Näringsdepartementet 103 33 Stockholm Stockholm 2015-11-05 Ert dnr: N2015/07181/RS Naturskyddsföreningens remissyttrande till Näringsdepartementet om Överprövning av beslut om skyddsjakt och licensjakt för vissa rovdjur Naturskyddsföreningen har beretts tillfälle att yttra sig över promemorian Överprövning av beslut om skyddsjakt och licensjakt för vissa rovdjur av hovrättslagman Charlotta Riberdahl. Sammanfattade synpunkter Naturskyddsföreningen tillstyrker i huvudsak de författningsförslag som framförs i promemorian. Naturskyddsföreningen ställer sig bakom redogörelsen för gällande rätt i avsnitt 3, men vill uppmärksamma departementet på att kammarrätten i oktober meddelade ännu en dom som bekräftar att ett beslut om licensjakt efter varg varit oförenligt med EU:s artoch habitatdirektiv. Det finns alltså nu kammarrättsdomar som innebär att både 2013 och 2014 års licensjakt inte varit i överensstämmelse med EU-rätten. Föreningen ställer sig bakom utredarens analys i avsnitt 4, som föreningen finner vara korrekt i alla delar. Föreningen tillstyrker bedömningen i avsnitt 4.7 om att överklagandeförbudet i jaktförordningen strider mot EU:s principer om effektivitet och ändamålsenlighet. Vi anser dock att mycket talar för att överklagandeförbudet även strider mot Århuskonventionen och den EU-rättsliga likvärdighetsprincipen. Naturskyddsföreningen tillstyrker utredarens bedömning i avsnitt 5. Föreningen vill tilllägga att det är högst tveksamt om en lösning i form av en nämnd kommer att få den legitimitet som krävs för att handlägga de högst kontroversiella besluten om licensjakt och skyddsjakt. Föreningen understryker att det faktum att domstolarna i Sverige har en hög trovärdighet och förtroende jämfört med många andra länder, medför att de kan fungera som värdefulla konfliktlösare med tanke på den höga graden av meningsskiljaktighet i samhället i frågan. Föreningen tillstyrker utredningens bedömning och förslag i avsnitt 6. Vi anser dock att Naturvårdsverket inte ska uteslutas från instanskedjan, eftersom verkets kompetens i frågan är värdefull. Skulle trots detta bli fallet, förordar vi förslaget som Naturvårdsverket lade fram under remissmötet den 3 november om att förvaltningsrätten ska inhämta yttrande från verket inför beslut. Föreningen delar slutsatserna i konsekvensanalysen i avsnitt 7.
2 Utvecklade synpunkter på förslagsavsnitten Avsnitt 3 Art- och habitatdirektivet och den svenska jaktlagstiftningen (I promemorian: se sidan 17-24). Naturskyddsföreningen anser att utredarens redogörelse för gällande rätt är korrekt när det gäller art- och habitatdirektivet, jaktlagstiftningen och de tidigare besluten om licensjakt och dess rättsliga prövning i målet om 2013 års licensjakt som Kammarrätten i Stockholm inte fann vara förenlig med EU:s art- och habitatdirektiv. Föreningen vill emellertid lägga till att det sedan den remitterade utredningen avslutades tillkommit ännu ett viktigt avgörande från Kammarrätten i Stockholm om 2014 års licensjakt. Efter överklagande från WWF, Naturskyddsföreningen och Rovdjursföreningen inhiberades jaktbeslutet. Målet avgjordes senare i sak av förvaltningsrätten, som fann att licensjakten stred mot artoch habitatdirektivet med ett liknande resonemang som kammarrätten fört avseende jaktbeslutet året innan. Avgörandet överklagades av Naturvårdsverket. Den 26 december 2015 meddelade kammarrätten dom. Kammarrätten gav inte prövningstillstånd i sakfrågan, samt avvisade respektive avslog verkets övriga yrkanden. 1 Detta innebär att förvaltningsrättens avgörande om att licensjakten 2014 inte var förenlig med art- och habitatdirektivet står fast. 2 Avsnitt 4 Överklagandeprocessen (I promemorian: se sidan 25-43). Föreningen ställer sig bakom utredarens analys i avsnitt 4.1-4.7, som är korrekt i alla delar. Föreningen anser dock att överklagandeförbudet i jaktförordningen även strider mot Århuskonventionen och den EU-rättsliga likvärdighetsprincipen (se nedan under avsnitt 4.7). Avsnitt 4.4 Länsstyrelsernas beslut om licensjakt Föreningen tillstyrker riktigheten i utredarens redogörelse. Avseende avsnitt 4.4 uppkom under remissmötet den 3 november invändningar om att utredaren inte i tillräcklig utsträckning tagit fasta på slutsatserna i målet om inhibition från Kammarrätten i Göteborg den 15 januari. 3 I domen uttalade kammarrätten att Århuskonventionen inte föreskriver att den rättsliga prövningen måste ske i domstol, och att det inte heller finns några EU-rättsliga principer som innebär att så måste ske. Föreningen bestrider detta, och gör gällande att kammarrättens dom faktiskt finns återgiven på sidan 35 i promemorian, och att det inte är särskilt märkligt att utredaren inte lyfter fram uttalandena i domen ytterligare. Domstolen motiverade nämligen inte sitt ställningstagande särskilt väl, vilket delvis kan förklaras av att man enbart tog ställning i inhibitionsfrågan, med de krav på skyndsamhet som gäller i sådana fall. Kammarrätten underlät bland annat att analysera EUrättens praxis, till exempel det i frågan centrala rättsfallet Trianel (C 115-09), vilket innebär en klar brist i domstolens resonemang. Kammarrättens dom tillförde alltså inte något substantiellt som skulle kunna komma till nytta i promemorians analys. Avsnitt 4.6 Professor Jan Darpös analys av överklagandeförbudet Avseende avsnitt 4.5 framfördes under remissmötet synpunkter om att professor Jan Darpö inte skulle skriva om gällande rätt, utan hänge sig åt någon form av rättspolitik. Inga sakskäl eller annat som skulle kunna motivera påståendena fördes fram. Även om föreningens slutsatser som framgår nedan delvis avviker från professor Darpös, vill föreningen understryka att an- 1 Kammarrätten i Stockholm, dom den 26 oktober 2015 i mål nr 140-15 och 141-15. Länk: 2 Det är oklart om Naturvårdsverket avser att överklaga domen. 3 Kammarrätten i Göteborg, dom den 15 januari 2015 i mål nr 129-15 och 130-15.
3 klagelserna är ogrundade och ägnade att diskreditera forskningsresultat. Vi finner därför att det finns skäl att korrigera uppgifterna: Jan Darpö är en rikt publicerad professor i miljörätt vid Uppsala Universitet. Han har deltagit som expert i flera statliga utredningar, bland annat Industriutsläppsutredningen (dir. 2010:113) och Miljöprocessutredningen (dir. 2007:94). Han är sedan flera år ordförande i UNECE:s arbetsgrupp om tillgång till rättslig prövning inom Århuskonventionen och har lett flera uppdrag för EU-kommissionen om bland annat MKB-direktivet och talerättsliga frågor. 4 Avsnitt 4.7 Strider förbudet mot att överklaga Naturvårdsverkets beslut mot Århuskonventionen eller mot unionsrätten? Föreningen tillstyrker utredarens bedömning i avsnitt 4.7 om att överklagandeförbudet i 58 jaktförordningen inte är förenlig med de grundläggande principerna om effektiva nationella rättsmedel och EU-rättens ändamålsenliga verkan. Föreningen är dock av uppfattningen att överklagandeförbudet även strider mot Århuskonventionen och den EU-rättsliga likvärdighetsprincipen. Likvärdighetsprincipen Utredaren anger att det är möjligt att förbudet strider mot den EU-rättsliga likvärdighetsprincipen. Naturskyddsföreningen invänder mot slutsatsen i promemorian, och gör gällande att överklagandeförbudet inte bara möjligen, utan verkligen står i strid med likvärdighetsprincipen. Detta eftersom förbudet i vissa fall innebär att jaktbeslut om strikt skyddade rovdjursarter kan överklagas av jakträttsinnehavare men inte av miljöorganisationer. Utredaren nämner kammarrättens beslut i mål nr. 4691-14. Det finns emellertid ett nyligen avkunnat rättsfall som tydligare visar att detta förhållande gäller just överklagandeförbudet i jaktförordningen 58. Förvaltningsrättens i Umeås dom den 1 april 2015 i mål nr 1563-14: Av 58 jaktförordningen följer att länsstyrelsens beslut enligt förordningen, med vissa undantag, ska överklagas hos Naturvårdsverket och att Naturvårdsverkets beslut i ett överklagat ärende inte får överklagas. (...) I den mån författningarna ska tolkas så att överklagandeförbud gäller ska samebyns överklagande ändå tas upp till prövning med stöd av artikel 6.1 europakonventionen samt 3 andra stycket och 22 a förvaltningslagen. Avgörandet visar att åtminstone sammanslutningar av jakträttsinnehavare som är berörda i förvaltningslagens mening kan överklaga även när överklagandeförbudet i jaktförordningen 58 är tillämpligt. Enligt föreningens mening innebär detta att jakträttsinnehavare även skulle kunna överklaga Naturvårdsverkets beslut om licensjakt, till exempel om en jakträttsinnehavare eller sammanslutning av jägare med jakträtt anför att licensjakten medger en för liten tilldelning av vargar att jaga inom deras jaktområde. Överklagandeförbudet kan därför innebära att de nationella domstolarnas möjlighet att pröva beslut om licensjakt och skyddsjakt är begränsat på ett sådant vis att art- och habitatdirektivets regler om strikt skydd av arter missgynnas på bekostnad av andra nationella skyddsintressen. Överklagandeförbudet strider därmed även mot likvärdighetsprincipen. Under remissmötet framförde Jägareförbundet en invändning om att Århuskonventionen skulle ha företräde framför de EU-rättsliga principerna, eftersom Århuskonventionen är en konvention. Naturskyddsföreningen ställer sig frågan vad grunden för denna synpunkt skulle vara. Hursomhelst framgår principerna om effektivitet och ändamålsenlighet redan av EU:s primärrätt, som också faktiskt är just konventioner i form av traktat mellan medlemsländerna. Århuskonventionen Föreningen medger naturligtvis Århuskonventionen inte har så kallad direkt effekt enligt EUrätten, vilket konstaterades redan i EU-domstolens förhandsavgörande om den Slovakiska brunbjörnen (C-240/09). Det har inte heller föreningen gjort gällande. Föreningen anser ändå att varken professor Darpö (som citeras på sidan 38-39) eller utredaren kommer fram till rätt slutsats 4 Se professor Jan Darpös CV på https://webb.uu.se/lr-employeeinformation-portlet/people/jadar677/cv
4 när de menar att Århuskonventionens krav skulle vara tillgodosedda genom dagens ordning med Naturvårdsverket som slutinstans. Naturskyddsföreningen gör gällande att Århuskonventionen, enligt vad som framgår av rättsfallet den Slovakiska brunbjörnen, måste ses som en integrerad del av EU-rätten. Föreningen menar att Århuskonventionens artikel 9.4 om tillräckliga, effektiva och objektiva rättsmedel måste tolkas mot bakgrund av EU-rättslig praxis, framförallt EU-domstolens avgörande i Wilson (C- 506/04) där domstolen uttalar sig om en strikt syn på den prövande myndighetens oberoende ställning, parternas inbördes förhållande och den dömande tjänstemannens oavsättliga ställning (se punkterna 49, 51 och 52). Begreppet oberoende ställning, vilket inte kan skiljas från den dömande uppgiften, innebär framför allt att det berörda organet skall vara utomstående i förhållande till den myndighet som fattat det omtvistade beslutet (punkt 49). Den andra är en inre aspekt som liknar begreppet opartiskhet och rör avståndet mellan den dömande personen och de respektive parterna i tvisten samt deras respektive intressen i förhållande till föremålet för tvisten, vilket avstånd skall vara detsamma. Denna aspekt förutsätter att objektiviteten iakttas ( ) och förutsätter avsaknad av allt annat intresse av lösningen på tvisten än vad som följer av en strikt tillämpning av rättsreglerna (punkt 52). Föreningen erinrar om att Naturvårdsverket och länsstyrelsen båda är myndigheter underordnade regeringen, och att Naturvårdsverket delegerat beslutanderätten om licensjakt till länsstyrelsen, med tydligt meddelande att länsstyrelsens befogenheter kan återkallas om Naturvårdsverket bedömer att länsstyrelsen utnyttjar möjligheterna att jaga felaktigt (delegationsbeslut den 30 oktober 2014, sidan 5). 5 Detta förhållande kan inte betraktas som utomstående eller som i den engelska originaltexten, third party. Sammanfattningsvis anser Naturskyddsföreningen att Naturvårdsverket redan på grundval av Århuskonventionen inte kan uppfylla kraven för att vara en sådan administrativ myndighet som kan utgöra slutinstans i ett mål om skyddsjakt eller licensjakt efter strikt skyddade rovdjur. Avsnitt 5 En nämnd för överprövning av jaktbeslut? (I promemorian: se sidan 45-55). Naturskyddsföreningen tillstyrker utredarens slutsatser och förslag i avsnitt 5. Föreningen vill tillägga att det är tveksamt om en lösning i form av en nämnd kommer att få den legitimitet som krävs för att handlägga de högst kontroversiella besluten om licensjakt och skyddsjakt. Domstolarna åtnjuter i Sverige en hög trovärdighet och högt förtroende jämfört med många andra länder, vilket vi menar är ett starkt bidragande skäl till varför det är olämpligt att utesluta dem från prövningssystemet. Domstolarnas funktion som konfliktlösare är värdefull, särskilt i djupt infekterade och konfliktfyllda frågor. Rollen som ordförande för en partssammansatt nämnd skulle dessutom enligt föreningens mening bli en mycket utsatt roll med tanke på tonläget i press och sociala medier. I en partssammansatt nämnd kan man förvänta sig att nämndledamöterna regelmässigt skulle komma fram till motstående slutsatser och kanske också manifestera sitt missnöje med att avgå under mandattiden eller till och med under pågående prövningar. Markägarnas och jägareförbundens agerande i samband med regeringens tillsättning av en ny nationell vargkommitté visar att det finns skäl för sådana farhågor. Regeringen var tvungen att lägga ner kommittén när flera parter vägrade att delta. 6 Avsnitt 6 En återgång till domstolsprövning (I promemorian: se sidan 57-70). 5 Naturvårdsverkets beslut den 30 oktober 2010, ärendenr NV-06561-14, länk: https://db.tt/2nhptbry 6 Se En nationell kommitté för hållbar vargpolitik, dir. 2015:40
5 Föreningen tillstyrker utredningens bedömning och förslag. Vi anser dock att det inte är nödvändigt att utesluta Naturvårdsverket ur prövningskedjan, eftersom verkets kompetens i frågan är värdefull. Skulle trots detta bli fallet, förordar vi förslaget som Naturvårdsverket lade fram under remissmötet den 3 november om att förvaltningsrätten ska inhämta yttrande från verket. Avsnitt 6.2 Överprövning ska ske i domstol Föreningen tillstyrker förslaget om att beslut om skyddsjakt och licensjakt ska kunna överprövas av allmän förvaltningsdomstol. Vi delar promemorians bedömning om att förvaltningsdomstolarna genomgående har hanterat de aktuella ärendena mycket snabbt, men vill påpeka att det även gäller Naturvårdsverkets handläggning. Under remissmötet den 3 november framfördes kritik mot att en prövning i domstol i praktiken innebär att sakfrågan ofta kommer att avgöras redan i en mer summarisk inhibitionsprövning. Föreningen vill först och främst påpeka att det är en följd av att myndigheterna regelmässigt förenar besluten om skyddsjakt och licensjakt med verkställighetsförordnanden, även när det rör sig om beslut som ska verkställas först längre fram i tiden. För det andra vill vi understryka att det endast är när det finns förhållandevis starka skäl att ett jaktbeslut kommer att upphävas som domstolarna kan besluta om inhibition. I de allra flesta fallen när domstolarna beslutat om inhibition, så har också riktigheten av inhibitionsbesluten bekräftats vid den senare prövningen i sak som i kammarrätternas domar om licensjakten efter varg 2013 och 2014. Slutligen måste anmärkas på att behovet av snabba beslut framförallt gäller skyddsjaktsärenden, som i de flesta fallen inte överklagas enligt den statistik som bilagts promemorian. I många fall av skyddsjakt fälls dessutom rovdjur utan att myndigheterna kontaktats, i enlighet med reglerna om skyddsjakt på enskilds initiativ enligt jaktförordningen 28 och 28 a. Avsnitt 6.2.6 Föreningen är tveksam till promemorians förslag om att beslut från länsstyrelsen ska kunna överklagas direkt till förvaltningsdomstol, det vill säga att Naturvårdsverket inte ingår i instanskedjan. Det är visserligen korrekt att bevisbördan i ärenden om jakt efter strikt skyddade rovdjur ligger hos den beslutande myndigheten (i det här fallet länsstyrelserna) enligt EU:s fasta rättspraxis, och att det därmed borde vara till fyllest med den rättsliga kompetens som framförallt finns hos domstolarna. Naturvårdsverket kan dock tillföra målen viktig information, givet verkets specialkompetens i rovdjursfrågor. Om regeringen ändå finner att besluten av tidsskäl skall överklagas direkt till förvaltningsdomstol, förordar vi Naturvårdsverkets förslag som framfördes under remissmötet den 3 november, om att förvaltningsrätten ska inhämta yttrande från Naturvårdsverket. Avsnitt 6.2.7 Naturskyddsföreningen tillstyrker förslaget om skyndsamhetskrav för beslut om överprövning av skyddsjakt och licensjakt och en forumregel om att överklaganden ska tas upp av förvaltningsrätten i Stockholm. Under remissmötet framfördes synpunkter om att huvudregeln om forum för prövning borde tilllämpas även i dessa fallen, vilket innebär att målen skulle spridas på flera förvaltningsrätter och kammarrätter. Naturskyddsföreningen motsätter sig detta, det är viktig att samla målen i en instans för att göra det möjligt att samla kompetens på en domstol. Att det rör sig om förhållandevis mycket få ärenden är ett bidragande skäl till slutsatsen, men också att det rör sig om komplicerade mål med stora inslag av fackuttryck och bedömningar av EU-rätt. Visserligen är det så att det finns vissa fördelar i att mål prövas av en domstol nära där besluten meddelats, men erfarenheten visar att en prövning i varglänen inte nödvändigtvis bidrar till legitimiteten; Jägareförbundets ordförande demonstrerade tillsammans med andra utanför förvaltningsrätten i Karlstad efter att domstolen i januari 2015 meddelat inhibition av licensjakten. 7 Så skedde inte de åren tidigare då Förvaltningsrätten respektive Kammarrätten i Stockholm meddelade inhibition. 7 Jägareförbundet, webbnyhet den 9 januari 2015. Länk: https://db.tt/w7ypmfow
6 Avsnitt 7 Konsekvensanalys (I promemorian: se sidan 71-73). Naturskyddsföreningen delar slutsatserna i konsekvensanalysen. Frågan om praxis kommer att leda till snabbare handläggning Föreningen vill särskilt påpeka att rättsprocesser inom de områden som det är fråga om nu tidigare var ett stängt område. Det för först i och med Högsta förvaltningsrättens avgörande i det så kallade Kynnavargsmålet den 28 juni 2012 i mål nr 7943 som miljöorganisationer fick tillgång till rättslig prövning. Det är alltså att betrakta som ett förhållandevis nytt område för rättsliga prövningar. Promemorians förslag om att återinföra en domstolsprövning kommer att leda till en praxisutveckling som medför en snabbare hantering med tiden. När praxis lagts fast behöver inte överrätterna ge prövningstillstånd särskilt ofta, och processerna blir kortare och färre. Detta är en väl känd effekt inom förvaltningsrätten när nya rättsliga områden öppnas för processer. En fast praxis innebär också att svenska myndigheter kommer att göra mer enhetliga bedömningar och få bättre underlag för att fatta beslut som håller sig inom ramen för lagstiftningen. Därmed kommer också intresset för att överklaga att minska. Under remissmötet den 3 november framfördes synpunkter om att den höga graden av meningsskiljaktigheter inom området skulle innebära att någon utveckling av praxis inte skulle ske. Föreningen anser att det nog finns meningsskiljaktigheter av minst lika svår grad i samhället som ändå lett till en bra praxisutveckling. Det är snarare så att meningsskiljaktigheterna kommer att leda till att ett tillräckligt antal ärenden framkommer inom en snar tid för att utveckla just bra praxis. Frågan om konsekvenser för länsstyrelsernas myndighetsutövning Föreningen ställer sig bakom promemorians slutsats att myndigheterna kan besluta tidigare om licensjakt än vad som varit fallet de senaste åren, huvudsakligen i december trots att jakten bedrivs i januari-februari. Underlagen i form av inventeringar publiceras redan under sommaren, och övriga underlag kan beställas tidigare än vad som varit fallet. Vid flera tillfällen har myndigheterna beställt underlagsrapporter från Skandulv så sent som veckor innan besluten om licensjakt. Se till exempel föregående års underlagsrapport, som beställdes den 11 november 2014, mindre än tre veckor innan besluten länk: https://db.tt/pcgatbhm (sidan 2). Föreningen konstaterar att länsstyrelsen i Örebro på remissmötet den 3 november medgav att det var fullt möjligt för länsstyrelsen att fatta beslut om licensjakt redan i september-oktober. Det skulle vara en stor förbättring jämfört med förra beslutet, som meddelades den 28 november (länk: https://db.tt/hz4yddzv). Föreningen vill dock påpeka att trots de genomgående sena besluten, så blev jakt möjlig i januari 2015 trots prövning i flera instanser. I Örebro län kunde jakten startas den 16 januari. Redan efter två veckor var samtliga 12 vargar fällda, trots att två veckor återstod av jakttiden. Då var samtliga tilldelade vargar redan skjutna i de två andra länen som licensjakt bedrevs i. 8 Oscar Alarik, Jurist, Naturskyddsföreningen 8 SVA, uppföljning av licensjakten 2015. Av tabellerna framgår datumen då vargarna fälldes, och att samtliga fälldes två veckor eller mer innan jakttiden gick ut den 15 februari. Länk: https://db.tt/ck4y567e