Angered Tjänsteutlåtande Utfärdat 2018-01-08 Diarienummer N131-0164/15 Sektor utbildning Sven Törnered Telefon: 031-365 28 96 E-post: sven.tornered@angered.goteborg.se Överklagande av förvaltningsrättens dom om vite enligt skollagen Ärendet Förvaltningsrätten i Stockholm meddelade dom den 20 december 2017 (mål nr 17986-16) att bifalla Skolinspektionens ansökan om utdömande av vite om 400 000 kronor. Skolinspektionens ansökan grundar sig på konstaterade brister på Lövgärdesskolan 4 9. Beslutet är på delegation överklagat av stadsdelsnämnden den 8 januari 2018. Stadsdelsnämnden ska nu utveckla yrkandena samt grunderna för talan till kammarrätten i Stockholm (mål nr 114-18). Förslag till beslut 1. Göteborg kommun, stadsdelsnämnden Angered, överklagar förvaltningsrättens dom om utdömande av vite (mål nr 17986-16) och yrkar att kammarrätten meddelar prövningstillstånd och tar upp målet till prövning, då det finns skäl för ändring av förvaltningsrättens dom och behövs vägledande uttalande från kammarrätten. Stadsdelsnämnden yrkar i första hand att kammarrätten med ändring av förvaltningsrättens dom avslår Skolinspektionens ansökan om utdömande av vite och i andra hand att beloppet jämkas och sätts ned, i första hand, till noll kronor. 2. Stadsdelsnämnden översänder upprättat tjänsteutlåtande till kammarrätten i Stockholm som sitt eget yttrande. 3. Stadsdelsnämnden justerar paragrafen omedelbart. Bakgrund Skolinspektionen genomförde flera tillsyner av Lövgärdesskolan 4 9 under 2015. Skolinspektionen förelade kommunen att vidta åtgärder för att avhjälpa påtalade brister. Med anledning av detta är flera mål föremål för rättslig prövning. I mål nr 17986-16, och som saken denna gång gäller, har Skolinspektionen den 19 augusti 2016 hos förvaltningsrätten i Stockholm (nedan kallat förvaltningsrätten) ansökt om att utdöma vite om 400 000 kronor gentemot Göteborgs kommun. Förvaltningsrätten förelade Göteborgs kommun den 31 augusti 2016 att yttra sig över Skolinspektionens ansökan (bilaga 1a). Stadsdelsnämnden har i yttrande den 27 september 2016 motsatt sig Skolinspektionens ansökan och yrkat att ansökan i första hand ska avslås och i andra hand att vitesbeloppet ska jämkas och sättas ned, i första hand, till noll kronor (bilaga 1b). Skolinspektionen har Göteborgs Stad Angered, tjänsteutlåtande 1 (3)
den 26 oktober 2016 yttrat sig i målet och vidhållit sin inställning. Förvaltningsrätten underrättade Göteborgs kommun om Skolinspektionens yttrande den 3 november 2016 och gav Göteborgs kommun möjlighet att yttra sig (bilaga 1c). Stadsdelsnämnden har i yttrande till förvaltningsrätten den 29 november 2016 vidhållit sin tidigare inställning och vidareutvecklat talan för denna (bilaga 1d). Förvaltningsrätten har i dom den 20 december 2017 beslutat att bifalla Skolinspektionens ansökan att utdöma vite om 400 000 kronor (bilaga 1e). Med stöd av erhållen delegation att på stadsdelsnämndens vägnar fatta beslut i brådskande ärenden har ordföranden, utifrån förvaltningens tjänsteutlåtande (bilaga 1f), den 8 januari 2018 beslutat (bilaga 1g) att: 1. Göteborg kommun, stadsdelsnämnden Angered, överklagar förvaltningsrättens dom om utdömande av vite (mål nr 17986-16) och yrkar att kammarrätten meddelar prövningstillstånd och tar upp målet till prövning, då det finns skäl för ändring av förvaltningsrättens dom och behövs vägledande uttalande från kammarrätten. Stadsdelsnämnden yrkar i första hand att kammarrätten med ändring av förvaltningsrättens dom avslår Skolinspektionens ansökan om utdömande av vite och i andra hand att beloppet jämkas och sätts ned, i första hand, till noll kronor. 2. Stadsdelsnämnden begär anstånd med att utveckla grunderna för yrkandena till den 25 januari 2018. Detta eftersom stadsdelsnämnden Angered, såsom huvudman, har möte först den 23 januari 2018. 3. Stadsdelsnämnden översänder ordförandebeslutet till förvaltningsrätten i Stockholm. Kammarrätten i Stockholm (nedan kallat kammarrätten) har den 12 januari beviljat anstånd att senast den 25 januari 2018 komplettera överklagandet i mål 114-18. Det är detta yttrande som tjänsteutlåtandet gäller. Information om övriga mål I mål nr 19241-16 har Skolinspektionen den 15 augusti 2016 fattat beslut efter tillsyn att för kvarstående brister förelägga om nytt vite om 500 000 kronor. Stadsdelsnämnden överklagade den 27 september 2016 Skolinspektionens tillsynsbeslut och yrkade i första hand att förvaltningsrätten upphäver beslutet och i andra hand att förvaltningsrätten ändrar beslutet och förordnar om ny tid inom vilken det överklagade beslutet ska fullgöras och att vitesbeloppet sätts ned. Den 29 november 2016 redovisade stadsdelsnämnden vidtagna åtgärder till Skolinspektionen. Detta mål har ännu inte avgjorts av förvaltningsrätten. Utifrån mål nr 19241-16 har Skolinspektionen den 26 juni 2017 fattat beslut om att två brister ifrån det överklagade föreläggandet vid vite den 15 augusti 2016 avhjälpts samt förelagt Göteborgs kommun att vidta åtgärder för att avhjälpa de två kvarstående bristerna. Stadsdelsnämnden redovisade vidtagna åtgärder till Skolinspektionen den 31 oktober 2017. Skolinspektionen beslutade den 13 december 2017 att avsluta tillsynen då kvarstående brister avhjälpts. Skolinspektionen har också den 30 juni 2017, utifrån mål nr 19241-16, ansökt hos förvaltningsrätten om att utdöma vite om 250 000 kronor gentemot Göteborgs kommun, Göteborgs Stad Angered, tjänsteutlåtande 2 (3)
mål nr 15303-17. Stadsdelsnämnden motsatte sig Skolinspektionens ansökan den 29 augusti 2017 och yrkade hos förvaltningsrätten att Skolinspektionens ansökan skulle avvisas eftersom föreläggandet inte vunnit laga kraft och förvaltningsrätten således var förhindrad att pröva ansökan om utdömande. Förvaltningsrätten beslutade den 20 oktober 2017 att avvisa Skolinspektionens ansökan om utdömande av vite. Förvaltningens överväganden Förvaltningen föreslår att stadsdelsnämnden överklagar förvaltningsrättens dom om utdömande av vite (mål nr 17986-16) och yrkar att kammarrätten meddelar prövningstillstånd och tar upp målet till prövning, då det finns skäl för ändring av förvaltningsrättens dom och det behövs vägledande uttalande från kammarrätten. Förvaltningen föreslår att stadsdelsnämnden yrkar i första hand att kammarrätten med ändring av förvaltningsrättens dom avslår Skolinspektionens ansökan om utdömande av vite och i andra hand att beloppet jämkas och sätts ned, i första hand, till noll kronor. Grunderna för förvaltningens förslag till stadsdelsnämndens inställning utvecklas i bilaga 2. Samverkan Information i Lokal samverkansgrupp den 18 januari 2018. Stadsdelsförvaltningen Angered Rickard Ernebäck Stadsdelsdirektör Lotta Wikström Sektorschef Utbildning Bilagor 1a: Föreläggande från förvaltningsrätten angående utdömande av vite den 31 augusti 2016 1b: Yttrande till förvaltningsrätten angående utdömande av vite den 27 september 2016 1c: Underrättelse från förvaltningsrätten den 3 november 2016 1d: Yttrande till förvaltningsrätten angående utdömande av vite den 29 november 2016 1e: Förvaltningsrätten i Stockholm, dom i mål nr 17986-16 den 20 december 2017 1f: Tjänsteutlåtande, överklagande av förvaltningsrättens dom om vite inför ordförandebeslut den 8 januari 2018 1g: Ordförandebeslut avseende överklagande av förvaltningsrättens dom om vite enligt skollagen den 8 januari 2018 2: Yttrande till kammarrätten angående utdömande av vite den 23 januari 2018 Göteborgs Stad Angered, tjänsteutlåtande 3 (3)
Bilaga 1b Diarienummer N131-0164/15 Avsändare Göteborgs kommun (2012000-1355) SDN Angered 404 82 Göteborg Förvaltningsrätten i Stockholm Mål: 17986-16 (avd 33) 115 76 Stockholm forvaltningsrattenistockholm@dom.se Yttrande till Förvaltningsrätten i Stockholm angående utdömande av vite Ärendet Förvaltningsrätten i Stockholm har i föreläggande begärt att Göteborgs kommun yttrar sig angående Skolinspektionens yrkande att utdöma vite om 400 000 kronor. Yttrande i annat mål rörande överklagande av ett senare beslut om vitesföreläggande i samma ärende (mål nr 19241-16) görs parallellt i bilaga 5. Yttrande Göteborgs kommun, stadsdelsnämnden Angered (nedan kallat SDN Angered) motsätter sig Skolinspektionens ansökan om att utdöma vite om 400 000 kronor och yrkar för egen del i första hand att ansökan ska avslås och i andra hand att vitesbeloppet ska jämkas och sättas ned, i första hand, till noll kronor. Grunder SDN Angered anser inte att Skolinspektionen i alla delar följt lag (1985:206) om vite där vite enligt 2 inte får föreläggas om adressaten kan antas sakna faktisk eller rättslig möjlighet att följa föreläggandet. Vidare ska enligt 9 vite inte dömas ut om ändamålet med vitet förlorat sin betydelse. För det fall vitet ska dömas ut anser SDN Angered att det enligt 9 samma lag finns särskilda skäl att jämka vitet. Skolinspektionen har inte ansökt om utdömande av hela det förelagda vitesbeloppet utifrån att bristerna i de flesta anmärkningsområden åtgärdats, men SDN Angered anser att jämkning inte skett i tillräcklig utsträckning. Av 26 kap. 9 skollagen framgår att tillsynsmyndigheten inom ramen för sin verksamhet ska lämna råd och vägledning. Av förarbetena till skollagen framgår att en utgångspunkt är att tillsynsmyndigheten även ska arbeta förebyggande genom att lämna råd och vägledning, samt att ett föreläggande endast ska tillgripas om andra medel för att få huvudmannen att åtgärda bristerna har prövats eller bedöms som verkningslösa (jfr prop 2009/10:165 s. 545). Förvaltningen anser att Skolinspektionen inte i tillräcklig omfattning agerat förebyggande, bedömt om förvaltningens åtgärder varit verkningslösa eller prövat andra medel innan beslut fattats om vitesföreläggande. Det framgår inte av Skolinspektionens ansökan om utdömande av vite eller i det nya beslutet om föreläggande vid vite att Skolinspektionen har beaktat det nya fjärde stycket i 3 kap. 8 skollagen som infördes den 1 januari 2016 och som innebär att bestämmelserna om utredning m.m. inte ska tillämpas om en elevs stödbehov bedöms kunna tillgodoses genom en åtgärd till stöd för nyanlända och andra elever vars kunskaper har bedömts utifrån denna undantagsbestämmelse. 1(4)
Utveckling av grunder Efter Skolinspektionens tillsyn under våren 2015 vidtog SDN Angered en rad åtgärder (bilaga 1). Efter Skolinspektionens föreläggande om vite i december 2015 intensifierades arbetet. I det redovisningsformulär som Skolinspektionen anvisar att man kan använda som stöd för att redovisa hur bristerna avhjälpts, framkommer att redovisningen ska fastställas av huvudmannen. Frågeformuläret avser de områden som rektor är ansvarig för utifrån 2 kap. 9-10 skollagen och användes i SDN Angereds svar till Skolinspektionen den 29 mars 2016. Det framstår i Skolinspektions föreläggande och redovisningsformulär som oprecist vad huvudmannens ansvar och rättsliga möjligheter att följa föreläggandet och fastställa redovisningen egentligen är utifrån kap 2. 8 skollagen, varför inte vite får föreläggas. Utifrån huvudmannens bedömning förelåg både en långvarig såväl som akut problematik avseende måluppfyllelse och arbetsmiljö utifrån de extraordinära förutsättningar som Lövgärdesskolan hade att förhålla sig till. Därför bildades en styrgrupp där skolans rektor rapporterar kontinuerligt till områdeschef och sektorschef och förvaltningens stöd- och stabsfunktioner adjungerades. Sektorschefen garanterade att tillföra de medel och resurser som krävdes för att åstadkomma en förändring, vad gäller tillgång till specialistfunktioner, ekonomiska resurser och externt stöd. Beslut fattades om att se över systematiska kvalitetsarbetet tillsammans med rektor för att se till att rutiner utarbetas, revideras och implementeras tydliggöra arbetsorganisationen lokalt mellan skolledning, samordnare, kontaktpersoner och andra utförare samt att personal- och mötesstruktur möter behoven i arbetsorganisationen i kommunikationsplan tydliggöra ansvar, insats, budskap och målgrupper göra särskilda insatser för rekrytering och bemanning av personal aktivt arbeta tillsammans med personalgruppen i samverkan med stödfunktioner och externa aktörer att prioritera åtgärder i skapande av handlingsplan En arbetsgrupp bildades där rektor, utifrån beslut i styrgruppen och tillsammans med förvaltningens Kommunikations- och HR-avdelningar, sektor utbildnings specialistfunktioner i staben (organisationsutvecklare, utvecklingsledare och elevhälsosamordnare) samt medarbetarna vid skolan organiserade arbetet. En särskild samverkansgrupp bildades med deltagande av sektorschef, områdeschef, rektor och de fackliga representanterna för att möjliggöra delaktighet och ett påskyndande av processerna. Förvaltningen önskade via e-post den 28 februari 2016 dialog kring de processer som satts igång för att förändra och utveckla Lövgärdesskolan och inbjöd Skolinspektionen till möte utifrån att det i beslutet den 15 december 2015 inte lämnas någon vägledning avseende hur de bedömda bristerna kan åtgärdas eller frågor rörande huvudmannens ansvar. Skolinspektionen svarade den 10 mars 2016 att man endast lämnar råd och vägledning på så sätt att man förklarar beslutet och varför man kommit fram till de ställningstaganden man gjort och avböjde ett möte med motiveringen att detta skulle kunna skapa liknande förväntningar hos andra huvudmän, samt för att kunna ha en likvärdig behandling och bedömning av de huvudmän och verksamheter man är satt att granska. SDN Angered anser inte att Skolinspektionens inställning är förenlig med skollagen eller förarbetena till denna där en utgångspunkt är att tillsynsmyndigheten även ska arbeta förebyggande genom att lämna råd och vägledning. Utifrån de områden som åtgärdats och processer som igångsatts anser SDN Angered att ändamålet med vitesföreläggandet förlorat sin betydelse. Av förarbetena till skollagen framgår att förelägganden vid vite endast ska tillgripas om andra medel för att få Göteborgs Stad Angered, bilaga 1b till tjänsteutlåtande 2(4)
huvudmannen att åtgärda bristerna har prövats eller bedöms som verkningslösa. Förvaltningen anser att Skolinspektionen inte i tillräcklig omfattning agerat förebyggande, bedömt om förvaltningens åtgärder varit verkningslösa, eller prövat andra medel innan beslut fattats att hos förvaltningsrätten ansöka om att vitet ska utdömas ut. SDN Angered anser inte att Skolinspektionen tillräckligt motiverat varför vitet ska dömas ut. Utifrån Skolinspektionens föreläggande den 15 december 2015 har SDN Angered gjort allt man kunnat för att avhjälpa bristerna. Det faktum att flertalet områden åtgärdats gör det troligt att huvudmannen snarast kommer att avhjälpa även det kvarvarande området Extra anpassningar och särskilt stöd. Även sett till Skolinspektionens beslut den 15 augusti 2016 så har SDN Angered visat att Lövgärdesskolan åtgärdat flertalet områden och gjort vissa insatser inom det återstående. I detta yttrande framkommer också redovisning som Skolinspektionen inte omnämnt inför ansökan om utdömande av vite. Skolinspektionen har inte alls beaktat de extraordinära förutsättningar som Lövgärdesskolan haft under läsåret 2015/16. Därmed har Skolinspektionen inte heller beaktat om SDN Angered haft faktiska möjligheter att följa föreläggandet, eftersom förutsättningarna i huvudsak faller inom statens ansvarsområde. I maj 2016 hade Lövgärdesskolan 396 elever jämfört med 402 elever i maj 2015. Skolan hade i maj 2016 105 nyanlända elever som anlänt till Sverige under de senaste fyra åren, varav 59 anlänt under de senaste två åren. 44 nyanlända elever hade börjat vid Lövgärdesskolan bara under läsåret 2015/16. Beskrivningen visar förutom det höga mottagandet av nyanlända också på en hög omsättning av elever. Förutom de svårigheter det innebär att ställa om för att organisera ett så stort mottagande av nyanlända elever, påverkas även andra elever vid skolan utifrån de brister som Skolinspektion anför sitt beslut avseende Extra anpassningar och särskilt stöd. Genom att inte i beslutet beskriva mottagandet av nyanlända elever anser inte SDN Angered heller att Skolinspektionen i alla delar följt skollagen i sin tillsyn och inför sitt beslut om utdömande av vite. Skolinspektionen verkar inte ha beaktat bestämmelserna om Utredning i 3 kap. 8 fjärde stycket skollagen och att dessa inte ska tillämpas om en elevs stödbehov bedöms kunna tillgodoses genom en åtgärd till stöd för nyanlända och andra elever vars kunskaper har bedömts utifrån denna undantagsbestämmelse. Skolinspektionen anför i beslutet bland annat Lövgärdesskolans allmänna kunskapsresultat och andelen elever som har streck eller F i stort som skäl för brister utan att närmare bedöma om i vilken utsträckning nyanlända påverkat resultaten eller i intervjuer med elever, lärare och elevhälsa närmare precisera vilka elever och vilket regelverk som avses eller om de svar som lämnas gäller nyanlända elever. Skolinspektionen har också haft samtidig tillsyn vid de flesta andra skolorna inom SDN Angereds ansvarsområde. Eftersom flera närliggande skolor har lägre kunskapsresultat än Lövgärdesskolan, utan att för den skull vid den regelbundna tillsynen föreläggas om vite eller ens få anmärkningar utifrån Extra stöd anpassningar och särskilt stöd haltar argumentationen betänkligt. Det är svårt ur en rättssäkerhetssynpunkt att kunna ha en förutsägbarhet, när bedömningen mellan olika skolor inom huvudmannens ansvar skiljer sig i åt i så hög grad. Staten har också ansvaret för att det utbildas lärare. Den otillräckliga tillgången skapar utifrån marknadskrafterna olikvärdiga förhållanden vid landets skolor, med alltfler anställda som inte är legitimerade och bara kan anställas på korta vikariat. Detta utifrån att endast den som har legitimation som lärare och är behörig för viss undervisning får bedriva undervisning enligt 2 kap. 13 skollagen, samt att endast den som har legitimation får anställas som lärare utan tidsbegränsning enligt 2 kap. 20 samma lag. Göteborgs Stad Angered, bilaga 1b till tjänsteutlåtande 3(4)
De faktiska förhållandena påverkar bland annat möjligheterna till att upprätthålla befintliga rutiner och implementera nya lokala rutiner utifrån styrdokumenten. Genom att inte ställa frågor om det föreligger särskilda skäl utifrån de faktiska förhållandena som inte SDN Angered är ansvariga för avseende mottagandet av nyanlända och tillgången till legitimerade lärare, har Skolinspektionen inte heller bedömt i vilken utsträckning Lövgärdesskolan kan hantera dessa. Därför anser SDN Angered att vite inte får föreläggas eller utdömas. Om förvaltningsrätten trots SDN Angereds yttrande enligt ovan bedömer att det finns skäl att utdöma vite så har Skolinspektionen inte jämkat vitesanspråket utifrån särskilda skäl. Den nedsättning av anspråket som Skolinspektionen gjort från ursprungliga 1 000 000 kronor till 400 000 framstår inte som proportionerlig utifrån de områden som har åtgärdats, de fortsatt pågående processerna samt de mycket speciella förhållanden som förevarit under läsåret 2015/16. Skolinspektionen anger i motiveringen till sitt beslut att det gjorts vissa insatser inom det kvarstående området, utan att närmare redogöra för vilka dessa insatser är och hur de påverkat bedömningen för respektive delområde. Underlaget är därför inte tillräckligt för att bedöma hur vitet ska jämkas utifrån särskilda skäl, vilket i sig är en brist som bör medföra att beloppet jämkas till noll, eller i vart fall till ett betydligt lägre belopp än 400 000 kronor. Göteborg 2016-09-27 Stadsdelsnämnden Angered Göteborgs Stad Angered, bilaga 1b till tjänsteutlåtande 4(4)
Bilaga 1d Diarienummer N131-0164/15 Avsändare Göteborgs kommun (2012000-1355) SDN Angered 404 82 Göteborg Förvaltningsrätten i Stockholm Mål: 17986-16 (avd 33) 115 76 Stockholm forvaltningsrattenistockholm@dom.se Yttrande till Förvaltningsrätten i Stockholm angående utdömande av vite Ärendet Förvaltningsrätten i Stockholm har gett Göteborgs kommun, SDN Angered möjlighet att återigen yttra sig angående Skolinspektionens ansökan om att utdöma vite om 400 000 kronor. Yttrande SDN Angered vidhåller, med hänvisning till vad som anförts i tidigare yttrande, inställningen att Skolinspektionens ansökan i första hand ska avslås och i andra hand att vitesbeloppet ska jämkas och sättas ned, i första hand, till noll kronor. Vad som anförs i yttrande från Skolinspektionen ändrar inte denna inställning. Med anledning av Skolinspektionens yttrande samt att SDN Angered den 29 november 2016 till Skolinspektionen redovisar vidtagna åtgärder med anledning av Skolinspektionens föreläggande vid nytt vite i samma ärende (mål nr 19241-16), finns också skäl för SDN Angered att komplettera tidigare yttrande från den 27 september 2016. SDN Angered konstaterar att Skolinspektionen vidhåller sin tidigare bedömning utan att i huvudsak svara på de invändningar som SDN Angered har anfört utifrån hur tillsynen utförts samt på det sätt som beslutsunderlaget värderats utifrån 2 och 9 lag (1985:206) om vite, 2 kap. 8-10, 13 och 20 skollagen samt 3 kap. 8 fjärde stycket och 26 kap. 9 samma lag. Skolinspektionen har inte ansett att det finns skäl att jämka vitet ytterligare, men har fortfarande inte presenterat på vilket sätt vitesbeloppet påverkas av att Skolinspektionen själv bedömt att vissa insatser har gjorts. Inte heller framgår vilka insatser som här avses eller hur dessa insatser har påverkat Skolinspektionens bedömning av jämkningen. Skolinspektionen har först i yttrandet till förvaltningsrätten gjort en övergripande bedömning utifrån särskilda skäl och detta utifrån ett underlag som inte utreder frågan om SDN Angered haft faktiska eller rättsliga möjligheter att följa föreläggandet, om ändamålet med vitet förlorat sin betydelse eller skäl för jämkning finns inom det kvarstående kritikområdet. SDN Angered har både muntligt och skriftligt redovisat huvudmannens åtgärder och efterfrågat och nekats råd och vägledning före tiden för föreläggandet löpte ut den 1 april 2016. Skolinspektionen har vid den uppföljande tillsynen inte efterfrågat huvudmannens pågående åtgärder och har varken vid tillsynen eller i beslutet om ansökan av vite beskrivit dessa. Inte heller har någon värdering gjorts inför ansökan om 1(3)
utdömande av vitet om det är rimligt att genomföra alla de förändringar som krävs inom ramen för den korta tid som föreläggandet stipulerar från den 15 december 2015 till den 1 april 2016. Istället hävdar Skolinspektionen ånyo i yttrandet att den tid som Göteborgs kommun fått i föreläggandet är rimlig utifrån de konsekvenser bristerna får för eleverna, utan att förhålla sig till 2 och 9 lagen (1985:206) om vite. SDN Angered vidhåller att de åtgärder som redovisats och vidtagits borde ha bedömts som tillräckliga och att det således inte förelegat förutsättningar för Skolinspektionen att ansöka om utdömande av vite, eller fatta beslut om ett nytt vitesföreläggande. Av den anledningen har också det nya vitesföreläggandet överklagats. Att Lövgärdesskolan har ett stort antal nyanlända elever och att det har varit svårt att anställa legitimerade och behöriga lärare i ett utsatt område kan inte ses som någon ny uppgift från SDN Angered, utan är bakgrundsfakta som borde ha framgått tydligare i Skolinspektionens beslut. Skolinspektionen anför i yttrandet att det fanns ett stort antal elever som inte var nyanlända och vars behov av stöd borde ha utretts skyndsamt och getts det stöd som utredningen visade att de behövde. Hur detta påstående har stöd i Skolinspektionens ansökan och underlag framkommer inte. Det framstår inte som rimligt att hävda att det fanns ett stort antal elever som inte var nyanlända, utan att finna stöd för detta i tillsynsbeslutet eller underlaget; särskilt sett till den höga andel nyanlända som finns vid Lövgärdesskolan. Skolinspektionen menar också att man redan i april 2015 påpekat att kunskapsresultaten på skolan ligger långt under rikets genomsnitt. Vid tidpunkten för Skolinspektionens tillsyn den 8 juni 2016 hade Lövgärdesskolan 86 elever i årskurs nio. Av dessa var 38 elever (44%) nyanlända, varav 9 asylsökande. SDN Angered anser att det är orimligt att i allmänna ordalag relatera Lövgärdesskolans kunskapsresultat i förehållande till riksgenomsnittet, utan att bedöma hur de nyanlända eleverna påverkat resultaten eller rimligheten i att utgå ifrån att nyanlända och dessutom sent anlända elever har förutsättningar att minst uppnå betyg E i 17 olika ämnen i grundskolan på samma sätt som elever som inte är nyanlända. Dessutom har, som SDN Angered påpekat i sitt tidigare yttrande och som Skolinspektionen inte berör, flera närliggande skolor lägre kunskapsresultat än Lövgärdesskolan, utan att för den skull vid den regelbundna tillsynen föreläggas om vite eller ens få anmärkningar utifrån Extra stöd och anpassningar. Det är svårt ur en rättssäkerhetssynpunkt att kunna ha en förutsägbarhet, när bedömningen mellan olika skolor inom huvudmannens ansvar skiljer sig i åt i så hög grad. Av Skolinspektionens yttrande framgår också att åtgärder vidtagna fram till tidpunkten för ansökan om utdömande av vite den 19 augusti 2016 beaktas trots att tillsynsbesöket genomfördes två och en halv månad före detta datum den 8 juni 2016. SDN Angered ställer sig frågande till på vilket sätt de förändringar som genomfördes i samband med det nya läsåret och före den 19 augusti har beaktats i Skolinspektionens ansökan om utdömande av vite. Dessa förändringar framkommer av den redovisning som SDN Angered gör till Skolinspektionen den 29 november 2016 (se bilaga) med anledning av det nya vitesföreläggandet i samma ärende (mål nr 19241-16). Av de 52 arbetsdagar som förflöt mellan Skolinspektionens besök den 8 juni fram till tidpunkten för ansökan om utdömande av vite den 19 augusti 2016 hade Lövgärdesskolans rektor, övrig skolledning och personal i administration och elevhälsa 38 arbetsdagar exklusive semester för att analysera och följa upp samt förbereda det nya läsåret. Dessutom hade ovanstående personal vid Lövgärdesskolan också 7 skoldagar tillsammans med elever och lärare samt 7 dagar tillsammans med lärarna för kompetensutveckling. Under den period som Skolinspektionen anser är tillräcklig för att Göteborgs Stad Angered, bilaga 1d till tjänsteutlåtande 2(3)
genomföra åtgärder utifrån föreläggandet vid vite hade Lövgärdesskolan sammanlagt 50 skoldagar tillsammans med elever och lärare, 3 dagar för lärarnas kompetensutveckling, samt 9 arbetsdagar under mellandagarna exklusive semester för rektor, övrig skolledning och personal i administration och elevhälsa på sig. Redovisningen visar på det orimliga i att Skolinspektionen i föreläggandet och yttrandet till förvaltningsrätten förväntar sig att så omfattande åtgärder kan genomföras när i huvudsak lärarnas kompetensutvecklingsdagar utifrån 3 kap. 2 skolförordningen skall förläggas utanför läsåret och rektors möjlighet att förändra rutiner, analysera, följa upp, planera, föra dialog, rekrytera och organisera verksamheten med mera i huvudsak sker mellan två läsår. Redovisningen den 29 november 2016 visar att de åtgärder som redovisades den 29 mars 2016 haft effekt och att de flesta brister också avhjälpts till Skolinspektionens besök den 8 juni. Redovisningen den 29 november 2016 visar att Lövgärdesskolan bland annat säkrat bemanningen vid frånvaro/sjukdom, optimerat tjänstefördelningen utifrån elevernas behov, har en tydlig ansvarfördelning i uppdragsdialog utifrån styrdokumenten samt genomfört många nyanställningar av legitimerade lärare och förstärkt elevhälsa. Redovisningen den 29 november 2016 visar också på omfattningen av de kvarstående åtgärderna och det orimliga i att förvänta sig att SDN Angered haft såväl rättsliga som faktiska förutsättningar att åstadkomma dessa och alla andra förändringar som förelades den 15 december 2015 inom stipulerad tid, särskilt under de extraordinära förutsättningar som Lövgärdesskolan hade att förhålla sig till under läsåret 2015/16. Dessutom visar redovisningen att ändamålet med vitet förlorat sin betydelse, varför det saknas skäl att döma ut det. Om förvaltningsrätten trots detta och SDN Angereds tidigare yttrande från den 27 september 2016 bedömer att det finns skäl att utdöma vite så bör en jämkning av beloppet kunna göras med anledning av de åtgärder som redovisas den 29 november 2016 och som borde ha ingått som underlag i Skolinspektionens ansökan om utdömande av vite från den 19 augusti. Göteborg 2016-11-29 Stadsdelsnämnden Angered Göteborgs Stad Angered, bilaga 1d till tjänsteutlåtande 3(3)
Angered Tjänsteutlåtande Utfärdat 2018-01-08 Diarienummer N131-0164/15 Sektor utbildning Sven Törnered Telefon: 031-365 28 96 E-post: sven.tornered@angered.goteborg.se Överklagande av förvaltningsrättens dom om vite Ärendet Förvaltningsrätten i Stockholm meddelade dom den 20 december 2017 (mål nr 17986-16) att bifalla Skolinspektionens ansökan om utdömande av vite om 400 000 kronor. Skolinspektionens ansökan grundar sig på konstaterade brister på Lövgärdesskolan 4 9. Sista dag att överklaga domen är den 10 januari 2018, varför ordförandebeslut är aktuellt. Förslag till beslut Med stöd av erhållen delegation att på stadsdelsnämndens vägnar fatta beslut i brådskande ärenden beslutar ordföranden att: 1. Göteborg kommun, stadsdelsnämnden Angered, överklagar förvaltningsrättens dom om utdömande av vite (mål nr 17986-16) och yrkar att kammarrätten meddelar prövningstillstånd och tar upp målet till prövning, då det finns skäl för ändring av förvaltningsrättens dom och behövs vägledande uttalande från kammarrätten. Stadsdelsnämnden yrkar i första hand att kammarrätten med ändring av förvaltningsrättens dom avslår Skolinspektionens ansökan om utdömande av vite och i andra hand att beloppet jämkas och sätts ned, i första hand, till noll kronor. 2. Stadsdelsnämnden begär anstånd med att utveckla grunderna för yrkandena till den 25 januari 2018. Detta eftersom stadsdelsnämnden Angered, såsom huvudman, har möte först den 23 januari 2018. 3. Stadsdelsnämnden översänder ordförandebeslutet till förvaltningsrätten i Stockholm. Förvaltningens överväganden Förvaltningen föreslår att stadsdelsnämnden överklagar förvaltningsrättens dom om utdömande av vite (mål nr 17986-16) och yrkar att kammarrätten meddelar prövningstillstånd och tar upp målet till prövning, då det finns skäl för ändring av förvaltningsrättens dom och behövs vägledande uttalande från kammarrätten. Förvaltningen föreslår att stadsdelsnämnden yrkar i första hand att kammarrätten med ändring av förvaltningsrättens dom avslår Skolinspektionens ansökan om utdömande av vite och i andra hand att beloppet jämkas och sätts ned, i första hand, till noll kronor. Göteborgs Stad Angered, tjänsteutlåtande 1 (2)
Förvaltningen föreslår att stadsdelsnämnden begär anstånd med att utveckla grunderna för yrkandena till den 25 januari 2018. Detta eftersom stadsdelsnämnden Angered, såsom huvudman, har möte först den 23 januari 2018. Samverkan Information i Lokal samverkansgrupp den 18 januari 2018. Stadsdelsförvaltningen Angered Rickard Ernebäck Stadsdelsdirektör Lotta Wikström Sektorschef Utbildning Bilagor 1. Förvaltningsrätten i Stockholm, dom i mål nr 17986-16 den 20 december 2017. Göteborgs Stad Angered, tjänsteutlåtande 2 (2)
Bilaga 2 Diarienummer N131-0164/15 Avsändare Göteborgs kommun (2012000-1355) SDN Angered 404 82 Göteborg Kammarrätten i Stockholm Mål: 114-18 (avd 5, rotel 054) Box 2302 103 17 Stockholm kammarrattenistockholm@dom.se Utvecklande av grunder för överklagande av Förvaltningsrätten i Stockholms dom den 20 december 2017 i mål nr 17986-16 om utdömande av vite (kammarrättens mål nr 114-18) Stadsdelsnämnden Angered i Göteborgs Stad inkommer härmed efter beviljat anstånd med utvecklande av grunder för de i överklagandet framställda yrkandena; att kammarrätten meddelar prövningstillstånd och tar upp målet till prövning, då det finns skäl för ändring av förvaltningsrättens dom och det behövs vägledande uttalande från kammarrätten. Stadsdelsnämnden yrkar i första hand att kammarrätten med ändring av förvaltningsrättens dom avslår Skolinspektionens ansökan om utdömande av vite och i andra hand att beloppet jämkas och sätts ned, i första hand, till noll kronor. Grunder Frågan i målet är om det finns skäl att döma ut vite till följd av att brister avseende extra anpassningar och särskilt stöd inte anses vara åtgärdade vid utgången av den i föreläggandet angivna tidsfristen. Härvid uppkommer främst frågan om stadsdelsnämnden har haft faktiska möjligheter att följa föreläggandet. Om så bedöms vara fallet ska ett vite inte dömas ut om ändamålet med vitet har förlorat sin betydelse och slutligen ska vid utdömande av ett vite hänsyn tas till om det finns särskilda skäl att jämka vitet. Stadsdelsnämnden anser inte att Skolinspektionen i tillräcklig utsträckning agerat förebyggande genom att lämna råd och vägledning inom ramen för sin tillsynsverksamhet samt inte heller har bedömt om de åtgärder som vidtagits av stadsdelsnämnden varit verkningslösa eller prövat andra medel innan beslut fattades om att ansöka om utdömande av vite. I anslutning härtill åberopas de extraordinära förutsättningar som Lövgärdesskolan haft att förhålla sig till under läsåret 2015/16 med mottagande av ett mycket stort antal nyanlända elever, varav 44 stycken började under det aktuella läsåret, och bristande tillgång till legitimerade lärare. Detta anser stadsdelsnämnden vara omständigheter som påverkar möjligheterna att faktiskt följa föreläggandet under den i målet mycket knappa tidsfristen om drygt tre månader. Att lagstiftaren valt att införa en särskild undantagsbestämmelse beträffande utredning av nyanlända elevers behov av stöd, jfr 3 kap. 8 fjärde stycket skollagen, talar för att detta bör beaktas även vid bedömningen av om det finns skäl att döma ut ett förelagt vite avseende Extra anpassningar och särskilt stöd. 1(3)
Stadsdelsnämnden har innan tiden för föreläggandet löpte ut den 1 april 2016 redovisat huvudmannens åtgärder och inför detta också efterfrågat och nekats råd och vägledning av Skolinspektionen. Någon värdering av de vidtagna åtgärderna har inte gjorts i förhållande till om det är rimligt att hinna genomföra samtliga förändringar under den knappa tidsfristen. Stadsdelsnämnden menar att de åtgärder som vidtagits tillsammans med det pågående arbetet borde medföra att det inte förelegat förutsättningar för Skolinspektionen att ansöka om utdömande av vite. I vart fall borde de åtgärder som vidtagits och som Skolinspektionen har haft möjlighet att beakta vid uppföljningen av beslutet i juni och fram till dess att ansökan om utdömande gjordes i augusti 2016 medföra att ändamålet med att döma ut vitet förlorat sin betydelse. För det fall det bedöms föreligga skäl att döma ut vitet bör såväl den korta tidsfristen, de extra ordinära förhållandena samt de vidtagna åtgärderna medföra skäl för jämkning av beloppet. Skäl för ändring av förvaltningsrättens dom och vägledande uttalande från kammarrätten Skolinspektionen har anfört att tiden för att åtgärda bristerna är rimlig utifrån de allvarliga konsekvenser bristerna får för elevernas möjligheter att nå kunskapsmålen. Härvid påpekas att skolans kunskapsresultat inom många ämnen är lägre än genomsnittet i riket som helhet och att det är en stor andel av eleverna som inte fått godkända betyg i samtliga ämnen. Stadsdelsnämnden har i yttrande till förvaltningsrätten den 29 november 2016 bemött Skolinspektionens argument och därvid också utvecklat sin talan kring de särskilda skälen att ta hänsyn till vid utdömande av vitet. Ett sådant är den extraordinära situation som förelegat under läsåret 2015/16, där ett stort antal nyanlända elever har tagits emot och sammanlagt utgjort 44 procent av eleverna i årskurs 9. Det har i allra högsta grad påverkat möjligheterna att alla elever ska ha godkända betyg i samtliga ämnen. Från och med den 1 januari 2016 har det införts ett nytt fjärde stycke i 3 kap. 8 skollagen, som innebär att bestämmelserna om utredning m.m. inte ska tillämpas om en elevs stödbehov bedöms kunna tillgodoses genom en åtgärd till stöd för nyanlända och andra elever vars kunskaper har bedömts utifrån denna undantagsbestämmelse. Av Skolinspektionens föreläggande och ansökan om utdömande av vite framgår inte något om den specifika situation som förelegat vid skolan under läsåret 2015/16 och som påverkar möjligheterna att under en tidsperiod om tre månader hinna vidta tillräckliga åtgärder för att komma tillrätta med påtalade brister. Av förvaltningsrättens domskäl framgår inte hur de argument stadsdelsnämnden framfört om möjligheterna att inom tre månader under pågående termin i en situation med ett mycket stort mottagande av nyanlända elever helt kunna efterkomma föreläggandet har bedömts. Däremot har förvaltningsrätten kommit fram till att stadsdelsnämnden inte visat att de elever som granskats av Skolinspektionen med ett eller flera F i betyg är nyanlända enligt skollagens definition. Förvaltningsrätten bedömer mot bakgrund av de låga kunskapsresultaten hos eleverna i Lövgärdesskolan och med hänsyn till vad som framkommit i utredningen om de bristande rutinerna vid utredning av elevers behov av extra anpassningar och särskilt stöd att de brister som Skolinspektionen förelagt huvudmannen vid vite att åtgärda, är brister i skollagens mening. Stadsdelsnämnden har varken påstått att det inte förelegat några brister i skollagens mening, eller att samtliga elever som inte fått godkända betyg är nyanlända. Det är inte heller möjligt för stadsdelsnämnden att presentera underlag för vilka elever som omfattas av Skolinspektionens tillsyn, mer än att ange antalet nyanlända elever i förhållande till det totala elevantalet. Stadsdelsnämnden anser det därför vara av vikt att Göteborgs Stad Angered, bilaga 2 till tjänsteutlåtande 2(3)
kammarrätten meddelar prövningstillstånd för att pröva stadsdelsnämndens invändningar om den haft faktiska möjligheter att följa föreläggandet utifrån de grunder som angetts och därvid behövs också vägledning om den omständighet att elevernas kunskapsnivå ligger lägre än riket kan läggas till grund för bedömningen av om tre månader är en rimlig tidsfrist att åtgärda nuvarande brister. Det framgår vidare inte hur förvaltningsrätten ser på de åtgärder som har vidtagits för att efterkomma föreläggandet fram till den 1 april 2016, men också under tiden därefter fram till dess Skolinspektionen ansökt om utdömande av vitet i augusti 2016. Stadsdelsnämnden anser att de åtgärder som påbörjats bör kunna tas i beaktande vid bedömningen av utdömande av vitet, eftersom det visar att stadsdelsnämnden arbetar aktivt med att åtgärda bristerna och att detta också har gett resultat på ett sätt som gör att ändamålet med vitet i vart fall delvis förlorat sin betydelse. Härvid kan också påpekas att tillsynsärendet numera är avslutat av Skolinspektionen och att de åtgärder som stadsdelsnämnden påbörjade innan den 1 april 2016 och därefter fortsatt arbeta utifrån har gett resultat. Slutligen hade stadsdelsnämnden också önskat att det av domskälen framgick hur förvaltningsrätten kommer fram till att vitesbeloppet om 400 000 kr står i proportion till de kvarvarande bristerna samt slutsatsen att det inte framkommit några skäl för jämkning. Även i dessa delar har stadsdelsnämnden framfört argument mot Skolinspektionens bedömning, t.ex. att det i beslutet om anges att det gjorts vissa insatser inom det kvarstående bristområdet, utan att närmare redogöra för vilka insatser som avses och hur de påverkat bedömningen av beloppets storlek. Stadsdelsnämnden anser det vara nödvändigt att kammarrätten meddelar prövningstillstånd i målet och i sak prövar de invändningar som gjorts från stadsdelsnämndens sida. Utifrån vad som nu, såväl som i förvaltningsrätten, anförts om stadsdelsnämndens faktiska möjligheter att helt efterkomma föreläggandet inom tre månader i en extraordinär situation finns det skäl för ändring av förvaltningsrättens dom. Eftersom det inte heller finns så många avgöranden från kammarrätten avseende utdömande av viten grundade på förelägganden enligt skollagen ser stadsdelsnämnden ett behov av att prövningstillstånd meddelas för vägledande uttalande från kammarrätten. I målet uppkommer frågor om bedömning av tidsfrister för fullgörande, vilka åtgärder som kan beaktas inom ramen för ett mål om utdömande av vite och hur dessa i så fall står i proportion till det ursprungliga vitesbeloppet. Det behövs även vägledning för frågan om vad som inom skolans värld skulle kunna beaktas inom ramen för särskilda skäl för jämkning. Göteborg 2018-01-23 Stadsdelsnämnden Angered Göteborgs Stad Angered, bilaga 2 till tjänsteutlåtande 3(3)