2008-10-06 Utveckling på säkerhetsområdet under 2008. En uppföljning av läget i initiativ för säkerhet i leveranskedjan I januari 2008 publicerade Kommerskollegium rapporten Säkerhet i leveranskedjan: Hur påverkas handeln av det ökade antalet säkerhetsinitiativ. Rapporten har rönt stor uppmärksamhet och det har varit tydligt att det finns ett intresse för säkerhetssystemens utformning och deras förhållande till en effektiv handel bland både beslutsfattare, administratörer och näringsliv. Kommerskollegium har sammanställt en kort sammanfattning av utvecklingen på området sedan rapporten publicerades. Detta uppdateringspapper har inte ambitionen att vara en heltäckande uppdatering utan koncentrerar sig på utvecklingen i WCO, EU och USA. Utvecklingen går fort och det gör att uppdateringen måste ses som något av en ögonblicksbild. I uppdateringen ges endast begränsad bakgrundsinformation och förklaringar. För den som behöver en bakgrund, eller vill läsa mer, kan rapporten laddas ned på Kommerskollegiums hemsida www.kommers.se eller beställas från Kommerskollegium på telefon 08-690 48 22. Även om uppdateringen endast täcker ett par av de program som beskrivs i rapporten från januari 2008 kan det konstateras att utvecklingen på området är snabb och att det finns ett fortsatt ökat intresse hos tullmyndigheter och lagstiftare att ta in information från näringslivet. Att den informationsinsamlingen kostar pengar i systemutveckling och tid för näringslivet är inte tillräckligt belyst, vare sig i beslutsunderlag för säkerhetsinitiativ eller i empirisk forskning. Det är bland annat därför oklart om balansen mellan säkerhetsåtgärder och förenklingar för handeln upprätthålls, så som avsikten var när WCO:s ramverk eller EU:s AEO-koncept utarbetades. Kommerskollegium kommer att fortsätta att följa utvecklingen på området. Det är Kommerskollegiums förhoppning att den här kortfattade uppdateringen ska vara till nytta för alla dem som följer utvecklingen på tull- och säkerhetsområdet.
1. WCO WCO:s ramverk för säkerhet och globala förenklingar för handeln (SAFE) antogs i juni 2005. Det ger en riktlinje för hur tulladministrationer ska samarbeta med varandra och med näringslivet. Vidare beskriver ramverket vilken information och verksamhet som ska beskrivas och styras i ett AEO-program och vilka data som tulladministrationer maximalt kan kräva in i föranmälansregler vid export och import. Ramverket har rönt stor framgång och en stor majoritet av WCO:s medlemsländer avser att införa ramverket. Enligt uppgifter från WCO från den 7 september 2008 har 154 länder skrivit under ett letter of intent att implementera WCO:s SAFE-ramverk. 1.1. WCO:s SAFE-ramverk Vid WCO:s 111:e/112:e session i Tullsamarbetsrådet som hölls i Bryssel den 26-28 juni 2008 beslutades det om en revidering av WCO:s ramverk för säkerhet och globala förenklingar för handeln (SAFE). De viktigaste förändringarna var att rådet beslutade att anta den riktlinje för överklagandeprocess vid återkallad eller ej godkänd AEO-status som tagits fram, samt att förteckningen av dataelement ska ligga i en bilaga till ramverket. 1.2. 10 + 2 WCO:s rådsmöte beslutade att lägga till fyra dataelement från de av USA föreslagna 10 + 2 reglerna till WCO:s ramverk för säkerhet och globala förenklingar för handeln (SAFE). De övriga föreslagna dataelementen ansågs till stor del redan ingå i SAFE. De antagna dataelementen är köpare, säljare, identifierande kod för köpare samt identifierande kod för säljare. Det beslutades vidare att de övriga dataelementen skulle behandlas först av SAFE-arbetsgruppen i mitten av oktober 2008 och sedan av WCO Policy Commission i december 2008. I EU övervägs att undersöka vilka effekter ett antagande av 10 + 2 skulle ha för det europeiska näringslivet. Se vidare avsnittet om USA för andra aspekter av införandet av 10 + 2. 1.3. AEO - Capacity Building 110 tulladministrationer har bett om hjälp med kapacitetsuppbyggnad inom Columbus-programmet i syfte att implementera SAFE-ramverket. 100 tulladministrationer har genomgått en bedömning av behov och fått en rekommendation om vilka åtgärder som bör genomföras. 1 maj 2008
hade mer än 60 länders tulladministrationer påbörjat implementeringen. De utbildningsprogram som ges via Columbusprogrammet har uppdaterats och ett nytt regionalt träningscenter (Regional Training Centre, RTC) har upprättats i Dominikanska republiken, riktat till Amerika och Karibien. WCO har gjort en fyrdelad indelning av sina medlemmar på grundval av de diagnoser som genomförts i Columbusprogrammet. Det är medlemmar som: inte är i behov av kapacitetsstöd, eller har ringa behov 25% har behov av teknisk hjälp och utbildning 10% behöver införa nya strukturer för beslutsfattande och stödfunktioner 20% behöver grundläggande reformer och modernisering 45% Indelningen är ämnad att ligga till grund för vilka typer av stöd som ska ges via Columbus-programmen och också hjälpa länderna att själva arbeta med sina verksamheter. 2. USA USA har redan sedan före den 11 september 2001 drivit säkerhetsfrågorna hårt. I och med införandet av Customs-Trade Partnership against Terrorism, C-TPAT, 2001 kom USA att ha det mest omfattande AEOprogrammet i världen och det kompletteras av ett stort antal program och initiativ. Här redogörs för de förändringar som är aktuella och för några initiativ som har varit mycket kontroversiella hos företag och USA:s handelspartner. 2.1. 10 + 2 USA publicerade den 2 januari 2008 ett förslag till lagstiftning: Importer Security Filing and Additional Carrier Requirements. Förlaget har blivit känt som 10 + 2 efter som det innehåller ett förslag att importörer till USA ska lämna tio uppgifter relaterade till avsändare och mottagare av importgods och två datapaket som ska lämnas av fraktföraren avseende fartygets lastplan och container status meddelande. Dessa data ska ges 24 timmar innan godset lastas på fartyg till USA. Eftersom de föreslagna reglerna är i det stadium som kallas för Proposed rulemaking kan CBP:s tjänstemän inte uttala sig om förslaget utan måste förhålla sig neutrala. Förslaget bereddes i mitten av augusti av Department of Homeland Security s allmänna råd för att sedan lämnas till The Office of Management and Budget för godkännande. Administrationen arbetar mot de slutdatum som kongressen sätter upp och strävan är att lagstiftningen ska bli klar under hösten.
USA hävdar att dessa data kommer att göra det lättare att identifiera potentiellt farliga sändningar. Det har ifrågasatts från flera håll, bland annat från amerikanska företag och rederier. USA har av WCO:s sekretariat uppmanats att följa WCO:s process för översyn av SAFEramverket och inte gå vidare på egen hand. Efter beslutet vid WCO:s rådsmöte att bara anta fyra av de föreslagna dataelementen är det troligt att USA ändå kommer att gå vidare och hoppas på att de återstående elementen kan införas vid sammanträdet i WCO:s Policy Commission senare i december 2008. Den amerikanska tullmyndigheten, CBP (Customs and Border Protection), publicerade i mitten av juli en andra preliminär version av tekniska specifikationer för att rapportera 10 + 2 genom de två elektroniska systemen Automated Broker Interface, ABI, och Automated Manifest System, AMS. Systemet testas i Advance Trade Data Initiative och myndigheterna har tagit emot cirka 50 000 security filings på prov liksom cirka 500-600 lastplaner och cirka 75 miljoner container status meddelande. Enligt CBP-tjänstemän bevisar det att CBP klarar av att hantera de stora mängderna information utan problem. 2.2. 100 % Skanning Den amerikanska tullen, CBP, fortsätter att genomföra försök med 100 procent skanning i vissa utvalda hamnar. I en rapport från US Government Accountability Office, GAO, konstateras det att 100 procent skanning kan vara möjlig att genomföra men att det finns ett antal utmaningar. De pekar på problemen med: bemanning, värdländernas tillämpning av kontroller, mätning av effektivitet i säkerhet, fördelning av kostnaderna, logistik, teknik och infrastruktur, användning och ägande av data, metodens avsteg från riskbaserade metoder, ömsesidighet, samt problem för handeln. I GAO:s rapport uppmärksammas klart att USA:s handelspartners har pekat på att metoden inte överensstämmer med de riskbaserade metoder som allmänt tillämpas och att den riskerar att dra resurser från andra risker. I rapporten betonas också att CBP inte kan visa att metoden leder till ökad säkerhet.
I förhandlingarna om 10 + 2 i WCO har USA hävdat att ett accepterande av förslaget skulle göra ett faktiskt genomförande av 100 procent skanning mindre troligt. I lagtexten finns det dock bara tekniska orsaker till varför skanningen inte skulle kunna införas. CBP har vidarebefordrat GAO:s rapport till den amerikanska kongressen. 2.2.1. EU:s position EU ser 100 % skanning som ett möjligt nytt handelshinder och tror inte att åtgärden skulle öka säkerheten i leveranskedjan. EU har i en gemensam position inför WCO:s rådsmöte i juni 2008 uttryckt att man befarar att åtgärden riskerar att dra bort resurser från mer effektiva åtgärder. EU-kommissionen har också meddelat den amerikanska tullen, CBP sin inställning i en skrivelse av den 4 april 2008, där man även redogör för vilka slutsatser man har kunnat dra av experimentet med 100 % skanning i Southamptons hamn. Medelkostnaden för den skanningen skulle ligga på mer än 500 USD per container. Vid sammanträde i den transatlantiska ekonomiska kommittén, TEC, den 13 maj 2008 framförde EU-kommissionen återigen EU:s syn på 100 % skanning och påpekade att EU och USA kommit överens om att ömsesidigt erkänna varandras AEO-program år 2009. Två europeiska hamnar, Rotterdam och Bremerhafen, har officiellt deklarerat att de är emot 100 % skanning. 2.3. ISO-sigill Från den 15 oktober 2008 måste alla containrar på väg till USA ha ett ISO-godkänt sigill enligt ISO:s standard ISO/ PAS 17712. Det framgår av ett meddelande som amerikanska tullmyndigheten CBP utfärdat genom Federal Register den 7 augusti 2008. Bakgrunden är bestämmelser i lagstiftningen Implementing Recommendations of the 9/11 Commission Act. Vissa icke-standard containrar kan vara undantagna. 2.4. Nytt lagförslag om hamnsäkerhet I den amerikanska kongressen har det lagts fram ett nytt förslag om hamnsäkerhet med namnet Port Authority of New York and New Jersey Port Security Task Force Implementation Act of 2008, vilket har fått nummer S 3174. I förslaget ingår bland annat förhöjd säkerhet för aktörer i logistikkedjan till USA bland annat med krav på att containrar ska kunna följas elektroniskt under hela transporten. Det innebär troligen stora kostnader och det är inte klart vad som kommer att gälla för de aktörer som inte kan lösa detta tekniskt.
3. EU 3.1. Utveckling av tullunionen och e-customs Europeiska unionen har en långsiktig plan för utvecklingen av tulladministrationerna. De så kallade säkerhetsändringarna av tullkodexen som antogs i förordning 648/2005 och som inför AEO och föranmälan i det europeiska tullarbetet var ett första steg. Den moderniserade tullkodexen antogs i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 450/2008 av den 23 april 2008 om fastställande av en tullkodex för gemenskapen (Moderniserad tullkodex). Den träder i kraft när genomförandebestämmelserna antas. Nu arbetar EU med dessa genomförandebestämmelser och senast vid årsskiftet 2008/2009 beräknar kommissionen vara färdig med ett konsoliderat förslag som ska lämnas till Tullkodexkommittén för yttrande. Vid Ekofin-mötet i maj 2008 godkändes kommissionens strategi för utvecklingen av tullunionen och kommissionen uppmanades komma tillbaka med en genomförandeplan senast i slutet av 2009 och en rapport till rådet senast 2011. Rådet betonade särskilt tullverksamhetens vikt för unionens ekonomiska intressen och vikten av att hålla en balans mellan säkerhetssträvanden och en effektiv handel. 3.2. AEO AEO i EU infördes vid årsskiftet. I mitten av september 2008 hade cirka 270 företag blivit certifierade. Kommissionen öppnade i slutet av våren en webbtjänst där man kan söka efter AEO-certifierade företag efter certifikattyp om företagen har certifikat tullförenklingar, säkerhet och skydd eller det kombinerade certifikatet. Företag kan dock i ansökan ange att de inte vill att deras certifiering ska vara offentlig. Cirka 1300 företag har i mitten av september ansökt om certifiering, de 270 certifierade inbegripna. Tendensen kvarstår att länder i norra Europa som tidigare har haft program för samarbete mellan tullmyndigheter och företag, eller länder som har stor handel, har de flesta antalet certifierade företag. I ett urval har Nederländerna 294 ansökningar, Tyskland 295, Sverige 170, Storbritannien 119, Frankrike 74, Italien 74, Belgien 33, Spanien 8. Den övervägande majoriteten av de certifierade företagen har kombinerade certifikat. 3.3. Föranmälan allmänt Föranmälan, eller mer korrekt summarisk in- och utförseldeklaration införs i EU den 1 juli 2009. Föranmälan ska uteslutande kunna lämnas elektroniskt för att tillåta elektronisk behandling vid riskhanteringen.
Arbetet med att kunna ta emot föranmälan pågår i medlemsstaterna och en diskussion pågår om införandedatumet med anledning av förseningar i utfärdandet av de nationella tekniska specifikationerna. Det är ca 25 olika dataelement som ska anmälas till tulladministrationerna vid summarisk in- och utförseldeklaration. En del av dessa avser godset, några sändningen och andra hela anmälan. För AEO sker en minskning till knappt 20 dataelement. Vissa företrädare för handeln uppger att det inte är klart vem som ska lämna vilka uppgifter och att det inte är självklart för alla företag att ha tillgång till alla uppgifter. Det innebär förmodligen att ett stort ansvar läggs på transportören. 3.4. Föranmälan Norge och Schweiz Schweiz och EU för regelrätta förhandlingar om hur föranmälansreglerna ska hanteras. Den 16 juli möttes förhandlingsgrupperna och kunde konstatera att de gränskontroller som Schweiz tillämpar är fullt kompatibla med EU:s. Bedömningen är att ett fullt undantag från föranmälan är lämpligt men att tidsfaktorn är avgörande eftersom EU kräver att Schweiz ska tillämpa samma regler om AEO, föranmälan mot tredje land och riskhantering. Systemfrågan är en av flera problem på vägen. Schweiz kommer troligen kunna använda kompatibla system då gemensamma system inte beräknas kunna vara på plats i tid till den 1 juli 2009. Vid indirekt export via Schweiz till EU kommer föranmälan och riskanalys inte behöva genomföras i EU men däremot en vanlig tulldeklaration. Troligen kommer någon form av övergångslösning behövas eftersom parterna inte räknar med att ha förfarandet färdigt till den 1 juli 2009. Förhandlingar med Norge inleddes i juni 2008 och de kommer att intensifieras under hösten. Norge har erbjudits ett fullt undantag från reglerna om föranmälan, något avtal är dock inte slutet ännu. 3.5. Centraliserad klarering Centraliserad klarering är inte en säkerhetsåtgärd utan ingår i det paket om e-customs som EU antagit. Det är ett viktigt steg för handelsprocedurförenkling och målet är att det ska genomföras i EU senast 2013. För att central klarering ska kunna genomföras måste det tillämpas i hela unionen för att inte orättvisor ska uppstå för företag baserade i olika länder. För närvarande pågår förhandlingar i EU:s rådsarbetsgrupper om fördelning av intäkterna från tulluppbörden. Man har enats om att den del av tulluppbörden som tillfaller medlemsstaterna ska fördelas lika mellan den medlemsstat där intullningen sker och den medlemsstat där avgifterna betalas.
Förfarandet beskrivs i den moderniserade tullkodexen förordning 450/2008 artikel 106. Enligt förordningen ska en aktörs AEO-status beaktas när beslut fattas om centraliserad klarering ska beviljas. 3.6. Flygsäkerhet Kommissionen har publicerat en ny förordning (EG) nr 820/2008 om åtgärder för att genomföra gemensamma grundläggande standarder avseende luftfartsskydd den 8 augusti 2008. Den ersätter förordning 622/2003. För närvarande pågår diskussioner om hur stora delar av de genomförandeåtgärder som utarbetas till den kan vara offentliga. 3.7. CEN I slutet av 2007 gav Europeiska kommissionen CEN ett mandat att inleda arbetet med att undersöka om en europeisk standard för säkerhet i leverenskedjan kan antas. Enligt mandatet skulle arbetet bedrivas genom att analysera befintliga märkningar och standarder, användarnas behov, små företagens inställning med mera. I juni 2008 beslutade CEN:s tekniska styrelse att anta den del av mandatet som avser en analys om det är möjligt att införa en standard och vad den i så fall skulle omfatta. Först därefter avser CEN att besluta om arbetet ska inledas. Projektkommittén för säkerhet i leveranskedjan (Project Committee Supply Chain Security) hade ett första möte i december 2007 där man beslutade att en del forskningsarbete måste genomföras innan standardiseringen kan inledas. Arbetet står nu stilla i väntan på avtal med EU-kommissionen om finansiering. ISO PAS 28000 är en existerande ISO standard för säkerhet i leverenskedjan och det har tidigare förekommit att ISO-standarder har antagits som CEN-standarder och vice versa.