GOTLANDS KOMMUN Granskning av den interna kontrollen inom missbrukarvården Mats Renborn 2006-02-16
1 INNEHÅLLSFÖRTECKNING SID 1. SAMMANFATTNING...2 2. Uppdrag...3 3. Uppföljning av missbrukarvårdens kostnader...4 4. Uppföljning av insatser på individuell nivå...5 5. Uppföljning av mål...7 6. Förebyggande insatser...9 7. Verksamhetsplanering...10 8. Återrapportering till social- och omsorgsnämnden...11
2 1. SAMMANFATTNING På uppdrag av Gotlands kommuns revisorer har Komrev gjort en granskning av den interna kontrollen inom Beroendeverksamhetens missbrukarvård. Nettokostnaderna för missbrukarvården inom Gotlands kommun uppgår till c:a 25 mkr år 2005. Resultatet av granskningen sammanfattas här nedan. En viktig del i den interna kontrollen är att kontinuerligt följa upp verksamhetens nettokostnader. Granskningen visar att verksamhetens ekonomi följs upp regelbundet och att rapportering sker till nämnden enligt förvaltningens anvisningar. Genom löpande kontroll av placeringskostnader samt en medveten styrning så har kostnaderna kunna sänkas under innevarande år. Antal placerade vuxna missbrukare har sjunkit från 31 i maj till 20 i december 2005. Vårddygn i medeltal per placerad har sjunkit från 133 dygn år 2002 till 107 dygn år 2005. Intern kontroll innebär också att verksamheten följs upp på olika nivåer. I granskningen har kontroll gjorts av hur uppföljning sker på individuell nivå. Granskningen visar att uppföljning sker på individuell nivå och att dokumentation görs i verksamhetssystemet Procapita. Arbetsplaner ska enligt verksamhetsmålen upprättas för samtliga klienter. Enligt granskningsresultatet fanns arbetsplaner upprättade endast för tre av tio klienter, vilket inte är tillfredsställande. Ett kännetecken för en effektiv organisation är att det finns tydliga och mätbara mål. Socialoch omsorgsnämnden har antagit relevanta effektmål för missbrukarvården. Förvaltningen har själva tagit fram produktionsmål till de olika effektmålen. Effektmålen är allmänt hållna och enligt vår bedömning så kan de bearbetas och göras tydligare och mer utmanande. Inom missbrukarvården arbetar flera enheter med förebyggande insatser. Förebyggande insatser bedrivs även i projektform och ett exempel är Lyftet som syftar till att tillsammans med klienten hitta lösningar för att komma närmare ett socialt fungerande levnadssätt. Missbrukarvårdens verksamhetsplanering behöver utvecklas för att bli mer ändamålsenlig. Verksamhetsrelaterade och ekonomiska nyckeltal bör införas i högre grad och kopplas till verksamhetens mål. Ett planeringsdokument med koppling till de ekonomiska ramarna är viktigt för den interna kontrollen. Totalt 20 beslut avseende bistånd vid placeringar har gåtts igenom. Granskningen visar att det inte i något beslut framgår hur kostnaderna ska finansieras. I flera av ärendena finns beslut om insatser som innebär mycket stora kostnader för kommunen och ur kontrollsynpunkt är det därför viktigt att det framgår hur dessa skall finansieras. Den ekonomiska redovisningen
3 utgör underlag för att utkräva ansvar på olika nivåer i kommunen. Der är därför viktigt att beslut dokumenteras på ett tydligt och omsorgsfullt sätt för att undvika oklarheter. Den interna kontrollen inom Beroendeverksamheten är inte tillräcklig och förbättringar kan göras. Det är social- och omsorgsnämnden som är ytterst ansvarig för den interna kontrollen. 2. Uppdrag På uppdrag av Gotlands kommuns revisorer har Komrev gjort en granskning av den interna kontrollen inom Beroendeverksamhetens missbrukarvård. Social- och omsorgsnämnden är ansvarig för missbrukarvården inom Gotlands kommun. Missbrukarvården drivs dels inom öppenvård och som sluten vård. De totala nettokostnaderna för missbrukarvården uppgick för år 2004 till 24,5 mkr (budget 18,8 mkr). Den ekonomiska ramen för 2005 uppgår till 25,1 mkr. Revisionsfråga Kännetecknas missbrukarvården av god intern kontroll när det gäller: Uppföljning av kostnader Uppföljning insatser på individuell nivå Uppföljning av mål Förebyggande insatser Verksamhetsplanering Återrapportering till social- och omsorgsnämnden Granskningen bygger på intervjuer av ansvariga tjänstemän och dokumentstudier. Revisionsrapporten är sakgranskad av verksamhetsansvariga.
4 3. Uppföljning av missbrukarvårdens kostnader En viktig del i den interna kontrollen är att kontinuerligt följa upp verksamhetens nettokostnader. Budget och utfall ska jämföras mot varandra och rapportering ske till nämnden. Att uppföljning sker av verksamhetens driftkostnader. Att budget och redovisning kan jämföras på ett enkelt sätt. Att verksamhetens kostnader går att styra. Uppfyllt Verksamhetens kostnader följs upp månatligen. En grupp träffas varje månad för genomgång och uppföljning av intäkter och kostnader. Nämndens krav på uppföljning har skärpts under innevarande år. Delvis uppfyllt Det är svårt att följa upp verksamhetens kostnader (det kan bli enklare). Flera av verksamhetens budgetar har varit underfinansierade vilket försvårat styrning och kontroll. Samarbetet med förvaltningens ekonom har ökat under innevarande år, vilket upplevts som stödjande. Uppfyllt Inom verksamheten diskuteras alternativa verksamheter för att sänka kostnaderna. Ett konkret exempel är placeringskostnaderna som sjunkit kraftig sedan sommaren. I nedanstående tabell redovisas missbrukarvårdens budgetutfall under perioden 2001-2005. Uppgifterna i tabellen indikerar att driftbudgeten är underbalanserad vilket kan leda till brister i den interna kontrollen. Nettokostnadsbudgeten var år 2001 totalt 14,4 mkr och är år 2005 23,2 mkr. Budgetutfall, 2001 2002 2003 2004 2005 mkr Kostnader -2,4-4,9-3,0-4,6-5,6 Intäkter 0,4 0,4 0,4 0,4 1,3 Netto -2,0-4,5-2,6-4,2-4,3
5 I nedanstående tabell redovisas uppgifter om hur många personer som varit aktuella för boende, öppen vård och HVB-placeringar samt vårddygn i medeltal per placerad perioden 2002-2005. Insats 2002 2003 2004 2005 Boende, antal personer 53 63 65 67 Övr öppenvårdsinsatser, 154 168 137 135 antal personer HVB, antal personer 64 62 77 68 Vårddygn i medeltal per placering 133 133 112 107 Kommentarer Verksamhetens ekonomi följs upp regelbundet och rapportering sker till nämnden enligt förvaltningens anvisningar. Det har funnits problem med underfinansierad budget under ett antal år vilket skapat osäkerhet kring planering och uppföljning. Den interna kontrollen bedöms i huvudsak vara tillräcklig. 4. Uppföljning av insatser på individuell nivå En viktig del i den interna kontrollen är att uppföljning sker av verksamheten på olika nivåer. I granskningen har vi följt upp hur uppföljning sker på individuell nivå. Att uppföljning av insatserna sker på individuell nivå. Uppfyllt Uppföljning av ärenden sker löpande. En ny modell för uppföljning som benämns Integrerad utvärdering har införts. Modellen utgår från verksamhetssystemet Procapita. När det gäller placeringar på HVB-hem så krävs månadsrapportering från vårdgivarna.
6 Att uppföljning på individuell nivå dokumenteras. Att arbetsplaner på individuell nivå upprättas. Att uppföljning av verksamhetens insatser rapporteras till nämnden. Uppfyllt Löpande uppföljning av ärenden dokumenteras i verksamhetssystem Procapita. Dokumentationen är i digital form och skrivs inte ut på papper. Ej uppfyllt Endast tre av tio klienter har aktuella arbetsplaner enligt våra stickprovskontroller. Enligt förvaltningens regler ska arbetsplaner upprättas för samtliga klienter. Uppfyllt Rapportering av verksamhetens insatser sker i samband med delårsrapportering, verksamhetsberättelsen. Rapportering i individärenden sker på fråga från nämnden. I granskningen har tio ärenden följts upp i Procapita för att få en bild av hur uppföljningen fungerar på individuell nivå. Kontroller har gjorts av löpande anteckningar finns samt om arbetsplaner finns för klienterna. I nedanstående tabell redovisas resultatet av stickprovskontrollerna. Ärendenr Sker Finns löpande Finns Kommentar uppföljning anteckningar arbetsplaner Ja Nej Ja Nej Ja Nej 1 Arbetsplan upplagd men innehöll ingen information. 2 Arbetsplan med mål uppsatta för klienten finns. 3 Löpande anteckningar finns men upphör i aug 2005. 4 Sparsamt med löpande anteckningar. 5 Endast sporadiska löpande anteckningar. Löpande dokumentationen är 6 utförlig och relevant. 7 Arbetsplan från 2005. 8 Utförliga anteckningar visar en positiv utveckling för klienten. 9 Inga löpande anteckn för 2005 10 Utförliga anteckningar finns.
7 Kommentarer Uppföljning på individuell nivå sker och dokumentation görs i verksamhetssystemet Procapita. Kvaliteten i dokumentationen varierar beroende på vem som är handläggare. Helhetsintrycket är att rutinerna fungerar. Arbetsplaner fanns upprättade för tre av tio klienter, vilket kan förbättras. De arbetsplaner som lästes i granskningen var strukturerade och följde en mall som gav intrycket av att vara ändamålsenlig. Den interna kontrollen är inte tillräcklig. 5. Uppföljning av mål Med en god intern kontroll skapas förutsättningar att nå verksamhetens mål. Ett kännetecken för en effektiv organisation är att det finns tydliga och mätbara mål. Att nämnden beslutat om mål för verksamheten. Att målen är mätbara och realistiska. Att verksamhetsmålen följs upp kontinuerligt. Att måluppfyllelsen redovisas för nämnden. Uppfyllt För verksamheten finns tre effektmål beslutade. Till effektmålen kopplas produktionsmål som är mer detaljerade och åskådliggör hur effektmålen ska nås. Delvis uppfyllt Effektmål och produktionsmålen är allmänt formulerade och är inte mätbara.(förutom ett av produktionsmålen) Uppfyllt Målen följs upp i verksamhetsberättelsen. Målen för verksamheten upplevs inte vara en levande produkt. Uppfyllt Måluppfyllelsen redovisas för nämnden årligen. Effekt- och produktionsmål För missbrukarvårdsenheten finns tre effektmål antagna av social- och omsorgsnämnden. Effektmålen avser verksamhetsåret 2005 och redovisas här nedan. Under respektive effektmål framgår kopplingen till de olika produktionsmålen.
8 Effektmål i arbetet med missbrukare Behandlingsalternativen inom Gotlands kommun ska utvecklas och vara anpassade efter de Gotländska missbrukarnas behov. Särskilt ska behoven hos unga missbrukare beaktas. o Produktionsmål Om det inte bedöms föreligga ett akut behov ska kontakt tas inom två veckor från anmälan eller annan rapport om att en person kan behöva hjälp eller stöd på grund av drogproblem. o Produktionsmål Arbetsplaner ska upprättas med samtliga klienter. o Produktionsmål Integrerad utvärdering ska utvecklas under året. Samordning med andra nämnder, myndigheter och organisationer kring personer med missbrukarproblem ska förbättras. o Produktionsmål - Till all utbildning där samsyn ska utvecklas ska samarbetspartners bjudas in. Individ- och familjeomsorgen ska medverka till att förebygga missbruk genom information om beroende av alkohol och andra droger. Kommentarer o Produktionsmål Mer målinriktat informera samt stimulera alla arbetsplatser på Gotland att utveckla arbetsplatsprogram i alkohol och drogfrågor. Fortsätta informationssatsningen riktad till all personal inom BUF. Social- och omsorgsnämnden har antagit relevanta mål för verksamheten vilket är viktigt för den interna kontrollen. Förvaltningen har själva tagit fram produktionsmål till de olika effektmålen. Effektmålen är allmänt hållna och enligt vår bedömning kan de bearbetas och göras mer utmanande/vassare. När det gäller produktionsmål om att arbetsplaner ska upprättas för samtliga klienter så har det följts upp i denna granskning. Vid en stickprovsgranskning av tio ärenden kan det konstateras att arbetsplaner fanns i tre av tio ärenden. Den interna kontrollen är i huvudsak tillräcklig.
9 6. Förebyggande insatser Arbetet med förebyggande insatser utgör en betydande del av beroendeverksamhetens aktiviteter. Det förebyggande arbetet bedrivs dels som permanent verksamhet och dels i projektform. Att verksamheten arbetar med förebyggande insatser. Att de förebyggande insatserna får effekt. Att det finns en ändamålsenlig planering avseende förebyggande verksamhet. Uppfyllt Verksamheten arbetar i stor utsträckning med förebyggande insatser. De förebyggande verksamheterna består av dagbehandling, alkoholrådgivning, informationskampanjer, teater, samarbete med frivilligorganisationer samt kommunens folkhälsoenhet. Uppfyllt All skolpersonal inom kommunen har genomgått en informationskampanj om alkohol och droger. Detta har medfört att ett antal tidigare okända personer med missbruksproblem blivit aktuella. I samarbete med polis och ungdomsgruppen har uppsökande verksamhet bedrivits ett antal kvällar för att störa narkotika och alkoholhantering på Östercentrum. Delvis uppfyllt - Någon dokumenterad verksamhetsplan finns inte för missbrukarvården. Planeringen utgår i stor utsträckning från tillgången på ekonomiska medel. Kommentarer Inom Beroendeverksamheten arbetar flera enheter med förebyggande insatser. Förebyggande insatser bedrivs även i projektform och ett exempel är Lyftet som syftar till att tillsammans med klienten hitta lösningar för att komma närmare ett socialt fungerande levnadssätt. Den interna kontrollen är tillräcklig.
10 7. Verksamhetsplanering En del i den interna kontrollen är att verksamheten planeras på ett ändamålsenligt sätt. I granskningen har uppföljning gjorts av hur verksamhetsplaneringen fungerar. Att det finns en ändamålsenlig verksamhetsplanering. Att nyckeltal används i planeringsprocessen. Att verksamhetsplaneringen kopplas till den ekonomiska planeringen. Delvis uppfyllt Verksamhetsplaneringen utgår från de årliga planeringsdagarna med personalen. Idéer diskuteras och projekt lyfts fram. Någon dokumentation finns dock inte av planeringen. Delvis uppfyllt Nyckeltal används i begränsad omfattning i planering och utvärdering. De nyckeltal som används är antal placeringar på behandlingshem i relation till kostnader, placeringarnas längd samt andelen kvinnor och män. Ej uppfyllt Någon tydlig koppling mellan verksamhetsplanering och ekonomisk planering finns inte. Kommentarer Beroendeverksamhetens verksamhetsplanering behöver utvecklas för att bli mer ändamålsenlig. Ett planeringsdokument med koppling till de ekonomiska ramarna är viktigt för den interna kontrollen. Den interna kontrollen är inte tillräcklig.
11 8. Återrapportering till social- och omsorgsnämnden Information och kommunikation är en viktig del av den interna kontrollen. I granskningen har uppföljning gjorts avseende dialogen med nämnden. Att det finns en löpande dialog med nämnden. Att återrapportering sker till nämnden. Att beslut i nämnden dokumenteras på ett tydligt sätt. Uppfyllt Verksamheten upplever att dialogen med social- och omsorgsnämnden är bra. Normalt träffar man individutskottet två gånger i månaden. Uppfyllt Återrapportering till social- och omsorgsnämnden sker framförallt via verksamhetsberättelsen en gång per år. Ej uppfyllt I granskningen har 20 protokoll gåtts igenom avseende bistånd för placering. Inte i något av besluten framgår hur insatsen ska finansieras. Protokoll avseende social- och omsorgsnämndens individutskotts beslut 2005 har gåtts igenom. Genomgången avser de beslut som avser bistånd vid placering på HVB-hem eller annan institution. Resultatet av genomgången redovisas i nedanstående tabell. Följande kontroller har gjorts: Lagrum Av beslutet ska framgå hänvisning till det lagrum som beslutet om insatserna utgår från. Insats Av beslutet ska framgå vad insatsen avser. Kostnad Kostnad per vårddygn eller total kostnad bör framgå. Egenavgift Beslut om huruvida egenavgift ska tas ut eller ej bör framgå. Finansiering I beslutet bör det framgå hur kostnaderna ska finansieras (ansvar, verksamhet).
12 Ärendenummer Lagrum Insats Beslut om egenavgift Kostnader för insatsen Finansiering 1 Ja Ja Ja Ja Nej 4 Ja Ja Ja Nej Nej 38 Ja Ja Ja Ja Nej 39 Ja Ja Ja Ja Nej 40 Ja Ja Ja Ja Nej 108 Ja Ja Nej Ja Nej 109 Ja Ja Ja Ja Nej 141 Ja Ja Nej Ja Nej 143 Ja Ja Ja Ja Nej 144 Ja Ja Ja Ja Nej 145 Ja Ja Ja Ja Nej 146 Ja Ja Ja Ja Nej 147 Ja Ja Ja Ja Nej 172 Ja Ja Ja Ja Nej 248 Ja Ja Ja Nej Nej 285 Ja Ja Ja Ja Nej 286 Ja Ja Ja Nej Nej 359 Ja Ja Ja Ja Nej 360 Ja Ja Ja Ja Nej 361 Ja Ja Ja Ja Nej Kommentar Granskningen visar att det inte i något ärende framgår av beslutet hur kostnaderna ska finansieras. I flera av ärendena finns beslut om insatser som innebär mycket stora kostnader för kommunen. Ur kontrollsynpunkt är det därför viktigt att det framgår vilkens ansvarskod och vilken verksamhetsbudget som ska bära kostnaderna. Det är även viktigt ur ekonomistyrningssynpunkt eftersom protokollsbesluten är en del av signalsystemet. Den ekonomiska redovisningen utgör underlag för att utkräva ansvar på olika nivåer i kommunen. Der är därför viktigt att beslut dokumenteras på ett tydligt och omsorgsfullt sätt för att undvika oklarheter. Den interna kontrollen är inte tillräcklig.