EUROPAPARLAMENTET 2014 2019 Utskottet för framställningar 29.9.2014 MEDDELANDE TILL LEDAMÖTERNA Ärende: Framställning nr 1240/2013, ingiven av Rodica Ionela Bazgan, rumänsk medborgare, om den fria rörligheten i Europeiska unionen 1. Sammanfattning av framställningen Framställaren, som har arbetat i Cypern i tre år, uppger att hon för två år sedan gifte sig med en tredjelandsmedborgare, som därefter fick uppehållstillstånd i Cypern. Eftersom hon ville tillbringa sin semester i Belgien tillsammans med sin make och inte kände till bestämmelserna i direktiv 2004/38/EG, ringde hon till Tysklands ambassad i Nicosia för att fråga vilka papper hennes make behövde. Efter att hon blivit ombedd att skicka in en omfattande dokumentation i olika skeden, avslogs slutligen makens visumansökan med motiveringen att han betraktades som en säkerhetsrisk i en eller flera medlemsstater i enlighet med förordning (EG) nr 562/2006. Framställaren anser att hennes och hennes makes rätt till fri rörlighet inom Europeiska unionen har kränkts allvarligt. 2. Tillåtlighet Framställningen förklarades tillåtlig den 2 april 2014. Kommissionen har uppmanats att lämna upplysningar (artikel 216.6 i arbetsordningen). 3. Kommissionens svar, mottaget den 29 september 2014 Enligt artikel 21 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt har varje unionsmedborgare rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier, om inte annat följer av de begränsningar och villkor som föreskrivs i fördragen och i bestämmelserna om genomförande av fördragen. De respektive begränsningarna och villkoren återfinns i direktiv 2004/38/EG om CM\1035646.doc PE539.544v01-00 Förenade i mångfalden
unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig i medlemsstaterna 1. Direktiv 2004/38/EG är tillämpligt på unionsmedborgare som reser till eller uppehåller sig i en annan medlemsstat än den de själva är medborgare i samt på de familjemedlemmar som följer med eller ansluter sig till unionsmedborgaren (artikel 3.1). Sådana unionsmedborgares familjemedlemmar har rätt att resa in (artikel 5.1) och uppehålla sig (artikel 7.1 d) i den aktuella medlemsstaten, även om medlemsstaterna kan kräva att en familjemedlem som inte är unionsmedborgare har inresevisum (artikel 5.2). a) I de fall där en familjemedlem som inte är unionsmedborgare redan uppehåller sig tillsammans med unionsmedborgaren i en annan medlemsstat än den där unionsmedborgaren är medborgare och innehar ett giltigt uppehållskort i enlighet med artikel 10 i direktivet, föreskriver artikel 5.2 att innehav av ett sådant giltigt uppehållskort medför undantag från kravet på visering för familjemedlemmar som inte är unionsmedborgare och som följer med eller ansluter sig till en unionsmedborgare som reser till en annan medlemsstat. Det betyder att den information framställarens make fick, det vill säga att det krävdes visum för att få resa till Belgien, var felaktig om han hade ett sådant uppehållskort som avses i artikel 10 i direktivet. Däremot gäller undantaget från kravet på visering inte om maken inte har något uppehållskort i enlighet med direktivet, utan någon annan uppehållshandling på en annan rättslig grund, till exempel ett uppehållstillstånd (som är det ord framställaren själv använde) som utfärdats enligt nationell lagstiftning. b) Om maken faktiskt var tvungen att inneha visum för att få resa till Belgien skulle han, enligt artikel 5.1 a i förordning (EG) nr 810/2009 om införande av en gemenskapskodex om viseringar (viseringskodex), normalt sett behöva ansöka om visum i Cypern, på konsulatet för den medlemsstat som är det enda eller huvudsakliga målet för resan. Om en medlemsstat däremot har ingått ett avtal om representation med en annan Schengenstat, får denna andra medlemsstat handlägga sådana visumansökningar och utfärda visum för den förstnämnda medlemsstatens räkning. Belgien tycks ha ingått ett sådant avtal med Tyskland vad gäller visumansökningar i Cypern. c) I fråga om ansökan om och utfärdande av visum är särskilda regler tillämpliga för familjemedlemmar som inte är unionsmedborgare och som följer med eller ansluter sig till en unionsmedborgare som reser till en annan medlemsstat än den där unionsmedborgaren är medborgare. Europeiska unionens domstol 2 har bekräftat att familjemedlemmar som inte är unionsmedborgare i enlighet med artikel 5.2 i direktivet inte bara har rätt att resa in på medlemsstatens territorium utan även har rätt att erhålla inresevisum för detta ändamål. Medlemsstaterna måste ge dessa personer all den hjälp de behöver för att få nödvändiga visum. Visumen ska utfärdas kostnadsfritt och så snabbt som möjligt på grundval av ett påskyndat förfarande. Eftersom denna rätt uteslutande hänför sig till familjebandet till unionsmedborgaren kan de nationella myndigheterna kräva att familjemedlemmarna visar upp följande handlingar: 1 Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier, EUT L 158, 30.4.2004, s. 77. 2 Se bland annat domen av den 31 januari 2006 i mål C-503/03, Europeiska kommissionen mot Konungariket Spanien (REG 2006, s. I-1097). PE539.544v01-00 2/5 CM\1035646.doc
identitetsbevis till exempel ett giltigt pass så att de nationella myndigheterna kan förvissa sig om vems ansökan de handlägger, bevis på familjeband till exempel ett giltigt äktenskapsbevis så att de nationella myndigheterna kan förvissa sig om att den sökande är en unionsmedborgares familjemedlem, och bevis på att unionsmedborgaren utövar sin rätt till fri rörlighet i värdmedlemsstaten vid den aktuella tidpunkten eller kommer att utöva denna rätt vid den tidpunkt då hans eller hennes familjemedlem anländer till värdmedlemsstaten så att de nationella myndigheterna kan förvissa sig om att den sökande kommer att uppehålla sig i värdmedlemsstaten tillsammans med unionsmedborgaren. Inga andra dokument, såsom bevis på bostad, anställning, tillräckliga tillgångar eller lön, inbjudan eller returbiljett, får begäras. Därför skulle ett giltigt äktenskapsbevis kunna begäras, men inte de andra dokument som framställaren uppger att de uppmanades att visa upp (kopia av hyreskontrakt för lägenheten, lönebesked, kontoutdrag och elräkning). d) Rätten att erhålla inresevisum är emellertid inte villkorslös, eftersom EU-lagstiftningen ger medlemsstaterna möjlighet att förbjuda en unionsmedborgares familjemedlemmar att resa in på deras territorium om personerna i fråga innebär en fara för allmän ordning, säkerhet eller hälsa i den mening som avses i kapitel VI i direktiv 2004/38/EG eller vid förekomst av missbruk eller bedrägeri. Handledningen för handläggning av visumansökningar och ändring av utfärdade visum innehåller i sin tredje del praktiska instruktioner för tillämpningen av de bestämmelser som gäller just visumsökande som inte är unionsmedborgare men är familjemedlem till en unionsmedborgare. Det grundar sig på principen att direktiv 2004/38/EG utgör en lex specialis (specifik reglering) vad gäller viseringskodexen som betyder att den senare endast gäller i de fall där direktivet inte har några specifika regler. Handledningen, som inte är rättsligt bindande, föreskriver att en person som inte är unionsmedborgare men familjemedlem till en unionsmedborgare kan nekas visum endast av följande skäl: den visumsökande har inte kunnat visa att han eller hon omfattas av direktivet på grundval av visumansökan och de bifogade handlingarna enligt punkt 3.6, de nationella myndigheterna kan visa att den visumsökande utgör ett verkligt, aktuellt och tillräckligt allvarligt hot mot den allmänna ordningen, den allmänna säkerheten eller folkhälsan, eller de nationella myndigheterna kan påvisa förekomst av missbruk eller bedrägeri. I de senare två fallen ligger bevisbördan på de nationella myndigheterna, eftersom de måste kunna lägga fram bevis till stöd för sina påståenden om att den visumsökande inte bör erhålla något inresevisum med hänvisning till den allmänna ordningen, den allmänna säkerheten eller folkhälsan eller på grund av missbruk eller bedrägeri. CM\1035646.doc 3/5 PE539.544v01-00
Myndigheterna måste kunna lägga fram övertygande bevisning och samtidigt respektera alla skyddsklausuler i direktiv 2004/38/EG. Beslutet om att avslå visumansökan med hänvisning till allmän ordning, allmän säkerhet eller folkhälsa eller på grund av missbruk eller bedrägeri måste överensstämma med proportionalitetsprincipen och måste grunda sig uteslutande på den berörda personens eget uppträdande, som måste utgöra ett verkligt, aktuellt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse. Ett avslag måste meddelas skriftligen, alltid vara väl motiverat och ange alla särskilda faktiska omständigheter och rättsliga överväganden som föranlett det negativa beslutet, och det måste ange var och när ett överklagande kan lämnas in så att den berörda personen kan vidta konkreta åtgärder till sitt försvar. Framställaren har inte lämnat tillräckliga uppgifter för att man ska kunna bedöma huruvida alla direktivets skyddsklausuler har respekterats. Vad gäller skälen för att avslå en visumansökan enligt beskrivningen ovan strider det emellertid mot direktivet att vägra att utfärda ett visum på grund av att informationen om motivet till och omständigheterna kring den planerade vistelsen inte var tillförlitlig, eller på grund av att man inte kunnat förvissa sig om att personen avser att lämna medlemsstaternas territorium innan visumet löper ut, eftersom dessa skäl inte är giltiga skäl för att en medlemsstat ska kunna vägra att utfärda ett visum till en person som inte är unionsmedborgare, men som är familjemedlem till en resande unionsmedborgare. Dessutom strider det mot direktivet att vägra att utfärda ett visum endast på grund av att den sökande är en person för vilken en eller fler medlemsstater registrerat varningar i Schengens informationssystem (SIS). Även om en varning i SIS utgör belägg för att det finns skäl att avslå en persons ansökan om inresa i Schengenområdet måste detta bekräftas av uppgifter som gör det möjligt för en medlemsstat som söker i SIS att, innan den avslår en ansökan om inresa i Schengenområdet, fastställa att den berörda personens närvaro i området skulle innebära ett verkligt, aktuellt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse 1. I detta hänseende innebär principen om lojalt samarbete att den medlemsstat som söker i SIS på vederbörligt sätt bör beakta de uppgifter som den rapporterande medlemsstaten låtit införa, och att den rapporterande medlemsstaten bör hålla kompletterande uppgifter tillgängliga för att den förstnämnda staten ska kunna göra en konkret bedömning av det hot som den registrerade personen kan utgöra 2. Slutligen gäller samma resonemang och principer när visumansökan avslås endast på grund av att den visumsökande i enlighet med artikel 5.1 e i kodexen om Schengengränserna och artikel 21.1 i viseringskodexen anses utgöra ett hot mot den allmänna ordningen, den inre säkerheten, folkhälsan eller någon av medlemsstaternas internationella förbindelser, särskilt när det inte finns någon varning i medlemsstaternas nationella dataregister som syftar till att neka inresa av samma skäl. e) Slutligen föreskriver direktivet rätten att överklaga alla beslut som fattats mot den berörda 1 Mål C-503/03 Kommissionen mot Spanien (REG 2006, s. I-1097), punkt 53. 2 Mål C-503/03 Kommissionen mot Spanien (REG 2006, s. I-1097), punkt 56. PE539.544v01-00 4/5 CM\1035646.doc
personen med hänvisning till allmän ordning, allmän säkerhet eller folkhälsa. Därför kan den sökande överväga att överklaga ett avslag från det tyska konsulatet, om det upprepas, i enlighet med de tyska processreglerna. Slutsats Även om skälen till avslaget av framställarens makes visumansökan tycks stå i strid med direktiv 2004/38/EG har de relevanta bestämmelserna i direktiv 2004/38/EG införlivats i tysk lagstiftning på ett korrekt sätt. Eftersom kommissionens avdelningar inte känner till några liknande fall tycks det vara ett enskilt fall av felaktig tillämpning av de nationella bestämmelser som på ett korrekt sätt införlivar EU-lagstiftningen. Därför är det i första hand de nationella domstolarna som måste undersöka beslutet att avslå den aktuella ansökan om inresevisum. CM\1035646.doc 5/5 PE539.544v01-00