Regelrådet är ett särskilt beslutsorgan inom Tillväxtverket vars ledamöter utses av regeringen. Regelrådet ansvarar för sina egna beslut. Regelrådets uppgifter är att granska och yttra sig över kvaliteten på konsekvensutredningar till författningsförslag som kan få effekter av betydelse för företag. Finansdepartementet Yttrande över En effektivare flytträtt av försäkringssparande Regelrådets ställningstagande Regelrådet finner att konsekvensutredningen inte uppfyller kraven i 6 och 7 förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Innehållet i förslaget Promemorian innehåller förslag till ändringar i inkomstskattelagen (1999:1229), försäkringsrörelselagen (2010:2043) och skatteförfarandelagen (2011:1244). Förslagen rör området flytträtt av försäkringssparande. Den nu remitterade promemorian sammanställer tidigare författningsförslag på området, med vissa egna tillägg. Författningsförslagen hänförliga till inkomstskattelagen och försäkringsrörelselagen har sin grund i Livförsäkringsutredningens betänkande Förstärkt försäkringstagarskydd (SOU 2012:64). Regelrådet yttrade sig över betänkandet den 7 februari 2013, Regelrådets diarienummer N2008:05/2012/466. Konsekvensutredningen ansågs godtagbar. Gällande ändringarna i inkomstskattelagen föreslår man i den nu remitterade promemorian överensstämmande förslag som Livförsäkringsutredningen, förutom att gällande krav på att försäkringen måste vara nytecknad föreslås upphävt i nu remitterat förslag. Likaså föreslås att kravet på att den mottagande försäkringen ska vara tecknad av försäkringstagaren i den ursprungliga försäkringen upphävs. Ändringarna i inkomstskattelagen föreslås träda i kraft den 1 januari 2019. Vad gäller de föreslagna ändringarna i försäkringsrörelselagen överensstämmer den nu remitterade promemorian med Livförsäkringsutredningens förslag förutom det nya förslaget om att anskaffningskostnaden för en återköpt eller överförd försäkring ska anses betald fem år efter avtalets ingående. I den nu remitterade promemorian föreslås även ett nytt bemyndigande, som avser att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vilka kostnader som får beaktas vid beräkningen av de direkta kostnaderna för den administrativa hanteringen av återköp eller överföring av en försäkring. Ändringarna i försäkringsrörelselagen föreslås träda i kraft den 1 juli 2018. Författningsförslagen hänförliga till skatteförfarandelagen har sin grund i Skatteverkets promemoria om vissa ändringar i skatteförfarandelagen. Regelrådet yttrade sig över promemorian den 2 maj 2012, Regelrådets diarienummer N2008:05/2012/98. Konsekvensutredningen ansågs bristfällig. Postadress Webbplats E-post 1/7
Förslagen i den nu remitterade promemorian överensstämmer med Skatteverkets förslag, förutom att den nu remitterade promemorian föreslår en förlängd tid att lämna kontrolluppgifter med anledning av överlåtna försäkringar, från nu gällande 14 dagar till 30 dagar. Ändringarna i skatteförfarandelagen föreslås träda i kraft den 1 januari 2019. Regelrådets yttrande omfattar endast de delar som avser något substantiellt nytt i förhållande till vad Regelrådet redan har yttrat sig över i tidigare ärenden. Skälen för Regelrådets ställningstagande Bakgrund och syfte med förslaget I promemorian finns en redovisning av tidigare utredningar och lagstiftningsärenden på området. I promemorian framgår att de föreslagna ändringarna syftar till att effektivisera den civilrättsliga flytträtten för pensionsförsäkringar genom att förtydliga vad som kan räknas in som flyttavgifter samt tydliggöra och utöka den skatterättsliga flyttregeln i inkomstskattelagen. Förslagen avseende kontrolluppgifter i skatteförfarandelagen anges syfta till att effektivisera Skatteverkets kontrollverksamhet. Regelrådet finner beskrivningen av bakgrund och syfte med förslaget tillräcklig i detta ärende. Regelrådet finner beskrivningen av bakgrund och syfte med förslaget godtagbar. Alternativa lösningar och effekter av om ingen reglering kommer till stånd I konsekvensutredningen anges olika alternativ till reglering avseende förslaget om flyttavgifter, samt att även alternativet marknadslösningar omnämns. Avseende förslagen om att den skatterättsliga flyttregeln utökas och förtydligas samt den ändrade kontrolluppgiftsskyldigheten anges att det inte finns några alternativa lösningar. Regelrådet vill i denna del framföra följande. Förslagsställarens beskrivning av alternativa lösningar kopplat till förslaget om flyttavgifter som sådana är tydlig. Dock hade Regelrådet gärna sett att förslagsställaren närmare berört vilka effekter det får för berörda försäkringsföretag att anskaffningskostnaden för en återköpt eller överförd försäkring ska anses betald fem år efter avtalets ingående, och om det kan finnas en annan lämpligare lösning i denna del. Gällande förslaget om att den skatterättsliga flyttregeln utökas och förtydligas hade Regelrådet gärna sett en motivering till förslagsställarens ställningstagande varför det inte finns några alternativa lösningar. Gällande förslaget om den ändrade kontrolluppgiftsskyldigheten kan Regelrådet godta en utebliven redovisning av alternativa lösningar, utifrån förslagets karaktär och att den förlängda tidsfristen att lämna kontrolluppgifter såvitt kan bedömas är något som underlättar för företag som ska leverera in sådana. Regelrådet finner förslagsställarens beskrivning av effekter av om någon reglering inte kommer till stånd tillräcklig i ärendet. Trots det angivna finner Regelrådet beskrivningen av alternativa lösningar godtagbar. Postadress Webbplats E-post 2/7
Regelrådet finner beskrivningen av effekter av om någon reglering inte kommer till stånd godtagbar. Förslagets överensstämmelse med EU-rätten Regelrådet har inte kunnat återfinna någon beskrivning av de nu remitterade förslagens överensstämmelse med EU-rätten i promemorian. Avsaknaden av en sådan beskrivning medför att konsekvensutredningen blir ofullständig i denna del. Regelrådet finner beskrivningen av förslagets överensstämmelse med EU-rätten bristfällig. Särskild hänsyn till tidpunkt för ikraftträdande och behov av speciella informationsinsatser I promemorian finns en redovisning av främst övergångs- och tillämpningsregler kopplade till avgiftsreglerna. Enligt Regelrådet hade det även varit behövligt med en redovisning av om särskilda hänsyn behöver tas till tidpunkten för ikraftträdande av samtliga nya föreslagna regler. Om det inte har varit möjligt eller ansetts behövligt att ta sådan hänsyn borde förslagsställaren ha angett och motiverat detta. Vad gäller behovet av informationsinsatser borde det ha funnits en redovisning av vilka informationsinsatser som behövs och vilka kanaler som är lämpligast för att nå den berörda målgruppen, samt vilken aktör som ska utföra informationsinsatserna. I avsaknad av de nämnda beskrivningarna blir konsekvensutredningen ofullständig i denna del. Regelrådet finner beskrivningen av om särskilda hänsyn behöver tas till tidpunkten för ikraftträdande och om det finns behov av speciella informationsinsatser bristfällig. Berörda företag utifrån antal, storlek och bransch I promemorian anges att förslagen berör de försäkringsföretag som omfattas av försäkringsrörelselagen. Förslaget som rör avgifter anges i första hand påverka livförsäkringsföretag. Detta anges innebära att 36 aktörer på den svenska marknaden omfattas av de förslag som avser flyttavgifter. Vidare anges att även försäkringsförmedlare kan påverkas indirekt av förslagen. Det anges att i Finansinspektionens register finns 1 062 företag i Sverige registrerade med försäkringsförmedling som huvudverksamhet, till detta kommer ytterligare 83 bolag som bedriver försäkringsförmedling men som har en annan huvudverksamhet. Förslaget om ändring av den skatterättsliga flyttregeln anges omfatta 30 riskbolag inom livförsäkring, 4 utländska försäkringsföretag med filial samt 2 utländska försäkringsföretag med agentur. I promemorian anges att antalet anställda i försäkringsbranschen uppgick till ca 20 600 år 2016. Många av dessa anges dock arbeta med skadeförsäkring, som inte omfattas av förslagen i promemorian. Enligt Finansinspektionens företagsregister uppgår antalet anställda i försäkringsförmedlingsbranschen till ca 3 600 personer, till detta kommer ungefär lika många som förmedlar försäkringar hos banker. Omsättningen och storleken på placeringstillgångar anges variera kraftigt mellan de olika företagen. Omsättningen för försäkringsföretagen kan variera mellan 61 miljoner och 33 miljarder kronor och placeringstillgångarna kan variera mellan 2,3 miljarder kronor och 776 miljarder kronor. De anställda anges variera mellan 3 och 389. Antalet anställda och balansomslutningen hos företagen inom försäkringsförmedling anges variera från cirka 800 anställda och balansomslutning på över 2 miljarder Postadress Webbplats E-post 3/7
kronor till egenföretagare med balansomslutning på under 1 miljon kronor. Regelrådet vill i denna del framföra följande. Regelrådet anser det positivt att förslagsställaren specificerar antalet företag som berörs av förslaget på olika sätt. Det framgår likaså att förslagsställaren har kontrollerat uppgifter mot tillsynsmyndighetens register. Vad gäller berörda företags storlek har Regelrådet förståelse för att det är svårt att ange en exakt uppgift i detta ärende. Regelrådet finner dock att de spann som förslagsställaren anger är så pass vida att det hade varit önskvärt om förslagsställaren angett ett något snävare spann där de flesta företag som berörs av förslaget återfinns. Vad gäller berörda företags branschtillhörighet finner Regelrådet att detta framgår av promemorian på ett tillräckligt sätt. Regelrådet finner beskrivningen av berörda företag utifrån antal och bransch godtagbar. Trots det angivna finner Regelrådet beskrivningen av berörda företag utifrån storlek godtagbar. Påverkan på berörda företags kostnader, tidsåtgång och verksamhet Administrativa kostnader Vad gäller förslaget som påverkar flyttavgifterna framgår att försäkringsföretagen måste kunna dela upp den oamorterade kostnaden mellan de olika individerna i kollektivet. Detta anges inte utgöra något problem då försäkringsföretaget inom de avtal som tecknas med vald distributionskanal sätter ramen för de avgifter som ska tas ut. Beträffande den direkta administrationskostnaden hänvisar man i promemorian till Livförsäkringsutredningens förslag. Sammantaget anges det medföra något högre kostnader för de företag som omfattas av flytträtt, där de högre kostnaderna betalas av antingen kollektivet eller aktieägarna. Vad gäller förslaget om att lämna fler uppgifter i en kontrolluppgift är det, som framgår ovan, endast den förlängda tiden att lämna kontrolluppgift som Regelrådet inte har yttrat sig över tidigare. I konsekvensutredningen anges angående den förlängda tiden att lämna kontrolluppgift främst att hänsyn inte har tagits till den minskning av kostnader som kan uppkomma för enskilda företag genom att Skatteverket framöver inte i samma utsträckning kommer att behöva vidta olika granskningsåtgärder för att kontrollera att exempelvis kontrolluppgiften har lämnats i rätt tid. Det framgår ingen beskrivning av vilka effekter bemyndigandet, att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vilka kostnader som får beaktas vid beräkningen av de direkta kostnaderna för den administrativa hanteringen av återköp eller överföring av en försäkring, kan få för berörda företags administrativa kostnader. Regelrådet vill framföra följande i denna del. Regelrådet hade av tydlighetsskäl gärna sett en uppdelning, dels mellan administrativa och andra kostnader hänförliga till förslaget, dels mellan redan remitterade förslag och de förslag som är nya för denna promemoria. I den mån tidigare utredningar på området inte har räknat på de ekonomiska effekterna till följd av förslaget borde förslagsställaren i detta ärende ha samlat upp och utfört beräkningar avseende samtliga föreslagna nya regler. Som framgår ovan anger förslagsställaren att den förlängda tiden att lämna kontrolluppgift kan medföra Postadress Webbplats E-post 4/7
en minskning av kostnader för berörda företag. Regelrådet saknar dock en uppskattning av hur stor minskningen av de administrativa kostnaderna kan bedömas bli. För att kunna bedöma ett förslags ekonomiska effekter är en beloppsmässig beräkning, eller i vart fall uppskattning, av såväl kostnadsökningar som kostnadsminskningar behövliga. Vidare kan också konstateras att Regelrådet redan i maj 2012 fann konsekvensutredningen till Skatteverkets förslag om den utökade kontrolluppgiftsskyldigheten bristfällig. Förslagsställaren har i detta ärende också noterat och hänvisat till detta, 1 men utan att vidta några ytterligare åtgärder att beräkna administrativa kostnader hänförliga till förslaget, vilket Regelrådet ställer sig frågande till. I konsekvensutredningen anges att bemyndigandet kommer att medföra att Finansinspektionen kommer att kunna få möjlighet att i föreskrifter bestämma vilka avgifter som får ingå i de direkta administrativa hanteringskostnaderna, vilket anges minska risken för att kostnader som faller utanför förslagen tas ut via andra kostnadsposter som är hänförliga till flytt. Regelrådet finner dock att det hade varit behövligt att förslagsställaren på ett något utförligare sätt redovisat vilka effekter det föreslagna bemyndigandet kan få för berörda företags administrativa kostnader. I avsaknad av de nämnda uppgifterna finner Regelrådet konsekvensutredningen ofullständig i denna del. Regelrådet finner beskrivningen av förslagets påverkan på berörda företags administrativa kostnader bristfällig. Andra kostnader och verksamhet I konsekvensutredningen anges att förslaget som innebär att den skatterättsliga flyttregeln utökas och förtydligas inte påverkar företagens it-system och därigenom inte heller innebär utvecklingskostnader utöver de normalt förekommande. Detta anges vara fallet eftersom det inte skapas någon ny försäkringsprodukt med egenskaper som avviker från den redan befintliga produktfloran och befintligt regelverk. Sammanfattningsvis anges att förslagen innebär att befintliga it-system utnyttjas vilket borde minimera nya utvecklingskostnader. Vidare anges att förslagen inte heller bör leda till nya utbildningsinsatser eller ökad tidsanvändning jämfört med hur flytträtten fungerar idag. Regelrådet hade gärna sett en utförligare beskrivning av om förslaget att anskaffningskostnaden för en återköpt eller överförd försäkring ska anses betald fem år efter avtalets ingående, kan påverka företagens andra kostnader eller medföra ett behov av förändring i företagens verksamhet. Likaså avseende det föreslagna nya bemyndigandet hade samma information varit behövlig. I avsaknad av en sådan redovisning blir konsekvensutredningen ofullständig i denna del. Regelrådet finner beskrivningen av förslagets påverkan på andra kostnader och om det finns behov av förändringar i företagens verksamhet bristfällig. Påverkan på konkurrensförhållandena för berörda företag I konsekvensutredningen anges att försäkringsföretag som anlitar försäkringsförmedlare med en viss typ av avgiftsmodell kommer att påverkas av förslaget. Modeller som innebär att oamorterade anskaffningskostnader tas ut under en period som överstiger fem år kommer att påverkas negativt eftersom resultatet blir att kostnaden måste tas ut under en kortare tidsperiod. Detta anges innebära högre avgifter eller lägre lönsamhet. Samtidigt anges att det vid ingående av nya avtal kommer att vara 1 Se s. 41 i nu remitterad promemoria. Postadress Webbplats E-post 5/7
lättare för försäkringstagaren eller den försäkrade att veta vad den faktiska kostnaden är vilket kan innebära en större transparens och en ökad rörlighet. Det föreslagna bemyndigandet anges minska risken för inlåsningseffekter samt att det därigenom ges ökade förutsättningar för en marknad med hög rörlighet och bibehållen konkurrens. Regelrådet anser att det hade varit behövligt med fler beskrivningar av förslagets påverkan på konkurrensförhållanden för berörda företag, exempelvis hur förslaget bedöms påverka de mindre företagen i förhållande till de större företagen. Detta är av särskild vikt då det av förslagsställarens information framgår att förslaget berör företag av olika storlek. Avsaknaden av sådana beskrivningar medför att konsekvensutredningen blir ofullständig i denna del. Regelrådet finner beskrivningen av förslagets påverkan på konkurrensförhållanden för berörda företag bristfällig. Regleringens påverkan på företagen i andra avseenden Regelrådet har inte återfunnit någon beskrivning i konsekvensutredningen av om regleringen kan påverka företagen i andra avseenden. Regelrådet kan dock konstatera att såväl kostnadsbeskrivningar som förslagets påverkan på konkurrensförhållanden för berörda företag, samt om särskilda hänsyn behöver tas till små företag vid reglernas utformning är ofullständigt beskrivna, varför Regelrådet inte kan utesluta att regleringen även kan komma att påverka företagen i andra avseenden. Avsaknaden av en sådan beskrivning medför därför att konsekvensutredningen blir ofullständig i denna del. Regelrådet finner beskrivningen av regleringens påverkan på företagen i andra avseenden bristfällig. Särskilda hänsyn till små företag vid reglernas utformning Regelrådet har i promemorian inte kunnat återfinna en beskrivning av om särskilda hänsyn behöver tas till små företag vid reglernas utformning. Om förslagsställaren har bedömt att det inte går att ta sådana hänsyn borde det ha angetts och motiverats. Regelrådet finner detta särskilt viktigt då förslagsställaren har utrett i tidigare avsnitt i konsekvensutredningen att förslaget berör små företag. I avsaknad av en sådan redovisning blir konsekvensutredningen ofullständig i denna del. Regelrådet finner beskrivningen av om särskilda hänsyn behöver tas till små företag vid reglernas utformning bristfällig. Sammantagen bedömning Som framgår ovan finner Regelrådet att vissa avsnitt i konsekvensutredningen har redovisats på ett godtagbart sätt. Bristerna i kostnadsbeskrivningarna, samt om företagen behöver vidta förändringar i sin verksamhet, liksom påverkan på konkurrensförhållanden för berörda företag och om behovet av att ta särskilda hänsyn till små företag vid reglernas utformning är dock enligt Regelrådets bedömning så pass betydande att konsekvensutredningen som helhet inte kan anses fullständig. Postadress Webbplats E-post 6/7
Regelrådet vill även framföra till förslagsställaren att det av tydlighetsskäl hade varit önskvärt om de delar som redan har konsekvensutretts av annan förslagsställare hålls separerade från de förslag som förslagsställaren lämnar nu, samt att de förslag som förslagsställaren lämnar i denna promemoria likaså utreds i sin helhet enligt förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Vid en sammantagen bedömning finner Regelrådet att konsekvensutredningen inte uppfyller kraven enligt 6 och 7 förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Regelrådet behandlade ärendet vid sammanträde den 1 november 2017. I beslutet deltog Pernilla Lundqvist, ordförande, Samuel Engblom, Yvonne von Friedrichs och Lennart Renbjer. Ärendet föredrogs av Katarina Garinder. Pernilla Lundqvist Ordförande Katarina Garinder Föredragande Postadress Webbplats E-post 7/7