Övergripande styrning och ledning av den obligatoriska särskolan

Revisionsrapport Övergripande styrning och ledning av den obligatoriska särskolan Härryda kommun April 2010 Monica Axelsson

Innehållsförteckning 1 Sammanfattning sid 3 2 Inledning 2.1 Bakgrund och revisionsfråga sid 4 2.2 Avgränsning och metod sid 4 3 Styrprocess 3.1 Lagstiftning sid 5 3.2 Mål och planer - iakttagelser sid 5 3.3 Uppföljning - iakttagelser sid 6 3.4 Bedömning och rekommendationer sid 7 4 Utredning och mottagande 4.1 Lagstiftning sid 7 4.2 Riktlinjer och rutiner - iakttagelser sid 7 4.3 Bedömning och rekommendationer sid 9 5 Verksamhet 5.1 Lagstiftning sid 9 5.2 Tillämpning - iakttagelser sid 10 5.3 Bedömning och rekommendationer sid 11 2

1 Sammanfattning De förtroendevalda revisorerna i Härryda kommun har gett Komrev inom PricewaterhouseCoopers i uppdrag att granska den obligatoriska särskolan. Granskningen ska besvara följande revisionsfråga: Kan ansvarig styrelse för obligatoriska särskolan i Härryda kommun genom styrning och uppföljning säkerställa att verksamheten bedrivs enligt gällande lagstiftning samt övriga nationella och lokala styrdokument? Kommunens dokumenterade målstyrning vad gäller den obligatoriska särskolan är svag och vi bedömer att förtydliganden behöver göras i skolplan och verksamhetsplan. Skolornas arbetsplaner (eller motsvarande dokument) behöver dessutom kompletteras så att det tydligt framgår hur man ska arbeta för att nå de fastställda målen för särskolan. Kommunens uppföljning genom verksamhetsberättelse och kvalitetsredovisning behöver kompletteras med tydligare uppföljning av särskolans måluppfyllelse, särskilt vad gäller kunskapsutveckling i förhållande till de nationella målen. Vårt samlade intryck utifrån granskningens intervjuer och samtal är att den obligatoriska särskolan i Härryda kommun har en organisation och ett arbetssätt som innebär mycket goda förutsättningar för att verksamheten ska kunna bedrivas enligt gällande lagstiftning samt övriga styrdokument. Som exempel kan nämnas att den obligatoriska särskolan förefaller ha tillgång till en utbildad, erfaren, kompetent och engagerad personalgrupp. Samverkan med grundskolan erbjuder utvecklingsmöjligheter samtidigt som särskolans kommunala nätverk kan tillgodose särskolans specifika behov av kvalitetsarbete. För detta kvalitetsarbete lämnar vi i rapporten förslag på några förbättringsåtgärder, se kapitel 5.3. Vi bedömer att kommunen genom sina riktlinjer och rutiner säkerställer att beslut om mottagande i särskolan grundas på en bedömning i enlighet med gällande skollag och övriga nationella styrdokument. Vi rekommenderar dock kommunen att göra vissa formella förtydliganden, se kapitel 4.3. 3

2 Inledning 2.1 Bakgrund och revisionsfråga De förtroendevalda revisorerna i Härryda kommun har gett Komrev inom PricewaterhouseCoopers i uppdrag att granska den obligatoriska särskolan. Granskningen ska besvara följande revisionsfråga: Kan ansvarig styrelse för obligatoriska särskolan i Härryda kommun genom styrning och uppföljning säkerställa att verksamheten bedrivs enligt gällande lagstiftning samt övriga nationella och lokala styrdokument? Granskningen har genomförts utifrån följande kontrollfrågor: Är kommunens styrprocess (skolplan arbetsplan - kvalitetsredovisning) upplagd på ett ändamålsenligt och tillförlitligt sätt, och är särskolan inkluderad i denna process? Säkerställer kommunen att utredningar och beslut om mottagande i särskolan följer lagstiftning samt övriga nationella styrdokument? Lämnar kommunen tillräcklig och ändamålsenlig information till elever och vårdnadshavare, i enlighet med gällande lagstiftning och övriga styrdokument? Säkerställer kommunen att elever i den obligatoriska särskolan får den anpassade undervisning och det kvalificerade stöd som de behöver och har rätt till? Följer kommunen upp resultaten i den obligatoriska särskolan, det vill säga om det finns ett positivt samband mellan insatser och måluppfyllelse? 2.2 Avgränsning och metod Granskningen är avgränsad till att omfatta den kommunala obligatoriska särskolan. Intervjuer har genomförts med sektorschef och verksamhetschefer, samordnande rektor för särskolan, chef för stödenheten samt rektorer och pedagoger från två skolor. Vi har granskat relevanta dokument för styrning, planering och uppföljning, vilka redovisas i rapporten. Rapporten har faktagranskats av förvaltningsledningen. 4

3 Styrprocess 3.1 Lagstiftning Särskolan finns för de elever som på grund av en utvecklingsstörning, autism eller autismliknande tillstånd inte kan nå målen i grundskolan. Särskolan är också öppen för elever som fått en betydande och bestående begåvningsmässig funktionsnedsättning på grund av hjärnskada. Den obligatoriska särskolan omfattar två parallella skolformer: grundsärskolan och träningsskolan. Verksamheten styrs av skollag och av den för det obligatoriska skolväsendet gemensamma läroplanen (Lpo 94). Grundsärskolan har för sina tolv ämnen egna kursplaner, liksom träningsskolan har för sina fem ämnesområden. Det finns också en särskoleförordning. Enligt gällande skollag ska det i alla kommuner finnas en skolplan som visar hur kommunens skolväsende ska gestaltas och utvecklas. Det ska särskilt framgå vilka åtgärder som kommunen avser att vidta för att uppnå de nationella målen. Enligt särskoleförordningen ska det för genomförandet av de fastställda målen för undervisningen finnas arbetsplaner på skolorna. Förordningen om kvalitetsredovisning anger att varje kommun och skola (samt förskola och fritidshem) årligen ska upprätta en skriftlig kvalitetsredovisning som ett led i den kontinuerliga uppföljningen och utvärderingen av verksamheten. 3.2 Mål och planer iakttagelser Gällande skolplan för Härryda kommun fastställdes år 2000. I denna anges formerna för övergripande planering, uppföljning och redovisning. Årligen beslutas i kommunen om en verksamhetsplan med de för sektorn styrande målen med nyckeltal. Utbildningssektorn har en gemensam vision för grundskolan/särskolan med utgångspunkt från läroplan och skolplan. I skolplanen anges i punktform vad särskolan särskilt ska arbeta med. Man ska utveckla de skapande verksamheterna bild, form, drama och musik samt utveckla samarbetet med den kommunala musikskolan. Dessutom ska samarbetet med särskolorna i regionen fördjupas. Vidare betonas personalens kompetensutveckling. Sedan år 2007 utgör den obligatoriska särskolan inte ett eget rektorsområde utan särskoleklasserna hör till de olika rektorsområdena i kommunen: Djupedalsskolan, Lunnaskolan, Furuhällsskolan, Landvetterskolan samt Önnerödsskolan. Det politiska 5

beslutet bakom denna förändring har ej gått att få fram, men förvaltningen uppger ett antal utgångspunkter för omorganisationen bl a närhetsprincipen, likabehandlingsperspektivet, den gemensamma läroplanen samt förbättrade förutsättningar för måluppfyllelse. I kommunens verksamhetsplan för 2010 anges för respektive verksamhet prioriterade mål med plan för måluppfyllelse, dock inte för särskolan. För denna verksamhet lämnas information om verksamhet och verksamhetsförändringar, huvudsakligen i form av nyckeltal. Här redovisas att antalet elever i den obligatoriska särskolan minskar gradvis från och med 2010. Skolverkets beskrivande data (2009) anger att för läsåret 2008/2009 utgjorde andelen elever som gick i den obligatoriska särskolan i Sverige cirka 1,5 % och att andelen elever ökat under en längre tid. För Härryda kommun gäller att läsåret 2008/2009 var 54 elever inskrivna i obligatoriska särskolan vilket innebär en andel om närmare 1 % av alla elever i åldersgruppen. På de granskade skolorna finns det inte arbetsplaner som redovisar hur man ska arbeta för att nå de fastställda målen för särskolans undervisning. 3.3 Uppföljning iakttagelser I sektorns årliga verksamhetsberättelse redogörs för vissa verksamhetsmått och ekonomiska resultat. Till exempel redovisas antalet elever i den obligatoriska särskolan för de senaste tre åren. Skolornas arbete och resultat redovisas i respektive kvalitetsredovisningar. Särskolans arbete redovisas huvusakligen tillsammans med övriga verksamheter men också under egna rubriker: Strategier för att nå målet i särskolan och Lägesbeskrivning av måluppfyllelse för särskolan. Någon bedömning av särskolans måluppfyllelse i förhållande till de nationella målen redovisas inte. På sektorsförvaltningen sammanställs den kommunövergripande kvalitetsredovisningen. I denna (2008) redovisas framförallt arbete och resultat gentemot de nationella målen men också utifrån de kommunala målen i verksamhetsplanen. Särskolan redovisas huvudsakligen tillsamman med grundskolan. Särskolan har ett kort eget stycke där det framgår att syftet med arbetet i särskolan är att stärka elevernas självkänsla och ge dem strategier. Man anger att det finns god personaltäthet och individanpassad undervisning. Samarbetet med grundskolan, till exempel med faddersystem, beskrivs. Vidare framkommer att särskolans föräldrakontakter sker i samma former som för grundskolan. Någon bedömning av särskolans måluppfyllelse i förhållande till de nationella målen redovisas inte. Av Skolverkets inspektionsrapport (2008) för Härryda kommun framgår att inspektörerna bedömde att särskolan inte gjorde någon systematisk uppföljning och utvärdering av 6

elevernas kunskapsutveckling i förhållande till de nationella målen. I samma rapport konstateras att generellt inom särskolan prioriteras omsorgsfrågor framför kunskapsuppdraget. För Härryda kommun betonar Skolinspektionen dock att det är tydligt att de två delarna går hand i hand. 3.4 Bedömning och rekommendationer Skolplanen (2000) har en smal inriktning mot bild, form och drama och verksamhetsplanen (2010) anger inga mål alls för särskolan. Kommunens målstyrning vad gäller den obligatoriska särskolan är svag och vi bedömer att förtydliganden behöver göras. Skolornas arbetsplaner behöver dessutom förtydligas, så att det framgår hur man ska arbeta för att nå de fastställda målen för särskolan. I Härryda kommun har man valt att sammanföra särskola och grundskola inom samma rektorsområden. Den obligatoriska särskolan utgör en egen skolform vilket innebär att kommunen i sitt kvalitetsarbete behöver utgå från de specifika styrdokumenten, även om man har för skolformerna gemensamma dokument t ex för kvalitetsredovisning. Vi bedömer att så sker till viss del. Dock bör kvalitetsredovisningarna, både på skolnivå och kommunnivå, kompletteras med uppföljning av särskolans måluppfyllelse i förhållande till de nationella målen. 4 Utredning och mottagande 4.1 Lagstiftning Frågan om ett barn ska tas emot i särskolan kan initieras både av vårdnadshavare och av hemkommunen. Utredning ska genomföras efter samråd med elevens vårdnadshavare. Det ställs stora krav på den utredning som ska ligga till grund för ansvarig styrelses beslut om mottagande i särskola. Det ställs också stora krav på information till och samverkan med vårdnadshavare. Skollagen (3 kap 2-6 ) reglerar mottagande i särskolan och Lag (1995:1249) om försöksverksamhet med ökat föräldrainflytande över utvecklingsstörda barns skolgång reglerar vårdnadshavares rätt att avgöra att ett barn inte ska gå i särskolan. Skolverkets allmänna råd (2001) anger riktlinjer och rutiner för utredning och beslut om mottagande i den obligatoriska särskolan. Dessutom gäller sekretesslag och förvaltningslag. 4.2 Riktlinjer och rutiner iakttagelser I Härryda kommun arbetar man utifrån ett dokument benämnt fastställt Rutiner för utredning och beslut om mottagande i särskolan (2009-11-09). Beslutsnivå framgår inte av 7

dokumentet. Blanketter för framställan om utredning samt för ansökan om mottagande i särskolan är också framtagna. I samband med att vårdnadshavare gör en framställan om utredning, fastställs och dokumenteras det vem som ska vara kontaktperson för samarbetet mellan vårdnadshavare och kommunen. Av riktlinjerna framgår också vilken information som ska lämnas till vårdnadshavare, däremot inte hur man dokumenterar att information lämnats i överensstämmelse med riktlinjerna. I detta sammanhang kan nämnas att det på kommunens hemsida lämnas utförlig information om särskolan och om kontaktuppgifter, dessutom på flera språk. Särskolan har dock ingen egen länk under Barn och utbildning, utan man måste söka via grundskolan. Kommunens riktlinjer anger att det för bedömning av barnets behörighet för särskolan normalt behövs pedagogisk, psykologisk, medicinsk samt social sakkunskap. Granskningen visar att en social utredning inte alltid görs men att ett underlag nu är framtaget och fortsättningsvis ska tillämpas som en rutin. Det är styrelsen för särskolan som fattar beslut om mottagande i obligatoriska särskolan. Om ett barn tagits emot i särskolan och bedöms kunna gå över till grundskolan, är det styrelsen som fattar beslut om att barnet inte längre ska vara elev i särskolan. Besluten kan överklagas av barnets vårdnadshavare hos Skolverkets överklagandenämnd. För ett barn som är mottaget i särskolan ska styrelsen besluta om placering i grundsärskola eller i träningsskola. I Härryda kommun har styrelsen för särskolan, d v s kommunstyrelsen, delegerat rätten att fatta ovan nämnda beslut till kommundirektören, som delegerat vidare till enhetschef. Granskningen visar att det är samordnande rektor för särskolan som fattar beslut enligt delegationsordningen. Beteckningen enhetschef blir därför missvisande, även om det i praktiken inte föreligger någon tvekan om vem som är delegat. Det är också styrelsen för särskolan som beslutar om försöksperiod om sex månader i särskolan. Rätten att fatta detta beslut har däremot inte delegerats vidare av kommunstyrelsen. Skolverkets allmänna råd anger att beslut om mottagande i särskolan bör fattas på hög nivå och under medverkan av personal med särskild kompetens inom handikappområdet. Vidare att oavsett beslutsnivå kräver rättssäkerheten att det är fullständigt klart vem som fattar och ansvarar för beslut. Styrelsen är alltid ytterst ansvarig. I Härryda kommun är det alltså samverkande rektor som fattar beslut. Detta görs med stöd av en så kallad mottagningsgrupp, som gör en helhetsbedömning av barnets behov och möjligheter utifrån genomförda utredningar. Gruppen består enligt kommunens riktlinjer av samordnande rektor, skolpsykolog och specialpedagog. I samband med granskningen har det framkommit att man nyligen kommit överens att utvidga gruppen, så att den får ökad kompetens att bedöma alla de olika utredningar som görs. Likaså att om någon i 8

gruppen gjort en utredning, ska någon annan med samma kompetens utses att granska just den utredningen och lämna synpunkter till mottagningsgruppen. Av nu gällande riktlinjer framgår att om möjligt bör bedömningen göras av någon annan än den som bidragit med utredningsmaterialet. När kommunen fattat beslut om mottagande i den obligatoriska särskolan ger kommunens riktlinjer besked om verkställighet. 4.3 Bedömning och rekommendationer Vi bedömer att kommunen genom sina riktlinjer och rutiner säkerställer att beslut om mottagande i särskolan grundas på en bedömning i enlighet med gällande lagstiftning och Skolverkets allmänna råd (se 4.1). Vi rekommenderar dock kommunen att göra några formella förtydliganden: Vem som är delegat för beslut om mottagande i särskola respektive placering i grundsärskola eller träningsskola, bör i delegationsordningen anges på ett tydligare sätt än vad som är fallet. De nya rutiner som nyligen tagits fram bör skrivas in i det gällande dokumentet med riktlinjer, som sedan bör fastställas av ansvarig styrelse. Man bör överväga att i utredningar inför eventuellt mottagande i särskola, dokumentera att information lämnats till vårdnadshavare i enlighet med gällande riktlinjer. 5 Verksamhet 5.1 Lagstiftning Särskolan är enligt gällande skollag i likhet med övriga skolformer skyldig att använda pedagogisk personal med sådan utbildning som krävs för den undervisning som man ska arbeta med. Huvudmannen för utbildningen ansvarar för att kompetensutveckling anordnas för personal som har hand om utbildningen. Skollagens 6 kapitel reglerar övergripande rättigheter för elever mottagna i särskolan, och särskoleförordningen anger närmare föreskrifter för verksamhetens utformning. Här återfinns till exempel föreskrifter om kursplaner och timplaner samt för elevinflytande. En särskild förordning reglerar huvudmannens skyldigheter utifrån diskrimineringslag (3 kap 16 ) och skollag om åtgärder mot kränkande behandling (14 a kap). Likabehandlingsplan/Plan mot kränkande behandling ska upprättas, följas upp och ses över under medverkan av verksamhetens elever, utifrån elevernas ålder och mognad. I enlighet med Skollagens 14 a kap 6-8 gäller detta för varje särskild verksamhet. 9

5.2 Tillämpning iakttagelser Som framgår av denna rapport har särskolan som egen skolform ingen framträdande plats i kommunens styrnings- och uppföljningsprocess. Nedanstående redovisning av iakttagelser bygger därför till största delen på intervjuer och samtal samt det material för undervisning, planering och dokumentation som vi då fått ta del av. Särskolans resurser tilldelas utifrån en fastställd resursfördelningsmodell och verksamheten organiseras utifrån gällande reglering om timplaner. Det finns inga särskilda behörighetskrav för just särskolans lärare. Av genomförda intervjuer framgår att med något undantag (förskollärarexamen) är grundsärskolans lärare i Härryda kommun behöriga grundskollärare och inom träningsskolan har man speciallärare, förskollärare eller fritidspedagog. Samtliga pedagoger har någon form av specialpedagogisk kompetens. Vårt intryck från granskningen är att den obligatoriska särskolan har tillgång till en utbildad, erfaren, kompetent och engagerad personalgrupp. För att eleverna ska kunna få kvalificerat stöd i den omfattning som de behöver krävs att personalen har tillgång till adekvat kompetensutveckling. Intervjuer med både ledning och berörd personal visar att kompetensutveckling erbjuds i önskad omfattning för både pedagoger och assistenter. Man till och med uttrycker att kommunen är generös härvidlag. Särskolans personal samverkar i hög grad med grundskolans personal på respektive skola när det gäller utvecklingsarbete och i det dagliga arbetet. Som exempel kan nämnas arbetet med individuella utvecklingsplaner, skriftliga omdömen, lokal pedagogisk planering samt betyg och bedömning. Det förekommer också att undervisning samordnas mellan de båda skolformerna. Gemensamma aktiviteter, till exempel utifrån värdegrundsarbetet, är vanligt förekommande. Samarbetet med skolornas elevhälsateam och kommunens stödenhet uppges fungera bra. Särskolans personal samverkar inom ett kommunövergripande nätverk för särskolan, vilket leds av samordnande rektor för särskolan. Syftet med detta nätverk är att säkerställa ett kvalitetsarbete utifrån särskolans specifika behov och förutsättningar. I det förslag till kommunens kvalitetsredovisning för 2009 som vi fått ta del av, betonas vikten av detta arbete utifrån de skolreformer som ska genomföras inför 2011. Samtal med särskolans pedagoger visar på ett strukturerat, målmedvetet och individanpassat arbete med eleverna utifrån både kunskapsmål och sociala mål. Vad gäller arbetet med elevers inflytande och samverkan med vårdnadshavare har man en nära kontakt både med elever och vårdnadshavare. Den undersökning som kallas skoltempen visar hur elever trivs. En uppföljning görs också vid utvecklingssamtal samt vid föräldramöten. Man arbetar med kontaktböcker och loggböcker. Det förekommer att 10

särskolan är representerad i skolornas elevråd respektive brukarråd. Personalens bedömer att både elever och vårdnadshavare i hög grad är nöjda med verksamheten. Den närmare utformningen av särskolans arbete med elevinflytande ska enligt särskoleförordningen (3 kap 5 ) anges i arbetsplanen. Någon sådan dokumentation har vi inte funnit. I de granskade skolornas likabehandlingsplaner (gemensamma för förskoleklass, grundskola, särskola och fritidshem) är inte särskolan synlig som en särskild verksamhetsform. Någon kartläggning och analys utifrån just särskolans elevers behov görs inte. 5.3 Bedömning och rekommendationer Vårt samlade intryck utifrån granskningens intervjuer och samtal är att den obligatoriska särskolan i Härryda kommun har en organisation och ett arbetssätt som innebär mycket goda förutsättningar för att verksamheten ska kunna bedrivas enligt gällande lagstiftning samt övriga styrdokument. Som exempel kan nämnas att den obligatoriska särskolan förefaller ha tillgång till en utbildad, erfaren, kompetent och engagerad personalgrupp. Samverkan med grundskolan erbjuder utvecklingsmöjligheter samtidigt som särskolans kommunala nätverk kan tillgodose särskolans specifika behov av kvalitetsarbete. För detta kvalitetsarbete vill rekommendera följande förbättringsåtgärder: Ta fram former för ett systematiskt kvalitetsarbete gällande elevinflytande i särskolan utifrån särskoleförordningens föreskrifter. Synliggör särskolan i skolornas likabehandlingsplaner utifrån skollagens föreskrifter. 11