Remissvar ang. yttrandefrihetskommitténs betänkande En översyn av tryck- och yttrandefriheten (SOU 2012:55)

Transkript

1 Datum Vår referens Sida Dnr (7) Er referens Ju2012/5629/L6 Rättssekretariatet Ellen Nilsson Justitiedepartementet Remissvar ang. yttrandefrihetskommitténs betänkande En översyn av tryck- och yttrandefriheten (SOU 2012:55) Post- och telestyrelsen (PTS) har enligt 1 förordningen (2007:951) med instruktion för Post- och telestyrelsen ett samlat ansvar inom postområdet och området för elektronisk kommunikation. PTS lämnar nedan myndighetens synpunkter med utgångspunkt från myndighetens verksamhetsområden. Sammanfattning - PTS avstyrker förslaget om utökad distributionsplikt. - PTS hade gärna sett ett förslag om undantag för hantering av personuppgifter. - PTS finner det positivt att TF och YGL görs mer lättillämpade. - Det hade varit önskvärt om förslaget enligt betänkandet hade kommit lite längre mot en teknikoberoende lagstiftning. - PTS delar kommitténs bedömning att inte införa någon distributionsplikt för internetoperatörer. TF och YGL föreslås vara kvar (betänkandets kap. 11) Yttrandefrihetskommittén föreslår att tryckfrihetsförordningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) bör vara kvar. Mot bakgrund av att kommittén funnit att någon ny yttrandefrihetsgrundlag inte ska föreslås har kommittén istället gjort en allmän översyn av TF och YGL. PTS välkomnar att TF och YGL görs mer lättillämpade. Det är positivt att lagstiftningen på det yttrandefrihetsrättsliga området får en bättre struktur och ett mer modernt lagspråk. Det är vidare bra att YGL ska kunna läsas självständigt, utan hänvisningar till TF, då det gör lagen mer tillgänglig för läsaren. I och med att lagstiftningen blir mer lättillgänglig och pedagogisk ökar rättssäkerheten. Post- och telestyrelsen Postadress: Besöksadress: Telefon: Box 5398 Valhallavägen 117 Telefax: Stockholm pts@pts.se

2 2(7) Definitioner i YGL och teknikberoendet (betänkandets kap. 6 och 11) Yttrandefrihetskommittén har bl.a. sett över YGL och försökt komma till rätta med de tillämpningsproblem som kunnat konstateras, särskilt vad gäller teknikberoendet. I kapitel 6.4 i betänkandet beskrivs de tillämpningsproblem som idag finns med YGL för reglering av sändningar av radio- och tv-program där lagstiftarens möjlighet att reglera sådana sändningar beror på vilken överföringsteknik som används. För sändningar i tråd gäller i princip full etableringsfrihet. För trådlösa sändningar gäller däremot inte etableringsfrihet utan det kan i lag uppställas krav på tillstånd och villkor. Skillnaderna mellan vad som sänds i tråd och vad som sänds trådlöst luckras upp allt mer, framförallt vad gäller radio och tv via internet där sändningarna sker omväxlande i tråd och på annat sätt. PTS instämmer i beskrivningen ovan och konstaterar att problemet med att det finns olika bestämmelser för tråd och etersändningar och lagstiftarens möjlighet att reglera radio- och tv-sändningar på ett teknikoberoende sätt dock kvarstår eftersom bestämmelserna i 3 kap. 1-2 YGL är oförändrade. Public service-kommittén har i sitt betänkande 1 påtalat att ändringar av YGL bör utredas i syfte att möjliggöra en samlad reglering i lag av hela verksamheten radio och tv i allmänhetens tjänst. Den nuvarande regleringsformen för programbolagens verksamhet kan inte anses ändamålsenlig eftersom regleringen i sändningstillstånden formellt inte omfattar all verksamhet. Programföretagen kan enligt betänkandet t.ex. inte tillgodogöra sig verksamhet på internet för uppfyllandet av villkoren i sändningstillstånden. Public servicekommitténs betänkande remissbehandlas för tillfället och svar ska ha inkommit till Regeringskansliet, Kulturdepartementet, senast den 22 januari För PTS inställning i denna fråga hänvisas till myndighetens remissvar gällande den remissen. Betänkandet föreslår att formuleringen överföringar med hjälp av elektromagnetiska vågor tas bort som samlingsbegrepp för sändningar av radioprogram och tillhandahållande av databaser. Begreppet överföring med hjälp av elektromagnetiska vågor är ett begrepp som lätt kan feltolkas på så sätt att det kan tolkas som överföring med hjälp av radiovågor i luften. Elektromagnetiska vågor används dock även för överföring av ljus i optiska fibrer. Elektromagnetiska vågor är därför ett samlingsbegrepp som omfattar all informationsöverföring oavsett om den sker i luft eller i kablar och det tillför därför ingenting att ha med denna definition i YGL. PTS stöder därför kommitténs förslag att definitionen tas bort. 1 Nya villkor för public service, SOU 2012:59 Post- och telestyrelsen 2

3 3(7) Vidare föreslår kommittén en ny definition av begreppet radioprogram som sådana sändningar av ljud, bild eller text som startas på tidpunkter som bestäms av sändaren och är avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel. Det som således blir avgörande är sättet som sändningen initieras. Databaser, där endast den som tillhandahåller databasen har möjlighet att ändra och påverka innehållet, likställs dock med radioprogram avseende YGL:s omfattning enligt kommitténs förslag. PTS kan konstatera att förändringarna i förslaget därför inte ändrar något i sak avseende on-demand tjänster som t.ex. play-tv tjänster. PTS förstår svårigheten med att göra en teknikoberoende, framtidssäker lagstiftning på detta område men kan konstatera att betänkandet inte löst detta problem, även om vissa mindre förbättringar skett jämfört med nuvarande lagstiftning. Det hade varit önskvärt om förslaget enligt betänkandet hade kommit lite längre mot en teknikoberoende lagstiftning. Utökad distributionsplikt (betänkandets kap. 13) Yttrandefrihetskommittén föreslår att den s.k. distributionsplikten i TF och YGL ska utvidgas. Utökad distributionsplikt för den som bedriver postverksamhet Kommittén verkar inte ha beaktat de reglerings- och marknadsmässiga förutsättningarna när den kommit fram till att den som bedriver postverksamhet inte ska kunna neka att distribuera (dela ut) en skrift eller teknisk upptagning med hänvisning till dess innehåll oavsett om försändelsen är adresserad eller oadresserad. Utgångspunkten för PTS synpunkter i denna del är i första hand att utdelning av oadresserade försändelser inte är tillståndspliktig verksamhet enlig postlagen och att många av de företag som bedriver postverksamhet inte delar ut oadresserade försändelser. PTS, såsom tillsynsmyndighet på postområdet, beviljar tillstånd att bedriva postverksamhet i enlighet med 2 kap. 1 postlagen (2010:1045). Enligt 1 kap. 1 postlagen definieras postverksamhet som regelbunden insamling, sortering, transport och utdelning av brev mot betalning. Brev definieras i samma lagrum som en adresserad försändelse som är innesluten i kuvert eller annat omslag och som väger högst 2 kg samt vykort, brevkort och liknande försändelser. Av ovanstående lagrum framgår således att utdelning av oadresserade försändelser inte är tillståndspliktig verksamhet enligt postlagen. Utdelning av oadresserad post ( direktreklam ) ingår inte i den samhällsomfattande posttjänsten som Posten är utsedd att tillhandahålla. Utdelning av oadresserad försändelse är därmed något som sker på strikt kommersiell basis. Post- och telestyrelsen 3

4 4(7) Det framgår inte om den föreslagna regeln enbart är avsedd att träffa den som har tillstånd att bedriva postverksamhet och som också har valt att dela ut oadresserade försändelser eller om samtliga innehavare av tillstånd att bedriva postverksamhet ska vara skyldiga att dela ut oadresserade försändelser. Däremot synes det klart att de företag som faktiskt är specialiserade på att dela ut oadresserade försändelser inte skulle åläggas någon utdelningsskyldighet enligt förslaget, eftersom dessa företag vanligtvis inte har tillstånd att bedriva postverksamhet enligt postlagen. Inte heller andra tillståndshavare har idag någon skyldighet att dela ut oadresserade försändelser. Å ena sidan finns det på marknaden direktreklamsutdelningsföretag som också delar ut adresserad post, och för detta har tillstånd att bedriva postverksamhet. I huvudsak är det dock renodlade direktreklamsföretag, vilka inte är tillståndspliktiga, som konkurrerar med Posten om utdelning av oadresserade försändelser. Å andra sidan är de flesta tillståndshavarna, vid sidan av Posten, renodlade postbefordringsföretag som enbart delar ut adresserade försändelser. I och med att oadresserade försändelser inte ingår i den samhällsomfattande posttjänsten gäller inte postlagens prisregleringsbestämmelser för dessa. Enligt 3 kap. 2 postlagen ska prissättningen för den samhällsomfattande posttjänsten vara öppen för insyn, icke-diskriminerande och kostnadsorienterad. För så kallade enstaka adresserade försändelser som väger upp till 500 gram finns det också ett pristak. Prissättningen för oadresserade försändelser är däremot helt fri för den som bedriver postverksamhet. Det står således den som bedriver postverksamhet fritt att ta lika mycket eller mer betalt för att distribuera oadresserade försändelser jämfört med vad de tar för att distribuera adresserade försändelser. Mot denna bakgrund ifrågasätter PTS om inte den föreslagna regeln på detta sätt kan kringgås. I bestämmelsens första mening, enligt förslaget, anges att de som omfattas av bestämmelsen inte får vägra att distribuera eller ställa särskilda villkor för att distribuera en skrift med hänvisning till dess innehåll. Kommittén anger i författningskommentaren att med särskilda villkor får förstås att alla skrifter ska behandlas lika vad gäller t.ex. viktgränser och porto samt att detta krav även finns i gällande rätt. De villkorsregler som finns i gällande rätt avser endast den samhällsomfattande posttjänsten och omfattar således inte oadresserade försändelser varför PTS ifrågasätter kommitténs uttalande i denna del. PTS ställer sig också frågande till vad kommittén menar när de anger att Utvidgningen bör gälla även i de fall distributionen sker på ett sätt som inte omfattas av Post- och telestyrelsen 4

5 5(7) tillståndet enligt postlagen 2. Även följande uttalande är obegripligt vad gäller sista meningen, Skulle denna ordning upphävas, så att något särskilt tillstånd inte fordras för att bedriva postverksamhet, kommer i enlighet med det sagda någon distributionsplikt inte att finnas. Detta får ses som en logisk följd av att konkurrensen öppnas och ingen därmed får möjlighet att hindra oönskad distribution. 3 Oklarheterna, beträffande den praktiska tillämpningen av den utökade distributionsplikten som påpekats ovan, innebär en rättsosäkerhet för de berörda företagen samtidigt som den medför ett påtagligt ingrepp i näringsfriheten. Historiskt sett tar förslaget sikte på ett tämligen begränsat problem. Det finns därför anledning att ifrågasätta om dess negativa konsekvenser står i rimlig proportion till vad kommittén vill uppnå, i synnerhet som mycket talar för att den eftersträvade effekten helt och hållet kan komma att utebli med anledning av den fria prissättning som gäller för distribution av oadresserade försändelser. Om frågan trots allt skulle bli föremål för reglering är det mycket viktigt att klargöra hur förslaget om utökad distributionsplikt förhåller sig till gällande postlagstiftning och vilka konsekvenser som förslaget medför för de företag som blir berörda. Det är först med ett sådant underlag som PTS finner att det är möjligt att bedöma förslagets skälighet. PTS avstyrker således kommitténs förslag om utökad distributionsplikt i dess nuvarande utformning. Ingen distributionsplikt för internetoperatörer och leverantörer av värdtjänster Kommittén finner inte anledning att införa en distributionsplikt för internetoperatörer och leverantörer av värdtjänster. PTS bedömning är att genom konkurrens på marknaden kommer det accessutbud och den valfrihet finnas som möjliggör både yttrande- och informationsfrihet. Detta tillgodoses bäst genom att marknaden tillhandahåller olika alternativa leverantörer av tjänsten gentemot slutanvändaren. PTS delar således kommitténs bedömning att inte införa någon distributionsplikt för internetoperatörer och leverantörer av värdtjänster. PTS anser att det är viktigt med öppna nät och tjänster. Öppenhet skapar förutsättningar för innovation och stärker yttrande- och informationsfriheten. PTS arbetar aktivt för ett öppet internet genom att främja konkurrens och transparens. I 5 kap. lag (2003:389) om elektronisk kommunikation (LEK) finns 2 Se sid 349 i betänkandet 3 Se sid 566 i betänkandet Post- och telestyrelsen 5

6 6(7) bestämmelser som syftar till att säkerställa ett öppet internet. 4 Om PTS åtgärder för att främja konkurrens och transparens visar sig vara otillräckliga för att säkerställa öppenheten på internet har PTS möjlighet att bestämma om en så kallad lägsta tjänstekvalitet. Eftersom kommittén i sitt förslag om utökad distributionsplikt valt att inte omfatta distributionsplikt för internetoperatörer och leverantörer av värdtjänster kommer bestämmelserna i LEK inte att påverkas. Om distributionsplikten på internet däremot skulle regleras i framtiden skulle detta kunna inverka på tillämpningen av bestämmelsen om lägsta tjänstekvalitet i 5 kap. LEK vars syfte är att säkerställa en minimikvalitetsnivå som hindrar försämrade tjänster, blockering av tillträde och långsam nättrafik. Inget undantag för hantering av personuppgifter Kommittén konstaterar i kapitel 15 att det förekommer vissa tillämpningsproblem med databasregeln, 1 kap. 9 YGL. Kommittén föreslår därefter vissa förändringar. Tyvärr kan PTS konstatera att kommittén inte har lagt fram något förslag vad gäller undantag för hantering av personuppgifter. Det som PTS ifrågasätter är om katalogtjänster på nätet ska kunna omfattas av grundlagsskydd och därmed undkomma regler i personuppgiftslagen och LEK om behandling av personuppgifter. I exempelvis 6 kap LEK regleras vad som gäller för abonnentförteckningar, bl.a. stadgas att för att behandla personuppgifter om en abonnent som är en fysisk person i en förteckning som avses i 15 fordras samtycke från denne. PTS får återkommande klagomål från enskilda vars abonnentuppgifter har publicerats i en databas utan samtycke. Det kan exempelvis vara fråga om att en person fått sitt s.k. hemliga nummer offentliggjort på en webbplats med risk för stor spridning. I dessa fall rör det sig om tjänster på internet som behandlar personuppgifter på ett sätt som inte kan sägas bidra någon väsentlig mån till ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt skapande (1 kap. 1 YGL). Dessa tjänster kan därför knappast anses särskilt skyddsvärda ur ett yttrandefrihetsperspektiv och det kan mot denna bakgrund ifrågasättas varför dylika databaser (innehållande bl.a. abonnentuppgifter) ska ha möjlighet att falla under grundlagsskyddet. I kapitel 19.2 i betänkandet berörs frågan om personlig integritet. Kommittén konstaterar att kränkningar av den personliga integriteten i databaser med utgivningsbevis är mycket sällsynta. För PTS framstår det dock som att kommittén har avgränsat sig till allvarliga kränkningar eller intrång i privatlivet. 4 Se 5 kap. 6 d 15, 17, 17 a och 18 LEK Post- och telestyrelsen 6

7 7(7) De kränkningar som PTS uppmärksammats på berör snarare det grundläggande skyddet av personuppgifter enligt gällande dataskyddsreglering. Även Datainspektionen har tidigare yttrat sig angående problemen med webbplatser som är grundlagsskyddade med hjälp av s.k. utgivningsbevis. 5 PTS konstaterar att kommittén kort nämner frågan om undantag för hantering av personuppgifter i kapitel 18.2, gällande frågor som kommittén inte hunnit överväga. Trots detta finns ändå en bedömning från kommitténs sida om att en sådan bestämmelse inte bör införas i TF och YGL. Vad som legat till grund för denna bedömning är dock oklart. Däremot finns just ett sådant undantag för behandling av personuppgifter som PTS efterfrågar i 1 kap. 14 NYGL, vilket även kommenteras på sidan 275 i betänkandet där frågan om konflikten med EU-rätten berörs. Mot bakgrund av vad som ovan anförts vill PTS framhålla behovet av en grundlig utredning av ett undantag för hantering av personuppgifter. Övrigt Utöver vad som ovan anförts har PTS inga synpunkter på de förslag som kommittén lämnat. Göran Marby Yttrandet har beslutats av generaldirektören Göran Marby. I ärendets slutliga handläggning har även chefsjuristen Eva Hallén och verksjuristen Ellen Nilsson (föredragande) deltagit. 5 Se Datainspektionens remissvar dnr (Ju2009/1578/L6) Post- och telestyrelsen 7