av Tekniska servicenämndens styrning, ledning och kontroll KPMG 22 februari 2005 Antal sidor 13
Innehåll 1. Bakgrund 1 2. Syfte 1 3. Genomförande 2 4. Granskningens styrmodell 2 5. Mål och uppdrag 3 5.1 Bakgrund 3 6. Resurser ekonomi, personal, IT, upphandling och lokaler 4 6.1 Bakgrund 4 7. Mål och strategier inom produktion 7 7.1 Bakgrund 7 8. Effekter och måluppfyllelse 9 8.1 Bakgrund 9 9. Styrning och kontroll 10 9.1 Bakgrund 10
1. Bakgrund År 2000 inträffade ett antal förändringar i lagstiftning och god revisionssed som påverkade kommunrevisionens arbetssätt. En av dessa förändringar var att varje nämnd skall granskas varje år. För att göra detta på ett meningsfullt sätt har revisorerna under 2004 valt att genomföra sammanträffanden med nämndordförande och förvaltningschef för genomgång av verksamheten efter generella frågeställningar avseende styrning och kontroll inom områdena mål, resurser, produktion och effekter. 2. Syfte Granskningen skall ge en översiktlig bild av nämndens styrning/kontroll av verksamheterna. Detta blir ett av flera underlag för revisionens ansvarsprövning och syftar dessutom till att verka för en förbättrad styrning av nämndens verksamhet. Vår ambition är att verka för att nämnden har eller får en självbedömning av verksamheten och verksamhetens styrning som leder till en ständig förbättrad grad av måluppfyllelse. Avsikten är alltså att fortlöpande under året söka verifiering av givna svar och varje år följa upp med nya sammanträffanden på såväl politisk som tjänstemannanivå. Revisorernas huvudsakliga uppgift enligt kommunallagen är att pröva om: - Verksamheten sköts på ett ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt. - Räkenskaperna är rättvisande. - Den interna kontrollen som görs inom nämnden är tillräcklig. Granskningen har utgått från uppgiften och varit inriktad på följande frågeområden: - Mål och uppdrag. - Ekonomiska resurser. - Mål och strategier inom resursområdena ekonomi, personal, IT, lokaler och upphandling. - Mål och strategier inom produktionen. - Effekter, måluppfyllelse, styrning och intern kontroll. 1
3. Genomförande Granskningen har genomförts genom att nämndens ordförande och förvaltningschef har besvarat en enkät. Med utgångspunkt från enkätsvaren har förtroendevalda revisorer med revisionsbiträde intervjuat ovanstående företrädare. 4. Granskningens styrmodell Som utgångspunkt för granskningen har en allmänt vedertagen och mycket enkel styrmodell använts. Styrmodellen innehåller huvuddelarna mål, resurser, produktion och effekt samt styrningen i centrum. Modellen inleds med målsättningsprocesser och avslutas med konstaterande om måluppfyllelse. Tankemodellen i stort är att mål formuleras i kronor och uppgift, att resurser anskaffas och förädlas, att produktion/prestationer utförs, att effekter uppnås och slutligen att måluppfyllelse värderas. Hela denna verksamhetsmodell har någon form av styrning/intern kontroll. Dessa senare begrepp betraktar vi som synonyma. Modellen illustreras nedan: Mål Resurs Styrning Effekt Produktion I det följande redovisas de synpunkter som framkommit av granskningen. Först på varje avsnitt, fr.o.m. kapitel 5, kommer en bakgrund som följs av styrmodellen för granskningen, därefter redovisas i kursiv stil inriktningen på frågorna och avslutningsvis redovisas resultatet och vår bedömning. 2
5. Mål och uppdrag 5.1 Bakgrund Kommunens kostnader regleras noga genom budgetanslag. Någon intäktssida i företagsekonomisk mening finns dock ej. Nyttan är den service som medborgarna erhåller i enlighet med de mål som demokratiskt fastställs inom kommunen. Målen utgår från en uppgift vanligen uttryckt i nämndens reglemente. Målen är i vissa kommuner uttryckta av fullmäktige i samband med att den ekonomiska budgeten fastställs. För detta anslag skall följande åstadkommas. I andra kommuner ges inte direkt samband mellan anslag och mål, men nämndernas mål är fastlagda av fullmäktige vid andra tillfällen än vid budgetbeslutet. Om målen inte samlas upp vid särskilda tillfällen uppstår ett problem att hålla reda på alla mål och direktiv som kommunfullmäktige givit och följaktligen bör följas upp. I några kommuner görs i samband med årsberättelsen en inventering av vilka mål och andra direktivgivande beslut som fullmäktige ålagt nämnderna samt hur de besvarats. En viktig uppgift för revisionen enligt god revisionssed är att granska om fullmäktiges beslut efterlevs av nämnderna. För att kommunen skall vara fullt reviderbar erfordras därför att målen är tydligt uttalade och antagna av fullmäktige. Samma gäller egentligen för god demokratisk styrbarhet inom kommunen. Styrmodellen - In till måldelen går en konstaterad och utvärderad måluppfyllelse. Ut från måldelen går en summa pengar för försörjning med resurser och en beskrivning vad som förväntas bli utfört. Inom detta område har revisionen granskat förekomsten av mål och målsättningsprocesser samt hur dessa är demokratiskt förankrade i fullmäktige. Andra frågor inriktades på om målen upplevs som ändamålsenliga av nämnden och att de är kända inom förvaltningen och styrande för arbetet. Avslutningsvis ställdes frågor om målen står i överrensstämmelse med tilldelade ekonomiska resurser och om medborgarna har informerats om målen. Mål Enbart påståendet om målen står i överensstämmelse med tilldelade ekonomiska resurser besvarades med ja. Övriga påståenden inom området besvarades med delvis eller nej. 3
Följande påståenden besvarades med delvis: Nämndens mål och verksamhet bidrar till att kommunens övergripande mål kan uppfyllas. Medborgarna har informerats om målen. Systematiska omvärlds-/riskanalyser genomförs återkommande inom olika verksamhetsdelar. Det finns skriftligt dokumenterade mål för olika verksamhetsområden inom förvaltningen. Följande påståenden besvarades med ett nej: Politiskt beslutande övergripande mål för nämnden finns och är dokumenterade. Målen stämmer med av fullmäktige fastställda mål och lämnade uppdrag. Målen är formulerade så att de upplevs ändamålsenliga från nämndens sida. Målen är kända inom förvaltningen och är styrande för arbetet. Vid intervjun uppgavs att det arbetas med en ny modell för styrning och att målen inför kommande år skulle utvecklas. Ovanstående svar indikerar att nämnden och förvaltningen har ett omfattande utvecklingsbehov inom området målsättningar och efterlevnad. Nämnden rekommenderas att anta en utvecklingsplan som möjliggör en systematisk utveckling över tiden. Utvecklingsarbetet bör ske i samarbete med den centrala ledningsstaben. Eftersom utvecklingsbehoven är stora kommer kommunrevision att aktivt följa nämndens fortsatta arbete. 6. Resurser ekonomi, personal, IT, upphandling och lokaler 6.1 Bakgrund Under detta avsnitt behandlas ekonomiska resurser samt även resurser i form av personal, lokaler, IT och upphandlade resurser. Hit hör både anskaffning/rekrytering, underhåll/omsorg, förädling/kompetensutveckling och avslut/avgång/pension. Styrmodellen - In till resursdelen går en summa pengar för försörjning med resurser och en beskrivning vad som förväntas bli utfört. Ut från resursdelen går en för produktionen färdig och kompetent "resursuppsättning". 4
Inom detta område har revisionen granskat nämndens arbetsprocesser med avseende på resurser. Med resurser avses dels ekonomiska resurser dels andra resurser som personal, lokaler, IT och upphandling av varor och tjänster. Inom ekonomiska resurser behandlas budgetering och budgetuppföljning. Inom de andra resursområdena behandlas frågor som policies, inriktning, planer, förhållningssätt, systematiska arbetsinsatser etc. Ekonomiska resurser Styrningen upplevs som relativt god inom frågeområdena på ekonomiska resurser. Formerna för ekonomisk uppföljning, redovisning och budgetering bedöms som tillräckliga. Likaså anses det att det finns tillräckligt med verktyg (system och rutiner m.m.). Uppföljning sker regelbundet för att säkerställa att ekonomiskt och verksamhetsmässigt resultat uppnås inom verksamhetens olika delar. Ordföranden och förvaltningschefen bedömer att alla berörda medarbetare delvis får information om resultatet av uppföljningar och mätningar av olika slag. Delvis har nämnden en god planeringshorisont på tre års sikt och nämnden har delvis fastställt former för uppföljning och rapportering av ekonomi och verksamhet. Delvis analyseras orsaker till avvikelser och åtgärder vidtas för att undvika underskott och brister i kvalitet. Området synes till stora delar fungera väl. Det är dock svårt att genomföra en effektiv uppföljning av ekonomi och verksamhet när det finns stora utvecklingsbehov inom målstyrningsområdet (se kapitel fem). Förvaltningen genomför vissa analyser av prestationer och kvalitet. Vår bedömning är att det vid uppföljningar kan ske förbättringar av analyser över brister i prestationer och kvalitet. Personal Inom kommunen finns en personalpolicy som har behov av uppdatering. Förvaltningen bedriver ett systematiskt arbete med intern kontroll av hälsotillståndet, trivsel m.m. bland personalen. Medarbetarsamtal genomförs årligen med alla anställda (enskilt eller i grupp). Det sker delvis återkommande ledarutvecklingsinsatser inom förvaltningen eller kommunen. Det finns ingen jämställdhetsplan för förvaltningen. Enligt lag skall en jämställdhetsplan finnas per förvaltning. Det finns inga planer för personalförsörjning och kompetensutveckling. Det saknas antagna regler och kontroll av förekomsten av bisysslors. Vår bedömning är att det inom området personella resurser kan och bör utvecklingsarbete genomföras. en avser kommunen som helhet och nämnden är även i behov av att kommunstyrelsen och dess förvaltning intar en betydligt mer aktiv roll inom områdena. 5
En förvaltningsplan för jämställdhet skall finnas enligt lag. Vi anser att kommunen som helhet och nämnden även måste utveckla sin metodik för kontroll av bisysslor i enlighet med gällande lagstiftning och allmänna bestämmelser. Inom riket som helhet är det relativt svårt att rekrytera personal till delar av nämndens befattningar. En grundläggande nyckel för att kunna erbjuda en verksamhet med god kvalitet är tillgången på kompetent personal. Vi ser det som väsentligt att nämnden är aktiv i arbetet och att det leder till att konkreta planer för kompetensutveckling och personalförsörjning upprättas. IT De datoriserade verksamhetsstöden som användas inom verksamheten uppges fylla kraven på ändamålsenlighet och effektivitet. Personalen får utbildning för ett ändamålsenligt nyttjande av systemen. Det finns, enligt uppgift en IT-policy med riktlinjer som säkerställer ett ändamålsenligt nyttjande av systemen inklusive adekvat utbildning. De datoriserade verksamhetsstöden är inte utformade och används inte så att informationsinnehållet över tid är och blir tillgängligt, riktigt, spåbart och ur sekretessynpunkt korrekt hanterat. Någon informationssäkerhetspolicy med riktlinjer för att säkerställa ovanstående finns inte. Samarbetet och stödet från den utkontrakterade IT-avdelningen bedöms delvis som tillfredställande. Det finns inget avtal mellan parterna som reglerar förutsättningarna. Säkerhetsfrågor inom IT-området är delvis komplexa och kommunens olika förvaltningar kan inte på egen hand följa utvecklingen och upprätta anpassade regler för att neutralisera olika hot och risker. För förvaltningarna är det väsentligt att det inom kommunen som helhet finns en hög kompetens, inom området, som kontinuerligt stödjer utvecklingen. Vi anser att det finns betydande otydligheter gentemot den utkontrakterade IT-verksamheten och förhållandet blir inte bättre av att det saknas tydliga avtal. Upphandling av varor och tjänster Kommunen har en dokumenterad inköps/upphandlingspolicyupphandlingspolicy. Det finns delvis upprättade föreskrifter för direktupphandling inom förvaltningen. Revisionen har under året, via djupgranskning, redovisat en revisionsrapport om avtalshanteringen inom nämnden Ur ovanstående revisionsrapport framgår att området fungera relativt tillfredsställande. Nämnden och förvaltningen är nöjd med det stöd de får genom Inköp Hälsingland. I upphandlingsfrågor är det väsentligt att det kontinuerligt erbjuds utbildning dels i Lagen om offentlig upphandling, dels om kommunens interna regler för upphandling. En översyn av nämndens dokumenterade föreskrifter för direktupphandling synes befogad. 6
Lokaler Förvaltningen har en organisation för lokalfrågor. Nämnden har ingen egen antagen lokalförsörjningsplan. Lokalförsörjningsplanerna i kommunen är kommunövergripande och det finns en central arbetsgrupp för ändamålet. Eftersom kommunens lokalförsörjningsplaner är övergripande är det väsentligt för nämnden att bedöma om planen uppfyller nämndens krav. Nämnden har en viktig och kommunövergripande roll i lokalfrågor. 7. Mål och strategier inom produktion 7.1 Bakgrund Produktionen består av det som vanligen kallas kärnprocesser d v s utförandet av de tjänster som erbjuds medborgarna. Till produktionen räknas utvecklingen av tjänsterna och utvecklingen av inre arbetsmetoder och arbetsorganisation för att åstadkomma god produktivitet. De mest väsentliga processerna handlar om, förutom själva leveransen till medborgarna, kvalitet i tjänsterna, miljöhantering, säkerhet, beredskap samt fortlöpande analys av produktionsdata och nyckeltal. Styrmodellen - In till produktionsdelen går en effektiv och anpassad "resursapparat". Ut från resursdelen går utförda prestationer. Inom detta område har revisionen granskat nämndens produktion/verksamhet d v s kvalitet, miljö, arbetsmetoder och arbetsorganisation, säkerhet och beredskap samt prestationer/jämförelsetal. Kvalitet Kommunen som helhet har inte något beslutat kvalitetssystem eller någon policy för ändamålet. Nämnden har inte antagit någon egen plan för kvalitetsarbetet. Förvaltningen arbetar dock, enligt uppgift, systematiskt med att utveckla kvalitet i de tjänster som ges till medborgarna. Utvärdering sker delvis av arbetet. Vår bedömning är att nämnden och förvaltningen bör uppta en diskussion om hur och på vilka sätt nämnden skall systematisera arbetet inom kvalitetsområdet. Samtal bör även föras med kommunstyrelsen eftersom det inom kommunen som helhet saknas ett gemensamt ledningssystem för kvalitetsfrågorna. 7
Värt att beakta är att nämnderna inom kommunen synes arbeta med olika förutsättningar såväl ekonomiskt som personellt. Förvaltningsgemensamma resurspersoner kan vara en väg för att stödja arbetet vid förvaltningarna. Miljö Nämnden har ingen antagen plan för det egna miljöarbetet och arbetet kan således inte utvärderas mot satta mål. Kommunen anlitar en konsult som miljöombud. Ombudet intervjuar förvaltningarna, ger tips, och fångar upp vilka miljöinsatser som sker. Resultatet sammanställs i ett kommungemensamt miljöbokslut. Vår bedömning är att nämnden och förvaltningen bör uppta en diskussion om hur och på vilka sätt nämnden skall systematisera arbetet inom miljöområdet Nämnden är en länk i kommunens miljöarbete. Högst väsentligt för utvecklingen inom området är vilka ambitioner och system som fastställs på central nivå i kommunen. Kommunen som helhet saknar ett ledningssystem för miljöområdet. Säkerhet och beredskap Det finns en utsedd person vid förvaltningen som har ett övergripande säkerhetsansvar. Delvis genomförs en årlig säkerhetsanalys inom förvaltningen. Förvaltningens säkerhetsansvarige avger ingen årlig rapport över utfört säkerhetsarbete. Det fanns vid granskningstillfället ingen brandskyddsansvarig eller några brandskyddsombud. Det finns delvis betryggande tillträdesskydd till lokaler och information. Förvaltningen ingår som en samverkanspart i kommunens krishantering avseende extraordinära händelser i fredstid. Inom området har det under senare tid genomförts stora förändringar i lagstiftningen. Vi bedömer att nämnden kan utveckla sitt arbete inom området. Nämnden är dock i hög grad beroende av kommunens samlade arbete. Efter analys av enkätsvar och intervjuer med samtliga styrelser och nämnder är det vår uppfattning att det finns otydligheter i styrningen av säkerhetsarbetet. Vi anser att en tydligare styrning inom området är önskvärd. Kommunens revisorer har beslutat att genomföra en djupgranskning av säkerhetsområdet. Prestationer/jämförelsetal Det finns nyckeltal som delvis ger strategisk viktig information avseende måluppfyllelse och verksamhetsutveckling. Jämförelsetalen ingår som en del av verksamhetens utvärdering. 8
Jämförelserna görs systematiskt över tiden i syfte att följa nämndens egen utveckling inom olika områden. Det genomförs även jämförelser med andra i syfte att lära av goda exempel. Delar av området synes utvecklat. Ett konstruktivt förslag är att styrelsen analyserar vilka nyckeltal och vilken benchmarking som styrelsen behöver för att styra, kontrollera, utvärdera och utveckla verksamheten samt hur och på vilka sätt informationen skall presenteras. 8. Effekter och måluppfyllelse 8.1 Bakgrund Styrmodellen - Effekten uppnås hos kunden, medborgaren eller brukaren. I produktionen presenteras det som utförs i den särskilda verksamheten (produktivitet). Effektrutan beskriver vad som "sker i kundens huvud" och vilka mål som nås (effektivitet/måluppfyllelse). Inom detta område har revisionen granskat nämndens arbete med uppföljning av effekter och måluppfyllelse av olika slag. Med detta avses redovisning av måluppfyllelse samt brukartillfredsställelse, informationspolicy och samverkan med andra aktörer. Måluppfyllelse och brukartillfredsställelse Nämnden uppger att de har årliga avstämningar av måluppfyllelse. I förvaltningsberättelsen redovisas graden av måluppfyllelse. Brister i måluppfyllelse åtgärdas delvis eller föranleder en fördjupad utvärdering. De av fullmäktige lämnade uppdragen genomförs och redovisas. Mätning av brukartillfredsställelse görs delvis. Nämnden har delvis regler för information till/kommunikation med medborgarna. Nämnden har även delvis fastställt arbetsformer för samverkan med andra parter. Eftersom avsaknaden av mål är omfattande (se tidigare kapitel) är det svårt för nämnden att genomföra årliga avstämningar och analyser av måluppfyllelse. Som vi tidigare har konstaterat är det högst väsentligt att nämnden utvecklar sin process för målstyrning. Mätning av brukartillfredsställelse kan utvecklas. I ett utvecklat kvalitetssystem ingår olika former av undersökningar av brukartillfredsställelse som en naturlig del av verksamheten. Vi har tidigare berört vikten av en god information/kommunikation med medborgarna. Reglerna för ändamålet kan förslagsvis inarbetas i en strategi eller en informations- och kommunikationspolicy. 9
9. Styrning och kontroll 9.1 Bakgrund Begreppen styrning och kontroll är egentligen två sidor av samma sak och därmed oskiljbara begrepp. Vi har tagit upp begreppen i tre grupper: ansvar och befogenheter (inkl. delegation), styrning/styrmedel och intern kontroll. Vi ser som en ideal form att styrning utövas på ett tydligt sätt med ändamålsenliga styrmedel och att styrningen kontrolleras med en självbedömning (lika med egenvärdering eller self assessment). Därigenom får även styrningen en kvalitetskontroll. Inom detta område har revisionen granskat nämndens styrning och kontroll d v s om det finns tydliga ansvarsområden, klara spelregler och fungerande verktyg (system, rutiner m.m.) för styrning och uppföljning samt intern kontroll. Ansvar och befogenheter Det finns en organisatorisk struktur med markerade ansvarsområden och en fastställd besluts- /delegationsordning som enligt uppgift tydligt reglerar ansvar och befogenheter. Det finns kunskap om den kommunala delegationsformen och delegaterna återrapporterar systematiskt sina beslutsområden. Ansvar och befogenheter synes vara tillräckligt tydliga. Styrning/styrmedel och intern kontroll Förvaltningen har delvis väsentliga styrmedel som reglementen, policies, riktlinjer, bestämmelser och instruktioner samlade i styrpärmar. Respektive styrmedel har delvis en för ajourhållning ansvarig person. Styrmedlen utvärderas delvis kontinuerligt. Påståendet att nämndens protokoll utformas informativt och i enlighet med gällande lagstiftning bejakades. Nämnden upprättar inte en årlig plan för den interna kontrollen och således återrapporteras inte årligen arbetet med intern kontroll till kommunstyrelsen. Vi anser det ändamålsenligt att samtliga styrmedel samlas i styrpärmar och att en utveckling möjliggör att de blir utlagda i kommunens intranet. För att uppnå en kontinuerlig utvärdering bör ansvariga för ajourhållning utses för samtliga styrmedel. Från och med år 2000 har nämnderna enligt kommunallagen fått ett utökat ansvar för den interna kontrollen. Revisorerna har i sin tur fått ett utökat ansvar att granska om nämnderna sköter sin intern kontroll. Nämnden har en mycket viktig uppgift att fylla för att kommunen som helhet skall uppnå ett ändamålsenligt regelverk för intern kontroll. Vi är medvetna om att det finns stora brister i kommunens övergripande system för intern kontroll. Förhållandet på central nivå i 10
kommunen måste åtgärdas och nämndens situation är långt från tillfredsställande. Förvaltningens arbete med intern kontroll måste intensifieras. KPMG, dag som ovan Magnus Larsson Kundansvarig 11