Integrerad styrning - På väg mot kommunal och regional hållbarhet - En kortfattad introduktion till en modell för ett integrerat ledningssystem, som hjälper kommuner och regioner att integrera aspekter för en hållbar utveckling i deras övergripande styrning.
FÖRORD Integrerad styrning på väg mot kommunal och regional hållbarhet är en kortfattad introduktion till en modell för ett integrerat ledningssystem (ILS). Den visar hur kommuner och regioner kan integrera aspekter för en hållbar utveckling i den övergripande styrningen av kommunen/regionen. Modellen har utvecklats i projektet Managing Urban Europe-25 (MUE-25), som initierades och medfinansierades av Europeiska kommissionen (generaldirektoratet för miljö) i enlighet med den tematiska strategin för stadsmiljön. Totalt deltog 25 europeiska kommuner och regioner i MUE-25-projektet. Modellen utarbetades i projektets inledningsfas då de 25 kommunerna och regionerna fick rapportera om sina dåvarande utmaningar, styrkor och visioner i arbetet mot en hållbar utveckling. Deras bidrag var helt avgörande för det bakgrundsarbete som ligger till grund för modellen. Den föreslagna modellen implementerades av de 25 kommunerna och regionerna. Under den tvååriga pilotprojetet fick deltagarna rapportera sina resultat. Deltagarnas arbete har bidragit till utvecklingen av en modell för en lokal och regional hållbar utveckling som kan tillämpas i alla kommuner och regioner. Den här publikationen är en utförlig sammanfattning av den kompletta versionen som finns på www.localmanagement.eu. Redigerare Integrerad styrning på väg mot kommunal och regional hållbarhet (Integrated management - Towards local and regional sustainability) är en slutprodukt i projektet Managing Urban Europe-25. Projektet delfinansieras av Europeiska kommissionen, generaldirektoratet för miljö. Projektet samordnas av Östersjöstädernas förbund (UBC), sekretariatet för miljö och hållbar utveckling, och ingår i UBC Agenda 21 handlingsplan 2004 2009 Färdplan för hållbara baltiska städer. I projektets styrgrupp ingick ICLEI Local Governments for Sustainability, UNEP/Grid-Arendal, Bodensee Stiftung och University of West of England. Alla projektpartners finns med på kartan på sida 27. I publikationen återges författarens åsikter och detta får inte under några omständigheter tolkas som Europeiska kommissionens ståndpunkter. Utgivare: Östersjöstädernas förbund, Miljökommissionen (EncCom) å MUE-25 projekt partnernas vägnar Alla rättigheter är reserverade. Ingen del av denna publication får återges eller kopieras i kommersiellt syfte, i någon form eller på något sätt, utan skriftligt tillstånd från UBC EnvCom, som agerar också å MUE-25 projekt partnernas vägnar. Fler exemplar kan beställas på www.localmanagement.eu Redaktion: Annika Claesson och Linda Talve Illustrationer: Pauliina Borgelin, Layout: Sari Bowie Tryckt på 100 % returpapper av Painoprisma, 2008 ISBN 978-952-5725-34-6 (print) 978-952-5725-38-4 (PDF) Integrerad styrning på väg mot kommunal och regional hållbarhet
Integrerad styrning På väg mot kommunal och regional hållbarhet
EN UTMANANDE VÄG MOT EN HÅLLBAR UTVECKLING Kommuner och regioner* är komplexa och dynamiska. Alla aktiviteter, små som stora, i kommuner bidrar alla på olika sätt till den totala miljöpåverkan. Industriernas val av miljötekniklösningar, uppvärmningen av skolor och sjukhus samt den offentliga sektorns upphandling påverkar uppkomsten av avfall osv. Även hushållens individuella val påverkar miljön i hög grad. Våra kommuner påverkas även av de åtgärder som vidtas utanför kommungränsen. Planeringen i grannkommuner påverkar transportmönstret. Regionala och nationella myndigheters politik påverkar hela samhället i ett land, och EU:s förordningar och policies påverkar de nationella regeringarna. En aktuell trend är att kommunernas behov av styrning ökar. Kommunerna måste följa den gällande lagstiftningen, samtidigt som flera EU-direktiv (t.ex. direktivet om strategisk miljöbedömning, luftkvalitetsdirektivet, vattendirektivet samt art- och habitatdirektivet) kräver att kommunerna övervakar och rapporterar om dessa aspekter. Men kommunerna ska inte enbart hantera miljöfrågor. Kommunalpolitikens mål är att sträva efter att uppfylla människornas behov. I arbetet med att nå dessa mål ställs kommunerna inför många olika utmaningar allt från att tillhandahålla en bra infrastruktur för medborgarna, hantera migrationsströmmar, sörja för barn och gamlas omsorg till att arbeta med klimatförändringar, för att bara nämna några få. Resurserna för att hantera dessa utmaningar är begränsade i kommunerna. Det är tillgängligheten, kvantiteten och kvaliteten på våra naturresurser, sociala tjänster och finansiella tillgångar som avgör om kommunerna kan uppfylla människornas behov och garantera välfärden för kommande generationer. Om Europas städer ska kunna uppnå en hållbar utveckling, krävs det effektiva verktyg som underlättar styrningen mot en hållbar utveckling. Det krävs även verktyg som gör det möjligt att bryta ner europeiska och nationella strategier och program till handlingar på lokal nivå. Kampen om en hållbar framtid kommer att vinnas eller förloras i våra stadsområden. I EU bor redan 80 % av alla medborgare i stadsområden, och deras livskvalitet och hälsa påverkas direkt av situationen i stadsmiljön. Kommunerna ansvarar för omkring 75 % av alla koldioxidutsläpp och förbrukar omkring 75 % av alla naturresurser. Med dagens snabba urbaniseringstakt måste vi även tänka på att över hälften av världens stadsområden 2030 inte finns nu! Det innebär att världens kommuner i stor utsträckning är en tom målarduk som måste målas, planeras, konstrueras och byggas. Vilken fantastisk chans, vilken möjlighet! Margot Wallström, vice ordförande i Europeiska kommissionen, under Gröna veckan 2007 * Hädanefter används endast termen kommuner. Integrerad styrning på väg mot kommunal och regional hållbarhet
ATT FINNA VÄGEN I denna introduktion beskrivs en modell för hur kommuner kan arbeta för en hållbar utveckling med ett integrerat angreppssätt. Principerna som visar vägen mot en hållbar utveckling förklarar vad som måste göras och varför. Men att implementera en hållbar styrning i kommuner, såsom beskrivs på europeisk policy nivå, skapar många utmaningar för nationella och kommunala beslutsfattare. För att kunna överföra visionerna till handlingar och resultat på kommunal nivå, måste frågan hur besvaras och den frågan kan besvaras med hjälp av det integrerade ledningssystemet. Den huvudsakliga målgruppen för denna introduktion till det integrerade ledningssystemet är politiker och tjänstemän som arbetar med hållbarhetsfrågor i kommuner och regioner. En detaljerad handledning samt fallstudier finns på www.localmanagement.eu. Introduktionen på de kommande sidorna är indelad i två avsnitt. I det första avsnittet ges en kortfattad översikt över modellen till det integrerade ledningssystemet. Här presenteras de fem stegen och de två komponenter som ingår i samtliga fem steg. I de kortfattade fallstudierna ges en bild av hur kommuner har arbetat med de olika stegen. I det andra avsnittet presenteras fördelarna med det integrerade ledningssystemet. Integrerad styrning på väg mot kommunal och regional hållbarhet
DET INTEGRERADE LEDNINGSSYSTEMET I KORTHET Kommuner och regioner är komplexa och kräver styrning på olika nivåer. Ekonomi, sociala frågor och personaladministration är några exempel på områden som har någon form av styrning. Men att hantera uppgifter individuellt eller sektorsvis är ofta ineffektivt och det ökar arbetsbelastningen och ger sämre resultat. Genom att omorganisera och integrera befintliga metoder, planer och strategier i ett ledningssystem kan arbetet systematiseras och effektiviteten ökas något som leder till många positiva resultat. Alla tillgängliga resurser riktas mot de definierade målen, samt insyn och demokrati säkerställs i beslutsfattandet. I det integrerade ledningssystemet (ILS) kan resurser som går förlorade i flera parallella ledningssystem i stället omvandlas till hållbarhet. ILS består av fem steg som återkommer i årliga cykler. Trots att systemet följer en årlig cykel behöver det endast upprepas fullständig med 3 5 års mellanrum. Dock kan den årliga utvärderingen av insatserna och resultaten ge anledning till en omprövning. Varje ny cykel, dvs vart 3-5:e år, inleds med en nulägesutredning. I denna utredning kartläggs nuläget vad gäller hållbarhetsfaktorerna i kommuen. I nästa steg fastställs mål på basis av de prioritering som kom fram från utredningen. Under hela cykeln krävs ett politiskt engagemang, men detta är som viktigast när resultatet från de fastställda målen, dvs. det strategiska programmet, antas i kommunfullmäktige. Om de förberedande stegen utförs noga, minskas risken avsevärt för att problem uppstår under implementeringsfasen. Efter cykelns tre förberedande steg, ska de prioriterade åtgärderna som beslutats tidigare implementeras. Under implementeringsfasen ska åtgärderna följas upp, så att man kan bedöma hur systemet fungerar. Under processens sista steg utvärdering och rapportering ska den insamlade informationen utvärderas. Informationen kan sedan användas för att rapportera framgångar och eventuella brister med processen. Resultatet får sedan ligga till grund för ett beslut i kommunfullmäktige om hur arbetet ska fortsättas under nästa årliga cykel. Två övergripande komponenter måste beaktas under alla steg i cykeln: samverkan och kommunikation samt organisatorisk struktur. Redan i början av cykeln är det viktigt att noga planera vilka som ska vara engagerade i processen och vad de kan bidra med. Om så många relevanta aktörer som möjligt deltar, blir insatsen ett gemensamt intresse som då med större sannolikhet kommer att lyckas. En välfungerande organisatorisk struktur av ledningssystemet kommer att få en avgörande inverkan på arbetets framgång. Det krävs en stark organisatorisk ledning för att hålla samman stadens ibland spretiga organisation och det stora antalet intressenter och för att leda dem på en gemensam kurs mot ett hållbart stadsområde. Ett viktigt antagande är att det kanske inte är möjligt att uppnå allt i början. Modellen beskrivs bättre som en resa i flera steg, där kommuner och regioner har olika utgångspunkt. En viktig färdplan för denna resa anges i Ålborgåtagandena från 2004, som fungerar som en tematisk ram för systemet. Integrerad styrning på väg mot kommunal och regional hållbarhet
UTVÄRDERING OCH RAPPORTERING På sida 12 NULÄGESUTREDNING På sida 8 IMPLEMENTERING OCH UPPFÖLJNING På sida 11 DET INTEGRERADE LEDNINGS- SYSTEMET MÅLFORMULERING På sida 9 POLITISKT ENGAGEMANG På sida 10 ORGANISATORISK STRUKTUR På sida 13 SAMVERKAN OCH KOMMUNIKATION På sida 14 Integrerad styrning på väg mot kommunal och regional hållbarhet
NULÄGESUTREDNING Det första viktiga steget i ILS är att analysera kommunens nuvarande hållbarhetssituation. Syftet är att skapa en informationsram som senare kan fungera som utgångspunkt för val av prioriteringar och mål och för övervakning av utvecklingen. Förbättringar är endast synliga om de kan jämföras med en utgångspunkt. I det första steget analyseras också de bakomliggande faktorer som har skapat den nuvarande situationen. Man analyserar även den påverkan som dessa faktorer har haft på olika delar av samhället, ekonomin och miljön. Analysen omfattar även den politik och de åtgärder som redan har tillämpats. Nulägesutredningen är en regelbundet återkommande del av ILS som ska utföras av en tvärsektoriell arbetsgrupp. I basstudien fastställs ILS geografiska och tematiska räckvidd. Tillgänglig information om alla relevanta hållbarhetsaspekter ska samlas in. Det är inte säkert att all information kan tas fram under den första årscykeln. Däremot kan man fastställa var det saknas information. I basstudien ska rättsliga krav, information om alla relevant aspekter, framväxande problem och trender, politiska prioriteringar, berörda avdelningar och externa organisationer samt befintliga instrument och system kartläggas. Ålborgåtagandena utgör en rekommenderade ram för informationsinsamlingen. Det första strategiska programmet kan utarbetas mot bakgrund av informationen och uppgifterna i nulägesutredningen. Nulägesutredningen förnyas med 3 5 års mellanrum eller oftare om det har skett avsevärda förändringar i omvärlden. en avdelningsövergripande insats Kaunas stad har undertecknat Ålborgåtagandena (ÅÅ). Det var därför ett naturligt val för dem att använda ÅÅ som en tematisk ram för stadens nulägesutredning. Kaunas största utmaning har varit att de enheter som är engagerade i stadens ledningsarbete arbetar var och en för sig. När nulägesutredningen utarbetades organiserades dock en tvärsektoriell arbetsgrupp. Samordnaren som övervakade arbetet sammankallade de personer som skulle ta fram basstudien för att informera och diskutera arbetet med dem. För att underlätta insamlingen av information utarbetades en mall. Den fick fungera som ramverk för informationen som samlades in från arbetsgruppens medlemmar och deras avdelningar. Medlemmarna fick till uppgift att kortfattat beskriva alla temaområden i Kaunas. De beskrev vilka åtgärder som redan har utförts, vägledande dokument och program, gällande lagstiftning, ansvarig avdelning och ansvariga personer i staden, befintlig samverkan med intressenter samt resultaten från det arbete som redan har utförts. Medlemmarna skulle, om möjligt, även definiera vilka indikatorer som redan används för att övervaka utvecklingen på temaområdena. Arbetsgruppen deltog i en workshop för att diskutera resultaten från nulägesutredningen. De diskuterade även vad som skulle prioriteras i enlighet med utredningen. I nulägesutredningen ges en översikt över hållbarhetsarbetet i Kaunas och det dokumentet styr deras fortsatta arbetet. fallstudie kaunas, litauen 8 Integrerad styrning på väg mot kommunal och regional hållbarhet
MÅLFORMULERING I nästa steg förbereds det strategiska programmet och handlingsplanen, vilka båda baseras på nulägesutredningen och på dess analys av vilka prioriteringar som arbetet ska fokusera på under den kommande cykeln. En gemensam vision för kommunens framtida utveckling ska fastställas i en samverkansprocess. Det ska vara en långsiktig vision som sträcker sig över 15 20 år. Den ska balanasera de miljömässiga, sociala och ekonomiska aspekterna. Visionen ska vara inspirerande och möjlig att uppnå, och dess omfattning ska bygga på prioriteringarna som fastställts i nulägesutredningen. I det strategiska programmet fastställs de långsiktiga målen och åtgärderna för de överenskomna prioriteringarna. Prioriteringarna bör beskrivas med hjälp av indikatorer som det främsta kommunikationsverktyget i ILS. Med utgångspunkt i indikatorerna formuleras mätbara och tidsrelaterade mål. Målen ska balansera och integrera de miljömässiga, sociala och finansiella resurserna. Om det saknas information i nulägesutredningen, bör det strategiska programmet införa åtgärder för att ta fram dessa referensuppgifter och motsvarande indikatorer. Handlingsplanen sammanställs mot bakgrund av det strategiska programmet och ska ha ett perspektiv på 1 3 år. I handlingsplanen fastställs kortsiktiga mål som bygger på de långsiktiga målen. Även åtgärder för att uppfylla målen fastställs. Handlingsplanen ska även tydligt definiera tilldelningen av personalresurser och finansiella resurser samt ansvarsområden för implementeringen. Deltagande och samverkan är nyckeln till framgång. Det är därför viktigt att alla relevanta intressenter deltar när målen och handlingsplanen fastställs. visionärt men konkret Växjö kommun har många års erfarenhet av att implementera miljöledningssystemet ecobudget. I ecobudget styrs naturresurser på samma sätt som finansiella resurser. Långsiktiga och kortsiktiga mål i budgeten analyseras, och varje avdelning ska en gång om året föreslå åtgärder för att fullgöra sin del av målen. Åtgärderna diskuteras sedan i ett miljönätverk där avdelningarna utbyter idéer med varandra. För att inkludera sociala faktorer och öka hållbarheten i kommunen har Växjö inbjudit de politiska utskotten för jämlikhet mellan könen, integration, demokrati och deltagande till att medverka i arbetet. Syftet är att utveckla mätbara sociala indikatorer och mål för varje utskott. Dessa mål kommer att inkluderas i budgeten på samma sätt som miljöfaktorerna under genomförandet av ecobudget. Utskotten fungerar som försöksutskott i arbetet med att utöka miljöledningssystemet till ett integrerat ledningssystem för hållbarhet. Det långsiktiga målet är att engagera fler politiska områden med hjälp av den modell som har utvecklats i samarbete med utskotten. Sociala indikatorer finns och övervakas redan. Hit hör exempelvis ungdomsarbetslösheten (%), pappaledigheten (%) och valdeltagandet i kommunen (%). För vissa indikatorer har man redan fastställt att målen ska ha uppnåtts år 2015, t.ex. ska 40 % av papporna ta ut pappaledighet år 2015. År 2006 var andelen 20 %. fallstudie växjö, sverige Integrerad styrning på väg mot kommunal och regional hållbarhet 9
POLITISKT ENGAGEMANG Under det tredje steget ska det strategiska programmet presenteras för kommunfullmäktige för att antas och legitimeras. Många kommuner väljer att även anta handlingsplanen och hela den organisatoriska strukturen för det integrerade ledningssystemet. Om det integrerade ledningssystemet inte antas och får stöd av politikerna och av kommunens högsta ledning, kan det hända att implementeringsprocessen aldrig äger rum, på grund av förbiseende och overksamhet på tjänstemannanivå. Det politiska engagemanget bör ses som en drivkraft som stimulerar ledningscykeln. Därför bör man säkerställa detta stöd redan i processens inledningsfas, då tanken om genomförande av det integrerade ledningssystemet ligger i sin linda. De mest betydande politiska grupperna, inklusive ordföranden i kommunfullmäktige, andra höga politiker, olika intressenter och allmänheten bör inte bara informeras, utan även engageras när det strategiska programmet och handlingsplanen utarbetas. För att vinna legitimitet krävs en debatt och politiskt godkännande som resulterar i att det strategiska programmet antas i kommunfullmäktige. övervinner utmaningarna Lahtis har haft miljöprogram sedan slutet av 1970-talet. Den första miljöpolicyn introducerades 1996 som en del av det första moderna miljöledningssystemet (MLS) för hela kommunen. Trots det har varje kommunfullmäktige sedan 1996 fastställt sin egen miljö policy. När hållbarhets- och miljöpolicies genomfördes stötte man på två stora utmaningar: brist på resurser och integration. Projektet har haft små resurser, och möjligheten att samordna MLS har därför fungerat bättre i perioder då det har funnits extern finansiering. Som en del av det kontinuerliga administrativa miljöarbetet har insatserna varit allt för blygsamma för att uppnå tillfredsställande framsteg. Frågan om huruvida samordningen av MLS bör ligga i kommunens centrala förvaltning eller på en speciell avdelning har diskuterats. Den andra utmaningen har varit svårigheten att integrera de olika policy områdena. Miljö- och hållbarhetsfrågor har varit lättare att arbeta med som fristående processer, men det har inte varit lika effektivt. På områden där miljömålen skulle ha resulterat i en begränsning av vissa ekonomiska aktiviteter, har miljön dessutom visat sig vara mindre viktig. Lahtis strävar nu efter att uppnå två viktiga mål genom att genomföra ILS: fasta personalresurser för att samordna ILS och integration av hållbarhetsmålen i allt beslutsfattande och planeringsarbete inom förvaltningen. fallstudie lahtis, finland 10 Integrerad styrning på väg mot kommunal och regional hållbarhet
IMPLEMENTERING OCH UPPFÖLJNING När det strategiska programmet och handlingsplanen implementeras, når cykeln sin höjdpunkt. Det övergripande syftet med all föregående utvärdering och planering har varit att förbättra kommunens hållbara utveckling. I implementeringsfasen blir detta synligt. Implementeringen är en krävande uppgift, då alla parallella åtgärder ska organiseras och samordnas. Ett avgörande villkor är att det finns en genuin inställning till kommunikation och samverkan samt en organisatorisk struktur. Genom en samverkan med och mellan olika intressenter kan man säkerställa att alla aktörer deltar aktivt i implementeringsfasen. Därför baseras genomförandet på ett fundament som består av handlingsplanen, den organisatoriska strukturen och inte minst kommunikation och samverkan. En avgörande framgångsfaktor som legitimerar åtgärderna och ger dem nödvändig prioritet är att handlingsplanen har antagits i kommunfullmäktige. För att kunna mäta och rapportera resultaten bör genomförandet av det strategiska programmet och dess handlingsplan samtidigt följas upp på lämpligt sätt med återkoppling till politikerna. Då kan man se om åtgärderna har genomförts med positiva resultat. I annat fall kan korrigerande åtgärder vidtas under det pågående genomförande. En förutsättning för att uppföljningen fungerar är att åtgärderna fullföljer målen som har fastställts utifrån indikatorerna i det strategiska programmet. ett verktyg för personalen Stockholm stad har 782 000 invånare och sysselsätter omkring 49 000 personer. Vision Stockholm 2030 är ett övergripande dokument som ska visa vägen för de åtgärder som vidtas i hela stadsförvaltningen. Visionen består av många olika program och mål som alla förvaltningar, stadsdelar, skolor och kommunala bolag ska ta hänsyn till när de planerar sina aktiviteter. Det är en utmanande uppgift att ta reda på vilka program som gäller och hur man kan se till att åtgärderna inom olika förvaltningar och stadsdelar inte motarbetar varandra. För politikerna är det en utmaning att ha en överblick över hur deras beslut genomförs i alla delar av stadsförvaltningen. ILS i Stockholm användes från början främst för att styra budgetuppdrag, inte långsiktiga program. Men under 2007 har ILS vidareutvecklats till att även omfatta mål från långsiktiga program. Som stöd har Stockholm utvecklat ett webbaserat förvaltningsverktyg som innehåller visioner, indikatorer och mål. Från och med hösten 2007 ska all personal i stadsförvaltningen planera sina årliga aktiviteter i detta webbaserade verktyg som även kan användas i uppföljningen. Informationen samlas in tre gånger om året. Genom att utveckla ILS har Stockholm skapat ökad insyn och ett bättre underlag för implementering. fallstudie stockholm, sverige Integrerad styrning på väg mot kommunal och regional hållbarhet 11
UTVÄRDERING OCH RAPPORTERING Den intensiva fasen då aktiviteterna har implementerats är över och resultaten från uppföljningen har presenterats. Nu är det dags att utvärdera vad som har åstadkommits. Den information som samlades in under övervakningen används nu för att utvärdera resultaten från genomförandet samt hur ledningssystemet fungerar. Utvärdering och rapportering är det sista steget i årscykeln. Den information som kommer fram här får ligga till grund för en ny årscykel när det nya året inleds. Nu ska årets händelser analyseras för att utreda varför olika händelser har lyckats eller misslyckats. Informationen ger politikerna ett underlag för fortsatta beslut om mål och åtgärder under nästa år. Den ger även intressenter, däribland allmänheten, en redovisning om vad kommunen har uträttat under året och hur den har lyckats med att uppfylla sina mål. Det som är viktigast i det här steget är kommunfullmäktiges beslut om hur resultaten från utvärderingen ska hanteras. Hur ska den insamlade kunskapen användas för att anpassa eller fastställa kortsiktiga mål för nästa år? Vilka åtgärder ska genomföras nästa år? Behöver nulägesutredningen revideras på grund av stora förändringar i kommunen eller dess omgivningar? Ett beslut måste under alla omständigheter fattas och en ny årlig cykel ska inledas. gör framstegen synliga Rapporteringssystemet för en hållbar utveckling i Åbo stad består av en gemensam insats mellan stadens avdelningar, bolag och regionala myndigheter. I framtiden kommer systemet även att ingå i ett gemensamt rapporteringssystem för Finlands sex största städer. Systemet är också en viktig del av Åbos ILS. I den årliga rapporten om en hållbar utveckling (HUT) utvärderas verkställandet av kommunens HUT-program som har tagits fram i samarbete med olika avdelningar, regionala myndigheter och kommunala bolag. En viktig del av rapporterings- och utvärderingssystemet är också det årliga HUT-seminariet där kommunens politiker och tjänstemän samlas för att diskutera sina erfarenheter från föregående år. Huvudmomenten i HUT-rapporten består av Åbos HUT-policy, ekologiska indikatorer, miljöbokslut, sociala indikatorer och hållbarhetsutvecklingen i avdelningarna. Den fullständiga rapporten finns tillgänglig online och en sammanfattning finns även i en tryckt version. Efter diskussionen i kommunstyrelsen skickas rapporten till kommunfullmäktige och alla politiska utskott för fortsatta diskussioner och beslut. En nackdel med rapporten har hittills varit att den inte jämför Åbo stad med andra städer. Nu kommer dock HUT-indikatorerna att samordnas mellan de sex största städerna i Finland, och den första jämförande rapporten kommer att publiceras under 2008. fallstudie åbo, finland 12 Integrerad styrning på väg mot kommunal och regional hållbarhet
ORGANISATORISK STRUKTUR En integrerad styrning fungerar inte utan strukturerade processer ett system. Å andra sidan fungerar ett system inte utan människor. Ett ILS kräver människor som vet vilka ansvarsområden de har. Det kräver även människor som arbetar tillsammans mot gemensamma mål efter en bestämd plan. Många kommuner har redan komponenter av ett miljöledningssystem (MLS) eller har skapat rutiner som gör det möjligt för dem att uppfylla rättsliga krav. Trots det är det svårt att finna en organisatorisk struktur som förenar alla lagstadgade ansvarsområden och indirekta aspekter i en kommun och som samtidigt tar hänsyn till miljön eller en hållbar utveckling. Strukturen i ILS bör införliva och tillämpa de strukturer som redan finns i kommunalförvaltningen inte tvärtom. De viktigaste delarna i den organisatoriska strukturen är ett samordningsteam och ett avdelningsövergripande samordningsråd. Samordningsteamet bör helst organiseras centralt i förvaltningen, så att det kan styra den övergripande samordningen av systemet. Samordningsrådet ansvarar för övervakningen av hela ILS. Att arbeta mot en hållbar utveckling är ett utmanande och komplext mål som kräver specifika och uppdaterade kunskaper. Kapacitetsutveckling för personalen som arbetar med processen är därför en viktig aspekt i den organisatoriska strukturen. pusslar ihop bitarna När EMAS infördes i Lewes upptäckte man att det inte bara var miljöarbetet som måste styras, utan att även personalen måste vara engagerad och ha något att säga till om i en styrgrupp. Avdelningscheferna ansvarar för miljöarbetet i sina avdelningar, men den dagliga styrningen har delegerats till en avdelningsrepresentant. Avdelningsrepresentanterna träffas en gång i kvartalet i en miljöstyrgrupp (MSG) för att samordna EMAS. Gruppen leds av chefen för miljö och hälsa (CMH) och sekretariatet drivs av miljösamordnaren (MS). MS rapporterar till CMH. MS implementerar även kommunfullmäktiges miljöpolicy och utarbetar miljörapporten m.m. Förutom den formella organisatoriska strukturen har Lewes även ett system med frivilliga Eco Monitors i varje avdelning. För att kunna utvidga EMAS till att även omfatta andra hållbarhetsaspekter, har man bildat ett litet tjänstemannateam (Dedicated Sustainability Unit) som har specialiserat sig på hållbar utveckling. Teamet har fokuserat på att utveckla hållbarhetsmetoder och på att utveckla Lewes-distrikts strategi om ett hållbart samhälle som gäller för både den interna organisationen och i hela distriktet. Externa revisorer som har reviderat Lewes har varje gång kunnat konstatera att personalen känner en stor acceptans för Lewes miljöprogram. Det har varit en stor fördel att redan ha en stark och väletablerad organisatorisk struktur när systemet skulle utvidgas till att omfatta fler hållbarhetsaspekter. fallstudie lewes, storbritannien Integrerad styrning på väg mot kommunal och regional hållbarhet 13
SAMVERKAN OCH KOMMUNIKATION Hållbarhet kan inte genomföras utan att aktörerna accepterar, förstår, vill ha, är intresserade och medvetna om systemets fördelar och ansvarsområden. För att uppnå detta krävs en effektiv strategi som skapar kommunikation och samverkan. Relevanta aktörer att involvera i arbetet är: Aktörer som påverkas av frågan eller påverkar den själv Aktörer som har den information, de resurser och den expertis som krävs Aktörer som har kontroll över implementeringsverktyg Med hjälp av de här kunskaperna kan kommunen skapa en tydlig helhetsbild av vilken roll varje aktör har och i vilket skede av processen de ska involveras. Kunskaperna används för att definiera regler för hur relevanta intressenter involveras i alla steg av det integrerade ledningssystemet. Reglerna offentliggörs och intressenterna får därmed information om när de förväntas att delta och hur de kan delta i utformningen av en hållbar kommun. När intressenterna har involverats i processen, måste man utreda hur kommunikationen ska hanteras inom systemet och hur man ska kommunicera externt. Kommunikation och samverkan är en grundläggande komponent som initierar och stärker implementeringen av det integrerade ledningssystemet och en komponent som ligger nära den organisatoriska strukturen. Det är samverkan och kommunikationen som avgör hur stort och hur lyckat utbytet av idéer och synsätt är i de avdelningsövergripande arbetsgrupperna liksom i samarbetet på de tvärpolitiska områdena. medborgarnas röst Mer än 1 000 medborgare deltog i arbetet under 2005 2006 med att ta fram Ludwigsburgs övergripande stadsutvecklingsplan Möjligheter för Ludwigsburg och en vision för staden. Workshops med viktiga beslutsfattare och telefonintervjuer med medborgare var inledande idékällor till planens huvudteman. Två visionära och dialogorienterade Future Search-konferenser med olika grupper av medborgare och andra intressenter resulterade i rekommendationer och förslag till projekt och åtgärder. Arbetet med att organisera hela stadsutvecklings- och samverkansprocessen leddes av två skickliga tjänstemän. Handledningen och det konceptuella arbetet utfördes av en styrgrupp i samarbete med överborgmästaren och den ställföreträdande borgmästaren. Future Search-konferensen blev en succé och kommer därför även i fortsättningen att ingå som en metod för Ludwigsburgs planeringsarbete för dess framtid. Den färdiga planen kommer att fungera som verktyg för Ludwigsburgs strategiska orienteringen och den framtida utvecklingen av staden. Planen kommer att uppdateras vid behov. För att uppnå målen krävs ett fortlöpande samarbete mellan alla avdelningar i stadsförvaltningen. Det övergripande syftet är att en hållbar utveckling på områdena ekologi, sociala frågor, ekonomi och medborgardeltagande ska vara både förvaltningens och kommunfullmäktiges mål. fallstudie ludwigsburg, tyskland 14 Integrerad styrning på väg mot kommunal och regional hållbarhet
Låt hjulet snurra och växa När de fem stegen och de två övergripande komponenterna har avslutats, är arbetet med ILS i full gång. Den årliga processen fortgår och kräver ständing utvärdering, granskning och förbättring. Men det går inte att göra allt på en gång. Modellen föreslår att arbetet betraktas som en resa, där kommunerna kan börja i liten skala för att sedan utvidga systemet efter hand. Systemet kan utvidgas på tre axlar till att omfatta: 1. Ett större geografisk område: Tillämpa ILS på hela kommunområdet med ett lämpligt urval indikatorer och mål. 2. Fler intressenter: Samarbeta med alla relevanta intressenter i kommunen och med grannkommuner. 3. Fler hållbarhetsaspekter: Integrera alla hållbarhetsaspekter i ledningssystemet. Vissa steg ska göras årligen, men en fullständig revision endast behöver göras med 3 5 års mellanrum. Detta gäller dock inte om omvärlden har förändrats så att kommunens strategiska inriktning måste revideras helt. På nästa uppslag visas en komplett 3- årscykel med exempel på vad som görs i en kommun under den perioden. På bilden visas vad som händer i en kommun under respektive år, även om tidpunkten för frågorna kan variera. Det tar lång tid att införa ett integrerat ledningsystem, ofta mer än ett år som visas i exemplet. hur skiljer sig ils från traditionella miljöledningssystem? De fem stegen i ILS uppfyller kraven i ISO 14001 och EMAS. Men i ILS hanteras mer än bara miljöaspekter. I ILS fokuseras främst på strategiska aspekter när det gäller ansvarsområden och/eller påverkan på en kommun eller region myndighet i stället för fokus på att förbättra hushållsfrågor såsom att minska energiförbrukningen i den egna förvaltningen. I EMAS och ISO 14001 motsvaras de strategiska aspekterna av vad som kallas indirekta aspekter. Av denna anledning bör ILS organiseras centralt i kommunförvaltningen och inte på en enskild avdelning, som ofta har varit fallet med de traditionella miljöledningssystemen. Det är ett minimikrav i ILS att det strategiska programmet och den organisatoriska strukturen antas i kommunfullmäktige som det högsta beslutsfattande organet. När de centrala politiska organen är involverade i att fastställa målen och i utvärderingen säkerställs politiskt engagemang, legitimering och maximal effekt. Detta har stor likhet med hur man arbetar med de årliga budgetcyklerna i kommuner. Medan den lokala förvaltningen samordnar processen, ska de strategiska målen genomföras med hjälp av flera olika aktörer, t.ex. förvaltningsavdelningar, privata företag och relevanta intressenter. Därför är det ett minimikrav i ILS att relevanta intressenter är involverade i samtliga huvudkomponenter. Integrerad styrning på väg mot kommunal och regional hållbarhet 15
Exempel på en ledningscykel Utse ett samordningsteam och ett avdelningsövergripande samordningsråd. Besluta om omfattningen i starten. Politiskt beslut om att genomföra ett ILS. Beslut om långsiktiga och kortsiktiga mål i kommunfullmäktige samtidigt som den ekonomiska budgeten antas. Samla information till nulägesutredningen. Workshops om att välja prioriteringar. År 1 Utvärderingsrapporten diskuteras i kommunfullmäktige samtidigt som den ekonomiska budgeten. Anpassa mål och/eller åtgärder. Besluta om nästa års cykel. Förbereda det strategiska programmet som ska antas i kommunfullmäktige. Kontinuerliga diskussioner med politiker för att förbereda ett fullmäktigebeslut. Den första basstudien är klar. Begäran om bidrag till årlig utvärdering. Workshops för att fastställa mål och handlingsplan med intressenter. Workshops för att informera om nulägesutredningen inom förvaltningen och med politiker. Information till intressenter och allmänheten. 16 Integrerad styrning på väg mot kommunal och regional hållbarhet
Tilldela ansvarsområden för genomförande och övervakning. Bekräfta med externa partner. Utvärderingsrapporten diskuteras i kommunfullmäktige. Nulägesutredningen uppdateras och en ny ledningscykel inleds. År 2 År 3 Implementeringen fortsätter. Avtal med intressenter bekräftas på nytt. Implementeringen börjar. Begäran om bidrag till årlig utvärdering. Delårsrapport om övervakningen. Delårsrapport om övervakningen. Integrerad styrning på väg mot kommunal och regional hållbarhet 17
Kommuner rustade för framtida utmaningar fördelarna med ett integrerat ledningssystem Kommuner behöver ett strategiskt verktyg som kan hjälpa dem att hantera utmaningar på ett effektivt sätt. Ett integrerat ledningssystem (ILS) är ett strategiskt verktyg. ILS motsvarar kommunernas behov, funktioner och befintliga strukturer. Även om kommuner i olika länder har varierande strukturer, ansvarsområden och styrningssätt, har de också flera komponenter gemensamt. Förenklat sett, utgör kommunerna en ram för den lokala demokratin. Det yttersta ansvaret för styrningen inom kommunens förvaltningsgränser bärs av folkvalda politiker. Kommunerna har använt olika instrument och verktyg för att styra sitt arbete. Men de snabbt föränderliga villkoren i vår värld i dag, inte minst på grund av klimatutmaningen, gör att traditionella medellånga och långsiktiga planeringssätt inte räcker för att hantera problemen. På miljöområdet tillämpar vissa kommuner traditionella miljöledningssystem (MLS), t.ex. ISO 14001 och EMAS. Men på de sätt som de traditionella MLS har implementerats i kommunerna har ledningssystemet inte kunnat nå ut till hela stadsområdet och då inte heller täckt in de indirekta aspekterna. Bristen på politiskt engagemang och oförmåga att hantera alla hållbarhetsaspekter har också varit problematiskt. Vilket mervärde uppnår man då genom arbetet med ILS? I de följande avsnitten presenteras några av systemets fördelar. alla arbetar i samma riktning Målet med det integrerade ledningssystemet är att skapa hållbar utveckling. Hållbarhet handlar om integration om att integrera olika policy områden, myndighetsnivåer och intressenter m.m. Principen om en hållbar utveckling i ILS-modellen förutsätter att vi bevarar naturresurserna, för att kunna skapa välbefinnande och ökad livskvalitet för invånarna med hjälp av ekonomiska medel och aktiviteter. I det här perspektivet betraktas naturresurser som livsuppehållande mekanismer och som en grundförutsättning för ett blomstrande samhälle. Ekonomiska aktiviteter är de medel vi använder när vi utnyttjar resurserna. Ekonomiska aktiviteter är aktiviteter där människor omvandlar naturresurser till mänsklig livskvalitet. Det handlar inte bara om ekonomiska aktiviteter inom företagssfären utan här ingår alla former av mänskligt ekonomiskt beteende, antingen detta inträffar i ett hushåll, på fritiden, på ett kontor, i en kommun eller på ett företag. Alla människor har sin egen uppgift att fylla i dessa ekonomiska aktiviteter. De ekonomiska aktiviteterna måste följa de mänskliga rättigheterna (t.ex. valfrihet och handlingsfrihet) och värdet av aktiviteterna ska göras tillgängliga i samhället som helhet för att uppfylla människans behov. 18 Integrerad styrning på väg mot kommunal och regional hållbarhet
Hållbarhetsstyrning handlar om att styra människor inte miljön eller pengar eller samhället som sådant. I det här sammanhanget måste vi vara innovativa för att kunna uppnå ambitiösa mål på miljöområdet och i samhället. Vår miljö förändras så snabbt att det är viktigt att vi fortsätter att vara öppna för innovationer. Ny information kan göra att de beslut som togs i dag måste ändras i morgon. En förutsättning för att kunna uppnå hållbarhet är att vi integrerar ekonomiska, sociala och miljömässiga faktorer. Men det är också viktigt att vi integrerar olika myndighetsnivåer, verktyg och instrument samt intressenternas åtgärder i en sammanhängande ram som förstärker de enskilda åtgärderna i stället för att motarbeta dem. Alla kommuner måste inleda diskussioner om vad hållbarhet i praktiken innebär lokalt i förhållande till de globala hållbarhetsutmaningarna. Hållbarhet är ett långsiktigt åtagande, och eftersom de lokala utmaningarna ständigt varierar i vår snabbt föränderliga värld måste ämnet behandlas kontinuerligt. Med ledningssättet i ILS kan kommunerna regelbundet ompröva definitionen av de lokala hållbarhetsutmaningarna. Den gör det möjligt för kommunerna att pröva ny tillgänglig information och forskning. På liknande sätt är förändring en långsiktig process. Ledningssystemet måste därför få lov att mogna, så att de medverkande personerna får tid att vänja sig vid det här arbetssättet. Hållbarhet handlar om samverkan. Det handlar om att låta många människor delta och samverka i processen. Styrning för hållbar utveckling handlar om att leda människor inte miljön eller pengar eller samhället som sådant. Vilken effekt ILS får på hållbarheten beror därför på hur bra ILS lyckas leda de involverade personerna. En hållbar utveckling är ett långsiktigt åtagande. Vi kan inte skapa en utveckling med kortsiktiga och isolerade projekt, som ofta har varit fallet tidigare. I stället måste vi låta projektet ingå i en långsiktig process där ILS utgör grunden. I en långsiktig process kan vi genomföra projekt som kontinuerligt stöder processen. För att analysera om en kommun har lyckats med sitt hållbarhetsarbete krävs information och mätningar. De centrala indikatorer och mål i ILS som används för att övervaka, utvärdera och presentera insatserna är mycket viktiga. Att det är svårt att välja lämpliga indikatorer är en naturlig del av arbetet med att utveckla nya arbetssätt, men arbetssätten kan justeras som en del av processen. Ett integrerat synsätt i styrningen av en kommun bidrar även till att kontinuerligt minska riskerna i stället för att minska dem från fall till fall. Det hjälper till att förebygga potentiella miljöskador, miljökatastrofer, sociala konflikter, rättsliga konflikter med medborgare samt förbättrar planeringstillförlitligheten för investerare m.m. Det integrerade synsättet rekommenderas i övergripande EU-policys som den rätta vägen för lokal hållbarhet. Ett integrerat ledningssystem kan därför vara till fördel för kommuner som ansöker om EU-bidrag. Integrerad styrning på väg mot kommunal och regional hållbarhet 19
fördelarna med ett integrerat ledningssystem politikerna har alla trådarna i sina händer Politikerna ansvarar för att de resurser de har till sitt förfogande hanteras rätt, så att medborgarna garanteras en bra livskvalitet. Det innebär att naturresurser, sociala resurser och finansiella resurser ska behandlas på ett effektivt sätt. Alla dessa resurser är centrala för kommunerna. Politikerna måste även se sambanden mellan olika resurser. Om resurserna hanteras isolerade från varandra, utnyttjas inte deras fulla potential på ett effektivt sätt. Med ILS förenklas balansen mellan resurserna och integrationen av naturresurser, sociala resurser och finansiella resurser. Det är politikerna som fattar besluten och som drar upp de stora riktlinjerna för kommunen. Det är även politikerna som tilldelar resurser till förvaltningen som sedan ska verkställa besluten. Besluten måste baseras på relevant och korrekt information om den aktuella situationen. Resultaten måste även återkopplas till politikerna, så att de kan avgöra om besluten fick önskad effekt när de genomfördes och om de bidrar till att lösa de lokala utmaningarna på ett effektiv sätt. ILS utgör en strategisk ram för en lokalt hållbar utveckling, där planer och program för alla relevanta aspekter kan inkluderas och styras på ett integrerat sätt. ILS bör organiseras centralt inom kommunförvaltningen, inte på en enskild avdelning. ILS är en årlig process, precis som budgetprocessen. ILS-processen bör helst samordnas med budgetprocessen, så att politikerna löpande kan kontrollera såväl kommunens finansiella utgifter som effekterna på hållbarheten. I vår snabbt föränderliga värld behöver politikerna ett instrument som hjälper dem att granska planer, åtgärder, insatser och prestationer ofta och kritiskt. Det traditionella medellånga och långsiktiga planeringssättet räcker inte för att hantera problemen. Ett cykliskt ledningssätt är ett bättre val, eftersom åtgärderna då kan korrigeras i tid efter hand som ny information och nya uppgifter kommer fram. enklare att genomföra i förvaltningen Medan politikerna bär det yttersta ansvaret för beslutsfattandet, är det förvaltningen som verkställer besluten. En kommun har många politiska områden och är organiserad i många avdelningar. Den har många olika intressenter allt från medborgare, ickestatliga organisationer och bolag till universitet m.fl. Grannkommunerna och deras medborgare påverkar kommunens förvaltningsområde och tvärtom, på samma sätt som de nationella och regionala myndigheterna påverkar de lägre nivåerna i förvaltningen. Det är alltså ett stort antal personer som ska samordnas mot samma mål. Om man analyserar en kommun och hur den styrs, hittar man dessutom en mängd visioner, planer, program, strategier, handlingsplaner, lagstiftning, nationella bestämmelser och budget m.m. Bilden är ofta oklar och saknar sammanhang, och det kan vara svårt att se hur de olika politiska områdena hänger samman med varandra. För en person på en avdelning kan det vara svårt att se sin egen roll i verkställandet av planerna, programmen och strategierna m.m. Utmaningarna för en hållbar stadsförvaltning ligger därför delvis i svårigheten att samordna på grund av kommunernas komplexitet. Styrningen måste kunna handskas med alla involverade personer på ett effektivt sätt. 20 Integrerad styrning på väg mot kommunal och regional hållbarhet