PÅ VÄG MOT NOLLVISIONEN?

LM 17 mars 2001 RRV 2000:29 PÅ VÄG MOT NOLLVISIONEN? En granskning av Vägverkets sektorsansvar för trafiksäkerheten

ISBN 91-7498-433-0

Missiv 2000-12-20 Dnr 2000-0831 Regeringen /Näringsdepartementet På väg mot Nollvisionen? En granskning av Vägverkets sektorsansvar för trafiksäkerheten Riksrevisionsverket (RRV) har i en egeninitierad granskning undersökt hur Vägverket lyckats fullgöra sitt sektorsansvar för trafiksäkerheten. Resultatet av granskningen redovisas i bifogad revisionsrapport. Rapporten har överlämnats till Vägverket. Rikspolisstyrelsen har fått den för kännedom. Företrädare för Vägverket har beretts tillfälle att lämna synpunkter på utkast till slutrapporten. Företrädare för Rikspolisstyrelsen har beretts tillfälle att faktagranska kapitlet om trafikövervakning. Några av förslagen i rapporten är av den art att de förutsätter beslut på statsmaktsnivå. Det gäller bl.a. följande: - Utformningen av regleringsbrevet för Vägverket där RRV föreslår att antalet anslag och anslagsposter minskas (avsnitt 2.4) - Värderingen av trafiksäkerhet och andra effekter vid lönsamhetsbedömning av väginvesteringar m.m. inför planeringen av infrastrukturinvesteringar för perioden 2002 2011 (avsnitt 4.4) - Översyn av statsbidrag till kommunerna (avsnitt 5.4) - Formulering av kvantitativa mål för polisens trafikövervakning och överföring av Vägverkets medel för fordonskontroll på väg till polisen (avsnitt 6.3) - Inrättandet av en Vägtrafikinspektion och fördelningen av ansvaret för trafiksäkerhet mellan den nya myndigheten och Vägverket (kapitel 8, punkt 7) - Tillsättandet av en övergripande utredning om sektorsansvaret inom transportområdet (kapitel 8, punkt 8) Direktör Christina von Greyerz har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör Lars Markstedt har varit föredragande. Revisionsdirektör Rutger Banefelt och avdelningsdirektör Olle Hällbrink har deltagit vid den slutliga handläggningen. Christina von Greyerz Lars Markstedt För kännedom Finansdepartementet Justitiedepartementet

Missiv 2000-12-20 Dnr 2000-0831

Missiv 2000-12-20 Dnr 2000-0831 Vägverket På väg mot Nollvisionen? En granskning av Vägverkets sektorsansvar för trafiksäkerheten Riksrevisionsverket (RRV) har granskat hur Vägverket lyckats fullgöra sitt sektorsansvar för trafiksäkerheten. Resultatet av granskningen redovisas i bifogad revisionsrapport. Företrädare för Vägverket har beretts tillfälle att ge synpunkter på utkast till slutrapporten. Företrädare för Rikspolisstyrelsen och Statens institut för kommunikationsanalys har lämnat synpunkter på delar av utkastet. Vissa av förslagen i rapporten kräver statsmakternas ställningstagande. Rapporten har därför även överlämnats till regeringen. RRV hemställer att Vägverket senast den 29 juni 2001 informerar RRV om vilka åtgärder verket vidtagit med anledning av rapporten. Direktör Christina von Greyerz har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör Lars Markstedt har varit föredragande. Revisionsdirektör Rutger Banefelt och avdelningsdirektör Olle Hällbrink har deltagit vid den slutliga handläggningen. Christina von Greyerz Lars Markstedt För kännedom: Rikspolisstyrelsen (RPS) Statens institut för kommunikationsanalyser (SIKA)

Missiv 2000-12-20 Dnr 2000-0831

INNEHÅLLSFÖRTECKNING SAMMANFATTNING... 5 1. INLEDNING... 7 1.1 Sektorsansvar ett centralt men oklart begrepp 7 1.2 Vägverkets sektorsansvar 8 1.3 Nollvisionen 9 1.4 Granskningens syfte, genomförande och avgränsning 11 2 STYRNINGEN OCH ÅTERRAPPORTERINGEN AV TRAFIKSÄKERHETSARBETET BÖR FÖRENKLAS... 13 2.1 Så styr regeringen trafiksäkerhetsarbetet 13 2.2 Så styr Vägverket trafiksäkerhetsarbetet 16 2.3 Så återrapporterar Vägverket trafiksäkerhetsarbetet 18 2.4 Minska begreppsförvirringen 19 2.5 Undersök möjligheterna att minska komplexiteten i styrningen 19 2.6 Försök att minska omfattningen av kraven på återrapportering 21 2.7 Överväg att ta bort den årliga sektorsrapporten 22 3 VÄGVERKETS INFORMATIONS- OCH PÅVERKANSARBETE BÖR FÖLJAS UPP OCH UTVÄRDERAS BÄTTRE... 23 3.1 Uttrycket sektorsuppgifter bör slopas 23 3.2 Resurserna för informations- och påverkansarbete har minskat 24 3.3 Beskrivningen av sektorsuppgiften är oenhetlig 26 3.4 Uppföljning och utvärdering av det mjuka trafiksäkerhetsarbetet bör förbättras 30 3.5 Ett nytt Trafiksäkerhetsråd och bättre samordning 31 4 NOLLVISIONEN HAR BÖRJAT FÅ GENOMSLAG INOM STATLIG VÄGHÅLLNING... 33 4.1 Fysiska trafiksäkerhetsåtgärder prioriteras i planeringen 33 4.2 Trafiksäkerhetsinvesteringarna släpar efter 34 4.3 Riktade trafiksäkerhetsåtgärder har genomförts men resurserna bör i framtiden användas mer effektivt 36 4.4 Det behövs inte längre någon detaljstyrning av trafiksäkerhetsinvesteringarna37 5 VÄGVERKET BÖR STÖDJA ETT INTENSIFIERAT TRAFIKSÄKERHETSARBETET I KOMMUNERNA... 41 5.1 Inriktningen av stödet till kommunerna har förändrats 41 5.2 Samverkan med kommunerna behöver utvecklas 43 5.3 Dialogen med medborgarna måste förbättras 45 5.4 Statsbidragen till kommunernas trafiksäkerhetsarbete bör ses över 46 6 TRAFIKÖVERVAKNINGEN KAN BLI EFFEKTIVARE... 49 6.1 Trafikanternas ansvar har tonats ner 49 6.2 Målen för kontroll av trafiknykterhet och hastigheter har inte uppnåtts 49 6.3 Polisens trafikövervakning kan effektivisseras 52 6.4 Den automatiska hastighetsövervakningen bör automatiseras 54

6.5 Vägverket bör systematiskt pröva gällande hastighetsgränser 56 7 KRAV BÖR STÄLLAS PÅ KVALITETSSÄKRING AV TRANSPORTER OCH KRAVEN BÖR KONTROLLERAS... 57 8 SAMMANFATTANDE BEDÖMNING... 59 BILAGA: Yttrande över betänkandet Ett gemensamt ansvar för trafiksäkerheten (SOU 2000:43) 61

Sammanfattning Våren 1996 beslutade statsmakterna genom den s.k. sektorpropositionen att Vägverket skulle få ett samlat ansvar för hela vägtrafiksystemets miljöpåverkan, trafiksäkerhet, tillgänglighet, framkomlighet och effektivitet. Påföljande år fattade riksdagdagen beslut om nollvisionen, dvs. att ingen skall behöva dödas eller skadas allvarligt i trafiken. Under 1997 bröts dock den dittills positiva trenden vad gäller olycksutvecklingen och antalet omkomna i trafiken började öka. Det av riksdagen beslutade etappmålet om högst 400 dödade år 2000 har inte uppnås, utan antalet omkomna beräknas komma att uppgå till närmare 600. Med utgångspunkt i dessa beslut påbörjade Riksrevisionsverket (RRV) våren 2000 en granskning av hur Vägverket fullgör sitt sektorsansvar inom trafiksäkerhetsområdet. Granskningen har omfattat en genomgång av olika program och projekt som Vägverket genomfört. Den har vidare omfattat intervjuer med tjänstemän inom Vägverket på central och regional nivå samt med företrädare för de andra huvudaktörerna inom trafiksäkerhetsområdet. Granskningen visar att det inom Vägverket numera finns en stark medvetenhet om trafiksäkerhetens betydelse och att Vägverket, såväl i den strategiska planeringen som i den operativa verksamheten, kan sägas arbeta i nollvisionens riktning. Att etappmålet för år 2000 inte kommer att uppnås beror inte primärt på brister i Vägverkets trafiksäkerhetsarbete, utan på att resurserna har varit otillräcklig och lagstiftningen inte anpassats till nollvisionens krav. Styrningen av Vägverkets trafiksäkerhetsarbete är idag komplex och oklar. Det skulle skapa bättre förutsättningar för Vägverket att få ut mesta möjliga trafiksäkerhet av sina resurser om regeringen minskade detaljstyrningen av verket. På basis av granskningen av dokument och genomförda intervjuer lägger RRV fram följande förslag: - Styrningen och återrapporteringen av trafiksäkerhetsarbetet bör förenklas. Bl.a. bör termen sektorsuppgifter slopas. Termen skapar oklarhet eftersom den ofta förväxlas med termen sektoransvar. Antalet anslag och anslagsposter i Vägverkets regleringsbrev bör reduceras. - Vägverkets bör bättre följas upp och utvärderas sitt informations och påverkansarbete. En databas bör skapas, där Vägverkets mjuka projekt grupperas efter olika insatsområden. I denna databas bör projektbeskrivningar och resultat redovisas på ett enhetligt sätt. - Nollvisionen har börjat få genomslag inom statlig väghållning. Riksdagen beslutade att minska Vägverkets anslag för år 1999. Detta medförde att även trafiksäkerhetsinvesteringarna att minskade. Vägverket bedömer dock man kommer att kunna återhämta eftersläpningen i trafiksäkerhetsinvesteringarna och kunna klara av att genomföra riktade trafiksäkerhetsåtgärder till en volym på i genomsnitt 1 150 mkr per år under perioden 1998 2003. Vägverket bör bedriva ett ytterligare utvecklingsarbete för att få fram förslag till kostnadseffektiva trafiksäkerhetsåtgärder. 5

- Vägverket bör stödja ett intensifierat trafiksäkerhetsarbetet i kommunerna genom bl.a. försök med en samordnad planering och redovisning av trafiksäkerhetsåtgärder. Dialogen med medborgarna angående utformningen av trafiksäkerhetsåtgärder bör förbättras. De statsbidrag som Vägverket och Miljödepartementet ger till trafiksäkerhets- och miljöåtgärder bör ses över och bidragsgivningen samordnas. - Trafikövervakningen kan bli effektivare och Vägverket bör systematiskt pröva gällande hastighetsgränser på hårt olycksdrabbade vägar. Polisen bör tillföras resurser från Vägverket för att genomföra fordonskontroll på väg och kvantitativa mål för trafikövervakningen bör uppställas. Vidare bör modern teknik utnyttjas i den administrativa hanteringen av resultaten från försöken med automatisk hastighetsövervakning rationaliseras. - Vägverket bör fortsätta sina ansträngningar att förmå transportföretagen att kvalitetssäkra sina transporter. För att bli verkningsfulla måste kraven på kvalitetssäkring följas upp och kunna kontrolleras. RRV anser att det är angeläget att ett nytt Nationellt trafiksäkerhetsprogram utarbetas och att ett sådant program integreras med planeringen av infrastrukturinvesteringarna för åren 2002-2011. Statsmakterna bör överväga att höja värdet av trafiksäkerhet i de trafikekonomiska kalkylerna för att det bättre skall motsvara den prioritering som man har gett uttryck för i nollvisionsbeslutet RRV konstaterar att innebörden av Vägverkets sektorsansvar är oklar och att verkets beslutskompetens har begränsats sedan den s.k. sektorpropositionen antogs våren 1996, tvärtemot vad som var syftet med att Vägverket skulle få ett samlat ansvar för hela vägtransportsystemet. Inom trafiksäkerhetsområdet kommer inrättandet av en Vägtrafikinspektion, ett förslag som RRV tidigare har tillstyrkt, att skapa ytterligare frågetecken kring begreppet sektorsansvar. Det finns därför ett behov av att i de författningar som finns inom trafikområdet förtydliga ansvarsfördelningen mellan Vägverket och den föreslagna Vägtrafikinspektionen. En samlad översyn av alla trafikverkens sektorsansvar för trafiksäkerhet, miljö, tillgänglighet m.m. bör också övervägas. 6

1. Inledning 1.1 Sektorsansvar ett centralt men oklart begrepp Sektorsansvar är ett ord som sedan ett tiotal år tillbaka används flitigt i propositioner, regleringsbrev och verksinstruktioner. Det finns dock inte någon enhetlig, generell definition av begreppet sektorsansvar. Vi kommer inte heller att försöka ge någon sådan definition. I det följande skall endast redogöra för några av de betydelser som begreppet har getts i olika sammanhang. I regeringens propositioner är den valigast förekommande innebörden av begreppet sektoransvar att en myndighet inom en viss sektor skall verka för att alla, eller i alla fall flertalet, offentliga åtaganden inom den egna sektorn skall uppfyllas. Inom t.ex. järnvägsområdet skall således Banverket inte bara svara för infrastrukturen utan också verka för järnvägföretagens utveckling, säkerhet, tillgänglighet m.m. Sektorsansvaret brukar vidare innebära att nya uppgifter skall integreras med befintliga uppgifter, så att man i myndighetens produktionsprocesser tar hänsyn till både de särskilda mål som uppställts i speciallagstiftningen för den aktuella myndigheten, och till de generella mål inom t.ex. regionalpolitik och miljöpolitik som uppställts för hela statsförvaltningen. Ett exempel på det senare är regeringens uppdrag till myndigheterna att utveckla miljöledningssystem. Detta krav innebär en förskjutning av ansvaret för miljön från Naturvårdsverket m.fl. miljömyndigheter till ansvariga myndigheter inom t.ex. järnvägs- och jordbruksområdet. Att en myndighet tilldelas ett sektorsansvar innebära ofta att myndigheten måste väga motstridiga politiska mål mot varandra. Så t.ex. måste Skogsvårdsorganisationen väga miljöhänsyn mot produktionsmål, i stället för att som tidigare ha produktion som överordnat mål. Avvägningsfrågor läggs alltså på myndigheterna, i stället för på den politisk nivån. Vidare innebär sektorsansvaret att sektorsmyndigheterna förväntas påverka förhållanden som ligger utanför deras operativa kontroll, utan att ansvaret fullt ut åtföljs av befogenheter. Det förekommer emellertid i propositioner även att begreppet sektorsansvar används i betydelsen att en myndighet har ett övergripande ansvar för en viss fråga. Regeringen anger t.ex. att Naturvårdsverket har ett sektorsansvar för miljön. Innebörden är då att Naturvårdsverket skall bevaka miljöfrågorna inom alla samhällssektorer eller branscher. Naturvårdsverkets ansvar kommer då att överlappa det ansvar för miljön som de riktiga sektorsmyndigheterna såsom t.ex. Banverket och Jordbruksverket har. Inom vissa områden används uttrycket sektorsansvar för övrigt inte alls, utan man talar om att myndigheten har ett tillsynsansvar eller ett funktionsansvar för en viss sektor eller för en viss bransch. Även om begreppet sektorsansvar är grundläggande för statsmakternas styrning och idag är en central del av den praktiska förvaltningspolitiken, har begreppet därmed fått en oklar innebörd. Det kan betyda olika saker vid olika myndigheter. 7

RRV har behandlat frågan om myndigheternas sektorsansvar i bl.a. rapporterna Trafikverkens sektorsansvar för miljön (F 1993:31), En översiktlig analys av sektorsansvar inom försvaret (F 1993:35) och Skogsvårdsorganisationens arbete för att jämställa miljömålet med produktionsmålet (RRV 1999:31). I dessa rapporter konstaterades att omfattningen och innebörden av myndigheternas sektorsansvar var oklart och att det borde preciseras bättre. RRV har även nyligen granskat statsförvaltningens arbete med att säkerställa ITanpassningen av viktiga samhällsfunktioner inför millennieskiftet. I rapporten Vad kan vi lära av 2000-säkringen i staten (2000:19) konstaterades att uppdraget till myndigheterna att säkerställa IT-anpassningen var otillräckligt kommunicerat med de myndigheter som regeringen menade var sektoransvariga. Detta ledde till en osäkerhet om vilka funktioner utanför de sektorsansvariga myndigheternas egen verksamhet som skulle säkras. Sammanfattningsvis används således begreppet sektorsansvar i olika betydelser inom olika områden, vilket kan skapa förvirring. Vi kommer inte i denna granskning att ge förslag till någon generell definition av begreppet sektorsansvar. När det gäller Vägverkets sektorsansvar kommer vi att använda oss av den definition som regeringen infört (se nedan). 1.2 Vägverkets sektorsansvar Statens Vägverk hade fram till år 1993 i huvudsak enbart ansvaret för byggande och drift av vägar. År 1993 beslöt riksdagen om en ny inriktning av trafiksäkerhetspolitiken (prop. 1992/93:161). Samma år överfördes Trafiksäkerhetsverkets uppgifter till Vägverket. Den nya myndigheten fick i uppdrag att i samarbete med Rikspolisstyrelsen och Svenska Kommunförbundet utarbeta ett nationellt trafiksäkerhetsprogram. I samband med att Transportrådet avvecklades överfördes denna myndighets ansvar för bl.a. yrkestrafikfrågor, kollektivtrafik och handikappanpassning av transportmedel till Vägverket. Genom dessa beslut fick Vägverket ett samlat ansvar för vägtransportsystemet med dess olika komponenter, såsom vägar, fordon och trafikanter. Huvuddelen av statens satsningar på trafiksäkerhet sker därmed via Vägverket. Vägverkets ansvar för vägtransportsystemet utvidgades och förtydligades i den s.k. sektorpropositionen (prop.1995/96:131), som riksdagen godkände i maj 1996 (bet.1995/96tu18, rskr. 1995/96:231). I sektorpropositionen angavs att Vägverket som statens företrädare på central nivå skall ha ett samlat ansvar, ett sektorsansvar, för hela vägtransportsystemets miljöpåverkan, trafiksäkerhet, tillgänglighet, framkomlighet och effektivitet samt för frågor som rör väginformatik, fordon, kollektivtrafik, handikappanpassning, yrkestrafik och tillämpad forsknings-, utvecklings- och demonstrationsverksamhet inom vägtransportsystemet. Vidare angavs att Vägverket skall vara samlande och pådrivande inom ramen för sitt sektorsansvar för vägtransportsystemet. Verket bör däremot inte ta ett operativt ansvar inom områden där annan huvudman har ett entydigt ansvar enligt tidigare beslut. Vägverket bör även på lämpligt sätt verka för en väl fungerande samverkan och samordning med andra berörda huvudmän och driva utvecklingen på ett strategiskt och offensivt sätt. Som en del av denna samordning har Vägverket möjlighet att träffa överenskommelser med berörda huvudmän i syfte att klargöra mål, ansvar, åtaganden, samverkansformer och uppföljning. 8

Vägverkets sektorsansvar baseras alltså inte enbart på författningar utan också i stor utsträckning på allmänna uttalanden i propositioner m.m. Trafiksäkerhet är således en av de funktioner som ingår i Vägverkets sektorsansvar, såsom detta begrepp definieras i den ovan nämnda sektorspropositionen. 1.3 Nollvisionen och olika trafiksäkerhetsprogram Det Nationella trafiksäkerhetsporgrammet för perioden 1995-2000 Antalet dödade och svårt skadade i vägtrafiken minskade under första hälften av 1990-talet. Den främsta förklaringen till denna minskning var att 1980-talets kraftiga ökning av trafikarbetet, dvs. antalet fordonskilometer per år, ersatts av en stagnation. Särskilt bland yngre förare med de högsta olycksriskerna minskade bilkörningen under början av 1990-talet till följd av minskat antal unga körkortsinnehavare. Höjningar av bensinpriset torde också ha spelat en roll. Vägverkets bedömde att det fanns risk för att antalet dödade och svårt skadade åter skulle komma att stiga när tillväxten och sysselsättningen åter tog fart. År 1995 publicerade Vägverket tillsammans med Rikspolisstyrelsen och Svenska kommunförbundet ett Nationellt trafiksäkerhetsprogram för perioden 1995-2000. Detta program innehöll dels operativa mål för 11 s.k. trafiksäkerhetsreformer, dels ett övergripande mål innebärande högst 400 dödade och högst 3 700 svårt skadade år 2000. Regeringen bedömde att det Nationella trafiksäkerhetsprogrammet var realistiskt. Programmets mål togs därför in i Vägverkets regleringsbrev för år 1996.Även riksdagen har i samband med beslutet om sektor propositionen maj 1996 ställt sig bakom programmet Nollvisionen I den s.k. nollvisionspropositionen (prop. 1996/97:137) föreslog regeringen att det långsiktiga målet för trafiksäkerhetsarbetet skall vara att ingen skall dödas eller skadas allvarligt till följd av trafikolyckor inom vägtransportsystemet. I propositionen anges att trafiksäkerhetsproblemet till stor del har ansetts bero på den enskilda trafikantens felbeteende och att många av de åtgärder som dittills vidtagits syftat till att anpassa människan till vägtransportsystemet snarare än att anpassa vägtransportsystemet till människan. Brister i systemutformningen hade bidragit till att trafikanter risade att utsättas för ett yttre våld vid trafikolyckor, som väsentligt överstiger vad människan rent fysiologiskt tål. Ett av de centrala kraven på framtidens vägtransportsystem enligt nollvisionen är att konsekvenserna av människors misstag och felbeteenden i trafiken skall begränsas för att söka minska långvariga hälsoförluster. På sikt skall vägar, fordon och transporttjänster utformas så att gränsen för vad människan tål i form av yttre våld vid trafikolyckor inte överskrids. I nollvisionspropositionen anges också att trafiksäkerhetsarbetet bör ta fasta på att alla individer har en personlig nollvision och att frivilligorganisationerna kan skapa ett folkligt engagemang för ökad trafiksäkerhet. Genom att dels öka medborgarnas kunskap och insikt om samspel och skaderisker i trafiken, dels stödja medborgarnas krav på att vägar, fordon och vägtransporter skall vara trafiksäkra, kan frivilligorganisationerna bidra till en säkrare vägtrafik. 9

En enig riksdag beslutade hösten 1997 om nollvisionen. Genom nollvisionsbeslutet har statsmakterna markerat att trafiksäkerhet bör tillmätas en stor och ökad betydelse. Som ett etappmål för genomförandet av nollvisionen angav regeringen i regleringsbrevet för Vägverket att år 2000 antalet dödade högst borde uppgå till 400 och antalet svårt skadade till högst 3 700. Vad gäller antalet svårt skadade avses med detta etappmål de olyckor som kommer till polisens kännedom och som polisen rapporterar in till Vägverket. I verkligheten är de svåra personskadeolyckorna betydligt fler än de som polisen rapporterar. 1999 års handlingsprogramprogram i 11 punkter för ökad trafiksäkerhet Sedan statsmakterna beslutat om nollvisionen har antalet dödsolyckor ökat. Etappmålet för år 2000 har inte uppnåtts. Väg- och transportforskningsinstitutets (VTI:s) trafiksäkerhetsbarometer redovisar följande bild på Internet. Figur 1.1 VTI:s Trafiksäkerhetsbarometer I april 1999 presenterade Näringsdepartementet en promemoria med elva punkter för ökad trafiksäkerhet. Promemorian baserades bl.a. på Vägverkets särskilda trafiksäkerhetsplan (se. avsnitt 4.1). De elva punkterna, som regeringen i bl.a. budgetpropositionen för 2000 ställt sig bakom, var: 1. En satsning på de farligaste vägarna 2. Säkrare trafik i tätort 3. Trafikantens ansvar betonas 4. Säker cykeltrafik 5. Kvalitetssäkring av transporter 6. Krav på vinterdäck 7. Svensk teknik utnyttjas bättre 8. Ansvar för dem som utformar vägtrafiksystemet 9. Samhällets hantering av trafikbrott 10. Frivilligorganisationernas roll 11. Alternativa finansieringsformer för nya vägar Att Vägverket har ansvaret för de fem första punkterna följer direkt av den s.k. sektorpropositionen från 1996. Vägverket har uppfattat att man även har ett ansvar för punkt 7, men att verket skall främja utnyttjandet av svensk teknik framgår inte uttryckligen av vare sig sektorpropositionen eller regleringsbrevet för Vägverket.. Vägverkets ansvar enligt punkt 8 har utretts av Vägtrafikansvarighetsutredningen (se 10

kapitel 8, punkt 8). I budgetpropositionen för år 2000 (prop. 1999/2000:bil. 2, sid. 46) angav regeringen att Vägverkets arbete med sektorsuppgifterna inom trafiksäkerhetsområdet dittills inte hade uppvisat önskvärt resultat. Regeringen föreslog därför att Vägverkets resurser för arbetet med de elva trafiksäkerhetsreformer enligt 1995 års Nationella trafiksäkerhetsprogram skulle minska, så att de frigjorda resurserna i stället kunde satsas på fysiska åtgärder på de farligaste vägarna, dvs. punkt 1 i 1999 års elvapunktsprogram 1. 1.4 Granskningens syfte, genomförande och avgränsning Begreppet sektorsansvar en oklar innebörd. Syftet med detta projekt är att undersöka hur Vägverket tolkat den närmare innebörden av begreppet sektorsansvar och att granska om verket har lyckats fullgöra sitt sektorsansvar inom trafiksäkerhetsområdet. Vi har intervjuat medarbetare vid Vägverket på såväl central som regional nivå. De flesta intervjuerna har gjorts med personer som arbetar med trafiksäkerhetsfrågor inom Vägverkets s.k. sektorsuppgift, men även företrädare för statlig väghållning och Vägverkets myndighetsutövning har intervjuats. Därutöver har vi intervjuat trafikpolisen och andra externa aktörer, främst på kommunal nivå. Med utgångspunkt från dessa intervjuer och Vägverkets ekonomiska redovisning har vi särskilt studerat: - Styrningen och återrapportering av trafiksäkerhetsarbetet - Vägverkets s.k. sektorsuppgifter (se vidare nedan) - Fysiska trafiksäkerhetsåtgärder på det statliga vägnätet - Åtgärder för att förbättra trafikmiljön i tätort - Trafikövervakningen och hastighetsbegränsningar - Kvalitetssäkring av transporter I nedanstående figur redovisas hur studien avgränsats. Figur 1.2 Avgränsningen av granskningen av Vägverkets sektorsansvar 1 Det bör observeras att det finns två olika trafiksäkerhetsprogram som båda innehåller 11 punkter, nämligen dels 1999 års handlingsprogram för ökad trafiksäkerhet, dels 1995 års Nationella trafiksäkerhetsprogrammet. Insatsområdena Satsning på de farligaste vägarna, Säkrare trafikmiljö i tätort och Trafikanternas ansvar betonas, dvs. punkt 1-3 i 1999 års program, motsvaras dock i stort av reformområdena Säkrare trafikmiljö på landsbygd, Säker trafik i kommunerna respektive trafiknykterhet, färre hastighetsöverträdelser, färre andra regelöverträdelser och användning av skyddsutrustning i bil i 1995 års program. Två rområden i 1995 års trafiksäkerhetsprogram, nämligen Synbarhet i trafiken och Räddning, vård och rehabilitering, finns dock inte med i 1999 års program, men i stället två nya områden tillkommit, nämligen Kvalitetssäkring av transporter och Utveckling av ny teknik. En annan skillnad är att 1999 års program är mer kortfattat än 1995 års program och att det inte innehåller några kvantitativa mål för de olika insatsområdena. 11

Mål Miljö Trafiksäkerhet Regional Transport- Tillgängutveckling kvalitet lighet Verksamhetsområde Sektorsuppgifter Kapitel 3-7 Myndighetsutövning Kapitel 5 Statlig väghållning Kapitel 4 Produktion Uppdragsverksamhet Med Vägverkets sektorsansvar avses enligt sektorpropositionen Vägverkets samlade ansvar för vägtransportsystemet och de olika mål som uppställts för detta, däribland trafiksäkerhet. Med begreppet sektorsuppgifter avses enligt regleringsbrevet för Vägverket ett av verkets verksamhetsområden (se vidare avsnitt 2.1). Sektorsuppgifterna omfattar något förenklat Vägverkets informations- och påverkansinsatser för att åstadkomma bättre trafiksäkerhet, miljö, handikappanpassning m.m. Även projektet EURO-NCAP som syftar till att ge underlag för konsumentinformation och att driva på utvecklingen inom krocksäkerhetsområdet ingår i sektorsuppgiften, liksom stöd till kommunerna för genomförande av fysiska trafiksäkerhetsåtgärder. Vår granskning har begränsats till de markerade ytorna i figur 1.2. När vi fortsättningsvis talar om Vägverkets trafiksäkerhetsarbete är det således trafiksäkerhetsåtgärder inom dessa tre verksamhetsområden vi avser. 12

2 Styrningen och återrapporteringen av trafiksäkerhetsarbetet bör förenklas 2.1 Så styr regeringen trafiksäkerhetsarbetet Översikt Riksdagen beslutar om lagar och till vilka ändamål som statens medel skall användas. Inom Vägverkets ansvarsområde har riksdagen beslutat om följande anslag för år 1999 (prop. 1998799, utgiftsområde 22, bet. 1998/99TU1, rskr.1998799:79): Vägverkets anslag 1999 Mkr - A1 Vägverket: Administration 985 - A2 Väghållning och statsbidrag 12 034 1. Sektorsuppgifter 785 2. Statlig väghållning 9817 3. Myndighetsutövning 495 4. Bidrag 938 A5 Från EG finansierade stöd till transeuropeiska nätverk 105 A6 Nationella investeringsprogram för infrastrukturutveck. 1 600 B9 Funktion Transport (Utgiftsområde 6-Totalförsvar) 39 TOTALT ANSLAG 1999 14 764 Inom de bemyndiganden som riksdagen lämnar beslutar regeringen om hur anslagen skall disponeras av Vägverket. Regeringen har rätt att fördela medel mellan de olika anslagsposterna under A2-anslaget, men för omdisponering mellan anslag krävs riksdagens godkännande. I regleringsbrevet för Vägverket bestämmer regeringen om indelning i verksamhetsområden, verksamhetsmål, återrapportering och uppdrag till Vägverket. Om riksdagen har lämnat bemyndigande beslutar regeringen genom förordningar hur olika lagar inom trafikområdet skall tillämpas. Vidare beslutar regeringen om instruktion för Vägverket samt utser verkets styrelse och generaldirektör. Verksamhetsområden I Vägverkets regleringsbrev för år 2000 anges att Vägverkets verksamhet skall redovisas enligt följande indelning: - Sektorsuppgifter (anslag A2.1 + del av A1) - Myndighetsutövning inklusive bidrag (A.2.3 +A2.4 + del av A1) - Statlig väghållning (A2.2+A5 +A6 +del av A1) - Produktion - Uppdragsverksamhet I regleringsbrevet anges under punkten Villkor vad medlen enligt de olika anslagen och anslagsposterna får användas till. För anslagsposten A2.1. Sektorsuppgifter anges att medlen får användas till följande: 13

a) samlande, stödjande och pådrivande insatser inom trafiksäkerhet och miljö, kollektivtrafik, handikappfrågor, fordon, yrkesmässig trafik, väginformatik, sektors-fou och bidrag till ideella organisationer som utför sektorsuppgifter, b) att bekosta informationsverksamhet inom ramen för Vägverkets sektorsansvar, c) finansiellt stödja utvecklings- och demonstrationsverksamhet som är av principiell eller strategisk betydelse för vägtransportsystemets utveckling, d) bekosta åtgärder som är av betydelse för vägtransportsystemets utveckling i de fall det inte finns någon annan huvudman som har entydigt ansvar, e) i vissa fall finansiellt stödja åtgärder inom vägtransportsystemet som är av betydande samhällsintresse även då annan huvudman finns. Verksamhetsmål och krav på återrapportering vad gäller trafiksäkerhet I Vägverkets regleringsbrev för år 2000 har för verksamhetsområdet sektorsuppgifter följande trafiksäkerhetsmål uppställs: a) Målet är att år 2000 antalet personer som dödas till följd av vägtrafikolyckor skall understiga 400. b) Målet är att år 2000 antalet polisrapporterade svårt skadade personer skall understiga 3 700. c) Målet är att regeringens handlingsprogram i 11 punkter för ökad trafiksäkerhet 1999 års 11-punktprogram skall genomföras. För Vägverkets del innebär det: genomföra kostnadseffektiva trafiksäkerhetsåtgärder på hela det statliga vägnätet där flest svåra olyckor sker, genomföra demonstrationsprojekt av strategisk betydelse för trafiksäkerheten på det kommunala vägnätet, verka för att efterlevnaden av gällande regler skall öka bland alla trafikanter, verka för att användningen av cykelhjälm skall öka, verka för att egna och upphandlade transporter för övriga aktörer inom vägtransportsektorn skall vara kvalitetssäkrade avseende trafiksäkerhet och miljöpåverkan, stimulera och påskynda införandet av ny teknik som hjälper föraren till trafiksäkrare beteende. d) Målet är att efterlevnaden av gällande regler skall öka bland förare och företagare inom yrkestrafik. Återrapportering: Antalet dödade och svårt skadade fördelade på väghållare och trafikantkategori samt antal anmälda rattfylleribrott, andel bilförare/passagerare som använder bilbälte, andel cyklister som använder cykelhjälm, andel hastighetsöverträdelser, medelhastighet på olika vägkategorier samt allmänhetens kunskapsnivå och värdering av trafiksäkerhet. För verksamhetsområdet myndighetsutövning inklusive bidrag anges att Vägverket skall medverka till att regelverk och verkets praktiska tillämpning av regler på ett effektivt sätt bidrar till de övergripande transportpolitiskamålen. Inom detta verksamhetsområde finns således inga trafiksäkerhetsmål angivna i regleringsbrevet. Dock gäller att Vägverket skall ge bidrag till kommunerna för genomförande av miljö- och trafiksäkerhets åtgärder med den inriktning som anges i de av regeringen 14

fastställda länsplanerna för regional transportinfrastruktur (se avsnitt 5.1). För verksamhetsområdet Statlig väghållning anges att Vägverket, med hänsyn till anvisade medel 2, skall genomföra investeringar på det statliga vägnätet i enlighet med den nationella väghållningsplanen och länsplanerna. Regleringsbrevet innehåller således inget särskilt mål för trafiksäkerhet. I den nationella väghållningsplanen, som regeringen fastställde i juni 1998, anges dock att trafiksäkerhetsprojekt för totalt 4500 mkr tidigareläggas (se kap.3). Enligt en ändring i regleringsbrevet för april1 1999 skall Vägverket under 1999-2003 också genomföra särskilda fysiska åtgärder på hela det statliga vägnätet intill ett belopp av 400 mkr per år I regleringsbrevet för Vägverket har för år 2000 har följaktligen under A2-anslaget en ny anslagspost införts kallad Investeringar i fysiska trafiksäkerhetsåtgärder (400 mkr) 3. Kopplingen mellan resurser, mål och återrapporteringskrav Med undantag för de projekt i den nationella väghållningsplanen, som skall tidigareläggas, och de nyss nämnda 400 mkr styr regeringen inte Vägverkets trafiksäkerhetsarbete genom att för de olika verksamhetsområdena ange delposter för trafiksäkerhetsinsatser. Styrningen av arbetet sker istället i huvudsak genom regeringen i regleringsbrevet för Vägverket anger mål och krav på återrapportering. Regleringsbrevet innehåller även mål och krav på återapportering vad gäller miljö, tillgänglighet m.m. Vägverket har således stor frihet att självt att de fördela resurser som anvisas under de olika anslagsposterna, så att uppställda mål bäst uppnås. I Vägverkets sektorredovisning för 1999 (Vägverkets publ. 2000:23) redovisas måluppfyllelsen med avseende på 19 transportpolitiska delmål som statsmakterna uppställt för Vägverkets verksamhet. Av dessa markeras 13 med röd färg, vilket innebär att de uppställda målen inte uppnåtts. Samtliga fem delmål för trafiksäkerhet var rödmärkta. Det är således inte bara trafiksäkerhetsmålen, utan flertalet av de 19 målen, som Vägverket inte uppnått. Med nuvarande anslagsramar finns det inga som helst möjligheter att Vägverket skall klara av att uppnå de uppställda målen Detta får i sin tur som konsekvens att det blir oklart om hur nuvarande syrning av Vägverk genom egentligen fungerar och hur Vägverket prioriterar mellan olika målområden. Kopplingen mellan målen för de olika verksamhetsområdena och anvisade resurser för respektive område är också oklar. Ett exempel härpå är att mål a) och b) ovan avser effekterna av Vägverkets totala insatser och inte enbart effekterna av trafiksäkerhetsinsatser inom verksamhetsområdet sektorsuppgifter. En minskning av antalet dödade och allvarligt skadade i trafiken är inte enbart resultatet av de trafiksäkerhetsresurser som Vägverket satsar inom sektorsuppgiften. Dessa trafiksäkerhetsresurser uppgick år 1999 endast till 188 mkr. Olycksutvecklingen är i hög grad även beroende av Vägverkets åtgärder inom verksamhetsområdet myndighetsutövning, t.ex. hastighetsnedsättningar och statsbidrag, och verksamhetsområdet statlig väghållning, t.ex. uppsättning av sidoräcken. Dessutom har även de åtgärder som vidtas av andra huvudmän, t.ex. polisen, kommunerna och NTF, stor betydelse för olycksutvecklingen. Ett annat exempel på oklar koppling mellan mål och resurser är satsningen på de farligaste vägarna (punkt 1 i 1997 års 2 Vägverket har hittills bara anvisats ca 70% av den investeringsvolym som per år är avsatt i den nationella väghållningsplanen och i länsplanerna. 3 Denna anslagspost kallas av Vägverket för utökade trafiksäkerhetsåtgärder (UTS). Vägverket använder även begreppet riktade trafiksäkerhetsåtgärder. Härmed förstås fysisk åtgärder som har trafiksäkerhet som huvudsyfte. 15

elvapunktsprogram). Resurserna för att genomföra kostnadseffektiva åtgärder på de statliga vägar där flest olyckor inträffar anvisas inte för verksamhetsområdet sektorsuppgifter, utan för verksamhetsområdet statlig väghållning. I regleringsbrevet för år 1999 och tidigare år fanns förutom det övergripande trafiksäkerhetsmålet, högst 400 dödade och högst 3 700 allvarligt skadade år 2000, även mer detaljerade mål som utgick från det Nationella trafiksäkerhetsprogrammet för 1995-2000. I 1995 års program uppställdes kvantitativa mål tillståndsmål - för elva s.k. reformområden, t.ex. nykterhet, hastighet, bältes- och hjälmanvändning. För varje sådant område mäts årligen användningstillståndet i vägtransportsystemet, t.ex. andel onyktra förare, andel hastighetsöverträdelser, andel trafikanter som använder skyddsutrustning. Regleringsbrevet för år 2000 innebär en förändrad styrning. Det övergripande trafiksäkerhetsmålet (punkt a och b ovan) är detsamma som i 1995 års trafiksäkerhetsprogrammet, men i stället för att ange elva reformområden, anges sex insatsområden som Vägverkets trafiksäkerhetsarbetet enligt 1999 års program skall fokuseras på. Kraven på återrapportering i regleringsbrevet är dock alltjämt kopplat till de s.k. tillståndsmål som definierades i 1995 års trafiksäkerhetsprogram.detta skapar en oklarhet om vilket trafiksäkerhetsprogram som egentligen gäller. 2.2 Så styr Vägverket trafiksäkerhetsarbetet Vägverket består av ett huvudkontor i Borlänge, sju regionala enheter som i huvudsak fungerar som beställare. Därutöver finns fyra resultatenheter, varav Vägverket Produktion är den största. Verksamheten är starkt decentraliserad och varje regional enhet har stor frihet att själv organisera sin verksamhet. Inom de flesta regionerna finns det en trafiksäkerhet- och miljöavdelning med ansvar för främst Vägverkets sektorsuppgifter, men även övriga avdelningar har olika former av trafiksäkerhetsuppgifter. På grund av den komplexa organisationen är det svårt att få en samlad bild över Vägverkets trafiksäkerhetsarbete. Av Vägverkets hemsidor på Internet går det inte att få information om vilka enheter och personer inom Vägverket som har ansvaret för olika frågor. Vägverkets telefonkatalog ger en översiktlig sådan information, men den uppdateras inte årligen. Vägverkets styrmodell bygger på ett delegerat ansvar för definierade produkter och tjänster (PoT) som antingen direkt eller via andra aktörer tillhandahålls dem som använder vägtransportsystemet. Vägverkets huvudkontor styr trafiksäkerhetsarbete i regionerna genom en årlig resultatöverenskommelse med regioncheferna, där generaldirektören fastställer mål, krav och ekonomiska restriktioner. Målen kan t.ex. gälla antal överenskommelser med kommuner om trafiksäkerhetsprogram och transportkvalitet och antal genomförda acceptansprojekt, dvs. projekt som syftar till att informera om och skapa förståelse för olika typer av trafiksäkerhetsåtgärder. I resultatöverenskommelsen anges budgetramar för olika verksamhetsområden med uppdelning på olika produkter och tjänster. I Vägverkets verksamhetsstruktur fr. o. m. år 2000 anges att genomförande av sektorsuppgifter omfattar bl.a. följande grupper av produkter och tjänster - Samhällsplanering m.m.(inkl djupstudier) - Samverkan - Expertstöd 16

- Väginformatiktjänster - Tillhandahållen grunddata - Teknikupphandlingar Med samverkan avses aktiviteter som syftar till att initiera och stimulera utvecklingen inom vägtransportsystemet genom att stödja, driva på och samordna andra aktörers verksamhet. Det innebär att etablera samverkan, göra överenskommelser, påverka viktiga aktörer och medborgare genom kunskapsspridning, utbildningsinsatser, informativa satsningar etc. samt i övrigt ge stöd inom området. Tjänsten samverkan omfattar däremot inte rådgivning och information som är hänförbar till Vägverkets föreskrifter eller andra regler inom vägtransportsystemet. Sådan rådgivning ingår i myndighetsutövningen. I resultatöverenskommelsen med regionerna anges en budgetram generellt för verksamhetsområdet sektorsuppgifter. Det avsätts således inte några särskilda medel inom detta verksamhetsområde som är öronmärkta för trafiksäkerhet. Detta i kombination med att innehållet i överenskommelserna inte är preciserat till sitt innehåll ger regionerna stor frihet att fördela sina medel. Under åren 1993-98 ökade resurserna för sektorsuppgifter kraftigt och bristen på pengar var sällan någon egentlig begränsning. Medlen för sektorsuppgifter fördelas sedan år 1999 av Vägverkets generaldirektör mellan regionerna enligt en schablon. Hur bra projekt man bedriver har således inte någon betydelse för fördelningen av resurser mellan regionerna. Vid fördelning av resurser för investeringar i det nationella vägnätet sker däremot en samlad bedömning och prioritering mellan olika objekt. De övergripande trafikpolitiska mål som statsmakterna uppställt i 1998 års trafikpolitiska beslut har Vägverket utvecklat och operationaliserat. För ett av de fem övergripande målen, nämligen tillgänglighet 4, har dock ännu inte något s.k. tillståndsmål formulerats. Till följd härav och till följd av att Vägverket med de resurser som verket har tilldelats, bara kan klara några få av de tillståndsmål som uppställts, måste Vägverket göra en avvägning mellan olika mål. Denna avvägning kan resultera i att vissa mål tonas ned eller helt prioriteras bort. I många beslutssituationer, t.ex. vid prioritering av olika vägprojekt i den nationella planen, använder sig Vägverket härvid av en samhällsekonomisk modell - den s.k. EVAmodellen för att väga samman olika samhällseffekter. Utformningen av denna modell och det värde som sätts på t.ex. tidsförluster och dödsfall i trafiken har stor betydelse för hur olika insatser prioriteras och kan i praktiken bli mer styrande än de mål som uppställts för Vägverket. 4 Med tillgänglighet avses enligt Vägverket hur lätt medborgarna, näringsliv och offentliga institutioner kan överbrygga avstånd i samhället, och hur lätt de kan nå utbud och aktiviteter. Den totala restiden uttryckt i miljoner fordonstimmar är ett mått på tillgängligheten. Detta mått fångar dock inte upp olika gruppers möjligheter att ta del av olika samhällsfunktioner. Ett sätt att mäta förändringar i tillgängligheten är att 17

2.3 Så återrapporterar Vägverket trafiksäkerhetsarbetet Årsredovisningen Huvuddelen av statens satsningar på trafiksäkerhet sker via Vägverket. Alla enheter inom Vägverket arbetar med åtgärder som i större eller mindre utsträckning påverkar trafiksäkerheten. Av Vägverkets årsredovisning för år 1999 framgår att trafiksäkerhetsarbete bedrivs inom olika verksamhetsområden. De medel som särredovisas som satsas på trafiksäkerhetsinsatser uppgår till totalt 1 274 mkr uppgår med följande fördelning: Sektoruppgifter Trafiksäkerhet (inkl bidr. NTF) 188 Kvalitetssäkring transporter 30 Forskning och Utveckling 65 Myndighetsutövning Trafikmiljö 77 Bidrag kommuner TS-åtgärder 94 Statlig väghållning Riktade TS-åtgärder 820 Varav Utökad trafiksäkerhetssatsning, UTS 384 Belopp miljoner kronor Under rubriken sektorsuppgifter redovisas, förutom ovanstående kostnader, antalet dödade och svårt skadade i trafiken samt andelen av trafikarbetet som överskred hastighetsgränserna och bilbältes- och cykelhjälmsanvändningen. Vidare beskrivs kortfattat vilka trafiksäkerhetsinsatser som gjorts inom följande delområden: - Säkrare trafik i kommunerna - Trafikanternas ansvar betonas - Säker cykeltrafik - Kvalitetssäkring av transporter - Svensk teknik utnyttjas bättre I verksamhetsområdet sektorsuppgifter ingår även fordons-, yrkestrafik- och körkortsfrågor. Resursmässigt belastar dock dessa områden i huvudsak Vägverkets myndighetsutövning och de gjorda insatserna beskrivs under i årsredovisningen under den rubriken. Satsningen på de farligaste vägarna redovisas under rubriken statlig väghållning. Sektorredovisningen Som komplement till årsredovisningen har Vägverket sedan 1996 till regeringen i mars varje år lämnat en trafiksäkerhetsrapport, en miljörapport och en rapport om övrigt sektorarbete. För år 1999 har Vägverket valt att integrera trafiksäkerhetsrapporten och miljörapporten i en samlad s.k. sektorrapport. I denna redovisas bl.a. trafiksäkerhetsstillståndet inom de elva reformområdena enligt 1995 års trafiksäkerhetsprogram. Vidare redovisas Vägverkets åtgärder med anledning av 1999 års elvapunktsprogram samt Vägverkets arbete vad gäller: - körkort - fordon - väginformatik - vägtrafiklagstiftning (hastighetssänkningar) 18

- statlig väghållning (riktade och utökade trafiksäkerhetsåtgärder) I sektorrapporten redovisas även polisens, kommunernas, NTF:s, Åkeriförbundets och länsstyrelsernas insatser. Denna redovisning är dock mycket kortfattad och innehåller få kvantitativa data. 2.4 Minska begreppsförvirringen Med begreppet sektorsuppgifter avses den information och påverkan som krävs för att Vägverket skall kunna leva upp till sitt sektorsansvar. De åtgärder inom myndighetsutövning och statlig väghållning, som bidrar till att trafiksäkerhetsmålet och de övriga trafikpolitiska målen uppnås, ingår däremot inte i begreppet sektorsuppgifter. Våra intervjuer visar att man såväl inom som utom Vägverket ofta blandar ihop begreppen sektorsansvar och sektorsuppgifter. En orsak till detta är att det ofta finns ett nära samband mellan Vägverkets olika verksamhetsområden. Om Vägverket t.ex. efter en dialog med medborgarna i en tätort genomför fysiska trafiksäkerhetsåtgärder på de statliga vägarna, inför hastighetsbegränsningar och ger statsbidrag till kommunen för trafiksäkerhetsåtgärder på de kommunala vägarna, är det uppenbart att de olika verksamhetsområdena sektorsuppgifter, statlig väghållning och myndighetsutövning kommer att överlappa varandra. En annan orsak är att verksamhetsmålet högst 400 dödade i trafiken år 2000 är kopplat till sektorsansvaret för Vägverkets hela verksamhet och inte bara till sektorsuppgifterna. För att minska begreppsförvirringen anser vi att Vägverkets verksamhetsindelning antingen bör ändras och antalet anslagsposter därmed minska (se nedan) eller att begreppet sektorsuppgifter bör ersättas med en ny term (se avsnitt 3.1). 2.5 Undersök möjligheterna att minska komplexiteten i styrningen Statsmakternas styrning av Vägverkets verksamhet är mycket komplex, beroende bl.a. på att en detaljerad målstyrning blandas med resursstyrning med uppdelning på olika anslag och anslagsposter. Vi bedömer att detta har hämmat en långsiktig planering och medfört ett administrativt medarbete för Vägverket. Den ändring av regleringsbrevet som gjordes i april 1999, dvs. under det löpande verksamhetsåret, innebar att Vägverket måste genomföra en omfattande omplanering samtidigt som regeringen ställde krav på att verket skulle minska sina administrativa kostnader. Den detaljerade och ibland ryckiga styrningen av Vägverket har enligt vår uppfattning försvårat för verket att uppnå de trafikpolitiska målen. Pröva att slå samman anslagsposterna sektorsuppgifter och myndighetsutövning Att Vägverket i sin planering och redovisning måste dela upp sin verksamhet på olika finansieringskällor och verksamhetsgrenar innebär ett administrativt merarbete och kan försvåra samverkan mellan olika enheter inom Vägverket. Vi anser att det finns skäl för att skilja mellan satsningar på investeringar och drift av statliga vägar, dvs. statlig väghållning, respektive Vägverkets övriga uppgifter. Statlig väghållning omfattar väl definierade produkter och tjänster. Man vet därför med stor exakthet hur många kilometer väg man får för en bestämd resursinsats och ofta kan man dessutom med rimlig grad av säkerhet uppskatta vilka effekter på bl.a. trafiksäkerhet som investeringen får. 19

Produkterna och tjänsterna inom Vägverkets sektorsuppgifter och myndighetsutövning är däremot inte lika väl definierade och det finns inget enkelt samband mellan resursinsatsens storlek och volymen av producerade produkter och tjänster, t.ex. antal genomförda trafiksäkerhetskampanjer, antal granskade kommunala bebyggelse- och trafikplaner och antal utfärdade fordonstekniska föreskrifter. Dessutom är trafiksäkerhetseffekten av dessa åtgärder ofta mycket svårare att bedöma. Vidare blir det allt svårare att redovisningsmässigt urskilja trafiksäkerhetsfrågor och annat sektorsarbete ju mer dessa integreras med Vägverkets övriga uppgifter. Med myndighetsutövning avses verksamhet som är förankrad i offentliga rättsliga regler och som direkt kan påverka den enskildes personliga och ekonomiska situation. Vägverkets insatser inom sektoruppgiften baseras endast på allmänna uttalanden i propositioner och regleringsbrev och påverkar bara indirekt säkerheten, miljön m.m. för medborgaren. Trots dessa olikheter anser vi att det finns skäl för att ha en gemensam anslagspost för sektorsuppgifter och myndighetsutövning. Viss verksamhet inom de enheter som har ansvaret för Vägverkets myndighetsutövning finansieras över anslagsposten sektorsuppgifter. Information till trafikanterna i samband med ändrade regler, t.ex. den nya väjningsregeln vid övergångsställen som infördes i maj 2000, hänförs till myndighetsutövning. trafiksäkerhetsinformation som syftar till att få en bättre efterlevnad av redan gällande regler hänförs däremot till sektoruppgifter. Uppläggningen av kampanjerna kan dock vara likartad och de kan ha som ett viktigt syfte att påverka attityderna. De informationskampanjer om väjningsplikten som genomfördes på regional nivå finansierade Vägverksregionerna ofta via anslagsposten sektorsuppgifter. Vissa uppgifter inom Vägverkets myndighetsutövning har verket ibland felaktigt hänfört till sektorsuppgifter. När anslaget för sektorsuppgifter minskade år 1999 och 2000 uppstod därför en diskussion inom Vägverket om anslagsneddragningen även skulle drabba dessa myndighetsuppgifter. Gränsen mellan verksamhetsområdet sektorsuppgifter och verksamhetsområdet myndighetsutövning har således varit något flytande och ofta överlappar de varandra. För att få ned hastigheten på en olycksbelastad väg kan man t.ex. antingen använda sig av information och påverkan på trafikanterna eller besluta om en hastighetsbegränsning eller vilket normalt är det bästa en kombination av de båda åtgärderna. Det kan således finnas förutsättningar för en effektiv mål- och resultatstyrning även om anslagsposterna sektorsuppgifter och myndighetsutövning slås ihop till en enda, lämpligen kallad Vägverkets övriga myndighetsuppgifter, dvs. de uppgifter som inte är traditionell väghållning. Vi anser att regeringen bör pröva en sådan lösning. Inom Vägverkets myndighetsutövning är för närvarande verksamheterna med körkort och registreringsskyltar avgiftsfinansierade. Det betyder att Vägverket vid en ökning eller minskning av antalet förarprov och antalet fordonsregistreringar också får ökade eller minskade intäkter får intäkter som kan finansiera det ökade arbetet med förarprövning och fordonsregistrering. Uppbörden av fordonsskatter är däremot anslagsfinansierad. Vid förändringar i skattereglerna får Vägverket således inte kompensation för det merarbete som detta kan leda till. Tidigare tillämpades ett avräkningsförfarande så att Vägverket fick täckning för sina kostnader för uppbörd av fordonskatten. 20