Revisionsrapport Uppföljning av tidigare granskning avseende tillgänglighetsarbete Halmstads kommun Januari 2012 Adrian Göransson, revisionskonsult Kristina Hermansson, revisionskonsult
Innehållsförteckning 1 Inledning 1 1.1 Bakgrund 1 1.2 Revisionsfråga 1 1.3 Metod och avgränsning 1 1.4 Lagverk 2 2 Granskningsresultat 2 2.1 Finns ändamålsenlig organisation för tillgänglighetsarbetet? 2 2.1.1 Bedömning 3 2.2 Finns ändamålsenlig planering, uppföljning och utvärdering? 3 2.2.1 Bedömning 4 2.3 Leder arbetet till önskvärda resultat? 5 2.3.1 Bedömning 5 3 Sammanfattande bedömning 6 Bilaga 1 7 Lagar, förordningar och direktiv för tillgänglighetsarbetet i Sverige 7 Förenta nationernas standardregler 7 Från patient till medborgare 7 Plan- och bygglagen (lag 1987:10) 8 Boverkets föreskrifter och allmänna råd 8 Hinder som ska avlägsnas 8 De förtroendevalda revisorerna, Halmstads kommun
1 Inledning 1.1 Bakgrund I slutet av 2008 och i början av 2009 genomfördes en granskning avseende Halmstads kommuns tillgänglighetsarbete. Granskningen avgränsades till enkelt avhjälpta hinder i, och omkring, befintliga publika lokaler och på allmänna platser. Granskningen föranleddes bland annat av målet i den nationella handikappolitiken att samtliga enkelt avhjälpta hinder skulle vara avlägsnade före utgången av år 2010. I granskningen framkom att det organisatoriskt fanns viss otydlighet i ansvarsfördelningen, att det saknades tillfredställande planering, uppföljning och utvärdering samt att det inte fanns förutsättningar för att åtgärda samtliga enkelt avhjälpta hinder före utgången av år 2010. Plan- och bygglagen (lag 1987:10) ställer krav på att enkelt avhjälpta hinder i publika lokaler och på allmänna platser ska undanröjas direkt. Enligt föreskrifter till lagen skulle avlägsnandet ske senast före utgången av år 2010. För de enkelt avhjälpta hinder som fortfarande inte är avhjälpta är lagstiftningen fortfarande tillämplig. 1.2 Revisionsfråga Granskningen ska besvara följande revisionsfråga: Är tillgänglighetsarbetet, avseende enkelt avhjälpta hinder, i Halmstads kommun ändamålsenligt samt leder det till önskvärt resultat? Granskningen ska besvara följande revisionsfrågor: Finns ändamålsenlig organisation för tillgänglighetsarbetet? Finns ändamålsenlig planering, uppföljning och utvärdering? Leder arbetet till önskvärda resultat? 1.3 Metod och avgränsning Granskningen avgränsas till enkelt avhjälpta hinder i fastigheter med publika lokaler samt på allmänna platser. Granskningen berör Teknik- och fritidsnämnden, Byggnadsnämnden, Fastighetsnämnden och Kommunstyrelsen. Granskningen avser följa upp de brister som identifierades och rekommendationer som gavs i granskningen rapporterad i mars 2009. Underlaget som rapporten bygger på utgörs både av skriftliga (styrdokument) och muntliga (intervjuer) källor. De granskade styrdokumenten utgörs av lagstiftning samt befintliga mål och riktlinjer som har bäring på kommunens tillgänglighetsarbete. Intervjuer har genomförts med följande personer: Gatuingenjör, Teknik- och fritidsförvaltningen Byggnadsingenjör, Byggnadskontoret Handläggare, Fastighetskontoret Handikappkonsulent, Socialförvaltningen Rapporten har varit föremål för sakgranskning av samtliga intervjuade. De förtroendevalda revisorerna, Halmstads kommun 1 av 9
1.4 Lagverk Grunden för handikappolitiken finns i den nationella handlingsplanen Från patient till medborgare (prop. 1999/2000:79). Med handlingsplanen beslutade riksdagen dels om målen för handikappolitiken och dels inriktningen av arbetet inom funktionshinderspolitiken. I den tredje och sista uppföljningen av den nationella handlingsplanen för handikappolitiken (skr. 2009/19:166) tydliggjorde regeringen att målen för funktionshinderspolitiken och inriktningen ska ligga fast; en samhällsgemenskap som grund, ett samhälle som utformas så att människor med funktionsnedsättning i alla åldrar blir fullt delaktiga i samhället och jämlikhet i levnadsvillkor för flickor och pojkar, män och kvinnor med funktionsnedsättning. De nationella målen är alltså ständigt aktuella och har ingen bortre tidsgräns (för en mer detaljerad beskrivning av de nationella målen se Bilaga 1). 2 Granskningsresultat 2.1 Finns ändamålsenlig organisation för tillgänglighetsarbetet? Kommunstyrelsen har det övergripande ansvaret för att skapa en helhetsbild över kommunens tillgänglighetsarbete. Det praktiska samordningsarbetet sköts företrädesvis av Socialförvaltningens handikappkonsulent som tillika är sekreterare i kommunens handikappråd. Ansvaret för att åtgärda enkelt avhjälpta hinder är fördelat mellan Fastighetsnämnden (ansvarar för kommunens egna eller inhyrda fastigheter), Teknik- och fritidsnämnden (allmänna platser) och Byggnadsnämnden (som inom ramen för sitt myndighetsansvar ska säkerställa att privatägda publika lokaler tillgänglighetsanpassas). Kommunstyrelse Övergripande ansvar Handikappråd Teknik- och fritidsnämnd Tillgänglighet allmänna platser Byggnadsnämnd Tillgänglighet publika fastigheter Fastighetsnämnd Tillgänglighet kommunens fastigheter Socialnämnd Handikappsekreterare Teknik- och fritidsförvaltningen, Byggnadskontoret och Fastighetskontorets arbetsförfarande vid tillgänglighetsarbetet är snarlika och kan delas in i momenten inventering, åtgärdande och uppföljning. Inventeringen utgår ifrån de stråk eller publika fastigheter som finns i Halmstads olika stadsdelar. Vid inventeringen bedöms hindren och möjliga åtgärder för att undanröja dem. En åtgärd ska väljas utifrån de ekonomiska, praktiska och estetiska konsekvenser som den får. Ansvarig huvudman informeras sedermera om vad, hur och när det enkla avhjälpta hindret ska vara åtgärdat. När tidsfristen gått ut görs det en uppföljning på om hindret är åtgärdat. De förtroendevalda revisorerna, Halmstads kommun 2 av 9
Vid intervjutillfällena ombads intervjupersonerna att reflektera över hur de upplever att tillgänglighetsarbetet fortskridit sedan föregående granskning år 2008 och vilka eventuella hinder som finns för ett snabbt undanröjande av ett enkelt avhjälpt hinder. Den intervjuade handläggaren på Fastighetskontoret uppger att tillgänglighetsarbetet i stort sett fortlöpt på ett positivt sätt. Däremot uppger de intervjuade representanterna från Teknik- och fritidsförvaltningen och Byggnadskontoret att tillgänglighetsarbetet snarare tenderat att stagnera sedan år 2010. Den intervjuade gatuingenjören på Teknik- och fritidsförvaltningen uppger att det avsatts mycket begränsade resurser för tillgänglighetsarbetet. Fram till och med år 2010 fanns det resurser avsatta för tillgänglighetsarbetet och gatuingenjören lade mellan 10 och 20 procent av sin tjänst på arbetet. Enligt gatuingenjören var detta för lite för att klara målsättningen med att undanröja alla enkelt avhjälpta hinder före utgången av år 2010. Vidare uppger gatuingenjören att det för närvarande inte avsatts några resurser för tillgänglighetsarbetet. Byggingenjören på Byggnadskontoret uppger att det inte bedrivits något systematiskt tillgänglighetsarbete sedan år 2009. I nuläget är det alltså ingen som inventerar och följer upp de privata fastighetsägarnas skyldigheter gentemot plan- och bygglagen. Förklaringen som ges till detta är att förvaltningen är underbemannad och därmed har tillgänglighetsarbetet prioriterats bort. 2.1.1 Bedömning Vi bedömer att Teknik- och fritidsnämnden och Byggnadsnämnden inte säkerställt att det finns en ändamålsenlig och fungerande organisation för respektive nämnds ansvarsområde. 2.2 Finns ändamålsenlig planering, uppföljning och utvärdering? Vid förra granskningstillfället, år 2008, höll kommunen på att utvärdera sin dåvarande handikapplan 1. Det har emellertid inte tagits fram en ny handikapplan för kommunens tillgänglighetsarbete. Flera av de intervjuade uppger att en kommunövergripande handikapplan behövs för att förbättra samordningen och helhetsbilden av tillgänglighetsarbetet. Det ska noteras att Teknik- och fritidsförvaltningen, Byggnadskontoret och Fastighetskontoret inte heller upprättat några särskilda planer eller uppföljningsbara mål som är kopplade till tillgänglighetsarbetet. Som tidigare påpekats styrs istället förvaltningarnas tillgänglighetsarbete av de inventeringar som gjorts för respektive ansvarsområden. Vid granskningen har observerats att Teknik- och fritidsförvaltningen och Byggnadskontoret inte gör några genomgripande uppföljningar och analyser av sitt tillgänglighetsarbete. För att få en uppfattning av hur tillgänglighetsarbetet fortskridit sig sedan förra granskningstillfället samt vilken kontroll och uppföljning som finns över tillgänglighetsarbetets effektivitet, ombads intervjuade att redogöra för hur långt de kommit och hur mycket som är kvar. Nedan följer en sammanfattning av förvaltningarnas svar. Fastighetskontoret. Den intervjuade handläggaren uppger att totalt har det identifierats enkelt avhjälpta hinder i drygt 100 av kommunens 350 egna fastigheter. Vid utgången av år 2007 hade 40 av dessa åtgärdats. Enligt handläggaren har Fastighetskontoret åtgärdat samtliga av de enkelt avhjälpta hinder som identifierats i kommunens drygt 100 egna fastigheter. 1 Handikappolitiskt program för Halmstad med åtgärdsplan för 2006-2007, Antagen av Kommunfullmäktige i december 2005. De förtroendevalda revisorerna, Halmstads kommun 3 av 9
Byggnadskontoret Enligt Byggnadsingenjören hade Byggnadskontoret år 2008 påbörjat inventeringen av kommunens cirka 356 privatägda fastigheter med publika lokaler. Tjänstemannen uppskattar att år 2010 hade ungefär 160 av dessa inventerats och sedan dess har arbetet i princip stått still. Byggnadsingenjören uppger också att det har förekommit tillfällen då privata fastighetsägare varit motvilliga att åtgärda enkelt avhjälpta hinder. Enligt intervjuad tjänsteman bedrivs det inget systematiskt arbetet med att följa upp och säkerställa att de privata fastighetsägarna vidtagit de åtgärder som identifierades vid inventeringarna fram till och med år 2010. Teknik- och fritidsförvaltningen. I bilden nedan visas översiktligt utvecklingen av Teknik- och fritidsförvaltningens tillgänglighetsarbete i de centrala delarna av Halmstad mellan 2008 och 2011. Vid den senaste granskningen år 2008 var tillgänglighetsarbetet främst fokuserat på centrum och Östra förstaden. År 2009 inriktades arbetet på de centrala delarna av Halmstad och viktigare stråk åtgärdades. Vidare åtgärdades gata och entréer i samband med ombyggnationen av Köpmansgatan år 2010. Den intervjuade Gatuingenjören uppger att flera delar i centrum och i kransorterna fortfarande inte är åtgärdade. 2.2.1 Bedömning Vår bedömning är att Kommunstyrelsen, Byggnadsnämnden och Teknik- och fritidsnämnden inte säkerställt att det finns en ändamålsenlig planering, uppföljning och utvärdering av tillgänglighetsarbetet. Det ska särskilt betonas att vi bedömer att avsaknaden av en aktuell handikapplan gör att det saknas en kommunövergripande styrning av tillgänglighetsarbetet. Likaså innebär avsaknaden av kommunövergripande styrdokument att Kommunstyrelsens och Kommunfullmäktiges förutsättningar för att få en helhetssyn av tillgänglighetsarbetet begränsas. De förtroendevalda revisorerna, Halmstads kommun 4 av 9
2.3 Leder arbetet till önskvärda resultat? År 2011 var Halmstad en av de kommuner som var med i vård- och omsorgsföretagets Humanas undersökning Tillgänglighetsbarometer 2011. I undersökningen rankades Sveriges kommuners tillgänglighetsarbete. Undersökningen inriktades primärt på hur kommuner arbetar med tillgänglighet på policynivå och hur god tillgängligheten är på ett övergripande plan inom olika delar inom kommunen. Rankingen ska ses som en indikator för hur kommunen använder olika styrmedel och verktyg som står till buds för att göra samhället tillgängligt. Halmstad hamnade på plats 44 av 178 kommuner som svarade på enkäten. Vid den senaste granskningen år 2008 var det enbart handläggaren på Fastighetskontoret som bedömde att majoriteten av kommunens egna fastigheter skulle vara åtgärdade före utgången av 2010. Enligt handläggaren har kommunen undanröjt alla enkla avhjälpta hinder i sina egna fastigheter. På frågan om hur mycket av tillgänglighetsarbetet som tidsmässigt återstår svarar tjänstemännen på Teknik- och fritidsförvaltningen och Byggnadskontoret att det är svårbedömt och att det kan handla om flera år. Som tidigare redan påpekats beror detta bland annat på bristande resurser. Utöver detta nämner byggingenjören på Byggnadskontoret att det har förekommit tillfällen då privata fastighetsägare varit motvilliga att åtgärda enkelt avhjälpta hinder. I vissa fall där åtgärdsförslag inte vidtagits har en tjänsteskrivelse tagits fram där Byggnadsnämnden föreslås förelägga fastighetsägaren att utföra åtgärderna. Det ska dock understrykas att ingen privat fastighetsägare i Halmstad hittills ålagts med vite på grund av att de inte åtgärdat ett enkelt avhjälpt hinder. 2.3.1 Bedömning Som tidigare redan konstateras har Halmstads kommun inget styrdokument mot vilket det kan mätas om kommunens tillgänglighetsarbete leder till önskvärda resultat. Vi bedömer emellertid att Byggnadsnämndens och Teknik- och fritidsnämndens tillgänglighetsarbete, i förhållande till lagstiftningen, inte uppnår önskvärda resultat. De förtroendevalda revisorerna, Halmstads kommun 5 av 9
3 Sammanfattande bedömning Granskningens revisionsfråga har varit: Är tillgänglighetsarbetet, avseende enkelt avhjälpta hinder, i Halmstads kommun ändamålsenligt samt leder det till önskvärt resultat? Den sammantagna bedömningen är att tillgänglighetsarbetet inte är ändamålsenligt och för tillfället leder det inte till önskvärt resultat. Nedan följer en sammanfattning av granskningsresultatet som ligger till grund för denna bedömning. Efter genomförd granskning kan vi konstatera att Fastighetskontoret har åtgärdat alla identifierade enkelt avhjälpta hinder i de kommunala fastigheterna. Granskningen har också visat att Teknik- och fritidsförvaltningen och Byggnadskontoret har etablerade rutiner och riktlinjer för att undanröja enkelt avhjälpta hinder. Enligt målet för den nationella handikappolitiken skulle alla enkelt avhjälpta hinder vara undanröjda före utgången av 2010. Halmstads kommun har emellertid fortfarande betydande behov av att vidta åtgärder för att nå den nationella målsättningen. Vidare bedömer vi att kommunens arbete med den fysiska tillgängligheten stagnerat sedan vår förra granskning år 2008. Granskningen har identifierat ett antal utvecklingsområden. Dessa kan delas in på följande sätt: Styrning. Vi bedömer att styrningen av tillgänglighetsarbetet inte är tillfredsställande. Denna bedömning grundar sig bland annat på att det saknas planer och uppföljningsbara mål för tillgänglighetsarbetet. Med anledning av detta anser vi att: Kommunstyrelsen bör överväga att säkerställa att det tas fram en ny kommunövergripande handikapplan med uppföljningsbara mål som uttrycker nämndens förväntningar och ambitioner på kommunens tillgänglighetsarbete. Förslagsvis bör planen innehålla information om tidplan för genomförandet, kostnadsberäkning, förväntade effekter och vilken nämnd som ansvarar för verkställandet Teknik- och fritidsnämnden och Byggnadsnämnden bör säkerställa att det upprättas planer eller uppföljningsbara mål för sitt tillgänglighetsarbete Uppföljning. Vår bedömning är att det inte görs tillräckligt genomgripande uppföljningar av tillgänglighetsarbetet. Bedömningen baseras på att det inte i tillräcklig omfattning arbetas med systematiska uppföljningar och analyser som säkerställer att tillgänglighetsarbetet utvecklas på ett ändamålsenligt sätt. Därför rekommenderar vi Teknik- och fritidsnämnden och Byggnadsnämnden att säkerställa att: det inom Teknik- och fritidsförvaltningen och Byggnadskontoret upprättas rutiner som gör det möjligt att genomföra mer systematiska uppföljningar och analyser av tillgänglighetsarbetet Utöver de ovan nämnda utvecklingsområdena bör Teknik- och fritidsnämnden och Byggnadsnämnden även beakta och eventuellt åtgärda följande iakttagelse: På både Teknik- och fritidsförvaltningen och Byggnadskontoret uppges bristande resurser vara den primära anledningen till att tillgänglighetsarbetet fortskridit långsamt. De förtroendevalda revisorerna, Halmstads kommun 6 av 9
Bilaga 1 Lagar, förordningar och direktiv för tillgänglighetsarbetet i Sverige Förenta nationernas standardregler Förenta nationernas generalförsamling antog 1993 internationella standardregler, (FN s standardregler) för att tillförsäkra människor med funktionsnedsättning delaktighet och jämlikhet. Tydliga, principiella, ståndpunkter avseende rättigheter, möjligheter och ansvar kan utläsas ur de 22 standardreglerna liksom konkreta förslag på hur hinder för personer med funktionsnedsättning kan undanröjas och därmed ett tillgängligare samhälle skapas. Från patient till medborgare Från patient till medborgare en nationell handlingsplan för handikappolitiken (prop 1999/2000:79) är en proposition antagen av riksdagen i maj år 2000. Syftet med handlingsplanen är att det handikappolitiska arbetet tydligare inriktas på att ta bort de hinder som finns för funktionsnedsatta personers möjlighet till fullt deltagande i samhället. Den behandlar nödvändiga samhällsförändringar för att uppnå lika rätt till delaktighet, på samma villkor, oavsett funktionsnedsättning. De statliga myndigheterna gavs ett tydligt ansvar att vara föredöme i arbetet med ett mer tillgängligt samhälle. Enligt handlingsplanen bör statliga myndigheter vara tillgängliga för alla senast år 2005 samt kommuner, offentliga miljöer och allmänna transportmedel år 2010. De nationella målen i handlingsplanen är följande: en samhällsgemenskap med mångfald som grund, att samhället utformas så att människor med funktionshinder i alla åldrar blir fullt delaktiga i samhällslivet, jämlikhet i levnadsvillkor för flickor och pojkar, kvinnor och män med funktionshinder. Enligt handlingsplanen ska det handikappolitiska arbetet särskilt inriktas på: att identifiera och undanröja hinder för full delaktighet i samhället för människor med funktionshinder, att förebygga och bekämpa diskriminering mot personer med funktionshinder, att ge barn, ungdomar och vuxna med funktionshinder förutsättningar för självständighet och självbestämmande. Det finns ett särskilt avsnitt kring tillgängligheten i handlingsplanen. I den uttrycks att, i befintliga lokaler och på befintliga allmänna platser, dit allmänheten har tillträde, bör enkelt åtgärdade hinder mot tillgängligheten och användbarheten för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga vara åtgärdade före utgången av år 2010. Boverket uppdrogs att prioritera tillgängligheten under de närmsta åren och i plan- och bygglagen förtydliga kraven på tillgänglighet. De förtroendevalda revisorerna, Halmstads kommun 7 av 9
Plan- och bygglagen (lag 1987:10) Plan- och bygglagen utökades, genom lag 2001:146, med paragraf 21 a. Den har följande lydelse: I byggnader som innehåller lokaler dit allmänheten har tillträde och på allmänna platser skall enkelt avhjälpta hinder mot lokalernas och platsernas tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga undanröjas i den utsträckning som följer av föreskrifter meddelade med stöd av denna lag. För att vidare tolka denna lagtext har preciseringar gjorts i föreskrifter och allmänna råd. Boverkets föreskrifter och allmänna råd 2 Med stöd av plan- och byggförordningen (1987:383) har Boverket lämnat föreskrifter och allmänna råd om undanröjande av enkelt avhjälpta hinder till och i lokaler dit allmänheten har tillträde och på allmänna platser. Dessa trädde i kraft den första december 2003. Med enkelt avhjälpta hinder avses sådana hinder som det kan anses rimligt att avhjälpa med hänsyn till nyttan av åtgärden och förutsättningarna på platsen. Nyttan av åtgärden bedöms i förhållande till mängden personer som kan förväntas få en ökad möjlighet att utnyttja lokalen eller den allmänna platsen. Förutsättningarna på platsen avgör om hindret är enkelt att avhjälpa. De ekonomiska konsekvenserna får inte bli orimliga för fastighetsägaren, lokalhållaren eller näringsidkaren. Ansvaret för åtgärderna har fastighetsägaren. Åtgärderna ska vidtas omgående om det inte finns särskilda anledningar till senareläggning som exempelvis planerad och budgeterad renovering som påverkar det befintliga hindret. Åtgärdande ska dock ske senast före utgången av år 2010. Byggnadsnämnden är tillsynsmyndighet. Hinder som ska avlägsnas Föreskrifterna anger att följande hinder ska avlägsnas i lokaler dit allmänheten har tillträde samt på allmänna platser: Lokaler dit allmänheten har tillträde Fysiska hinder såsom mindre nivåskillnader, tunga dörrar och felaktigt placerade eller felaktigt utformade manöverdon Bristande kontrastmarkering och varningsmarkering Bristande skyltning och brister i ljudmiljön Bristande och bländande belysning Bristande balansstöd Brister i utformningen och placeringen av fast inredning Platser dit allmänheten har tillträde Mindre nivåskillnader, ojämn markbeläggning, svårforcerade ränndalar och trottoarkanter Bristande kontrastmarkering och varningsmarkering Bristande skyltning Bristande och bländande belysning Bristande balansstöd Bristande utformning på biluppställningsplatser för handikappfordon Brister i lekplatsers utformning eller utrustning 2 BFS 2003:19 HIN 1 Boverkets föreskrifter och allmänna råd om undanröjande av enkelt avhjälpta hinder till och i lokaler dit allmänheten har tillträde och på allmänna platser De förtroendevalda revisorerna, Halmstads kommun 8 av 9
FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning Regeringen beslutade den 15 mars 2007 att underteckna konventionen och det fakultativa protokollet. Undertecknandet skedde den 30 mars 2007. Den 4 december 2008 beslutade regeringen att ratificera konventionen och det fakultativa protokollet och ratifikationsinstrumentet deponerades hos FN:s generalsekreterare den 15 december 2008. Konventionen och protokollet trädde i kraft den 3 maj 2008 och för Sverige trädde de i kraft den 14 januari 2009. De förtroendevalda revisorerna, Halmstads kommun 9 av 9