I ljuset av EG-rätten ser det mörkt ut för offentlighetsprincipen

I ljuset av EG-rätten ser det mörkt ut för offentlighetsprincipen En studie i hur rätten att ta del av allmänna handlingar påverkas av Sveriges EU-medlemskap Författare: Ida Sjöholm Handledare: Lars Bejstam 23 november 2004 Examensarbete, 20 poäng Juridiska institutionen, Umeå universitet

3 TILL APANSSON. SOM TACK FÖR ETT ALDRIG SINANDE STÖD OCH EN STÄNDIG UPPMUNTRAN.

5 Sammanfattning Öppenheten har alltid varit en viktig del inom den svenska förvaltningen. För att garantera den insyn som krävs för att allmänheten skall kunna kontrollera myndigheters verksamhet har Sverige sedan långt tillbaka en grundlagsstadgad offentlighetsprincip. Principen innebär bland annat att allmänhet och massmedia har rätt att närvara vid beslutande församlingars sammanträden, att samma skara har rätt att åhöra en domstolsförhandling, att offentligt anställda kan lämna uppgifter till media utan att riskera efterforskningar från arbetsgivarens sida men framför allt att den ger allmänheten en rätt att ta del av allmänna handlingar hos myndigheter. I och med Sveriges medlemskap i Europeiska unionen 1995 har vi överlåtit viss beslutanderätt till unionen samt förbundit oss att följa EG-rätten. Synen på personuppgifter är en helt annan inom EU än i Sverige. Det som här omfattas av offentlighetsprincipen och är tillgängligt för alla är inom EU snarare att se som enskild egendom till vilken den uppgiften avser har äganderätten. Ett av EU:s steg mot en öppen marknad är att införa ett direktiv, det så kallade dataskyddsdirektivet, om behandling av just personuppgifter som skall säkerställa ett högt integritetsskydd samtidigt som det skall garantera fri rörlighet för personuppgifter inom unionen. I Sverige implementerades dataskyddsdirektivet genom personuppgiftslagen, PuL, vars bestämmelser är i stort sett identiska med direktivets. Lagstiftaren har varit noga med att påpeka att lagen inte inskränker rätten att ta del av allmänna handlingar med stöd av offentlighetsprincipen och genom diverse lagstiftningsåtgärder sökt säkerställa detta. Det faktum att Sveriges öppenhetstradition och EU:s integritetsintresse är så gott som motpoler har dock orsakat problem vid tillämpningen av den svenska lagen och offentlighetsprincipens överensstämmelse med direktivet är ett omdiskuterat ämne. Hur långt Sveriges skyldighet att tillämpa EG-rätt sträcker sig är en angränsande, och i sammanhanget viktig fråga. I slutändan är det upp till EG-domstolen att avgöra offentlighetsprincipens öde men i väntan på ett eventuellt avgörande är rättsläget oklart.

6 Innehållsförteckning Sammanfattning...5 Innehållsförteckning...6 Förkortningar...8 1. Inledning...9 1.1. Bakgrund...9 1.1.1. De svenska lagarnas inbördes förhållande...10 1.2. Syfte och frågeställningar...11 1.3. Avgränsningar...11 1.4. Begrepp...12 1.5. Disposition...14 1.6. Metod och material...15 2. Förhållandet mellan de svenska reglerna...17 2.1. Offentlighetsprincipen, särskilt rätten att ta del av allmänna handlingar...17 2.2. Sekretesslagen, särskilt 7 kap 16...18 2.3. Personuppgiftslagen, särskilt 8 1 st...20 2.4. Tanken bakom oredan...21 2.4.1. Bakgrunden till 7 kap 16 sekretesslagen...21 2.4.2. Tillämpningsområdet för 7 kap 16 sekretesslagen...22 2.4.2.1. Borttagandet av 7 kap 16 2 st sekretesslagen...23 2.4.2.2. Mottagarens tänkta behandling...24 2.4.3. 7:16 SekrL, de lege ferenda...26 2.5. Hur ska de tillämpas? En sammanfattande slutsats...28 3. Offentlighetsprincipens överensstämmelse med direktivet, motsättningar mellan svensk rätt och EG-rätt...30 3.1. Diskussioner kring de omtvistade artiklarna och deras olika tolkningar...30 3.1.1. Artiklarnas innebörd, utredningar och proposition...31 3.1.1.1 Artikel 6.1.b...32 3.1.1.2. Artikel 7...33 3.1.1.3. Artikel 8...34 3.1.1.4. Artikel 10 och 11.1...34 3.1.1.5. Artikel 13.1.g...35 3.1.1.6. Ingresspunkt 72...36 3.1.2. Lagrådet...38 3.1.3. Konstitutionsutskottet...39 3.2. Varför denna skillnad? Öppenhet vs integritet; en sammanfattande slutsats...39 4. Var kommer EG-rätten in i svensk rätt?...41 4.1. Förhållandet mellan EG-rätt och svensk rätt i praktiken...42 4.1.1. EG-rättens företräde...42 4.1.2. Direkt effekt...43 4.1.3. Indirekt effekt...44 4.1.4. EG-domstolens roll...44 4.1.5. Sveriges inställning till EG-samarbetets karaktär och samarbetets inverkan på offentlighetsprincipen...45 4.1.5.1. Samarbetets karaktär...45 4.1.5.2. Sveriges inställning till offentlighetsprincipen och EU...47 4.2. Förhållandet mellan EG-rätt och svensk rätt i teorin...50 4.2.1. Vilken beslutanderätt har Sverige överlåtit till EU?...50

4.2.2. Kort om normhierarki och lagprövningsrätt... 51 4.2.2.1. Var står EG-rätten i den svenska normhierarkin?... 53 4.3. Slutsats; är EG-rätten grundlag i Sverige?... 54 5. Avslutande diskussion... 55 5.1. Tillämpningen av offentlighetsprincipen, PuL och SekrL... 55 5.1.1. PuL ignoreras medan 7:16 attackeras... 56 5.2. Grundproblematiken... 58 5.2.1. Tänkbara politiska överväganden... 59 5.3. Duktigast i EU-klassen?... 60 5.4. Slutsats... 60 Källförteckning... 62 Bibliografi... 66 7

8 Förkortningar ADB Automatisk databehandling EGD Europeiska gemenskapernas domstol EG Europeiska gemenskaperna, d.v.s. det europeiska samarbetet inom EU:s första pelare; Europeiska gemenskapen, Euratom och Kol- och stålunionen. EU Europeiska unionen Ibid I förut anförd skrift, används i nothänvisning för hänvisning till samma källa som föregående not. KU Konstitutionsutskottet NJA Nytt juridiskt arkiv Prop. Proposition PuL Personuppgiftslag (1998:204) RegR Regeringsrätten RF Regeringsform RÅ Regeringsrättens årsbok SekrL Sekretesslag (1980:100) SFS Svensk författningssamling SOU Statens offentliga utredningar TF Tryckfrihetsförordning

9 1. Inledning 1.1. BAKGRUND Öppenhet har länge varit tradition i Sverige. Redan 1766 infördes offentlighetsprincipen i svensk lag och det kan sägas vara tack vare den som Sverige har en så i särklass utvecklad offentlig sektor. 1 Öppenheten har varit kännetecknande för Sverige och vi har genom tiderna varit mer eller mindre ensamma om den. 2 I övriga Europa väger personlig integritet tyngre och man har en i grunden annorlunda syn på personuppgifter. Nu när Europa genom det europeiska samarbetet blir mer och mer integrerat uppstår problem då vår svenska offentlighetsprincip skall samsas med de andra ländernas vilja att skydda integriteten. I och med den snabba IT-utvecklingen har frågan blivit än mer aktuell då det blivit allt lättare att hantera större mängder av personuppgifter och distribuera dessa via till exempel Internet. I mitten av 1990-talet kom ett EG-direktiv till angående skydd för enskilda personer avseende behandling av personuppgifter. Det så kallade dataskyddsdirektivet 3 har implementerats i svensk rätt genom införandet av personuppgiftslagen (1998:204), PuL. Trots implementeringen finns den grundläggande skillnaden kvar mellan Sverige och övriga Europa när det gäller synsättet på personuppgifter. Dessa uppgifter som i Sverige omfattas av en slags allemansrätt är i stora delar av Europa att betrakta som enskild 1 SOU 1993:10, s. 85 samt Thelin, Krister (red.) m.fl. Klarar den svenska offentlighetsprincipen mötet med cyberrymden?: en diskussion mellan Krister Thelin (red), Anders R Olsson, Peter Seipel, Stockholm: Kommunikationsforskningsberedningen (KFB), Teldok, 1998, s. 18. 2 Finland och Danmark är de länder vars reglering är mest lik den svenska, dock utan meddelarfriheten, se Thelin, s. 15, not 20. För genomgång av hanteringen av allmänna handlingars offentlighet i andra länder se t.ex. SOU 2002:97, s. 75 ff. 3 Europaparlamentets och Rådets direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter.

10 egendom. Resultatet blir att lagreglerna och tillämpningen krockar; det går inte att skydda uppgifter som man samtidigt skall dela med sig av. 1.1.1. De svenska lagarnas inbördes förhållande Den krock som uppstår på grund av skillnaden mellan det europeiska och det svenska synsättet leder till att tillämpningen av de svenska reglerna försvåras. Jag kommer här att belysa de problem som uppstår rent konkret vid denna tillämpning. Detta för att inledningsvis ge läsaren en bild av hur problematiken kommer till uttryck i den vardagliga rättstillämpningen. Rätten att ta del av allmänna handlingar med stöd av offentlighetsprincipen i 2 kap tryckfrihetsförordningen begränsas av sekretesslagens olika regler, däribland 7 kap 16 som hindrar utlämning i de fall behandlingen av uppgifterna kan komma att strida mot personuppgiftslagen. Personuppgiftslagen i sin tur skall inte tillämpas så att den inskränker rätten att ta del av allmänna handlingar enligt offentlighetsprincipen. Till att börja med kan konstateras att den i offentlighetsprincipen ingående rätten att ta del av allmänna handlingar är grundlagsskyddad i och med att tryckfrihetsförordningen är en grundlag. Grundlag skall alltid gå före vanlig lag. Vid en första anblick kan då tyckas att både personuppgiftslagen och sekretesslagen skall stå tillbaka till förmån för offentlighetsprincipen. I TF stadgas dock som framkommit att vissa undantag från principen får göras, däribland med hänsyn till skydd för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. Undantagen, det vill säga de sekretessbelagda fallen, finns i sekretesslagen. Sett utifrån detta är det således sekretesslagens regel som skall tillämpas vilket i sin tur innebär att offentlighetsprincipen får stå tillbaka i de fall behandlingen kan komma att strida mot PuL. Det är dock inte klart här för tittar man på personuppgiftslagen stadgas där uttryckligen att denna inte skall inkräkta på offentlighetsprincipen. Valet står nu mellan PuL och SekrL och hur det skall avgöras framkommer inte med önskad tydlighet av lagarnas förarbeten. Däremot kan man få en ledtråd genom att se tillbaka på lagarna som helhet. 4 Personuppgiftslagen är enligt dess 2 subsidiär i förhållande till andra lagar och förordningar, per automatik även i förhållande till sekretesslagen. I princip 4 Bestämmelsernas tillämpning behandlas på ett fåtal ställen i doktrinen men då främst hur de skall tillämpas och inte varför de tillämpas på det sättet.

11 borde alltså PuL:s hänvisning till TF underställas sekretesslagens hänvisning till PuL. Även detta leder således till att det är sekretesslagen som skall tillämpas. Hade det rört sig om en renodlat svensk lagstiftning utan påverkan utifrån hade diskussionen slutat här, även om det kan ifrågasättas om en ändring inte skulle till för att undvika dessa till synes motstridande lagregler. Men eftersom personuppgiftslagen bygger på ett EG-direktiv måste hänsyn också tas till EG-rättens företräde framför svensk rätt. Går man sedan tillbaka till lagarnas förarbeten och undersöker de syften och värderingar som ligger bakom bestämmelserna uppdagas att problemet, på grund av motstående skyddsintressen, är betydligt mer komplext än vad som kommer fram på ytan. Detta är min utgångspunkt då jag i föreliggande arbete ska undersöka EU:s inverkan på rätten att ta del av allmänna handlingar med stöd av den svenska offentlighetsprincipen. 1.2. SYFTE OCH FRÅGESTÄLLNINGAR Syftet med denna uppsats är att undersöka vilka överlevnadschanser offentlighetsprincipen har efter Sveriges inträde i den Europeiska unionen. Jag kommer att belysa några av de problem som uppkommit vid tillämpningen av den svenska offentlighetsprincipen i och med Sveriges medlemskap. Det främsta problemet, rent konkret, torde vara förhållandet mellan den svenska offentlighetsprincipen, personuppgiftslagen och sekretesslagen, vilket jag avser undersöka. Jag kommer dessutom att diskutera den anslutande frågan rörande offentlighetsprincipens överensstämmelse med det EG-rättsliga dataskyddsdirektivet och avslutningsvis resonera kring i vilken utsträckning Sverige måste följa EG:s lagstiftning i allmänhet och integritetslagstiftningen i synnerhet. Jag har arbetat utifrån den övergripande frågeställningen: vilken påverkan har Sveriges EU-medlemskap på rätten att ta del av allmänna handlingar med stöd av den svenska offentlighetsprincipen? 1.3. AVGRÄNSNINGAR I föreliggande arbete kommer jag inte att behandla hela innebörden av vad som kommit att kallas offentlighetsprincipen utan se specifikt till rätten att ta del av allmänna handlingar. Det faktum att allmänna handlingar kan avidentifieras i de fall sekretess förelig-

12 ger kommer jag inte att behandla och således inte heller en sådan avidentifierings eventuella inverkan på integritetsskyddet och offentlighetsprincipen. När det gäller personuppgiftslagen kommer jag inte att kommentera diskussionerna kring att göra om denna till en missbrukslag istället för, som nu, en hanteringslag. Jag kommer inte heller, mer än nödvändigt för min framställan, att behandla de materiella reglerna i lagen och inte heller behandla de problem som uppstått på grund av den ökade behandlingen av personuppgifter på Internet. Det finns en rad registerförordningar som gäller istället för personuppgiftslagen inom olika områden, t.ex. inom domstolar. Dessa kommer jag, trots dess närhet till PuL, inte att behandla i uppsatsen då jag i första hand har för avsikt att redogöra för de svårigheter i rättstillämpningen som uppkommer i och med EU-medlemskapet. Att göra en beskrivande rapport kring rättsläget och tillämpningen av PuL är alltså inte min intention. Jag kommer av samma anledning inte heller att gå in på andra internationella överenskommelser på integritetsskyddets område än just dataskyddsdirektivet. När det gäller den EG-rättsliga delen av uppsatsen kommer jag inte att ta hänsyn till de förhandlingar som pågår om en ny EU-konstitution och jag kommer således inte heller att kommentera det aktuella förslaget till sådan. Det finns inte heller anledning att tro att en ny konstitution skulle minska problematiken kring Sveriges offentlighetsprincip. 1.4. BEGREPP 7:16 Med begreppet 7:16 avses i arbetet sekretesslagens bestämmelse om behandling i strid med personuppgiftslagen, d.v.s. 7 kap 16 SekrL. Begreppet är återkommande i artiklar och jag har valt att använda mig av det för att undvika en ständig upprepning av hela lagrumshänvisningen. Behandling (av personuppgift) Varje åtgärd eller serie av åtgärder som vidtas i fråga om personuppgifter, vare sig det sker på automatisk väg eller inte, 3 PuL.

13 Direktivet Europaparlamentets och Rådets direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter, även kallat dataskyddsdirektivet. EG-rätt en sammanfattande benämning på de bestämmelser som tillämpas inom Europeiska unionen. Rättssystemet består av primärrätt och sekundärrätt. Primärrätten är fördragen som kan liknas vid EU:s konstitution. Sekundärrätten är övriga rättsakter såsom till exempel direktiv och förordningar. Medlemsländerna Europeiska unionens 25 medlemsländer; Belgien, Frankrike, Italien, Luxemburg, Nederländerna, Tyskland, Danmark, Irland, Storbritannien, Grekland, Portugal, Spanien, Finland, Sverige, Österrike, Cypern, Estland, Lettland, Litauen, Malta, Polen, Slovakien, Slovenien, Tjeckien och Ungern. Mottagaren Med mottagaren avser jag i föreliggande arbete den som hos myndighet eller annat statligt organ som omfattas av offentlighetsprincipen begär att få ta del av och (eventuellt) får ta del av en allmän handling. Personregister en strukturerad samling av personuppgifter som är tillgängliga för sökning eller sammanställning enligt särskilda kriterier, 5 PuL. Personuppgift All slags information som direkt eller indirekt kan hänföras till en fysisk person som är i livet, 3 PuL. Personuppgiftsansvarig Den som ensam eller tillsammans med andra bestämmer ändamålen med och medlen för behandlingen av personuppgifter, 3 PuL. Observera att det oftast handlar om företag och myndigheter även om ordalydelsen ger associationer till fysiska personer. PuL Personuppgiftslagen. Förkortningen PuL har kommit att bli en vedertagen beteckning för personuppgiftslagen, varför jag valt att omväxlande använda mig av dessa båda beteckningar i min framställning. Registrerad Den som en personuppgift avser, 3 PuL.

14 1.5. DISPOSITION För att utgå från den svenska lagstiftningen och de problem som uppstått vid tillämpningen av denna i och med medlemskapet i EU, eller framför allt implementeringen av EU:s dataskyddsdirektiv, inleder jag, i kapitel 2, uppsatsen med att behandla just den svenska lagstiftningen. Där går jag först kortfattat igenom offentlighetsprincipen, 7 kap 16 sekretesslagen, samt personuppgiftslagen för att sedan beskriva bakgrunden till lagstiftningens utseende med tyngdpunkt på 7:16 som kan sägas vara den avgörande paragrafen för förvirringen i lagstiftningen. Kapitlet avslutas med en sammanfattande slutsats i vilken jag konstaterar hur jag, utifrån det material jag behandlat, tycker att bestämmelserna skall tillämpas. I kapitel 3 går jag över till att titta på eventuella motsättningar mellan svensk rätt och EG-rätt. Det jag framför allt intresserat mig för här är offentlighetsprincipens överensstämmelse med dataskyddsdirektivet och hur denna motiverats i svenska förarbeten. Jag går igenom de mest diskuterade artiklarna var för sig innan jag redogör för lagrådets och konstitutionsutskottets åsikter och till sist avslutar kapitlet med en sammanfattande slutsats kring de orsaker som finns i det svenska och det europeiska synsättet, d.v.s. de orsaker som kan leda till stridigheter mellan offentlighetsprincipen och direktivet. För att ge läsaren en mer komplett bild av EU:s inverkan på den svenska offentlighetsprincipen redogör jag i kapitel fyra för hur EG-rätt förhåller sig till svensk rätt. Jag inleder med att konstatera hur systemen förhåller sig till varandra i praktiken. Där berörs dels EG-rättens företräde, dess direkta och indirekta effekt samt EG-domstolens roll men också den svenska inställningen till Europasamarbetet och dess inverkan på offentlighetsprincipen. I kapitlets andra hälft redogör jag för hur förhållandet mellan EG-rätten och den svenska rätten ser ut i teorin. Där undersöker jag vilken beslutanderätt Sverige har överlåtit till EU samt resonerar kring EG-rättens ställning i den svenska normhierarkin. Även lagprövningsrätten behandlas kortfattat. I kapitlets avslutande del ger jag min syn på var i den svenska normhierarkin EG-rätten står och således vilket förhållande den får sägas ha till svensk rätt.

15 Det femte och sista kapitlet är en sammanfattande diskussion där jag utifrån mina egna tankar och funderingar redogör för vad jag kommit fram till under arbetets gång och vilka slutsatser jag drar utifrån detta. Till uppsatsen har jag utöver källförteckningen även fogat en bibliografi i vilken jag hänvisar den intresserade läsaren till ytterligare läsning i ämnet. I bibliografin har jag dels tagit med sådan litteratur som jag hänvisat till som vidare läsning i fotnoter men även sådan litteratur som jag stött på och inspirerats av under arbetet men som av olika anledningar inte bidragit med direkt användbar information. Även hänvisningar till offentligt tryck och praxis som haft samma funktion under arbetet finns i bibliografin. 1.6. METOD OCH MATERIAL Under arbetet med föreliggande examensarbete har jag främst använt mig av en klassisk rättsdogmatisk metod. Jag har utgått från lagrum, förarbeten, praxis och doktrin för att skapa en grundläggande uppfattning om problemet som uppstår då Sverige skall anpassa sig till det EG-rättsliga dataskyddsdirektivet. För de deskriptiva delarna har jag tveklöst använt mig mest av förarbeten, då framför allt regeringens propositioner och konstitutionsutskottets betänkanden men även olika utredningar. För att få en inblick i konkreta problem som uppstått på grund av det tveksamma förhållandet mellan EGrätten och offentlighetsprincipen har jag läst en rad artiklar från dags- och fackpress samt annan ickejuridisk litteratur som berör ämnet. Den svenska praxis som finns på området är knapphändig och behandlar frågor som endast angränsar till mitt ämne. 5 Jag har därför valt att inte göra någon ingående praxisanalys utan endast nämna de mest relevanta rättsfallen kort i de fall de har betydelse för min framställning. Några domar från EG-domstolen rörande offentlighetsprincipens, eller andra liknande företeelsers överensstämmelse med direktivet finns såvitt jag vet inte i nuläget. Desto fler domar från EG-domstolen finns gällande EG-rättens ställning gentemot nationell rätt. I kapitel 4, som behandlar just detta, har jag således i stor 5 Det finns en handfull rättsfall från Regeringsrätten som behandlar sekretess enligt 7:16 SekrL. Dessa berör dock främst den materiella bedömningen på olika sätt och kommer inte in på frågor som rör överensstämmelse med grundlag och inte heller EG-rättsliga spörsmål. Det samma gäller de ca 15 mål som avgjorts i underrätterna. För en utförlig genomgång av praxis, se SOU 2004:6, s. 50 ff.

16 omfattning utgått ifrån domar från EG-domstolen. Domarna har dessutom stor betydelse på grund av den speciella ställning praxis har inom EG-rätten. 6 6 Angående detta, se avsnitt 4.1.4. nedan.

17 2. Förhållandet mellan de svenska reglerna Som nämnts i inledningen ger offentlighetsprincipen var och en rätt att ta del av allmänna handlingar från svenska myndigheter. Rätten kan begränsas genom sekretess vilken ska anges i lag. I 7 kap 16 sekretesslagen finns en bestämmelse som förbjuder utlämning av uppgifter om uppgifterna kan komma att användas i strid med personuppgiftslagen. I sistnämnda lag finns dock en bestämmelse om att denna lag inte inskränker rätten att få ut handlingar enligt offentlighetsprincipen. Vid försök att tillämpa rätt lagregel visar det sig att de tre lagarna hänvisar till varandra i något som påminner om ett cirkelresonemang. Det kan snabbt konstateras att reglernas hänvisningar till varandra inte stämmer överens. Cirkelresonemanget ställer till synes tillämparen inför ett val som har en avgörande effekt för vilket grundvärde som kommer att skyddas; integriteten eller öppenheten. För en bättre inblick i problematiken krävs en genomgång av de olika bestämmelsernas innebörd och lydelse. 2.1. OFFENTLIGHETSPRINCIPEN, SÄRSKILT RÄTTEN ATT TA DEL AV ALLMÄNNA HANDLINGAR 7 Offentlighetsprincipen har gamla anor. 8 Den infördes, som nämnts ovan, i svensk lag redan 1766 då den första tryckfrihetsförordningen trädde i kraft och beskrivs ofta som 7 Detta är en kortfattad genomgång av offentlighetsprincipen och dess innebörd, framför allt avseende rätten att ta del av allmänna handlingar. För utförligare genomgång se; Bohlin, Alf, Offentlighetsprincipen, 6:e uppl. Stockholm: Norstedts juridik, 2001; Regeringskansliet (utg.) Offentlighet och sekretess hos det allmänna : information om sekretesslagstiftningen m m. Stockholm: Justitiedep. Regeringskansliet, 1999, och Skatteverket (utg.), Offentligt eller hemligt, 3:e omarb. utök. utg. Stockholm: Skatteverket, 2004.

18 en omistlig del av vår rättstradition eller som en av hörnstenarna i den svenska rättsordningen. 9 Offentlighetsprincipen är omfattande på det sättet att den berör alla statliga och kommunala verksamheter men också såtillvida att den kommer till uttryck på flera olika sätt. Principen innebär till exempel att allmänhet och massmedia har rätt att närvara vid beslutande församlingars sammanträden, att samma skara har rätt att se på under en domstolsförhandling samt att offentligt anställda kan lämna uppgifter till media utan att riskera efterforskningar från arbetsgivarens sida. Principen som bygger på allmän insyn och kontroll sägs fylla tre huvudändamål då den utgör en garanti för såväl rättssäkerhet som effektivitet i förvaltningen och effektivitet i folkstyret. 10 Den del av offentlighetsprincipen som ska behandlas i denna uppsats är vars och ens rätt att ta del av allmänna handlingar. Rätten att ta del av allmänna handlingar återfinns i 2 kap tryckfrihetsförordningen och innebär att svenska myndigheter är skyldiga att lämna ut allmänna handlingar i den mån detta inte hindras av sekretess. Vilka orsaker som får medföra sekretess anges i sju punkter i 2 kap 2 tryckfrihetsförordningen varav den sjätte är den som har inverkan på bestämmelserna i förevarande arbete och vilken kommer att behandlas nedan. I 2 kap TF stadgas även vad som ska anses som en handling, vilka handlingar som är allmänna samt hur utlämningen ska ske. 2.2. SEKRETESSLAGEN, SÄRSKILT 7 KAP 16 11 Sekretesslagen innehåller bestämmelser om tystnadsplikt i allmän verksamhet och om förbud att lämna ut allmänna handlingar. Huvudprincipen är att offentlighet råder. Lagen är därför utformad med syfte att inte åstadkomma mer sekretess än vad som är absolut nödvändigt. 12 I sekretesslagens andra till och med tionde kapitel återfinns 8 SOU 1993:10, s. 85. För mer historik kring offentlighetsprincipen, se Funcke, Nils, Offentlighetsprincipen en historisk väv med många trådar, i Spira, Eva och Dahlin, Ann (red.), 7:16 och andra hot mot öppenheten, s. 123 ff. Stockholm: Statstjänstemannaförbundet, 2000. 9 Se t.ex. Prop. 1975/76:160, s. 72; SOU 1993:10, s. 92, samt Bohlin, s. 15. 10 1997/98:KU18, s. 15. 11 Detta är, precis som avsnittet om offentlighetsprincipen ovan, en kortfattad genomgång av de aktuella reglerna, i det här fallet sekretesslagen, dess funktion samt framför allt dess bestämmelse i 7 kap 16. För utförligare genomgång se Bohlin; Regeringskansliet, Offentlighet och sekretess, och Skatteverket. 12 SOU 1993:10, s. 86.

19 sekretessbestämmelserna. Kapitlen är indelade efter tryckfrihetsförordningens regler om vilka intressen som får skyddas genom sekretess, sekretessgrunderna. Möjligheten att föreskriva om tystnadsplikt stadgas i 2 kap 13 regeringsformen och går något längre än möjligheten att inskränka handlingsoffentligheten. I realiteten är dock regleringen av de båda sekretessformerna i stort sett enhetlig. Med sekretess menas nämligen, enligt 1 kap 1 2 st sekretesslagen, förbud att röja uppgift, vare sig det sker muntligen eller genom att allmän handling lämnas ut eller att det sker på annat sätt. När det gäller handlingssekretess är det inte handlingarna i sig som är sekretessbelagda utan uppgifter i handlingarna. Den minsta beståndsdelen i sekretesslagen är således uppgiften medan den i tryckfrihetsförordningen är handlingen. En handling kan lämnas ut efter att den avidentifierats genom att sekretessbelagda uppgifter censurerats. Tryckfrihetsförordningens sjätte sekretessgrund medger sekretess med hänsyn till skyddet för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden och representeras av sekretesslagens sjunde kapitel. I kapitlet skyddas bland annat uppgifter inom socialtjänst och sjukvård men också, vilket är aktuellt här, behandling av personuppgifter enligt personuppgiftslagen. I 7 kap 16 sekretesslagen stadgas nämligen följande: Sekretess gäller för personuppgift, om det kan antas att ett utlämnande skulle medföra att uppgiften behandlas i strid med personuppgiftslagen (1998:204). Bestämmelsen är speciell på det sättet att den inte innefattar någon tystnadsplikt i vanlig mening. 13 Uppgiftens karaktär kan utifrån det aktuella skaderekvisitet inte medföra någon skada utan det som ligger till grund för bedömningen är istället behandlingen av uppgiften. Bestämmelsen behandlas utförligare nedan under 2.4. Uppmärksammas bör dock att andra sekretessbestämmelser kan vara tillämpliga på uppgifterna och att tystnadsplikt alltså kan föreligga av den anledningen. 13 Regner, Göran m.fl., Sekretesslagen, en kommentar, Norstedts gula bibliotek, Stockholm: Norstedts juridik, 1998 (lösbladskommentar med regelbunden uppdatering), s. 7:81.

20 2.3. PERSONUPPGIFTSLAGEN, SÄRSKILT 8 1 ST 14 Personuppgiftslagen (1998:204) trädde i kraft den 24 oktober 1998. Den infördes i svensk lag i syfte att implementera Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG, om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter, vilket behandlas utförligare i kapitel 3 nedan. Personuppgiftslagen ersatte den svenska datalagen 15 från 1973 som infördes för att hindra att personuppgifter från existerande register användes för att skapa nya register med andra ändamål än till vilka uppgifterna från början samlades in. Syftet med PuL är precis som med dess föregångare att skydda människors personliga integritet. Till skillnad från sin föregångare reglerar PuL inte bara automatiserad behandling av personuppgifter utan all typ av behandling och i vissa fall även manuella register. Viss behandling undantas från PuL:s tillämpningsområde. Ett sådant undantag är undantaget för behandling av personuppgifter som ett led i en verksamhet av rent privat natur vilket återfinns i lagens 6. Ett annat undantag gäller journalistiska och konstnärliga ändamål samt litterärt skapande, 7 2 st, och dessutom är sådan behandling som skyddas av tryckoch yttrandefriheten undantagen från tillämpningen av PuL, 7 1 st. Det undantag som är aktuellt i den här framställningen är det i 8 1 st som stadgar följande: Bestämmelserna i denna lag tillämpas inte i den utsträckning det skulle inskränka en myndighets skyldighet enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen att lämna ut personuppgifter. Personuppgiftslagen skall alltså aldrig inskränka tillämpningen av offentlighetsprincipen. Bestämmelsen sägs i förarbetena endast fylla ett klargörande syfte och har införts i lagen för att ingen tvekan skall uppkomma om hur lagen förhåller sig till grundlagen. 16 Utöver nämnda undantag finns en generell bestämmelse som gör personuppgiftslagen subsidiär i förhållande till andra lagar och förordningar, 2 PuL: Om det i en annan lag eller förordning finns bestämmelser som avviker från denna lag, skall de bestämmelserna gälla. 14 Detta är en kortfattad genomgång av personuppgiftslagen och dess bakgrund. För utförligare genomgång se Peterson, Roger och Reinholdsson, Klas, Personuppgiftslagen i praktiken,. 3:e uppl. Stockholm: Norstedts juridik, 2004; Regeringskansliet (utg.), Behandling av personuppgifter: information om personuppgiftslagen, 3:e rev. uppl. Stockholm: Justitiedep. Regeringskansliet, 2002, och Skatteverket. 15 SFS 1973:289. 16 Se t.ex. SOU 1997:39, s. 216.

21 Genom den bestämmelsen undantas stora delar av den totala personuppgiftsbehandlingen från PuL. Avvikande bestämmelser som gäller istället för personuppgiftslagen finns ofta i de olika registerförordningar som reglerar särskilda typer av register. Sådana författningar finns för vitt skilda verksamheter. Som exempel kan nämnas lag om belastningsregister, lag om kontoföring av finansiella instrument samt lag om märkning och registrering av hundar. Avsikten med bestämmelsen är att myndigheters register med ett stort antal registrerade skall regleras särskilt i de fall innehållet i registren är känsligt. 17 2.4. TANKEN BAKOM OREDAN 2.4.1. Bakgrunden till 7 kap 16 sekretesslagen En motsvarighet till 7 kap 16 sekretesslagen har funnits sedan 1973, då en sådan på grund av datalagens tillkomst togs in i 13 2 st i den lag som då reglerade sekretessen, lagen om inskränkningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar. 18 Syftet med bestämmelsen var enligt förarbetena att skapa kontroll över möjligheterna att bygga upp nya personregister genom att sammanställa uppgifter från redan existerande register och sedan använda dessa för något annat ändamål än vad de samlats in för. Bestämmelsen skulle hindra utlämnande av en personuppgift från ett personregister om det fanns anledning att anta att uppgiften skulle användas för ADB, antingen i utlandet eller inom landet utan tillstånd. 19 Departementschefen tydliggjorde i propositionen att regleringen inte skulle medföra något effektivt skydd mot att otillåtna personregister skulle upprättas men att detta ändå var en bra lösning i väntan på internationella överenskommelser. 20 Att regeln placerades i just ovan nämnd lag berodde på att den ansågs utgöra en inskränkning i offentlighetsprincipen och det var, enligt departementschefen, viktigt att alla sådana placerades i samma lag. 17 Öman, Sören och Lindblom, Hans-Olof, Personuppgiftslagen, en kommentar, Norstedts gula bibliotek, 2:a uppl. Stockholm: Norstedts juridik, 2001, s. 45. 18 SFS 1937:249, sekretesslagens föregångare. Se SOU 2004:6, s. 248f. 19 Prop. 1973:33, s. 101. 20 Ibid.

22 När sekretesslagen 1980 ersatte lagen om inskränkningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar togs stadgandet i sak oförändrat in i 7 kap 16. 21 Innan införandet av PuL löd paragrafen som följer: (st 1) Sekretess gäller för personuppgift i personregister som avses i datalagen (1973:289), om det kan antas att utlämnande skulle medföra att uppgiften används för automatisk databehandling i strid med datalagen. (st 2) Sekretess för uppgift som anges i första stycket gäller också, om det kan antas att utlämnande skulle medföra att uppgiften används för automatiska databehandling i utlandet och att detta medför otillbörligt intrång i personlig integritet. Vid tillämpning av denna bestämmelse ankommer det på Datainspektionen att pröva fråga om utlämnande. Sekretess enligt detta stycke gäller dock ej, om uppgiften skall användas för automatisk databehandling enbart i en stat som har anslutit sig till Europarådets konvention om skydd för enskilda vid automatisk databehandling av personuppgifter. När datalagen så småningom byttes ut mot personuppgiftslagen avsåg ändringen endast att samordna 7:16 med bestämmelsen i PuL. 22 I nuvarande lydelse har hela andra stycket tagits bort medan det första omformulerats. Den nuvarande lydelsen finns återgiven i avsnitt 2.2. ovan. 2.4.2. Tillämpningsområdet för 7 kap 16 sekretesslagen Trots att ändringarna i 7:16 endast avsågs vara formella följdändringar på grund av PuL har tillämpningsområdet kommit att bli ett annat. 23 Den nya versionen av 7:16 har jämfört med den tidigare lydelsen fått ett vidare tillämpningsområde på framför allt två sätt. För det första är bestämmelsen numera tillämplig på alla personuppgifter hos myndigheterna, inte bara, som det var tidigare, de uppgifter vilka ingår i ett personregister som omfattas av datalagen. För det andra ska bedömningen numera omfatta huruvida mottagaren av uppgifterna kommer att behandla dessa i strid med någon av bestämmelserna i personuppgiftslagen. Tidigare gällde bedömningen huruvida mottagaren skulle använda uppgifterna för automatisk databehandling i strid med datalagen. Från att ha gällt endast automatisk databehandling gäller bestämmelsen i 7:16 alltså numera all typ 21 SOU 2004:6, s. 250. 22 Prop. 1997/98:44, s. 147. 23 Se t.ex. SOU 2001:3, s. 190; SOU 2004:6, s. 251 ff och Funcke, Nils, Offentlighetsprincip i princip, i Ordfront magasin, nr 6:2001, s. 9.

23 av behandling och bedömningen ska göras enligt den betydligt mer omfattande personuppgiftslagen. 24 Som exempel kan nämnas att en myndighet tidigare kunde lämna ut material på diskett eller via e-post utan föregående bedömning enligt 7:16 så länge innehållet inte var att anse som någon typ av personregister. Detta har emellertid ändrats. För att ta del av innehållet på en diskett eller i ett e-postmeddelande krävs att en dator öppnar filerna och visar upp innehållet. Den behandling av uppgifterna som datorn utför är tillräcklig för att omfattas av personuppgiftslagen. Ett e-postmeddelande innehållande enstaka personuppgifter skall alltså numera bedömas enligt 7 kap 16 sekretesslagen och får inte skickas om uppgifterna kan komma att behandlas i strid med PuL. Även om uppgifterna i många fall kan lämnas ut efter bedömningen så innebär paragrafens nya lydelse att bestämmelsen aktualiseras betydligt oftare vilket hänger ihop med personuppgiftslagens stora tillämpningsområde. Detta leder i sin tur till att fler uppgifter sekretessbeläggs och offentlighetsprincipen på så sätt inskränks mer än tidigare. Vid bedömning enligt 7:16 är det, precis som det var på datalagens tid, den tänkta behandlingen hos mottagaren som har betydelse 25 och om utlämnandet sker på papper, via telefon eller på datamedium har ingen betydelse, varken i den nu gällande formuleringen eller i den tidigare. 2.4.2.1. Borttagandet av 7 kap 16 2 st sekretesslagen Även borttagandet av andra stycket i 7:16 har kritiserats. I SOU 2004:6 menar utredningen, som bland annat haft till uppgift att överväga behovet av en ändring i 7 kap 16 sekretesslagen, att ändringen i och med PuL:s tillkomst medförde att utlämnande till tredje land i de fall där mottagaren kan tänkas behandla uppgifterna i strid mot PuL inte omfattas då det är en myndighet som lämnar ut uppgifterna med stöd av offentlighetsprincipen. Den behandling som skall prövas är nämligen, vilket framgår av den tidigare lydelsen, inte myndighetens behandling vid utlämnandet av uppgifterna utan mottagarens tänkta behandling efter utlämnandet. 26 Den kvarvarande delen av paragrafen omfattar alltså inte myndighetens utlämnande över huvud taget och således inte heller utlämnande till tredje land. Motiveringen till borttagandet av andra stycket var att redan första 24 SOU 2001:3, s. 191. 25 Mer om detta nedan i avsnitt 2.4.2.1. 26 Se t.ex. SOU 2001:3, s. 192 f; SOU 2004:6, s. 251 f, samt Öman, Lindblom, s. 329.

24 stycket medför sekretess om utlämnandet står i strid med någon av personuppgiftslagens bestämmelser och att de i 33 35 PuL stadgade reglerna om utlämnande av uppgifter till tredje land gäller även för myndigheter. 27 Stadgandet ansågs alltså onödigt. I realiteten har dock 33 35 PuL mindre betydelse när det gäller myndigheters utlämnande, i vart fall när detta sker med stöd av offentlighetsprincipen. Som konstaterats ovan är utlämnande av personuppgifter tillåtet om det sker med stöd av offentlighetsprincipen. 28 Alltså måste myndigheter även fortsättningsvis lämna ut personuppgifter i de fall dessa finns i allmänna handlingar och inte omfattas av någon annan sekretess. Sekretessen enligt 7:16 kan inte åberopas vid utlämnande till tredje land eftersom PuL inte är giltig utanför Sverige. De utlämnade uppgifterna kan således inte komma att behandlas i strid med PuL. Någon prövning avseende ett sådant utlämnande har ännu inte gjorts varför det inte med säkerhet kan sägas hur domstolen skulle hantera problematiken. 29 I SOU 2004:6 antyds att det i förarbetena till ändringen skedde en sammanblandning av myndigheternas behandling med stöd av offentlighetsprincipen och mottagarnas tänkta behandling. 30 2.4.2.2. Mottagarens tänkta behandling Som nämnts i föregående avsnitt är det mottagarens tänkta behandling som är avgörande för om en uppgift omfattas av sekretess eller inte enligt 7 kap 16 sekretesslagen. I SOU 2004:6 framhålls detta förhållande som självklart då myndigheterna inte på grund av offentlighetsprincipen skall tvingas medverka till att mottagaren begår ett brott. 31 Sett från den synvinkeln är 7:16 ett nödvändigt komplement till offentlighetsprincipen och PuL. Bestämmelsen avser inte att försvåra för den som vill ta del av en allmän handling innehållande personuppgifter med syfte att behandla uppgifterna på ett i PuL tillåtet sätt. 32 Privatpersoner får till exempel enligt 6 PuL behandla personuppgifter för verksamhet av rent privat natur. 33 Ett annat exempel är behandling för journalistiska ändamål vilket, som nämnts ovan, enligt 7 2 st PuL också är tillåtet. I 2 kap 14 3 st tryckfrihetsförordningen återfinns dock följande stadgande: 27 Prop. 1997/98:44, s. 147. 28 2 och 8 PuL. 29 SOU 2004:6, s. 252. 30 Ibid. 31 Ibid, s. 255. 32 Ibid. 33 Så länge detta inte innefattar publicering på Internet vilket är att anse som överföring till tredje land och är förbjudet enligt 33 PuL.

25 Myndighet får inte på grund av att någon begär att få taga del av allmän handling efterforska vem han är eller vilket syfte han har med sin begäran i större utsträckning än som behövs för att myndigheten ska kunna pröva om hinder föreligger mot att handlingen lämnas ut. 34 Myndigheter har alltså inte rätt att försöka ta reda på vad den som vill ta del av allmänna handlingar skall använda dessa till. Trots detta är det avgörande för sekretess enligt 7:16 just mottagarens tänkta behandling av uppgifterna. Hur görs då denna bedömning? I 2 kap 14 3 st tryckfrihetsförordningen stadgas som synes ett undantag från huvudregeln om skydd från efterforskning. Det är tillåtet att ta reda på vem som vill ta del av handlingen och i vilket syfte, om det behövs för att myndigheten skall kunna pröva om hinder föreligger mot ett utlämnande. Att uppgifterna i en handling kan sekretessbeläggas enligt någon av bestämmelserna i sekretesslagen innebär dock inte att myndigheten automatiskt får göra efterforskningar. 35 Vid prövning av sekretess då det gäller en bestämmelse med ett omvänt skaderekvisit, d.v.s. då sekretess presumeras, är det ofta nödvändigt att göra dessa efterforskningar för att kunna ta ställning till utlämnandet. När det däremot gäller bestämmelser med ett rakt skaderekvisit, alltså då offentlighet är huvudregel, får myndigheter inte ställa sådana frågor rutinmässigt, det är i stället själva uppgiften som begärts ut som skall ligga till grund för bedömningen. 36 7:16 innehåller ett rakt skaderekvisit vilket dock är speciellt i förhållande till övriga sådana rekvisit i sekretesslagen. Den begärda uppgiften, vilken normalt ska ligga till grund för bedömningen, kan i det här fallet inte ge någon ledning eftersom det är den tänkta behandlingen av uppgiften som har betydelse. I förarbetena till bestämmelsen konstateras att anledning till försiktighet vid utlämnande, enligt denna paragraf, i första hand torde föreligga om begäran gäller massuppgifter eller selekterade uppgifter. Regeringen tillägger att en sådan begäran [ ] alltid [bör] utgöra anledning för den registeransvarige att närmare utreda hur det är avsett att uppgifterna ska användas. 37 Uppgifter skall i sådana situationer lämnas ut först om den som begärt dem anger en godtagbar förklaring till vad uppgifterna skall användas till. Myndigheter får således göra denna sekretessprövning endast om det finns någon 34 Min kursivering. 35 Bohlin, s. 148. 36 Ibid. 37 Prop. 1973:33, s. 140.

26 konkret omständighet som tyder på att uppgiften kommer att behandlas på ett olagligt sätt. Med konkret omständighet avses här framförallt begäran om massuttag eller selekterade uppgifter. 38 Detta förklaras i doktrinen med att risk för den typ av skada som anges i paragrafen i praktiken bara aktualiseras vid massuttag i någon form. 39 Däremot bör uppmärksammas att sekretessprövning kan förekoma även i fall som rör enstaka personuppgifter, framförallt vid begäran om selekterade uppgifter men även i fall där mottagaren har som syfte att lägga ut uppgifterna på Internet. 40 Till skillnad från vad som gäller vid bedömning enligt andra bestämmelser med rakt skaderekvisit har uppgiftens art alltså, så länge det rör sig om en personuppgift, ingen betydelse vid bedömningen enligt 7:16. Detta följer av att varje typ av personuppgift kan behandlas i strid med personuppgiftslagen. Huruvida behandlingen sedan strider mot PuL eller ej hänger på mottagarens tänkta hantering, därav skillnaden i förhållande till andra raka skaderekvisit. En angränsande fråga är i vilken utsträckning en redogörelse för hur uppgifterna skall användas skall godtas. I PuL:s förarbeten sägs att en invändning om att en behandling [ ] avser sådant som är undantaget enligt [7 ] får godtas, om det inte av omständigheterna framgår att invändningen är så osannolik att den kan lämnas utan avseende. 41 I SOU 2004:6 dras slutsatsen att detsamma gäller i de fall den som begär att få ta del av uppgifter anger att han eller hon har som avsikt att använda dessa för privat ändamål. 2.4.3. 7:16 SekrL, de lege ferenda I SOU 2004:6 menar utredningen att det efter ändringen i 7:16 funnits en osäkerhet hos myndigheterna som orsakat en restriktiv inställning till utlämnande enligt paragrafen. Den menar vidare att läget har ändrats i och med att det nu finns mer skrivet om tilllämpningen som tillsammans med de domar som kommit rörande bestämmelsen kan ge vägledning. 42 Jag ställer mig skeptisk till om det verkligen finns så mycket skrivet om 38 Öman, Lindblom, s. 329. 39 Corell, Hans m.fl., Sekretesslagen kommentar till 1980 års lag med ändringar, Norstedts gula bibliotek, 3:e omarb. uppl. Stockholm: Norstedts juridik, 1992, s. 208, samt Regner, s. 7:81. Det bör noteras att offentlighetsprincipen ännu inte medför en rätt att få ut handlingar i digital form, vilket innebär att massuttag ofta kan anses förlora sitt syfte. Det blir helt enkelt för tidskrävande att behandla uppgifterna manuellt. 40 SOU 2001:3, s. 191. 41 Prop. 1997/98:44, s. 121. 42 SOU 2004:6, s. 254.

27 7:16. I vart fall är det inte mycket av det skrivna som kan sägas vara tillräckligt vägledande. De senaste domarna från regeringsrätten, RÅ 2002 ref 54 och RÅ 2001 ref 68, kan sägas tyda på att man blivit mer restriktiv med att åberopa sekretess enligt 7:16. RegR har i dessa fall framhållit att en helhetsbedömning skall göras och hänvisat till att även den registrerade kan ha intresse av ett utlämnande. Båda dessa fall rör dock utlämnande för kommersiellt ändamål och domstolen har i båda fallen lagt stor vikt vid att den registrerade enligt 11 PuL har rätt att motsätta sig att personuppgifterna används för direkt marknadsföring. Jag är tveksam till att myndigheternas osäkerhet försvunnit helt. Det som finns skrivet är många gånger vagt och motsägelsefullt 43 och de domar som finns kan tyckas vara något specifika för att vara till hjälp vid alla uppkommande frågor. 44 Utredningen menar vidare att det idag inte finns något som tyder på att bestämmelsen tillämpas fel eller så att offentligheten inskränks mer än avsett. 45 Någon ytterligare kommentar kring detta finns dock inte så vad utredningen egentligen avser är svårt att säga. Vilken tillämpning som enligt utredningen är fel framgår inte. Om man antar att en felaktig tillämpning skulle strida mot offentlighetsprincipen innebär detta att risken är stor för att den rätta tillämpningen strider mot dataskyddsdirektivet. Hur mycket som avsetts inskränkas är inte heller klart formulerat. Att 7:16 inte tillämpas så att offentligheten inskränks mer än avsett kan ha helt olika innebörd beroende på från vilken synvinkel det ses. Från svensk synvinkel sett skulle bestämmelsen enligt förarbetena inte inskränka offentligheten alls medan syftet med dataskyddsdirektivet kan sägas vara just att inskränka offentligheten. Detta innebär inte nödvändigtvis att utredningens resonemang är felaktigt men gör detsamma mer svårtolkat och oprecist. Utredningen föreslår en ändring för att förtydliga bestämmelsen genom att ge den följande lydelse: 43 Det som finns skrivet är framför allt utredningar och propositioner, vilka är skrivna med utgångspunkt i att offentlighetsprincipen inte strider mot EG-rätten. Utöver detta finns en mängd artiklar skrivna av journalister, som istället visar att PuL inskränker offentlighetsprincipen. Inte heller övrig litteratur kommer med konkreta lösningar. I litteraturen återfinns formuleringar som syftet med bestämmelsen torde i dag närmast vara och man måste nog kunna anta (Öman, Lindblom, s. 327 och 330). Formuleringar som dessa anser jag vara väl vaga för att vara vägledande vid rättstillämpningen. 44 Se t.ex. ovan nämnda rättsfall RÅ 2002 ref 54 och RÅ 2001 ref 68. 45 SOU 2004:6, s. 254.

28 Sekretess gäller för personuppgift, om 1. det finns skäl att anta att uppgiften efter ett utlämnande kommer att behandlas i strid med personuppgiftslagen (1998:204), eller 2. myndighetens utlämnande av uppgiften står i strid med 33 personuppgiftslagen. Att myndighetens utlämnande står i strid med 33 personuppgiftslagen skall dock inte medföra sekretess för uppgifter i allmänt register som enligt lag eller förordning är avsett att ge allmänheten information. Jag ser stora fördelar med utredningens förslag jämfört med bestämmelsens nuvarande lydelse. Förtydligandet innebär att såväl problematiken kring det tidigare borttagandet av paragrafens andra stycke som vems behandling som avses åtgärdas. Bestämmelsens inverkan på offentlighetsprincipen, vilken varit den mest kritiserade, påverkas dock inte. Det kommer således även om utredningens förslag går igenom att vara oklart i vilken grad 7:16 ska tillåtas hindra utlämnande av allmänna handlingar med stöd av offentlighetsprincipen. 2.5. HUR SKA DE TILLÄMPAS? EN SAMMANFATTANDE SLUTSATS Genom det ovan diskuterade cirkelresonemanget har lagstiftaren lyckats flytta verkningen av PuL till nästa led i behandlingen, d.v.s. från myndigheterna till allmänheten. Myndighetens behandling undantas från PuL:s tillämpning genom 8 och 2 PuL samt det faktum att grundlag går före vanlig lag, eftersom 2 kap TF skall tillämpas istället. Mottagarens behandling däremot omfattas varken av offentlighetsprincipen eller av någon annan lag och skall därför bedömas enligt PuL. Myndigheterna skall alltså i allra högsta grad tolka PuL, men inte för att deras utlämnande skall bedömas utan för att mottagarens framtida användning av uppgifterna har betydelse för huruvida denna skall omfattas av sekretess eller ej. Konsekvensen är att dataskyddsdirektivets bestämmelser inte gäller för svenska myndigheter utan endast för privatpersoner och företag; en konsekvens som minskar direktivets verkan till förmån för offentlighetsprincipen. Av vad som framkommit ovan kan konstateras att problematiken med ett cirkelresonemang som förvillar tillämpningen mellan de tre lagarna fanns redan på datalagens tid. Även om problem uppstod redan då var detta inget som orsakade några stora diskussioner av den enkla anledningen att datalagens omfattning var så betydligt mycket

29 mindre än personuppgiftslagens. Att andra stycket i 7:16 togs bort verkar vara ett rent misstag. Precis som konstaterats i SOU 2004:6 har lagstiftaren antagligen blandat ihop begreppen och likställt myndighetens behandling med mottagarens behandling. Att dessa två skall hållas isär klargörs redan i förarbetena från 1973 då den tidens motsvarighet till 7:16 kom till. Problemet som uppkommer i och med att det är mottagarens behandling som skall ligga till grund för bedömningen har blivit större än nödvändigt. Här kan jag till viss del hålla med utredningen i SOU 2004:6 om att osäkerheten hos myndigheterna lett till en mer restriktiv tolkning. Förbudet mot efterforskning är grundlagsstadgat och det framkommer tydligt i förarbetena till föregångaren till 7:16 att anledning till försiktighet vid utlämnande i första hand ska föreligga vid begäran om massuppgifter eller selekterade uppgifter. Vid begäran om andra uppgifter torde paragrafen alltså inte skapa några problem. Till saken hör visserligen att, som nämnts ovan, uppgifterna inte skall lämnas ut om det kan antas att de kommer att läggas ut på Internet, vilket kan vara fallet även om det inte rör sig om selekterade uppgifter eller massuttag. Enligt förarbetena till PuL skall dock en invändning om att den kommande behandlingen är tillåten enligt 7 PuL godtas. Om man som utredningen i SOU 2004:6 drar slutsatsen att detta även gäller andra tillåtna behandlingar bör 7:16 inte vara ett så stort hinder. Att bestämmelsen inskränker offentlighetsprincipen går inte att komma ifrån, vilka argument som än används. Rätten att ta del av allmänna handlingar utan att ange något ändamål har enligt min bedömning minskat betydligt sedan PuL:s tillkomst. Jag menar dock inte att det är PuL som lag som är ond och måste bort till alla pris. Som jag antytt i inledningen är problemet mer komplext än så och detta kommer jag att återkomma till i diskussionen i kapitel 5.