GENERALDIREKTORATET FÖR EU-INTERN POLITIK DIREKTORAT B: STRUKTUR- OCH SAMMANHÅLLNINGSPOLITIK KULTUR OCH UTBILDNING Användning av strukturfonderna för kulturprojekt STUDIE Sammandrag Inom EU-politiken utvecklas en helhetssyn på kulturen som redskap för stadsförnyelse, attraktivitet, entreprenörskap, innovation, arbetstillfällen och hållbarhet. Städer och regioner är på väg i samma riktning. Det är beklagligt att förslaget till ny sammanhållningspolitik för åren 2014 2020 endast delvis tillvaratar den genomslagskraft som finns i kultursatsningar. I denna rapport analyseras användningen av strukturfonderna under åren 2007-2013 och ges råd om hur den nya politiken kan göra det enklare för kultursektorn att få tillträde till strukturfonderna. IP/B/CULT/FWC/2010-001/Lot4/C2/SC1 Juli 2012 PE 474.563 SV
Detta dokument har beställts av Europaparlamentets utskott för kultur och utbildning. FÖRFATTARE KEA European Affairs: Marìa Iglesias, Philippe Kern och Valentina Montalto. ANSVARIG HANDLÄGGARE Ana Maria Nogueira Utredningsavdelningen för struktur- och sammanhållningspolitik Europaparlamentet B-1047 Bryssel E-post: poldep-cohesion@europarl.europa.eu. REDAKTIONELLT STÖD Lyna Pärt SPRÅKVERSIONER Original: EN Översättningar: DE, FR OM UTGIVAREN Du kan kontakta utredningsavdelningen eller prenumerera på det månatliga nyhetsbrevet genom att skriva till: poldep-cohesion@europarl.europa.eu. Texten färdigställdes i juli 2012. Bryssel, Europeiska unionen 2012. Detta dokument finns tillgängligt på internet på: http://www.europarl.europa.eu/studies ANSVARSFRISKRIVNING De åsikter som framförs i texten är upphovsmännens och utgör inte nödvändigtvis Europaparlamentets officiella ståndpunkt. Återgivning eller översättning för icke-kommersiellt bruk är tillåtet, under förutsättning att källan anges och att utgivaren meddelas i förväg och får en skriftlig kopia.
Användning av strukturfonderna för kulturprojekt FÖRTECKNING ÖVER FÖRKORTNINGAR AFC Apulia Film Commission CF Sammanhållningsfonden CP sammanhållningspolitiken CSG gemensamma strategiska riktlinjer DEC Display Energy Certificate (energicertifikat) EC Europeiska kommissionen ECIA European Creative Industries Alliance (allians för europeiska kreativa sektorer) EJFLU Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling EMF EHFF Europeiska valutafonden Europeiska havs- och fiskerifonden EP Europaparlamentet Eruf Europeiska regionala utvecklingsfonden ESF Europeiska socialfonden ESFRI Europeiska strategiska forumet för forskningsinfrastruktur EU Europeiska unionen FTU forskning och teknisk utveckling GJP den gemensamma jordbrukspolitiken GSR gemensam strategisk ram IKT informations- och kommunikationsteknik KKI kultursektorn och den kreativa sektorn 3
Utredningsavdelning B: Struktur- och sammanhållningspolitik MS medlemsstaterna OP operativt program RIS3 forsknings- och innovationsstrategier för smart specialisering SF strukturfonderna SMF små och medelstora företag STEM vetenskap, teknik, ingenjörsvetenskap och matematik TPP Teatro Pubblico Pugliese 4
Användning av strukturfonderna för kulturprojekt SAMMANFATTNING Kulturen har en idealisk ställning i gränslandet mellan de ekonomiska och politiska områdena inom det europeiska projektet. Kultur skapar välstånd i likhet med alla ekonomiska sektorer men bidrar dessutom till kreativitet, social delaktighet och bättre utbildning. Kultur är även ett kraftfullt redskap för att förmedla värden och främja mål av bredare allmänt intresse än välståndsskapande. Den ekonomiska krisen gör att den europeiska solidariteten och därmed även kärnan i det europeiska projektet sätts på prov. EU behöver blåsa nytt liv i ekonomin. En förutsättning för ekonomisk konvergens är emellertid social sammanhållning. EU måste få medborgarna att identifiera sig med en gemensam kultur och historia. Översynen av EU:s program och budget ger tillfälle att uppmana medlemsstaterna att verka för Europas enighet och reflektera över hur kulturen kan hålla den europeiska drömmen levande. Begreppet kultur är dock svårt att definiera. Det kan beskrivas som en uppsättning attityder, uppfattningar, traditioner, värderingar och vanor, men det kan också utgöra en verksamhetssektor. Kultursektorn, eller den så kallade kulturella och kreativa sektorn, består av de huvudsakliga konstarterna, kulturbranschen (förlagsverksamhet, musik, audiovisuell verksamhet, film och videospel) och den kreativa industrin (design, marknadsföring och arkitektur) (KEA 2006). Inom EU-politiken har man på senare tid börjat utveckla en helhetssyn på kulturen. De senaste EU-åtgärderna inom området kultur, innovation och sammanhållning återspeglar detta synsätt och visar på ett paradigmskifte, där man i allt högre grad tar fasta på kopplingarna mellan kulturens olika dimensioner och hur dessa bidrar till olika delar av ekonomin och samhället: Kultur betraktas som ett redskap för att främja interkulturell dialog, kreativitet och internationella relationer (Europeisk kulturagenda, 2007). Man föreslår en bredare ansats för innovation, bland annat investeringar i design och den kreativa sektorn (Innovationsunionen, 2010). Kultur betraktas som en attraktivitetsfaktor i städer och regioner, och det bästa sättet att länka samman kreativitet och innovation anses vara genom den kreativa sektorn ( Hur regionalpolitiken kan bidra till smart tillväxt i Europa 2020 (2010)). I regioner och städer, som har en viktig behörighet på kulturområdet, har man helt och hållet integrerat (och kanske till och med inspirerat till) detta politiska tankeskifte. Skiftet är emellertid ofullständigt, särskilt när det gäller avsättning av budgetmedel till kulturrelaterade investeringar. EU:s kulturpolitik får hålla till godo med en budget på cirka 1,18 miljarder euro (kultur- och medieprogrammen), medan innovations- och sammanhållningspolitiken får betydligt större resurser (cirka 84 miljarder euro respektive 347 miljarder euro). Kulturpolitiken bör kompenseras med investeringar via andra kompletterande program och fonder, eftersom den kan bidra till Europas utveckling. Under åren 2007 2013 kommer 347 miljarder euro att fördelas mellan EU:s medlemsstater och regioner för att man ska nå de sammanhållningspolitiska målen. Av dessa medel ska 6 miljarder euro komma kulturen till godo 1. Det är dock säkerligen en underskattning, eftersom kulturella åtgärder även finansieras under andra rubriker än kultur, t.ex. innovation eller stöd till entreprenörskap. 1 Infoview databas hos GD REGIO. 5
Utredningsavdelning B: Struktur- och sammanhållningspolitik Kultur är inte (enbart) en sektor utan även en resurs i likhet med miljön. Som sådan kan den utnyttjas försiktigt i syfte att uppnå olika politiska mål, såsom att förbättra den sociala delaktigheten, ge större kunskaper, skydda och främja kulturarvet, samt utveckla ekonomin på lokal nivå. Denna studie visar att kulturen ligger i hjärtat av politiken på lokal, regional och nationell nivå. Det noggranna urval av fallstudier som dokumenteras i undersökningen visar på kultursatsningarnas genomslagskraft, hur de bidrar till att göra områden attraktiva och därmed hur kulturen har integrerats i offentliga åtgärder i syfte att utveckla kreativa entreprenörskap och talanger (Centrum för kreativ industri i Tartu, prototypfonden för videospel i Dundee, riskkapitalfonden i Berlin och Nantes och dess scenkonst), utveckla innovation och nya affärsmodeller (utvecklingsprogrammet för kreativ industri i Finland), stimulera till bieffekter mellan kulturbaserad kreativitet och andra sektorer (IKT, tillverkningsindustri, turism etc.), och ge nytt liv åt städer, stadsdelar och deras image (Quartier de la Création i Nantes, stadsdelarna Klarendal i Arnhem och Temple Bar i Dublin). Konstnärlig och kreativ verksamhet är central för kulturens inflytande på nya idéer. Konstnärer och yrkesverksamma inom den kreativa sektorn har olika sätt att förhålla sig till och tolka verkligheten, vilket kan ge upphov till förändring, nya intryck och differentiering med innovation som följd. Konstnärlig verksamhet har också anmärkningsvärd inverkan på politiska visioner, vilket framgår av de politiska ledarnas innovativa sätt att förhålla sig till konst och kultur i Nantes och Kortrijk. EU:s strukturfonder har visat sig mycket viktiga för att få igång åtgärder och projekt för kreativitet. Varken åtgärdsprogrammet för ett kreativt Estland, Quartier de la Création (Nantes), den återupplivade stadsdelen Temple Bar (Dublin) eller prototypfonden för videospel (Dundee) hade funnits utan EU:s regionala stöd. Nantes Métropole har använt 18 procent av sin Eruf-budget (cirka 54 miljoner euro) till projekt som har att göra med städers förnyelse och attraktivitet, bl.a. att skapa kulturinrättningar. Till och med Berlin har avsatt 50 miljoner euro till kultur och kreativ industri. Detta är viktiga belopp, särskilt om man beaktar att den sammanlagda budgeten för EU:s kulturprogram uppgår till 400 miljoner euro. Dessutom är det tack vare program som Urbact och Interreg vilka har varit till nytta för samtliga städer i undersökningen som det har varit möjligt att utbyta erfarenheter och lärdomar. Städer och regioner i hela Europa har gjort en vidare tolkning av det kulturella synsätt som präglar sammanhållningspolitiken. I sammanhållningspolitikens budgetram för 2007 2013 kopplas kulturen huvudsakligen (men inte enbart) till turism, renovering/byggande av kulturell infrastruktur, tillhandahållande av kulturella tjänster samt bevarande och utveckling av kulturtillgångar och kulturarv. Man nämner inte kulturens potential som egen källa till icke-teknisk eller social innovation, eller kulturens bidrag till stadsförnyelse eller de kulturella och kreativa sektorernas inverkan på den gröna ekonomin. Bristen på hänvisningar till kulturen i ramen för EU:s sammanhållningspolitik och i de operativa program som följer är ett stort hinder för främjandet av kultursatsningar. Andra faktorer som upplevs som hinder för tillgång till strukturfonderna för kulturrelaterade 6
Användning av strukturfonderna för kulturprojekt projekt är krav på samfinansiering, administrativa förfaranden, krav på framsteg eller brist på insyn. I förslagen till sammanhållningspolitik för 2014 2020 behövs fortfarande ett erkännande av kulturens fulla potential och dess roll i att stödja ekonomisk utveckling och social delaktighet. Kommissionens förslag till förordningar har en unik inriktning på att skydda, främja och utveckla kulturarvet i enlighet med det sjätte tematiska målet om att skydda miljön och främja en hållbar användning av resurser (Eruf-förordningen). Genom det kompletterande arbetsdokumentet, Elements for a Common Strategic Framework 2014-2020, görs ett viktigt försök att koppla samman kultur och innovation, konkurrenskraft, hållbarhet och utbildning. EU:s institutioner bör inte undergräva denna koppling, som bör ingå både i den gemensamma strategiska ramen och särskilt i rättsligt bindande förordningar. Den kommande politiska kulturvisionen återspeglar endast delvis det politikskifte som har skett de senaste åren inom kultur-, innovations- och sammanhållningspolitiken. Man har framhållit en bredare ansats i förhållande till kultur i syfte att förbättra kopplingen mellan kultursatsningar och de ekonomiska och sociala målen samt innovationsmålen. EU står inför viktiga utmaningar. Man behöver utveckla nya typer av konkurrensfördelar för att kunna dra nytta av övergången till kunskapsekonomin och hantera nya konkurrenter på den globala arenan. EU bör utveckla sin konkurrenspotential samtidigt som man står fast vid löftet om ett sammanhållet Europa, där man främjar gemensamma värden som jämlikhet och social delaktighet. Europa har enorma kulturella och kreativa tillgångar: ett starkt utbildningssystem, kreativa företag, ett dynamiskt samhälle som är rikt på kultur, en hög nivå av digitaltekniskt kunnande, starka offentliga institutioner och demokratisk styrning, idérikedom samt gott om konstnärer och kreativa talanger. Europeiska varumärken är bland de starkaste i världen inom teknik, mode, turism, medieproduktion, TV, musik, design och arkitektur. I centrum för denna kulturbaserade kreativitet finns den förmåga som konstnärer och yrkesverksamma inom den kreativa sektorn har att vara gränsöverskridande, tänka okonventionellt, ta risker och använda sin entreprenörsanda. Om Europa vill göra det bästa av alla dessa tillgångar eller inte är en öppen fråga. Sammanhållningspolitiken bör stödja beslutsfattare på lokal nivå som under de senaste tio åren har visat vägen till att nå målen i Europa 2020-strategin med hjälp av kulturen. Kulturen har bidragit till innovativa arbetstillfällen, produkter, tjänster och processer (smart tillväxt). Kulturen har fungerat som källa till kreativa idéer som ger näring åt den nya ekonomin samtidigt som den har liten inverkan på miljön (hållbar tillväxt). Konst och kultur har skapat villkor för människor att samlas för att dela känslor och utbyta tankar (tillväxt för alla). För att på bästa sätt få kulturen att bidra till regional och lokal utveckling ges följande rekommendationer, utförligt beskrivna i studiens huvudtext, till EU och medlemsstaterna, regionerna och städerna: 7
Utredningsavdelning B: Struktur- och sammanhållningspolitik Tabell 1: Allmänna rekommendationer Rekommendationer Utgå från ett brett perspektiv på kultur. Vidga definitionen av innovation. Tabell 2: Rekommendationer på EU-nivå Rekommendationer Inför ett nytt tematiskt mål om att bevara och främja kulturen. Stöd skapande, användning och tillgång till kreativt innehåll (tematiskt mål 2). Integrera kulturens roll i miljövänliga samhällen (tematiskt mål 6). Tillvägagångssätt Att kulturen är viktig som källa till hållbar utveckling och bidrar till Europa 2020-strategins mål bör erkännas såväl i nationella och regionala utvecklingsstrategier/-program som i ett skäl i de gemensamma bestämmelserna och i förordningarna om Eruf och ESF. Detta bör också nämnas i den gemensamma strategiska ramen för att fastställa de grundläggande reglerna och motivera centrala åtgärder på kulturområdet. Icke-teknisk innovation bör tas upp konkret såväl i nationella och regionala utvecklingsstrategier/-program som i ett skäl i de gemensamma bestämmelserna och i förordningarna om Eruf och ESF. Innovation bör också tas upp i den gemensamma strategiska ramen för att fastställa de grundläggande reglerna och motivera centrala åtgärder på området icke-teknisk innovation i enlighet med målen 1 (forskning och innovation), 8 (sysselsättning), 9 (social delaktighet) och 10 (utbildning). Tillvägagångssätt Man bör införa ett nytt tematiskt mål om att bevara och främja kulturresurser för en hållbar ekonomi, bland annat kulturarv, konst och kultur samt den kreativa sektorn och dess yrkesverksamma. Motsvarande investeringsmål bör införas (stöd till kulturell kompetens, utbildning, och hantverk; kulturarv och kulturell infrastruktur; stadsförnyelse och social sammanhållning genom kultur; konstnärliga projekt och konstnärlig verksamhet; kulturellt entreprenörskap; kulturbaserad innovation) i de gemensamma bestämmelserna, i förordningarna om strukturfonder och EJFLU samt i den gemensamma strategiska ramen. Man bör uttryckligen ta upp stöd till skapande, användning och tillgång till kreativt innehåll som en investeringsprioritering för tematiskt mål 2 om IKT, såväl i de gemensamma bestämmelserna och i förordningen om Eruf som i den gemensamma strategiska ramen. Stöd till kulturbaserade konstnärliga projekt och initiativ som främjar eller bidrar till ett miljövänligare samhälle bör ingå i huvudåtgärderna för tematiskt mål 6 i den gemensamma strategiska ramen. Bredda stödet till kulturell infrastruktur (tematiskt mål 6). Stöd till skapande, förnyelse och främjande av kulturell infrastruktur bör vara en av de centrala investeringsprioriteringarna för tematiskt mål 6 (miljö) i förordningen om Eruf och i den gemensamma strategiska ramen. 8
Användning av strukturfonderna för kulturprojekt Erkänn kulturens betydelse för sysselsättning, social innovation och tillväxt för alla, och se till att den får tillräckligt stöd (tematiska målen 8, 9 och 10). Stärk offentliga aktörers institutionella kapacitet på kulturområdet (tematiskt mål 11). Stöd kulturens roll i moderniseringen av offentliga tjänster (tematiskt mål 11). Öronmärk 1 procent av de 5 procent Eruf-medel som avsätts för stadsutveckling till kulturen. Involvera kulturella aktörer på alla nivåer. Se till att kvalitativa effekter beaktas. Stöd till konstnärlig verksamhet bör ingå i de centrala investeringsprioriteringarna för tematiskt mål 8 (sysselsättning) i förordningen om ESF och i den gemensamma strategiska ramen. Huvudåtgärderna i den gemensamma strategiska ramen bör omfatta stöd till sysselsättning inom den kulturella, konstnärliga och kreativa sektorn samt användning av kulturell och kreativ kompetens i icke-kreativa sektorer för att underlätta för arbetstagarna att anpassa sig och företag att förändras. Stöd för social delaktighet bör integreras genom kulturbaserade initiativ bland investeringsprioriteringarna för tematiskt mål 9 (social delaktighet) i förordningen om ESF samt i den gemensamma strategiska ramen. Huvudåtgärderna i den gemensamma strategiska ramen bör omfatta stöd till kulturella och konstnärliga projekt som underlättar för tillgång till kultur, interkulturell dialog och social integration. Stöd till kulturell kunskap och kompetens som bidrar till icke-teknisk och social innovation bör ingå i investeringsåtgärderna för tematiskt mål 10 (utbildning) i den gemensamma strategiska ramen. Kulturella aktörer bör läggas till bland dem som behöver bättre kapacitet (kapacitetsbyggande). Man bör också hänvisa till detta i huvudåtgärderna för tematiskt mål 11 i den gemensamma strategiska ramen. Stöd till att modernisera offentliga tjänster med hjälp av kultur och kreativitet inom alla politiska områden bör ingå i huvudåtgärderna för tematiskt mål 11 (offentlig förvaltning) i den gemensamma strategiska ramen. I förordningen om Eruf bör medlemsstaterna öronmärka 1 procent av de 5 procent Eruf-medel som ska riktas till stadsutveckling för kulturrelaterade insatser. I den europeiska uppförandekoden för partnerskap bör kulturella aktörer (även på regional och lokal nivå) nämnas bland dem som ska delta i förhandlingarna om och genomförandet av strukturfonderna och de operativa programmen. I de gemensamma bestämmelserna, den gemensamma strategiska ramen och förordningarna om strukturfonder bör man nämna vikten av kvalitativa effekter och fastställa indikatorer 9
Utredningsavdelning B: Struktur- och sammanhållningspolitik Öka medvetenheten om potentialen i kultursatsningar för att använda strukturfonderna på bästa sätt. eller andra redskap för att mäta dessa effekter. Man bör ta konkreta initiativ på EU-nivå för att se till att EU-institutioner, medlemsstater och regioner förstår kulturens betydelse för den lokala utvecklingen och att kultur nämns i dokument för gemensamma projekt. Som exempel kan nämnas att skapa en social plattform om strukturfonder och kultur i samarbete med europeiska nätverk, t.ex. ECIA, Eurocities, Culture Action Europe och Regionkommittén; att i varje EU-land utnämna en ambassadör med ansvar för att främja åtgärder i samband med strukturfonder och kultur; att efter halva perioden inleda ett tillfälligt EU-initiativ (t.ex. en informationskampanj eller ett evenemang) som samlar lokala och regionala politiska ledare som stöder kultursatsningar; att under Open Days 1 anordna riktade evenemang för dialog om strukturfondernas betydelse för kulturen. Tabell 3: Rekommendationer på nationell, regional och lokal nivå Rekommendation Tillvägagångssätt Stärk En territorialpakt bör innehålla detaljerade bestämmelser om partnerskapsprincipen att kulturella aktörer ska involveras i förberedandet, och kulturella aktörers genomförandet och övervakningen av de operativa engagemang. programmen. Öronmärk kulturmedel i operativa program på nationell och regional nivå. Öronmärk medel till KKI i strategier för smart specialisering. Inrätta innovativa finansiella instrument för den kulturella och kreativa sektorn. Avsätt 1 procent av strukturfondernas budget till kapacitetsbyggande åtgärder. Inkludera utbildning om övervakning, utvärdering och indikatorer i kapacitetsbyggande åtgärder. Man bör införa ett prioriterat område eller centrala investeringsåtgärder för kultur i de nationella och regionala operativa programmen. Medlemsstaterna och regionerna bör ta med den kulturella och kreativa sektorn i RIS3 med hänsyn till riktlinjerna om strategier för smart specialisering (2012) och, vilket också föreslås i dessa riktlinjer, kartlägga regionala tillgångar inom den kulturella och kreativa sektorn, involvera alla kulturadministrativa och kulturpolitiska aktörer i beslutsfattandet samt ha en strategisk och inkluderande utgångspunkt för investeringar och användning av finansiella resurser för denna sektor. De operativa programmen bör omfatta åtgärder som främjar inrättandet av innovativa finansiella instrument för den kulturella och kreativa sektorn. Man bör avsätta medel ur budgeten för partnerskapsavtal och operativa program till särskild utbildning och stödåtgärder som ska göra det enklare för kultursektorn att få tillträde till strukturfonderna. Kapacitetsbyggande åtgärder bör också anordnas för politiska tjänstemän och ansvariga myndigheter inom kulturområdet i varje region. Upprätta en budget för särskilda utbildningstillfällen där man tar upp övervakning och utvärdering inom kulturområdet (när det gäller t.ex. kulturarv, konst och kultur samt den kreativa sektorn och dess yrkesverksamma). 1 Den europeiska veckan för regioner och städer http://ec.europa.eu/regional_policy/conferences/od2012/index.cfm 10