter med en omfattning av 259 mkr, varav 65 mkr är finansiering från Västra Götalandsregionen. Programmet Hållbar energi har en total omfattning om 230 mkr varav 65 mkr är från regionens budget. Det volymmässigt minsta 21 (40)
programmet är Livsmedel och gröna näringar som uppgår till 173 mkr, där 88 mkr härrör ur regionens budget. Figur 4 Handlingsprogrammens totala omfattning, fördelad på VGR-medel och övriga medel 1000 tal kr. 300 000 250 000 200 000 150 000 100 000 50 000 0 Hållbar energi Life Science Livsmedel Hållbara transporter Den genomsnittliga storleken för insatserna inom de olika handlingsprogrammen varierar. Störst insatser har vi i programmet Life Science med drygt 8,4 mkr för den genomsnittliga insatsen. Programmen Hållbar energi och Hållbara transporter har båda en genomsnittlig insatsvolym om cirka 3,4 mkr. Programmet Livsmedel och gröna näringar har en genomsnittlig insatsvolym om 4,4 mkr. Även om programmet för Livsmedel och gröna näringar är det volymmässigt minsta är mängden resurser från VGR den näst största. En viktig del i förklaringen till den stora vikt som läggs vid programmet handlar om tillfälliga insatser med koppling till SLU:s insatser. Kontigo ser inte omedelbart vad som motiverar den relativt sett stora insatsen inom området Livsmedel och gröna näringar, i relation till övriga handlingsprogram. 2.2.1 Programmens finansiering Programmen finansieras genom många olika källor. Regionens finansiering via de direkt involverade nämnderna är genomgående en av de viktigaste finansiärerna, med från strax under en fjärdedel av finansieringen i Hållbara transporter till mer än hälften i Livsmedel & Gröna näringar. Tre övriga viktiga finansieringskällor är universitet och högskolor med mellan 8 och 20 procent av den totala finansieringen, övriga staten med mellan 10 och 27 procent av finansieringen samt privata finansiärer - med mellan 12 och 24 procent av finansieringen. 22 (40)
Figur 5 Handlingsprogrammens finansiärer Som framgår så finns en betydande variation när det gäller finansieringen mellan de olika programmen, inte minst vad gäller andelen finansiering som dessa största finansiärer svarar för i de olika programmen. Således noterar vi att programmet för Hållbara transporter främst skiljer ut sig genom en hög andel privat finansiering. Programmet Livsmedel & Gröna näringar skiljer ut sig genom en hög andel regional finansiering och låga andelar både privat och statlig finansiering. Programmet för Life Science skiljer ut sig genom en hög andel universitets- och högskolefinansiering. För vissa av finansiärerna består investeringen i stor utsträckning av s.k. in-kind finansiering (dvs. av tid). Det är ändå viktigt att notera att graden av egen finansiering påverkar möjligheterna för regionen att också styra över insatsen. Generellt gäller att ju högre andel regional finansiering desto större är sannolikt möjligheten att också styra insatsen, exempelvis utifrån politiska prioriteringar. Insatser med hög andel statlig finansiering kan i högre grad antas påverkas av statens prioriteringar, exempelvis visa statliga program för forskning och utveckling. Insatser med hög andel privat finansiering kan antas påverkas av de privata finansiärernas intressen och vara svårare för regionen att i detalj påverka. 2.3 Programmens inriktning och relevans I huvudsak menar Kontigo att de genomförda och pågående insatserna väl speglar de uppställda målen. Men inom samtliga handlingsprogram finns mål som inte i någon större utsträckning verkar adresseras av beslutade och finansierade insatser. Inom Life Science gäller det exempelvis målet kring internationell samverkan. Inom Livsmedel och gröna näringar gäller det exempelvis målet 23 (40)
Västra Götaland ska utvecklas till en stark livsmedelsregion med förbättrad tillgång till olika marknader. Inom Hållbara transporter t.ex. målet Logistiskt effektiva transporter. Inom Hållbar energi t.ex. målet Mer lågsvavliga bränslen. Det kan finnas olika orsaker till varför alla målen inte adresseras i programmen; det kan bero på medvetet ändrade prioriteringar, att få aktörer är intresserade av insatserna i fråga eller att det är svårt att få den medfinansiering som ursprungligen avsetts. Utöver detta kan det också förstås finnas andra förklaringar, t.ex. av mer teknisk karaktär. Inom Life Science t.ex. menar de intervjuade ansvariga att det mål som inte har adresserats istället har mötts av insatser som ligger vid sidan av programmen. Kontigos övergripande analys är att målen inte varit styrande på den mer detaljerade nivån. Vidare har vi i rapporterna analyserat hur de olika programmens insatser förhåller sig till en tänkt uppdelning i innovationsfaser: Vi ska dock först notera att den typen av uppdelning inte är helt lämplig för alla typer av insatser som finansieras via programmen. I tabellen nedan ser vi att t.ex. handlingsprogrammet för hållbar energi allokerar tre fjärdedelar av resurserna till den fas vi kallar för kunskapsuppbyggnad kring ett område eller en inriktning, vilket är avsevärt mer än vad som gäller för övriga handlingsprogram. Vi ser också en viss skillnad mellan den allokering som sker när det gäller området Kunskapsuppbyggnad i tidiga skeden för prototyp- eller konceptutveckling. Här har programmen Life Science och Hållbara transporter lagt en större andel av resurserna. När det gäller test eller vidareutveckling av befintliga produkter så är det återigen programmen för Life Science och Hållbara transporter som dominerar. Test eller vidareutveckling av produkter i form av testbäddar och demonstratorer återfinns också det främst i insatserna inom Life Science. Handlingsprogrammet Livsmedel och gröna näringar har fler insatser i det område som beskrivs som föra ut en eller flera färdiga varor eller tjänster på en marknad, vilket antyder att man ligger något senare i en slags innovationskedja än en del andra områden. Sammantaget är det inga stora eller tydliga skillnader mellan insatserna i detta avseende utan de variationer som vi ser får vi anta mer beror på vilken typ av insatser som kan genomföras beroende på insatsernas karaktär inom de olika programmen. 24 (40)
Tabell 1 Insatsernas fördelning i förhållande till en "innovationskedja". Andelar av total finansiering (röda siffror indikerar att handlingsprogrammets insatser i avsevärt högre utsträckning än andra handlingsprogram återfinns inom det aktuella ledet i innovationskedjan) Ytterligare en fråga som bör lyftas är målens kopplingar till branscher och tekniker. Med ett tydligt utmaningsdrivet förhållningssätt för programmen är det naturligt att man rör sig bort från mål som utgår från en viss teknik för att nå målen, t.ex. kring mål för mängden solenergi eller mål för biogas. Med ett utmaningsdrivet arbetssätt är det utmaningen som ses som den som ska driva fram lösningen, dvs. beroende på utmaningens omfattning och karaktär måste olika lösningar sökas. Det är därför rimligare att målen sätts teknik- eller bränsleneutralt, dvs. t.ex. genom mål för ökad andel fossilfritt i kollektivtrafiken. Men samtidigt finns ur ett regionalt eller för den delen nationellt perspektiv ibland anledning att tänka i termer av att utgå från den kunskap och teknik man redan har. Det vill säga man utgår från en smart specialisering, Då kan det också finnas anledning att främja utvecklingen i en viss bransch eller grupp av relaterade branscher. I grunden främjas dock innovationskraften alltid bäst av teknikneutrala utmaningsdrivna mål. 2.3.1 Överlappningar, synergier och luckor Kontigo noterar att det finns ett visst mått av överlappning såväl mellan de olika handlingsprogrammen som mellan vissa av handlingsprogrammen och vissa andra program och insatser inom Västra Götalandsregionens utvecklingsarbete. Vi ser t.ex. att insatserna inom Hållbar energi, tenderar att delvis överlappa mellan Hållbara transporter, Livsmedel och gröna näringar samt med andra program såsom Biogasprogrammet eller programmet för Maritima kluster. Här finns t.ex. insatser som svarar mot biogas som drivmedel, som i princip kan rymmas inom de flesta av dessa program. Få av de intervjuade upplever dock detta som ett problem, utan det ses snarare som att det för en viss typ av insatser finns flera olika finansieringsvägar att tillgå. De olika angreppssätten bedöms också kunna skapa synergier inom flera områden. Samtidigt kan det ur ett styrningsperspektiv bli otydligt när det finns många olika delar i en utvecklingsstrategi som kan stödja ett och samma utvecklingsområde. Är det verkligen tanken att just biogas som drivmedel ska få tillgång till så stora resurser? Samtidigt blir det i slutändan 25 (40)
programmens övriga medfinansiärer som sätter gränserna, vilket då minskar regionens generella förmåga att prioritera och styra över insatserna. Slutsatsen blir att få upplever det som ett konkret problem att det finns överlappningar mellan programmen eller mellan programmen och andra insatser. Samtidigt finns anledning att fundera över vilka effekter detta kan få för styrningen av regionens resurser och därför bör en översyn av överlappningen mellan programmen ingå i en eventuell översyn av programmen. En relaterad fråga är förstås om det också finns luckor, dvs. insatser som givet VG 2020 eller de enskilda handlingsprogrammen borde ha varit med men som inte är det. På den övergripande nivån är det Kontigos uppfattning att programmen täcker in både de viktigaste utmaningarna för Västra Götaland och knyter an till de främsta smarta specialiseringsområdena för regionen. Vi har dock rest frågan om t.ex. den relativa vikt som ges området Livsmedel och gröna näringar och ställer oss därför frågan om denna är motiverad utifrån samhällsutmaningar eller sektorns betydelse för regionen eller om det delvis handlar om vilka ekonomiska stödresurser som kan finnas att tillgå. Inom respektive handlingsprogram har vi också noterat att vissa av de mål och insatser som lyfts i programmen inte sedan realiserats i genomförandet, t.ex. internationaliseringen inom Life Science området. 2.4 Slutsatser Den övergripande slutsatsen är att handlingsprogrammen är tydligt utmaningsdrivna. Programmen bidrar till att stärka möjligheterna att möta identifierade samhällsutmaningar. Målen relaterar väl till de samhällsutmaningar som identifieras i VG 2020. Det finns dock vissa skillnader mellan programmen, där kopplingarna till de generella samhällsutmaningarna för regionen är mindre tydliga för programmen Life Science och Livsmedel och gröna näringar. Här finns en spänning mellan vad som kan kallas utmaningsdrivna program och program drivna mera med fokus på smart specialisering, som bör tydliggöras och diskuteras explicit i en kommande översyn av handlingsprogrammen. Kontigo menar att den inslagna vägen på nämndövergripande program med en tydlig utmaningsdriven ambition men med inslag av smart specialisering är intressant och skapar förutsättningar för att bygga vidare på. Kontigo noterar vidare att programmens målstruktur behöver ses över för ökad tydlighet och ökad utvärderbarhet. Bland annat behöver kopplingen mellan utvärderbara mål och samhällsutmaningarna förtydligas. Ett ytterligare behov av förtydligande som identifieras är vad som skall vara innebörden för de horisontella kriterierna. Skall dessa integreras fullt ut i programmen? Om inte, vad skall i så fall gälla? På den här punkten finns också behov av utveckling och ökad tydlighet inför kommande program. Handlingsprogrammens omfattning är betydande. Sammanlagt för både avslutade och pågående insatser handlar det om över 220 insatser med en total budget om drygt 940 mkr. Resursernas fördelning menar vi rimmar relativt väl med prioriteringarna i VG2020, även om vi vill resa ett litet frågetecken för den relativa vikt som läggs vid programmet Livsmedel och gröna näringar i synnerhet om vi bara ser till regionens andel av resurserna. Frågan om överlappning mellan programmen är inte helt enkel att hantera. Kontigo menar ändå att det i en översyn av handlingsprogrammens mål bör ingå ett tydligt perspektiv av att minska 26 (40)
mängden överlappningar, främst genom att öka graden av teknikneutralitet i programmen. Detta stärker möjligheterna att låta programmen vara mer strategiskt styrande. 27 (40)
3 Organisation och genomförande 3.1 Prioritering och positionering Genom handlingsprogrammen har Västra Götalandsregionen tydliggjort ett antal prioriteringar för det regionala utvecklingsarbetet. Såväl politiken som tjänstemännen betonar det signalvärde som detta ger i förhållande till både de aktörer internt i regionen som har som huvuduppgift att genomföra programmet och i förhållande till nationella aktörer av olika karaktär. En ännu tydligare positionering, menar Kontigo, hade kunnat nås genom att lyfta fram handlingsprogrammen explicit och även i den externa kommunikationen mot finansiärer och intressenter. Med just utmaningsdrivna program skapas en potential som handlar om att få fler aktörer att engagera sig i att möta dessa utmaningar. Den dominerande bilden från enkäter och intervjuer är istället att man från handläggarnas sida har tonat ned handlingsprogrammen som sådana. De flesta projektägare har inte uppfattat att det stöd man får för sin insats har någon specifik koppling till något handlingsprogram. En av de intervjuade för ett av de större strategiska projekten uttrycker vad vi menar är en relativt typisk hållning: Att finansieringen var knuten till ett specifikt handlingsprogram var inget vi noterade. Möjligen har vi hört namnet på programmet någon gång. Kontigos slutsats är att det kan finnas skäl att arbeta med handlingsprogrammen mer explicit och medvetet inte minst i den externa kommunikationen. Därmed realiseras mera av den potential som finns inbyggt i modellen att arbeta utmaningsdrivet. Med andra ord, man kan få ett större engagemang om man tydliggör vilka samhällsutmaningar som aktörerna arbetar med och vilka regionens övergripande mål är. 3.2 Handlingsprogrammen som programform Handlingsprogrammen skiljer sig från andra program dels genom deras nämndövergripande struktur, dels genom deras mer utmaningsdrivna karaktär. Dessutom kan man hävda att handlingsprogrammen samlar en del av de olika verktyg som regionen har till sitt förfogande, men att man samtidigt lämnar vissa verktyg utanför. Främst saknar man här t.ex. såddfinansiering och företagsstöd av olika slag i programportföljen för handlingsprogrammen. Politiken uppfattar att handlingsprogrammen hjälper till att strukturera den regionala utvecklingsverksamheten. Detta är inte minst viktigt ur ett pedagogiskt perspektiv. I synnerhet i jämförelse med en mer lösligt strukturerad projektverksamhet är detta viktigt. Handlingsprogrammens utmaningsdrivna karaktär bidrar ytterligare till en pedagogisk tydlighet som uppskattas politiskt. I praktiken tillämpas olika metoder för att generera projekt såväl inom som mellan programmen. I Miljönämnden har man t.ex. prövat att arbeta med en tvåstegsmodell för öppna utlysningar i programmet Livsmedel och gröna näringar. Generellt är det dock Kontigos bedömning att man valt 28 (40)
att arbeta med vad vi kallat för en öppen dialogmodell. Det innebär att handläggarna sökt kontakt med aktörer som man tror skall klara att svara upp mot de utmaningar man efterfrågar insatser för, men att man samtidigt också är öppna för att ta emot förfrågningar och ansökningar också från aktörer som man på förhand inte valt att kontakta. Därefter finns utrymme för ett ibland ganska omfattande dialogförfarande mellan handläggaren och den potentiella projektägaren innan en ansökan slutligen lämnas in. Kontigo menar dock att både det utmaningsdrivna arbetssättet och den pedagogiska tydligheten kan ökas ytterligare. Man bör överväga att renodla hela utvecklingsarbetet i riktning mot tydliga kombinationer av utmaningsdrivet och specialiserat arbete. I det sammanhanget tror vi också att det vore en fördel om samtliga instrument (dvs. även företagsstöd, såddfinansiering, etc.) tydligare kan knytas till handlingsprogrammen, så att det blir möjligt för programmen att även använda sådana verktyg. 3.3 Flernämndsorganisation men begränsad samverkan Genomförandet av handlingsprogrammen har inneburit att flera nämnder involverats i genomförandet. Detta bidrar för det första till att sätta tyngd bakom satsningen, gentemot både aktörer inom genomförandet och finansiärer externt. Noteras bör dock att Life Scienceprogrammet i besluten endast involverar regionutvecklingsnämnden även om hälso- och sjukvårdsnämnderna också är engagerade i genomförandet av programmets olika projekt och insatser. I programmen Hållbar energi och Hållbara transporter bereds ansökningarna i särskilda arbetsgrupper för programmen. Dessa är sammansatta av representanter för de olika förvaltningarna. Ett av syftet är att fördela projektansökningarna. Vilken förvaltning skall hålla den fortsatta dialogen med den projektsökande och för vilken nämnd skall beslutet förberedas? I programmet Livsmedel och gröna näringar är det en gemensam programansvarig som har till uppgift att fördela och bereda ärenden för både regionutvecklingsnämnden och miljönämnden. I slutberedningen är det sedan den s.k. ärendeberedningen som förbereder dragningen för nämnden. Detta är en nämndövergripande beredning, som dock inte är specifik för handlingsprogrammen. Kontigo menar att uppdelningen mellan nämnderna i berednings- och beslutsfasen innebär att en del av tanken bakom det nämndövergripande och utmaningsdrivna arbetssättet riskerar att gå förlorad. Hur ska nämnderna kunna prioritera bland olika insatser inom ett handlingsprogram när de saknar hela bilden? Kontigo ser det som angeläget att utveckla den nämndövergripande genomförandeorganisationen så att ansvaret för programmens helhet och resultat kan ökas. 3.4 Bristande möjligheter till lärande Slutligen förefaller det som att programmens genomförande i relativt stor utsträckning samordnas av enskilda tjänstemän, ibland för respektive nämnd och ibland gemensamt för hela handlingsprogrammet. I enkätsvaren framgår att en merpart av de som söker och får medel från handlingsprogrammen har uppskattat den tydlighet och den kontinuitet som det innebär att en och samma handläggare handhar programmet. Genomgående har man uppfattat stödet från regionens handläggare som bra och viktigt för arbetet. Kontigo menar dock att förfarandet ger upphov till viss sårbarhet. Det kan t.ex. vara svårt för någon annan att ta över i det fall den ansvarige slutar, blir sjukskriven eller går på föräldraledighet. Detta försvårar också för att skapa ett större lärande i organisationen. 29 (40)
3.5 Slutsatser Handlingsprogrammen bidrar till ökad pedagogisk tydlighet i nämnderna. Det bidrar också till att tydliggöra och potentiellt synliggöra regionens prioriteringar, både gentemot de aktörer regionen finansierar och som också ska svara för en del av den verksamhet som ska finna lösningarna på utmaningarna och gentemot de övriga finansiärerna. I det sistnämnda fallet gäller förstås också en positionering mot finansiärer på nationell nivå eller finansiärer som finns på annat håll. En ännu tydligare effekt skulle kunna nås genom att man var tydligare i kommunikationen kring programmen och därmed kunde utnyttja kraften som finns hos aktörerna när det gäller att finna lösningar på samhällsutmaningar. Kontigio menar också att programmens roll i regionens utvecklingsarbete kan stärkas, tex. genom att man integrerar flera stödverktyg (och därmed också resurser) i programmens genomförande. Men det finns också en potential i ett mer konsekvent genomfört nämndövergripande arbetssätt. I nuläget sker i huvudsak en fördelning mellan nämnderna i genomförandet. Det betyder att det saknas ett samlat ansvar för både genomförande och resultat av de handlingsprogram som spänner över flera nämnder och förvaltningar. Uppföljningen av programmen behöver ses över i syfte att skapa en skarpare uppföljning och styrning. Slutligen noterar Kontigo att arbetsformerna under genomförandefasen förefaller i hög grad individberoende. Samtidigs som detta kan ha fördelar i termer av smidighet riskerar man en ökad sårbarhet och förlorade lärmöjligheter. 30 (40)
4 Resultat och effekt När det gäller handlingsprogrammens resultat menar vi att detta tydligast kan redovisas som två typer av resultat. För det första finns resultat i termer av utfall från de insatser som bedrivits inom ramen för handlingsprogrammet. För det andra menar vi att det finns resultat i form av handlingsprogrammens påverkan på Västra Götalandsregionen och på andra aktörer som utvecklingsaktörer. 4.1 Resultat från projekt och insatser När det gäller resultaten från handlingsprogrammens insatser så försvåras utvärderingen av det faktum att mer än hälften av programmens totala resurser återfinns i insatser som ännu inte avslutats, av att det även för avslutade projekt och insatser ännu saknas slutrapporter för ett relativt stort antal projekt samt att indikatorerna till delar är utformade på nivån av enskilda insatser eller projekt och inte alltid kan aggregeras, vare sig inom eller mellan de olika handlingsprogrammen. I tabellen nedan har vi sammanställt de av projektledarna uppgivna uppnådda resultaten. Här ska sägas att det finns stora skillnader mellan projekten och handlingsprogrammen i hur relevanta dessa är. Men nedanstående utgör ändå en sammanställning av några av de inrapporterade resultaten. Totalt ser vi alltså att cirka 35 nya prototyper har utvecklats i de insatser som programmen finansierar. Totalt har nästan lika många nya tjänster utvecklats. Drygt 20 nya varor eller tjänster har kommit ut på en marknad med insatsernas hjälp. Sammanlagt har 7 patent eller andra skydd erhållits. De samlade och hittills redovisade insatserna lett till 21 nya arbetstillfällen och 50 bevarade arbetstillfällen. Tabell 2 Måluppfyllelse enligt projektledarenkät 31 (40)