EUROPAPARLAMENTET 2004 2009 Utskottet för medborgerliga fri- och rättigheter samt rättsliga och inrikes frågor 23.10.2008 ARBETSDOKUMENT om ändring av förordning (EG) nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar Utskottet för medborgerliga fri- och rättigheter samt rättsliga och inrikes frågor Föredragande: Michael Cashman DT\749665.doc PE415.013v01-00
1. Den 22 februari 2006 lämnade Europaparlamentet med en överväldigande majoritet fem rekommendationer till kommissionen enligt artikel 192 i EG-fördraget, som skulle ha påverkat omarbetningen av förordning (EG) nr 1049/2001 (nedan kallad det nya förslaget). Dessa rekommendationer har dock endast delvis följts av kommissionen, vilket blev tydligt genom utfrågningen i utskottet för medborgerliga fri- och rättigheter samt rättsliga och inrikes frågor den 2 juni 1, men dessutom under debatten i plenum den 8 oktober 2008, som handlade om följderna av domstolens senaste beslut i fråga om insyn 2. 2. En stor majoritet av de irländska medborgarna gjorde nyligen klart att de förkastade omröstningen om Lissabonfördraget på grund av bristfällig information. I ljuset av detta vore det absurt av EU-institutionerna att fortsätta med en kortsiktig politik. Enligt föredraganden måste institutionerna höja sina ambitioner och inrätta ett program som kan visa väljarkåren att man tar dem på allvar och att tiden då byråkratiska och diplomatiska förhandlingar var viktigare än öppenhet och insyn vid antagandet av lagstiftning som påverkar en halv miljard medborgare, är över. Om rådet och kommissionen antar denna utmaning vore det möjligt att avsluta omarbetningen av förordning (EG) nr 1049/2001 senast i början av den nya lagstiftande församlingens verksamhetsperiod (brev från ordförande Deprez till det franska ordförandeskapet av den 13 oktober 2008). De möjliga målen för ett framtida arbete kan bestå av följande Att stärka den demokratiska grundvalen och institutionernas ansvarighet 3. År 2006 uppmanade Europaparlamentet kommissionen att förtydliga beaktandeleden och skälen i förordning (EG) nr 1049/2001 för att göra klart att artikel 255 i EG-fördraget utgör den rättsliga grundvalen för att tillämpa principerna om öppenhet och närhet och den centrala rättsliga grundvalen för insyn och sekretess i EU:s beslutsförfarande. Samma synvinkel har nyligen bekräftats av EG-domstolen i dess epokgörande beslut i det så kallade Turco-målet 3. Enligt domen stärker öppenhetsprincipen EU-institutionernas demokratiska ansvarighet och legitimitet. Den är dessutom fullständigt förenlig med effektiviteten i institutionernas beslutsförfarande och skulle till och med under vissa omständigheter kunna åsidosätta några av undantagen från artikel 4 i förordning (EG) nr 1049/2001. 1 Se Internet: http://www.europarl.europa.eu/document/activities/cont/200807/20080702att33265/20080702att33265en.pdf 2 Se Internet: http://www.europarl.europa.eu/sides/getdoc.do?type=cre&reference=20081008&secondref=item- 020&language=EN 3 Domstolens dom (stora avdelningen) av den 1 juli 2008 i de förenade målen C-39/05 P och C-52/05 P. PE415.013v01-00 2/7 DT\749665.doc
4. Väglett av domstolens beslut anser Europaparlamentet att den ändrade förordningen (EG) nr 1049/2001 genom tillämpning av artikel 255 i EG-fördraget även bör ta hänsyn till de besläktade bestämmelserna i artiklarna 202 i EG-fördraget 1, i vilken det särskilt hänvisas till delegerade befogenheter inom lagstiftningen, 207.3 2 i EG-fördraget, i vilken behovet av ökad insyn i lagstiftningsförfarandena betonas, 287 i EG-fördraget, som fastslår skyldigheten för medlemmarna av gemenskapens institutioner, medlemmarna av kommittéer samt tjänstemän och övriga anställda i gemenskapen att bevara tystnadsplikt, 296.1 a i EG-fördraget 3 enligt vilken ingen medlemsstat ska vara förpliktigad att lämna sådan information vars avslöjande den anser strida mot sina väsentliga säkerhetsintressen. Olyckligtvis saknas för närvarande denna konstitutionella dimension eftersom Europeiska kommissionen endast förtydligar artikel 1 i det nya förslaget genom ett tillägg i förordningens syfte enligt vilket man ger allmänheten största möjliga tillgång till sådana handlingar 4. Att öka insynen i enlighet med lagstiftande eller icke-lagstiftande verksamhets skiljaktiga karaktär 5. I enlighet med det första målet bad Europaparlamentet att en definition av lagstiftningshandlingar, föreskrivande handlingar och icke-lagstiftningshandlingar förs in i förordning (EG) nr 1049/2001, eftersom var och en av dessa typer av handlingar enligt medlemsstaternas tradition kräver olika former av insyn. 6. Först och främst måste man avgöra om den nuvarande definitionen av en lagstiftningsakt (som bör vara bindande i eller för medlemsstaterna ) är för bred. Denna definition, ur artikel 12 i förordning (EG) nr 1049/01, har kopierats från rådets interna regler. Sedan dess har den dock tolkats om av rådet självt, som sedan 2006 har ansett att ministerdebatterna bör återutsändas offentligt när de rör medbeslutandeförfaranden. Genom detta har rådet delvis tagit hänsyn till EU-domstolarnas lagstiftning och 1 Artikel 202 i EG-fördraget: För att säkerställa att målen för detta fördrag uppnås ska rådet i enlighet med de bestämmelser som anges i fördraget: se till att medlemsstaternas allmänna ekonomiska politik samordnas, ha befogenhet att fatta beslut, i de rättsakter som rådet antar ge kommissionen befogenhet att genomföra de regler som rådet beslutar. Rådet får uppställa närmare villkor för utövandet av denna befogenhet. Rådet kan också, i särskilda fall, förbehålla sig rätten att direkt utöva befogenheten att genomföra reglerna. De villkor som avses ovan måste stå i överensstämmelse med de principer och regler som rådet i förväg har fastställt genom enhälligt beslut på förslag från kommissionen och efter det att Europaparlamentet har yttrat sig. 2 Artikel 207.3 i EG-fördraget: Rådet ska anta sin egen arbetsordning. För tillämpningen av artikel 255.3 ska rådet i sin arbetsordning utarbeta villkoren för allmänhetens tillgång till rådets handlingar. För tillämpningen av denna punkt ska rådet fastställa de fall då det ska anses handla i sin egenskap av lagstiftare, i syfte att medge större tillgång till handlingar i dessa fall, samtidigt som effektiviteten i beslutsprocessen bevaras. När rådet handlar i sin egenskap av lagstiftare ska omröstningsresultaten och röstmotiveringarna samt uttalandena till protokollet alltid offentliggöras. 3 Artikel 296.1: Bestämmelserna i detta fördrag ska inte hindra tillämpningen av följande regler: a) Ingen medlemsstat ska vara förpliktad att lämna sådan information vars avslöjande den anser strida mot sina väsentliga säkerhetsintressen. 4 Artikel 1 i KOM(2008)0229. DT\749665.doc 3/7 PE415.013v01-00
förhandlingarna om utkastet till konstitutionellt fördrag, enligt vilket lagstiftningen i ett demokratiskt system bör antas av en folkvald församling. Denna andra tolkning, om den betraktas som en sådan i fördragets nuvarande tillstånd, skulle vara för smal och utesluta mer än 50 procent av rättsakterna som rådet antar enligt en bestämmelse i fördraget, från insyn. 7. En möjlig rimlig kompromiss mellan dessa bägge tolkningar skulle kunna vara att betrakta lagstiftningshandlingar som sekundärrättsakter med en direkt rättslig grundval i fördragen, i synnerhet när Europaparlamentet är inblandat i förfarandet, inte bara för medbeslutande utan även för rådgivning eller till och med upplysning. Genom att anta denna tolkning kommer man att innefatta mer än 90 procent av dagens lagstiftningshandlingar, inte bara inom den så kallade första pelaren utan även inom den tredje. 8. Enligt föredraganden borde den ändrade förordningen (EG) nr 1049/2001 även utgöra den rättsliga grundvalen för alla initiativ som av institutionerna redan inletts på frivillig grund inom ramen för strategin för bättre lagstiftning, eftersom de olika sätt på vilka institutioner tillkännager, lägger fram och förhandlar om förslag av samma rättsliga karaktär kommer att vara i högsta grad diskutabla. Exempelvis under den lagstiftningsförberedande fasen borde konsekvensbedömning och uppfyllelse av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna tillämpas för ett nytt lagstiftningsförslag, oavsett om förslaget lämnas in av kommissionen eller av medlemsstaterna, som inom den tredje pelaren. Med hänsyn till de interinstitutionella debatter som inletts sedan november 1992 utgör omarbetningen av förordning (EG) nr 1049/2001 det rätta tillfället för att överbrygga dagens skillnader när det gäller lagstiftningsförfarandets öppenhet, genom att skapa en tydlig hänvisning till det civila samhällets deltagande. Rutinerna hos Förenta staternas federala register, där alla nya federala förslag bör tillkännages och alla konsekvensbeskrivningar publiceras, skulle kunna betraktas som en möjlig förebild. 9. När ett förslag har lagts fram och förfarandet formellt har inletts bör alla dithörande handlingar som läggs fram eller tas emot av institutionerna registreras. Dessutom bör man se till att det framgår vilket förfarandenummer det tillhör. Sådana handlingar skulle omfatta protokollen från debatterna i Europaparlamentet och rådet, handlingar som hör till mötena i institutionernas arbetsgrupper, bidrag från de juridiska avdelningarna samt alla bidrag från tredje part, tredjeland eller lobbyist. I ett EU som anklagas för att vara en diplomatisk/byråkratisk maskin skulle huvudmålet vara att säkerställa en vanlig medborgares möjlighet att på ett lägligt sätt följa ett lagstiftningsförfarande från början till slut (oavsett om texterna diskuteras av rådets arbetsgrupper eller av Europaparlamentets utskott). Publikationen av den slutliga rättsakten i Europeiska unionens officiella tidning borde betraktas som det sista steget (som bör få sin rättsliga grund i den ändrade förordningen (EG) nr 1049/2001). PE415.013v01-00 4/7 DT\749665.doc
10. Samma, högsta möjliga nivå av insyn i lagstiftningsprocessen måste ges åt förfaranden i vilka man antar rättsakter som fullständigar eller ändrar mindre viktiga delar av lagstiftningsakter som antingen antagits av kommissionen eller av rådet: man bör ge tillträde till dem så fort åtgärdsförslaget läggs fram (eller lämnas in till kommissionens kommittéer), för att göra det möjligt med kontroll från medborgarnas sida samt parlamentskontroll (för att få en uppfattning om denna typ av skenbara lagstiftningsförslag, se de aktuella Omnibus -förslagen som omgrupperar rättsakter inom kommittéförfarandet). Att bygga upp principen om god förvaltning av icke-lagstiftningsakter 11. Även icke-lagstiftningsförfaranden kräver starka rutiner för öppenhet, även om de måste skilja sig från lagstiftningsförfarandet. Icke-lagstiftnings -kategorin skulle kunna betraktas som bestående av följande alternativ: a) Bindande rättsakter utan allmänt tillämpningsområde (som beslut som hänför sig till bestämda juridiska eller fysiska personer). I det här fallet skulle det vara viktigt att inte bara de berörda personerna utan även allmänheten kan kontrollera att förfarandet följs på ett riktigt sätt. Detta betyder inte att förvaltningsverksamheten bör vara direkt överblickbar och tillgänglig, men att organisationsenheten som är inblandad i förfarandet som ska följas bör vara känd såväl som den tidpunkt då förvaltningen väntas fatta sitt beslut. De vägledande principerna för denna typ av rättsakt bör sökas i artikel 41 i stadgan om de grundläggande rättigheterna så väl som i ombudsmannens rekommendationer och i medlemsstaternas bästa lösningar på samma område. Europeiska kommissionen anser att den har besvarat sådana uppmaningar från Europaparlamentet genom att lätt anpassa artikel 12 och genom att i artikel 12.4 lägga till att varje institution ska i sin arbetsordning fastställa vilka dokumentkategorier som är direkt tillgängliga för allmänheten. Föredraganden anser att en sådan ändring inte uppfyller Europaparlamentets begäran, eftersom allmänhetens tillgång till handlingarna förblir högst oviss utan en tydlig definition av olika typer av handlingar. Vi bör hålla i minnet att vårt mål som institutioner är att vara öppna för den breda allmänheten och inte bara för fackmän. Man bör välkomna det nya insynsinitiativet, som ger tillgång till namnen på förmånstagarna av EU:s offentliga fonder, och utsträcka det till all verksamhet inom EU. Av samma skäl bör man också välkomna initiativen för att öka insynen i förhållandet mellan institutionerna och lobbyisterna, även om de ligger under den nivå av insyn som kan uppnås genom omarbetningen av förordning (EG) nr 1049/2001. b) Politiska/strategiska handlingar (såsom slutsatser, resolutioner, rekommendationer ) som, även om de inte är direkt bindande, riktar sig både till allmänheten och till förvaltningen. Dessa politiska handlingar bör ges spridning i enlighet med prioriteringarna hos varje enskild institution. Därför måste man välkomna den samordning som långsamt tar form (se den nya interinstitutionella deklarationen om de framtida prioriteringarna för EU:s kommunikationspolitik). DT\749665.doc 5/7 PE415.013v01-00
Att fastställa interinstitutionella principer för sekretess och informationsutbyte mellan EU, medlemsstaterna och tredjeländer 12. Förordning (EG) nr 1049/2001 behandlar öppenhetens undantag: a) Artikel 4 fastslår principer enligt kraven i artikel 255 i EG-fördraget (även vissa av dessa principer kan och bör aktualiseras). b) I artikel 9, där man i samband med att man hänvisar till känsliga handlingar/information (sekretessbelagda, hemliga eller kvalificerat hemliga) inte definierar principerna utan endast ger en allmän beskrivning, som omfattar tillgång från Europaparlamentets sida. Eftersom det inte var möjligt att under den första interinstitutionella förhandlingen fastställa en sammanhängande uppsättning principer för hantering av handlingar som ska behandlas som sekretessbelagda, bad Europaparlamentet kommissionen att föreslå att principerna betraktas som en gemensam interinstitutionell ram. Överraskande nog tog kommissionen inte upp denna begäran, i det att man betonade att man inte borde fastställa särskilda regler om klassificering och hantering av sekretessbelagt material i en förordning om allmänhetens tillgång. 13. Föredraganden anser att kommissionen misslyckades med att bemöta Europaparlamentets krav, eftersom man i artikel 255.2 i EG-fördraget tydligt ålägger lagstiftaren plikten att konkret fastställa gränser under hänsynstagande till allmänna och enskilda intressen för rätten till tillgång till handlingar, som den redan delvis har gjort med artiklarna 4 och 9 i förordning (EG) nr 1049/2001. Det bör betonas att om det 2001 inte var möjligt att fastställa en fullständig uppsättning principer bör detta inte avråda institutionerna från att fullborda arbetet i dag eller inom en nära framtid. Institutionernas verksamhet på dessa områden ökar i omfång och kvalitet, och det kommer att vara från demokratiskt synpunkt oacceptabelt om arbetet fortskrider endast på grundval av varje institutions interna organisationsförmåga, utan någon verklig form av demokratisk ansvarighet. Dessutom kommer Europaparlamentet i den rådande situationen fortsätta att betraktas som tredje part i alla de internationella avtal som sluts av rådet enligt artikel 207 i fördraget, och ett tredjeland skulle kunna förhindra rådet från att informera parlamentet! 14. Med tanke på artikel 296 i EG-fördraget bad Europaparlamentet att man skulle begränsa medlemsstaternas rätt att inskränka tillgången till sina bidrag/ändringar i lagstiftningsförfarande eller föreskrivande förfarande, vilket innefattar att de måste ge fullständig tillgång till den information som lämnats in till kommissionen när det handlar om genomförandet av EG/EU-lagstiftning, fram till dess att något domstolsförfarande har inletts. Kommissionens nya förslag sänker dagens standard genom att man låter medlemsstaterna beordra EU-institutionerna att inte lämna ut handlingar som härstammar från dem, med stöd av de skäl som hänvisas till i artikel 4 i den nuvarande PE415.013v01-00 6/7 DT\749665.doc
förordningen (EU-rätten) eller med stöd av särskilda nationella bestämmelser som hindrar utlämning 1 (nationell lagstiftning). Föredraganden kan med hänvisning till rådets egna juridiska avdelning, som anser att den nationella delegationens ståndpunkt bör vara tillgänglig, begära att man begränsar medlemsstaternas skäl för att inte lämna ut handlingarna, till undantagen som hänvisas till i artikel 4, men endast så länge rådet självt godkänner ett sådant uttryckligt krav. Att ta fram användarvänlig tillgång till enskilda handlingar 15. Europaparlamentet har sedan 2000 begärt en ingång (single point of access) för tillgång till alla institutionernas handlingar, genom att man skapar ett gemensamt gränssnitt så att medborgarna kan använda samma funktioner i de tre registren och en tydligare beskrivning av institutionernas arbetsflöde, jämte en gemensam uppsättning regler för arkiveringen av handlingar. Kommissionen ställde sig positiv till en sådan tanke men ansåg att det inte fanns behov av att lägga till någon hänvisning till en gemensam webbportal i det nya förslaget till omarbetning av förordning (EG) nr 1049/2001. Föredraganden anser att en förordning som behandlar allmänhetens tillgång till handlingar borde inrikta sig på, framför allt i dag när vi har Google och tekniken, att underlätta tillgången till institutionernas handlingar genom en gemensam webbportal. Flera medlemsstater såväl som regionala och lokala myndigheter har i åratal tillhandahållit dessa typer av resurser, som utgör den grundläggande nivån för e-förvaltning. Därför borde kommissionen begära av hela EU:s offentliga förvaltning att den utvecklar dessa resurser. På liknande sätt som för dataskyddsansvariga skulle man kunna utse informationsansvariga och gemensamma riktlinjer borde fastställas mellan institutionerna, så att medborgarna kan kontrollera kvaliteten på tjänsten som erbjuds dem. Detta borde genomföras genom att sortera ingångarna till olika handlingar och främja en enda ingång inom unionen, om nödvändigt genom att skapa ett särskilt organ ansvarigt för denna uppgift, för att sätta stopp för den nuvarande trenden, som endast ger tillgång åt fackmän. Dessutom borde man ägna ytterligare kraft åt att fastställa ett standardiserat förfarande för inmatning och administration av handlingar i ett enda register. 1 Artikel 5.2 i KOM(2008)0229. DT\749665.doc 7/7 PE415.013v01-00