Dokument Sida YTTRANDE 1 (5) Datum Referens: Samhällspolitik och analys/ingemar Hamskär 2011-02-14 Direkttel: 08-782 92 11 E-post: ingemar.hamskar@tco.se Justitiedepartementet 103 33 STOCKHOLM NY YTTRANDEFRIHETSGRUNDLAG? YTTRANDEFRIHETSKOMMITTÉN PRESENTERAR TRE MODELLER Betänkande av Yttrandefrihetskommittén (SOU 2010:68) Ju 2010/8054/L6 TCO har tagit del av betänkandet och vill lämna följande yttrande; Sammanfattning. - Det hade varit att föredra om YFK i sitt betänkande först ställt och utrett frågan om det överhuvudtaget är nödvändigt med en ny grundlag och gjort en grundläggande analys av konsekvenserna av att TF och YGL ersätts av ny lagstiftning. - En försiktighetsprincip bör tillämpas när de gäller att ändra i huvudsak välfungerande grundlagar som reglerar grundläggande mänskliga rättigheter som tryckfrihet och offentlighet. - En gemensam grundlag torde inte vara en framkomlig väg för att stärka och utvidga skyddet. Vi ser därför att inriktning på den fortsatta utredningen i första hand handlar om en utvidgad YGL i syfte att täcka det skyddsbehov som inte redan i dag omfattas av TF. - Utan att ha tagit slutgiltig ställning förordar vi ansvarsmodellen som är en av de tre föreslagna alternativa regleringsmodellerna. Den är enkel, tydlig och teknikneutral. Ansvarsmodellen är också det av de tre alternativen som ligger närmast dagens lagstiftning. - Vi anser dock sammanfattningsvis att de luckor och otillräckligheter som finns eller kan uppstå på grund av teknikutvecklingen sannolikt går att åtgärda utom ramen för någon av de tre föreslagna modellerna genom en komplettering av nuvarande grundlagar. - Vår uppfattning är att grundläggande demokratiska rättigheter som tryckfrihet och offentlighet inte får inskränkas utan istället bör utvidgas. Meddelarskyddet, som endast idag gäller i offentlig verksamhet, bör således utvidgas till att gälla även i privat verksamhet som är offentligt finansierad. Även i rent privat verksamhet är meddelarskyddet eftersatt och bör stärkas. Hur detta ska gå till förtjänar dock att utredas ytterligare och i särskild ordning. Postadress Besöksadress Telefon Fax E-post Internet Bankgiro Postgiro 114 94 STOCKHOLM Linnégatan 14 08-782 91 00 08-663 75 20 tco@tco.se www.tco.se 721-7367 5 92 06-3 http://www.tco.se/fileorganizer/tcos webbplats/publikationer/remissyttranden/y Ny yttrandefrihetsgrundlagt.doc/l/2011-02-11
2 (5) Bakgrund Yttrandefrihetskommittén (YFK) är inte en utredning vilken som helst som nu presenterar det andra av sina två delbetänkanden. I utredning återfinns förslag om att upphäva två av fyra grundlagar tryckfrihetsförordningen (TF), som gällt sedan 1766, och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL), som gällt sedan 1992. YFK har således regeringens uppdrag att utreda om Sverige bör behålla den nuvarande grundlagsregleringen av tryck- och yttrandefriheten. I uppdraget ingår att analysera för- och nackdelar med nuvarande Yttrandefrihetsgrundlag (YGL) och Tryckfrihetsförordning (TF) jämfört med andra tänkbara alternativ Tankarna bakom utredningens uppdrag är däremot inte ny. Senast var det tryck- och yttrandefrihetsberedningen, vars förslag med olika modeller med all tydlighet illustrerade svårigheterna med att ersätta den befintliga lagstiftningen med något annat utan att samtidigt försvaga de grundprinciper till exempel meddelarfriheten som den nuvarande lagstiftningen vilar på. När YFK fick på nytt uppdraget undersöks frågan om det går att ersätta den nuvarande teknikberoende lagstiftningen där grundlagsskyddet är knutet till tekniken, till exempel att något ska vara tryckt, en radio- eller tv-utsändning, en databas och så vidare med en lagstiftning som är teknikoberoende. YFK beskriver själva sitt delbetänkande som ett debattinlägg och betänkandet innehåller därför inget tydligt förslag. Kommittén vill istället att remissinstanserna ska överväga tre olika alternativ för hur yttrandefriheten skulle kunna regleras om Sverige väljer att ersätta den nuvarande ordningen med en annan modell. Enligt TCO:s uppfattning hade det varit bättre att först ställa och utreda frågan om det överhuvudtaget är nödvändigt med en ny grundlag och i så fall varför. TCO inleder därför sina synpunkter på betänkandet nedan med den frågan. Det är i sammanhanget värt att understryka att knappast något annat jämförbart land har ett så gammalt, beprövat och detaljerat grundlagsskydd för yttrandefriheten som Sverige har. YGL och TF har fungerat i huvudsak väl som skydd för medborgarnas demokratiska rättigheter. Enligt TCO:s uppfattning bör en försiktighetsprincip tillämpas när de gäller att ändra i huvudsak välfungerande grundlagar. Ständiga grundlagsrevisioner riskerar att underminera lagskyddet. Nya plattformar för medier och distributionssätt ökar emellertid risken att inte omfattas av vare sig YGL eller TF. Det grundlagsskyddade området riskerar med andra ord att krympa. Det vanligaste exemplet på det kan vara att tryckta skrifter ersätts av on-line distribution. Det tryckta området dvs. det som TF skyddar riskerar således att krympa. Mot den bakgrunden måste sannolikt nya plattformar, tekniker och distributionssätt regleras av YGL. En gemensam grundlag torde därför inte vara en framkomlig väg. TCO ser därför att inriktning på den fortsatta utredningen snarare handlar om en utvidgad YGL än någon av de tre föreslagna modellerna.
3 (5) Behövs två grundlagar ersättas av en ny? TF är en lag som fungerat någorlunda smärtfritt sedan 1766. Av den anledningen bör man således vara försiktig att ändra eller ersätta den, framför allt som den reglerar våra fundamentala rättigheter som tryckfrihet och offentlighet. Att ersätta TF och YGL med ny reglering innebär också uppenbara risker då en EU-anpassning kan innebära att lagens viktiga kärnområden - förbud mot förhandscensur, etableringsfrihet, ensamansvar, meddelarskydd, brottskatalogen samt särskild rättegångsordning urholkas. Dessutom kan Sveriges deklaration vid inträdet i EU om att ett EU-medlemskap inte fick innebära några ingrepp i den svenska öppenheten och offentlighetsprincipen äventyras. Den grundsyn som framfördes i den deklarationen är alltjämt gällande och bör i alla lägen försvaras. Det går nämligen inte att komma ifrån att TF och YGL faktiskt är robusta och i huvudsak väl fungerande massmediegrundlagar som också kunnat ge skydd för nya medieformer som uppstått genom teknikutvecklingen. TCO saknar även i utredningen en grundläggande analys av konsekvenserna av att TF och YGL ersätts av ny lagstiftning men har trots det med vissa ingångsvärden nedan prövat det som föreslås i de tre modellerna. Utredningens arbetssätt innebär, som TCO förstår saken, att efter remissrundan ska utredningen välja en av de föreslagna modellerna och ställa den mot den nuvarande lagstiftningen. Ett annat, och enligt vår uppfattning bättre tillvägagångssätt hade varit att inrikta sig på en kompletterande utvidgning av YGL som tillgodoser det skyddsbehov som inte täcks av TF. En alternativ reglering Utgångspunkten för den typen av överväganden ska även vara att de grundläggande tryckoch yttrandefrihetsrättsliga principerna ska ligga fast, som det står i utredningsdirektiven. Det är en mycket viktig utgångspunkt. Även YFK har i sitt utredande fått överge tanken om en grundlag för alla yttranden som är helt oberoende av framställningsform. I stället har det knådats fram tre olika modeller Ansvars-, Verksamhets- och Ändamålsmodellen - som alla har det gemensamt att de för det första avser yttranden som är riktade till allmänheten och för det andra ska förekomma i massmedier. TCO vill påpeka att det finns en inbyggd motsättning i kommitténs uppdrag. Å ena sidan ska skyddet för tryck och yttrandefrihet inte bli svagare än i dag. Å andra sidan ska lagstiftningen förenklas och få en mer generell utformning. Den ekvationen kan det visa sig, kan bli svårt att få ihop. Utredningens tre modeller YFK presenterar i betänkandet tre modeller för en framtida teknikneutral reglering; Ansvarsmodellen, Verksamhetsmodellen och Ändamålsmodellen. Kommittén tar i betänkandet inte ställning för någon av modellerna. Ansvarsmodellen
4 (5) Ansvarsmodellen är den modell som ligger närmast den nuvarande ordningen. I ansvarsmodellen skyddas alla yttranden där någon tydligt kliver fram och tar ansvar för yttrandet. Det kan ske genom att man skaffar ett utgivningsbevis, vilket i sin tur förutsätter att en utgivare anmäls. Det räcker således med en anmälan för att skyddet ska slå till. Men det kan också ske genom att ansvarsuppgifter (= uppgifter om den ansvariges namn och hemvist i Sverige) sätts ut, i eller på det medium som bär yttrandet. Ansvarsmodellen innebär att en gräns dras mellan yttranden som någon är beredd att ta ansvar för och yttranden där ansvarstagandet är otydligt eller obefintligt. Verksamhetsmodellen I verksamhetsmodellen är skyddet primärt inriktat på yrkesmässig framställning i professionella medier. Skydd ges åt verksamhet som bedrivs av massmedieföretag. Dessa behöver inte ansöka om utgivningsbevis, sätta ut ansvarsuppgifter eller anmäla utgivare. Den som inte kvalificerar som massmedieföretag kan dock också få skydd genom att sätta ut ansvarsuppgifter på samma sätt som i Ansvarsmodellen. Ändamålsmodellen I ändamålsmodellen ges med inspiration hämtad från EU:s dataskyddsdirektiv - grundlagsskydd baserat på en bedömning av ändamålet med ett yttrande, närmare bestämt om det har ett opinionsbildande, journalistiskt, litterärt eller konstnärligt syfte. Även här är dock en förutsättning att det avser yttranden som förekommer i massmedier. Ändamålsmodellen ger ett särskilt starkt grundlagsskydd åt yttranden med ett opinionsbildande, journalistiskt, litterärt eller konstnärligt syfte. Tanken är att modellen ska vara lätt att förena med EU-rättens krav. Meddelarskyddet gäller inte inom modellens hela tillämpningsområde utan endast för massmedier för vilka det finns en registrerad ansvarig TCO:s preliminära ställningstagande till en framtida reglering När det gäller de tre modellerna vill vi framhålla följande: Utan att ha tagit slutgiltig ställning förordar TCO kommitténs ansvarsmodell. Den är enkel, tydlig och teknikneutral. Ansvarsmodellen är också det av de tre alternativen som ligger närmast dagens lagstiftning. Som en fördel med Ansvarsmodellen nämner YFK att det blir enkelt att finna den som är ansvarig för ett yttrande. Vi menar dock att man redan med dagens modell kan göra detta varför det är svårt att motivera att man av detta skäl ska överge den nuvarande ordningen. Om vi ändå ska göra en första värderande rangordning av de tre modellerna menar vi emellertid att Ansvarsmodellen är den modell man bör överväga att diskutera vidare. Det torde även vara tämligen enkelt att inom ramen för den modellen komplettera YGL skyddet på det sätt vi pläderat för ovan så att det skyddade området utvidgas vid sidan av TF. TCO avvisar verksamhetsmodellen eftersom vi principiellt är emot att privilegiera etablerade medier och då det finns uppenbara problem med gränsdragning mellan massmedieföretag och annan verksamhet. Definitionen av begreppet massmedieföretag innebära en del problem jämfört med dagens lagstiftning. Om skyddet endast ska gälla den som huvudsakligen bedriver massmediaverksamhet skulle det t ex kunna innebära att fackliga eller andra
5 (5) organisationer vars tidningar inte drivs i egna bolag skulle falla utanför det automatiska grundlagsskyddet? TCO avvisar ändamålsmodellen då den innebär svåra gränsdragningsproblem när det gäller yttrandets ändamål. För vad är ett opinionsbildande eller konstnärligt ändamål? Dessutom urholkas meddelarskyddet i denna modell. Ändamålsmodellens krav att ett yttrande ska ha grundlagsskydd endast om det har ett journalistiskt, litterärt, konstnärligt eller opinionsbildande syfte är mycket tveksamt. En sådan bedömning av ett yttrandes syfte kan knappast göras utan att samtidigt bedöma yttrandets innehåll. Vi menar därför att Ändamålsmodellen skulle kunna betyda att skyddet för yttrandefriheten försvagas. Modellen bör avvisas då den är svårförenlig med det starka skydd för yttrandefriheten vi menar bör eftersträvas. TCO anser sammanfattningsvis att de luckor och otillräckligheter som finns eller kan uppstå på grund av teknikutvecklingen sannolikt går att åtgärda med kompletteringar av nuvarande grundlagar. TCO uppfattning är att grundläggande demokratiska rättigheter som tryckfrihet och offentlighet inte får inskränkas utan istället bör utvidgas. Meddelarskyddet, som endast idag gäller i offentlig verksamhet, bör således utvidgas till att gälla även i privat verksamhet som är offentligt finansierad. Även i rent privat verksamhet är meddelarskyddet eftersatt och bör stärkas. Hur detta ska gå till förtjänar dock att utredas ytterligare och i särskild ordning. TJÄNSTEMÄNNENS CENTRALORGANISATION (TCO) Sture Nordh Ordförande Ingemar Hamskär Chefsjurist