Biotopskydd för vattenanknutna biotoper Redovisning av ett regeringsuppdrag Rapport 5262 december 2002
Biotopskydd för vattenanknutna biotoper Redovisning av ett regeringsuppdrag Naturvårdsverket 2002
BESTÄLLNINGAR Ordertelefon: 08-505 933 40 Orderfax: 08-505 933 99 E-post: natur@cm.se Postadress: CM-Gruppen Box 110 93 161 11 Bromma Internet: www.naturvardsverket.se/bokhandeln Tel: E-post: Postadress: NATURVÅRDSVERKET 08-698 10 00 (växel) upplysningar@naturvardsverket.se Naturvårdsverket,106 48 Stockholm ISBN 91-620-5262-4 ISSN 0282-7298 Naturvårdsverket 2002 Projektledare och redaktör: Marianne Wetterin Omslagsfoto: Alfred Sandström - Avsnörd havsvik, Bullerö, Stockholms län Tryck: CM Digitaltryck, Bromma 2003
Sammanfattning Biotopskyddsområden ska enligt 7 kap. 11 miljöbalken omfatta mindre mark- eller vattenområden som utgör livsmiljö för hotade djur- eller växtarter eller som annars är särskilt skyddsvärda. Regeringen kan förklara samtliga områden av ett visst slag inom landet eller del av landet som biotopskyddsområden enligt 5 förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken. Enskilda särskilt skyddsvärda mark- eller vattenområden som anges i förordningen om områdesskydd får förklaras som biotopskyddsområden av skogsvårdsstyrelsen enligt 6 och av länsstyrelsen enligt 7 förordningen om områdesskydd. För närvarande är sju biotoptyper, varav två är vattenanknutna, skyddade över hela landet. Länsstyrelsen kan förklara fem biotoptyper, varav fyra är helt eller delvis vattenanknutna, och skogsvårdsstyrelsen 18 biotoptyper, varav sju är vattenanknutna, som biotopskyddsområden. Naturvårdsverket har haft i uppdrag av regeringen att utreda förutsättningarna för att skydda vattenanknutna biotoper. Verket ska enligt regleringsbrevet för budgetåret 2002 utreda förutsättningarna att skydda vattenanknutna biotoper och därvid föreslå de ändringar av förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken som krävs för att biotopskyddsinstrumentet skall omfatta biotoper i vatten (NV dnr 315-590-02). Syftet med uppdraget är att utöka skyddet för värdefulla naturmiljöer genom att utreda hur biotopskyddsbestämmelserna kan omfatta ytterligare typer av vattenanknutna biotoper i limniska, marina och brackvattensmiljöer. Vi redovisar här resultatet av utredningen samt lämnar förslag på och beskriver vattenanknutna biotoper som bör omfattas av biotopskydd. Vi föreslår att kommunerna ska få bemyndigande att jämte länsstyrelsen besluta om biotopskyddsområden enligt 7 förordningen om områdesskydd, samt att det ska införas en möjlighet att besluta om dispenser för biotopskyddsområden. Vi föreslår också att de biotoper som länsstyrelsen och kommunen kan förklara som biotopskyddsområden enligt 7 ska redovisas i en bilaga till förordningen om områdesskydd, på samma sätt som de biotoper som skogsvårdsstyrelsen kan förklara som biotopskyddsområden enligt 6. Vi föreslår en ändring i definitionen för en vattenanknuten biotop som omfattas av generellt skydd enligt de nu gällande biotopskyddsbestämmelserna. Definitionen för biotopen småvatten och våtmarker i jordbruksmark (bilaga 1 förordningen om områdesskydd) föreslås även omfatta små naturliga bäckfåror som är högst två meter breda. Vi presenterar sex vattenanknutna biotoper som bör omfattas av generellt biotopskydd enligt 5 förordningen om områdesskydd: Naturliga vattenfall med omgivande mark Naturliga forsar med omgivande mark Naturliga sjöutlopp med omgivande mark Helt eller delvis avsnörda havsvikar 1
Mynningsområden vid havskust Rev av ögonkorall Vi föreslår att fem biotoper ska kunna förklaras som biotopskyddsområden av länsstyrelsen eller kommunen enligt 7 förordningen om områdesskydd och att en biotop dessutom ska kunna förklaras som biotopskyddsområde av skogsvårdsstyrelsen enligt 6 förordningen om områdesskydd: Naturligt fisktomma sjöar och småvatten Grunda havsvikar Ålgräsängar Biogena rev Strand- och vattenmiljöer som hyser bestånd av hotade eller missgynnade arter eller som har en väsentlig betydelse för vissa arters fortlevnad Utöver detta föreslår vi en namnändring och en ändring i definitionen för biotopen naturliga bäckfåror i 7 förordningen om områdesskydd. Namnet föreslås ändras till naturliga vattendrag och biotopen föreslås kunna omfatta vattendrag som är bredare än 10 meter. Dessutom föreslår vi att biotopskyddsområden för sjöar, vattendrag och havsområden ska kunna omfatta arealer upp till 10 hektar. Detta innebär en ökning från dagens praxis om fem hektar. 2
Författningsförslag Förslag till lag om ändring i miljöbalken Härigenom föreskrivs i fråga om miljöbalken att 7 kap. 11 skall ha följande lydelse Nuvarande lydelse 7 kap. Föreslagen lydelse Mindre mark- eller vattenområden som utgör livsmiljö för hotade djur- eller växtarter eller som annars är särskilt skyddsvärda får av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer förklaras som biotopskyddsområde. Sådana förklaringar får avse enskilda områden eller samtliga områden av ett visst slag inom landet eller del av landet. Inom biotopskyddsområde får inte bedrivas verksamhet eller vidtas åtgärder som kan skada naturmiljön. Om regeringen förordnar att samtliga områden av visst slag skall vara biotopskyddsområden, får den i samband med beslutet meddela föreskrifter om att dispens kan medges för sådan verksamhet eller sådana åtgärder. Dispens får endast medges om det finns särskilda skäl. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får vidta de åtgärder som behövs för att vårda biotopskyddsområde. Innan det vidtas någon åtgärd skall den som äger eller har särskild rätt till området underrättas särskilt. Ett beslut om biotopskyddsområde skall gälla omedelbart även om det överklagas. 11 Mindre mark- eller vattenområden som utgör livsmiljö för hotade djur- eller växtarter eller som annars är särskilt skyddsvärda får av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer förklaras som biotopskyddsområde. Sådana förklaringar får avse enskilda områden eller samtliga områden av ett visst slag inom landet eller del av landet. Inom biotopskyddsområde får inte bedrivas verksamhet eller vidtas åtgärder som kan skada naturmiljön. Om regeringen förordnar att samtliga områden av visst slag skall vara biotopskyddsområden, får den i samband med beslutet meddela föreskrifter om att dispens kan medges för sådan verksamhet eller sådana åtgärder. Om regeringen förordnar att annan myndighet får förklara mark- eller vattenområde som biotopskyddsområde får den föreskriva att dispens får medges av den myndigheten. Dispens får endast medges om det finns särskilda skäl. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får vidta de åtgärder som behövs för att vårda biotopskyddsområde. Innan det vidtas någon åtgärd skall den som äger eller har särskild rätt till området underrättas särskilt. Ett beslut om biotopskyddsområde skall gälla omedelbart även om det överklagas. 3
Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen om områdesskydd dels att 6 och 7, samt bilaga 1 och 2 skall ha följande lydelse, dels att det i förordningen skall införas en ny bilaga, 2b, av följande lydelse Nuvarande lydelse Skogsvårdsstyrelsen får inom områden som omfattas av bestämmelserna i skogsvårdslagen (1979:429) förklara sådana särskilt skyddsvärda mark- eller vattenområden som anges i bilaga 2 som biotopskyddsområden enligt 7 kap. 11 första stycket miljöbalken. I skogsvårdsstyrelsens beslut skall gränserna för biotopskyddsområdet anges. Skogsvårdsstyrelsen får besluta om att sådana åtgärder skall vidtas som behövs för att vårda dessa biotopskyddsområden. 6 Föreslagen lydelse Skogsvårdsstyrelsen får inom områden som omfattas av bestämmelserna i skogsvårdslagen (1979:429) förklara sådana särskilt skyddsvärda mark- eller vattenområden som anges i bilaga 2a som biotopskyddsområden enligt 7 kap. 11 första stycket miljöbalken. I skogsvårdsstyrelsens beslut skall gränserna för biotopskyddsområdet anges. Skogsvårdsstyrelsen får medge dispens enligt 7 kap. 11 andra stycket miljöbalken, om det finns särskilda skäl för det. Skogsvårdsstyrelsen får också besluta om att sådana åtgärder skall vidtas som behövs för att vårda dessa biotopskyddsområden. Länsstyrelsen får förklara rik- och kalkkärr i jordbruksmark, ängar eller naturbetesmarker som biotopskyddsområden. Länsstyrelsen får meddela sådana beslut även för naturliga bäckfåror och raseller bergbranter för mark som inte omfattas av skogsvårdslagen (1979:429). I länsstyrelsens beslut skall gränserna för biotopskyddsområdet anges. Länsstyrelsen får besluta om att sådana åtgärder skall vidtas som behövs för att vårda dessa biotopskyddsområden. 7 Länsstyrelsen eller kommunen får inom områden som inte omfattas av bestämmelserna i skogsvårdslagen (1979:429) förklara sådana särskilt skyddsvärda mark- eller vattenområden som anges i bilaga 2b som biotopskyddsområden enligt 7 kap. 11 första stycket miljöbalken. I länsstyrelsens eller kommunens beslut skall gränserna för biotopskyddsområdet anges. Länsstyrelsen eller kommunen får medge dispens enligt 7 kap. 11 andra stycket miljöbalken, om det finns särskilda skäl för det. Länsstyrelsen eller kommunen får också besluta om att sådana åtgärder skall vidtas som behövs för att vårda dessa biotopskyddsområden. 4
1. Alléer Lövträd planterade i en enkel eller dubbel rad som består av minst fem träd längs en väg eller det som tidigare utgjort en väg eller i ett i övrigt öppet landskap. Träden skall till övervägande del utgöras av vuxna träd. 2. Källor med omgivande våtmark i jordbruksmark Områden i terräng där grundvatten koncentrerat strömmar ut och där den våtmark som uppkommer till följd av det utströmmande vattnet uppgår till högst ett hektar. 3. Odlingsrösen i jordbruksmark På eller i anslutning till jordbruksmark upplagda ansamlingar av stenar med ursprung i jordbruksdriften. 4. Pilevallar Hamlade pilar i en rad som består av antingen minst fem träd med ett inbördes avstånd av högst 100 meter i en i övrigt öppen jordbruksmark eller invid en väg där marken mellan pilträden är plan eller upphöjd till en vall, eller av tre träd, om vallen är väl utbildad, mer än 0,5 meter hög och två meter bred. Biotopen omfattar trädradens längd med den bredd den vidaste trädkronans projektion på marken utgör. För det fall vallen är bredare än trädkronornas projektion på marken omfattar biotopen vallen i sin helhet. 5. Småvatten och våtmarker i jordbruksmark Småvatten och våtmarker med en areal av högst ett hektar i jordbruksmark som ständigt eller under en stor del av året håller ytvatten eller en fuktig markyta såsom kärr, gölar, vätar, översilningsmarker, kallkällor, märgelgravar, öppna diken och dammar. Arealbegränsningen avser inte linjära element som öppna diken. Dammar anlagda för bevattningsändamål innefattas inte i denna biotop. 6. Stenmurar i jordbruksmark Uppbyggnader av på varandra lagda stenar som har en tydlig, långsträckt utformning i naturen och som har eller har haft hägnadsfunktion eller som funktion att avgränsa jordbruksskiften eller någon annan funktion. 7. Åkerholmar Holmar av natur- eller kulturmark med en areal av högst 0,5 hektar som omges av åkermark eller kultiverad betesmark. Bilaga 1 Biotopskyddsområden som avses i 5 1. Alléer Lövträd planterade i en enkel eller dubbel rad som består av minst fem träd längs en väg eller det som tidigare utgjort en väg eller i ett i övrigt öppet landskap. Träden skall till övervägande del utgöras av vuxna träd. 2. Källor med omgivande våtmark i jordbruksmark Områden i terräng där grundvatten koncentrerat strömmar ut och där den våtmark som uppkommer till följd av det utströmmande vattnet uppgår till högst ett hektar. 3. Odlingsrösen i jordbruksmark På eller i anslutning till jordbruksmark upplagda ansamlingar av stenar med ursprung i jordbruksdriften. 4. Pilevallar Hamlade pilar i en rad som består av antingen minst fem träd med ett inbördes avstånd av högst 100 meter i en i övrigt öppen jordbruksmark eller invid en väg där marken mellan pilträden är plan eller upphöjd till en vall, eller av tre träd, om vallen är väl utbildad, mer än 0,5 meter hög och två meter bred. Biotopen omfattar trädradens längd med den bredd den vidaste trädkronans projektion på marken utgör. För det fall vallen är bredare än trädkronornas projektion på marken omfattar biotopen vallen i sin helhet. 5. Småvatten och våtmarker i jordbruksmark Naturliga bäckfåror som är högst två meter breda samt småvatten och våtmarker med en areal av högst ett hektar i jordbruksmark som ständigt eller under en stor del av året håller ytvatten eller en fuktig markyta såsom kärr, gölar, vätar, översilningsmarker, kallkällor, märgelgravar, öppna diken och dammar. Arealbegränsningen avser inte linjära element som öppna diken och naturliga bäckfåror. Dammar anlagda för bevattningsändamål innefattas inte i denna biotop. 6. Stenmurar i jordbruksmark Uppbyggnader av på varandra lagda stenar som har en tydlig, långsträckt utformning i naturen och som har eller har haft hägnadsfunktion eller som funktion att avgränsa jordbruksskiften eller någon annan funktion. 7. Åkerholmar Holmar av natur- eller kulturmark med en areal av högst 0,5 hektar som omges av åkermark eller kultiverad betesmark. 8. Naturliga vattenfall med omgivande mark Vattendragspartier med mer eller mindre fritt fallande vatten med en fallhöjd av minst tre meter och en lutning av minst 1:2. Vattendraget skall vara vattenförande året runt och vattenfallet inte vara reglerat eller omfattas av tillstånd för vattenverksamhet. Biotopen omfattar förutom vattenfallet 5
vattendraget 10 meter uppströms vattenfallets krön respektive 50 meter nedströms vattenfallets fot, samt omgivande fastmark till och med 10 meter från medelvattenlinjen. 9. Naturliga forsar med omgivande mark Vattendragspartier som är forsande längs en sträcka som är minst 50 meter lång. Vattendraget är minst 0,5 meter och högst 10 meter brett och vattenförande året runt. Det forsande partiet får vara bredare än 10 meter. Forsen får inte vara reglerad eller omfattas av tillstånd för vattenverksamhet. Biotopen är normalt mindre än 10 hektar och omfattar förutom forsen vattendraget 10 meter uppströms respektive 10 meter nedströms den forsande sträckan, samt omgivande fastmark till och med 10 meter från medelvattenlinjen. 10. Naturliga sjöutlopp med omgivande mark Naturliga sjöutlopp utgör det lägsta partiet varigenom sjöar som är minst ett hektar stora avvattnas, och får inte vara reglerade eller omfattas av tillstånd för vattenverksamhet. Biotopen är normalt mindre än fem hektar och omfattar förutom utloppet sjöbotten och stränderna i en halvcirkel med 50 meters radie uppströms från mynningen, vattendraget 50 meter nedströms och omgivande fastmark till och med 10 meter från medelvattenlinjen. 11. Helt eller delvis avsnörda havsvikar Helt eller delvis avsnörda havsvikar har öppna klarvattenytor eller har övergått till vegetationstäckt våtmark utan öppna vattenytor. Mynningen mot havet är helt igenväxt eller har en maximalt 10 meter bred klarvattenyta. Bebyggelse, strandmodifieringar eller större bryggor får inte finnas i området. Biotopen har begränsat eller sporadiskt vattenutbyte med havet, är normalt mindre än 10 hektar och avgränsas av mynningen, samt av omgivande fastmark till och med 10 meter från medelvattenlinjen eller våtmarkens gräns mot fastmarken. 12. Mynningsområden vid havskust Naturliga mynningar i hav av vattendrag som är högst 10 meter breda och vattenförande året runt. Mynningsområdet får inte vara reglerat eller omfattas av tillstånd för vattenverksamhet. Vandringshinder, bebyggelse, strandmodifieringar eller större bryggor får inte finnas i området. Biotopen är normalt mindre än 10 hektar och omfattar förutom mynningen vattendraget 100 meter uppströms och havsområdet i 100 meters radie från mynningen, anslutande våtmark, samt omgivande fastmark till och med 10 meter från medelvattenlinjen eller våtmarkens gräns mot fastmarken. 13. Rev av ögonkorall Sammanhängande revbildning som huvudsakligen är uppbyggd av levande eller död ögonkorall (Lophelia pertusa) och som normalt är högst 10 hektar. 6
Bilaga 2 Bilaga 2a Särskilt skyddsvärda mark- och vattenområden Särskilt skyddsvärda mark- och vattenområden som avses i 6 som avses i 6 Brandfält Lövbrännor Äldre naturskogsartade skogar Örtrika allundar Ravinskogar Mindre vattendrag och småvatten med omgivande mark Örtrika sumpskogar Äldre sandskogar Äldre betespräglad skog Kalkmarksskogar Rik- och kalkkärr Alkärr Hassellundar och hasselrika skogar Källor med omgivande våtmarker Myrholmar Ras- eller bergbranter Mark med mycket gamla träd Strand- eller svämskogar Brandfält Lövbrännor Äldre naturskogsartade skogar Örtrika allundar Ravinskogar Mindre vattendrag och småvatten med omgivande mark Örtrika sumpskogar Äldre sandskogar Äldre betespräglad skog Kalkmarksskogar Rik- och kalkkärr Alkärr Hassellundar och hasselrika skogar Källor med omgivande våtmarker Myrholmar Ras- eller bergbranter Mark med mycket gamla träd Strand- eller svämskogar Strand- och vattenmiljöer som hyser bestånd av hotade eller missgynnade arter eller som har en väsentlig betydelse för vissa arters fortlevnad Bilaga 2b Särskilt skyddsvärda mark- och vattenområden som avses i 7 Rik- och kalkkärr i jordbruksmark Ängar Naturbetesmarker Naturliga vattendrag Ras- eller bergbranter Naturligt fisktomma sjöar och småvatten Grunda havsvikar Ålgräsängar Biogena rev Strand- och vattenmiljöer som hyser bestånd av hotade eller missgynnade arter eller som har en väsentlig betydelse för vissa arters fortlevnad 7
Innehåll Sammanfattning 1 Författningsförslag 3 Förslag till lag om ändring i miljöbalken 3 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. 4 Innehåll 8 Inledning 10 Uppdraget och genomförandet 10 Bakgrund 11 Nationella miljömål 14 Metod 16 Avgränsning av uppdraget 16 Analys av biotoper 17 Överväganden 18 Biotopskydd med artförekomsten som utgångspunkt 18 Val av biotopskyddsform 19 Biotopskyddsinstrumentets begränsningar 19 Ansvarig myndighet 20 Biotopskydd i jämförelse med annan lagstiftning och andra skyddsformer 21 Genomförandeproblem 25 Förslag om ändring i miljöbalken 26 Förslag om införande av dispensmöjlighet 26 Förslag om ändringar i förordningen om områdesskydd 27 Förslag om ändrad definition för en biotop som omfattas av generellt biotopskydd enligt 5 förordningen om områdesskydd 27 Förslag om namnändring för en biotop som omfattas av biotopskydd enligt 7 förordningen om områdesskydd 28 Vattenanknutna biotoper som föreslås omfattas av generellt biotopskydd enligt 5 förordningen om områdesskydd 28 Vattenanknutna biotoper som föreslås kunna förklaras som biotopskyddsområden enligt 6-7 förordningen om områdesskydd 29 Förslag om införande av en ny bilaga 30 Förslag om att kommunerna ska få bemyndigande att jämte länsstyrelsen besluta om biotopskyddsområden 30 Förslag om ny författningstext 31 Förslag om ytterligare åtgärder 32 Förslag om ökning av arealen för biotopskyddsområden för vattenanknutna biotoper 32 8
Allmänna råd till biotopskyddsbestämmelserna 32 Beskrivning av biotoper som föreslås omfattas av generellt biotopskydd 34 Naturliga vattenfall med omgivande mark 35 Naturliga forsar med omgivande mark 38 Naturliga sjöutlopp med omgivande mark 41 Helt eller delvis avsnörda havsvikar 44 Mynningsområden vid havskust 48 Rev av ögonkorall 52 Beskrivning av biotoper som föreslås kunna förklaras som biotopskyddsområden 55 Naturligt fisktomma sjöar och småvatten 56 Grunda havsvikar 59 Ålgräsängar 63 Biogena rev 66 Strand- och vattenmiljöer som hyser bestånd av hotade eller missgynnade arter eller som har en väsentlig betydelse för vissa arters fortlevnad 69 Exempel på biotoper som kan ingå i de föreslagna biotoperna 72 Kransalgsbestånd i klarvattensjöar 72 Vattendrag med bestånd av flodpärlmussla 74 Konsekvensutredning 76 Inledning 76 Biotopskydd för vattenanknutna biotoper 76 Förslag om ändrad definition för en biotop 79 Vattenanknutna biotoper som föreslås omfattas av generellt biotopskydd 80 Vattenanknutna biotoper som föreslås kunna förklaras som biotopskyddsområden 86 Övriga förslag om ändringar i miljöbalken och förordningen om områdesskydd 91 Övriga förslag 93 Referenser 96 Refererade författningar 97 Bilaga 1: Vattenanknutna biotoper som har övervägts för biotopskydd 98 Bilaga 2: Definitioner och ordförklaringar 104 Bilaga 3: Intresseorganisationer och universitetsinstitutioner som har beretts tillfälle att lämna synpunkter 106 9
Inledning Biotopskyddsområden ska enligt 7 kap. 11 miljöbalken omfatta mindre mark- eller vattenområden som utgör livsmiljö för hotade djur- eller växtarter eller som annars är särskilt skyddsvärda. Regeringen kan förklara samtliga områden av ett visst slag inom landet eller del av landet som biotopskyddsområden. Enskilda särskilt skyddsvärda markeller vattenområden som anges i förordningen om områdesskydd får förklaras som biotopskyddsområden av skogsvårdsstyrelsen enligt 6 och av länsstyrelsen enligt 7 förordningen om områdesskydd. För närvarande är sju biotoptyper generellt skyddade över hela landet. Länsstyrelsen kan förklara fem biotoptyper och skogsvårdsstyrelsen 18 biotoptyper som biotopskyddsområden. Uppdraget och genomförandet Naturvårdsverket har haft i uppdrag av regeringen att utreda förutsättningarna för att skydda vattenanknutna biotoper. Verket ska enligt regleringsbrevet för budgetåret 2002 utreda förutsättningarna att skydda vattenanknutna biotoper och därvid föreslå de ändringar av förordningen om områdesskydd enligt miljöbalken som krävs för att biotopskyddsinstrumentet skall omfatta biotoper i vatten. Syftet med uppdraget är att utöka skyddet för värdefulla naturmiljöer genom att utreda hur biotopskyddsbestämmelserna kan omfatta ytterligare typer av vattenanknutna biotoper i limniska, marina och brackvattensmiljöer. Naturvårdsverket redovisar här resultatet av utredningen samt lämnar förslag på och beskriver vattenanknutna biotoper som bör omfattas av biotopskydd. Arbetet med regeringsuppdraget har bedrivits i en arbetsgrupp där Maria Ingelsson, Johanna Janson, Cecilia Lindblad, Christina Rappe, Henrik Schreiber, Lena Tranvik, Helen Wester och Marianne Wetterin deltagit. Den sistnämnda har varit projektledare och skrivansvarig. Till utredningen har en referensgrupp varit knuten som har utgjorts av representanter för länsstyrelsen i Jönköpings län (Ola Broberg), länsstyrelsen i Norrbottens län (Ulf Bergelin), länsstyrelsen i Skåne län (Lars Collvin), länsstyrelsen i Stockholms län (Anders Nylén och Karin Ek), länsstyrelsen i Västra Götalands län (Karin Pettersson), ArtDatabanken (Mora Aronsson), Fiskeriverket (Peter Karås och Susan Smith), Jordbruksverket (Lennart de Maré), Riksantikvarieämbetet (Ulf Lindberg) och Skogsstyrelsen (Mikael Norén). Länsstyrelserepresentanterna har utsetts av miljövårdsdirektörernas förening. Intresseorganisationer och universitetsinstitutioner (se bilaga 3) som har kunskap om vattenmiljöer, eller som kan komma att beröras av Naturvårdsverkets förslag, har i ett tidigt skede av utredningen beretts tillfälle att lämna förslag och synpunkter till arbetsgruppen. 10
Utredningsförslaget har beretts inom Naturvårdsverket och den externa referensgruppen, men har inte genomgått något formellt remissförfarande. Bakgrund Vattenmiljöers naturvärden Höga naturvärden i och i anslutning till sjöar och vattendrag är ofta kopplade till naturlighet i vattendynamiken och naturlighet i omgivningarna. Ett avrinningsområde med stor andel naturskog, naturliga flöden och låg grad av ingrepp i vattendraget har betydligt större förutsättningar för en naturlig biologisk mångfald än motsvarande med reglerade vattendrag och en stor andel intensivt jord- eller skogsbruk. Betydelsen av naturlighet framgår också vid genomgång av de rödlistade arternas krav på livsmiljö. Där vattnets naturliga dynamik har bevarats upprätthålls funktioner (till exempel naturliga vattenståndsfluktuationer) och strukturer (till exempel forsar, variationsrika bottnar, strandbrinkar) som är av stor betydelse för många av de hotade arterna. Andra viktiga faktorer är beroende av en intakt strandmiljö (till exempel hydrologi, strandstruktur, substrattillgång och lokalklimat). Vissa strukturer i värdefulla livsmiljöer upprätthålls dock av långvarig hävd och skötsel. Dessa återfinns bland annat i strandområden, våtmarker och småvatten i jordbrukslandskapet. Här är det områdets historia av markanvändning som gör att de höga värdena har utvecklats. En annan grundläggande förutsättning för arternas fortlevnad i sjöar, vattendrag och hav är en god vattenkvalitet. Drygt en fjärdedel av de rödlistade arterna (ca 1160 av 4120) förekommer i strandmiljöer, våtmarker, sötvatten eller havsmiljöer. Trots lång erfarenhet av vattenvårdsarbete med avseende på vattenkvalitet och i viss mån med avseende på bevarandet av enskilda arter har naturvård gällande fysiska miljöer i vatten av olika skäl haft låg prioritet. Sjöar och vattendrag ingår ofta i skyddade områden, men limniska värden utgör huvudmotiv i endast ca 2% av naturreservaten. Endast ett fåtal marina områden har skyddats som naturreservat. Den eftersatta naturvården kan bero på att det har varit svårt att identifiera vad som ska bevaras, det vill säga brist på kunskap om vad som är värdefullt respektive vad som finns i vattenmiljöerna. Betydelsen av sjöar och vattendrag som värdefulla naturtyper i sig och som livsmiljöer för hotade arter, samt betydelsen av vattenmiljöernas ekologiska funktion i landskapet framhålls alltmer. I de av riksdagen fastlagda miljömålen Levande sjöar och vattendrag, och Hav i balans samt levande kust och skärgård är bevarandet av de fysiska vattenmiljöernas natur- och kulturvärden samt dessa miljöers arter prioriterat. I Regeringens skrivelse En samlad naturvårdspolitik 1 framhålls att naturvården i vattenmiljöerna måste förstärkas. Genom EU-samarbetet och införandet av habitatdirektivet 2 och 1 Regeringens skrivelse 2001/02:173. En samlad naturvårdspolitik. 2 Rådets direktiv 92/43/EEG 11
ramdirektivet för vatten 3 har också givits en möjlighet att utveckla naturvården i vattenmiljöerna. Biotopskyddsbestämmelserna Biotopskyddsbestämmelserna infördes i naturvårdslagen 1992 och finns numera i miljöbalkens sjunde kapitel. Biotopskyddet ska enligt 7 kap. 11 miljöbalken omfatta mindre mark- eller vattenområden som utgör livsmiljö för hotade djur- eller växtarter eller som annars är särskilt skyddsvärda. Det finns två alternativa biotopskyddsformer. I det ena fallet omfattas samtliga områden av ett visst slag inom landet eller del av landet. Sådana områden är generellt skyddade enligt 5 förordningen om områdesskydd och är angivna i bilaga 1 till förordningen. I det andra fallet kan skogsvårdsstyrelsen enligt 6 förordningen om områdesskydd och länsstyrelsen enligt 7 förordningen om områdesskydd avgränsa och förklara enskilda områden av ett visst slag för biotopskyddsområden. De biotoper som avses i 6 är förtecknade i bilaga 2 till förordningen. En ursprungstanke med införandet av biotopskyddsinstrumentet var att det ska innebära ett minimum av administrativt arbete och äga generalitet. På detta sätt skiljer det sig från till exempel naturreservat, där värdefulla områden väljs ut utifrån flera utgångspunkter genom ett selektivt förfarande. Biotopskyddet är tillämpligt på mindre mark- och vattenområden och ska innebära ett generellt skydd för vissa särskilt angivna naturtyper som erbjuder gynnsamma levnadsvillkor för växt- och djurarter. På ett effektivt sätt ska skyddet för de djur och växter vars fortlevnad är hotad i olika delar av landet förbättras. Biotopskyddsbestämmelserna fick sitt innehåll 1994 genom att sju biotoptyper fick generellt skydd över hela landet och länsstyrelsen och skogsvårdsstyrelsen fick bemyndigande att förklara fem respektive 19 biotoptyper som biotopskyddsområden. Bestämmelserna har nu gällt i 10 år och det kan vara motiverat att göra en översyn av de biotoper som omfattas. Denna översyn omfattar dock endast vattenanknutna biotoper. Skogsstyrelsen har genomfört en översyn som ledde till ändrade definitioner för flera av de biotoper som är förtecknade i bilaga 2 till förordningen om områdesskydd. Sedan 2000 har skogsvårdsstyrelsen möjlighet att förklara 18 biotoptyper som biotopskyddsområden. Vattenanknutna biotoper som omfattas av biotopskyddsbestämmelserna De vattenanknutna biotoper som omfattas av biotopskyddet är i första hand limniska miljöer. Inga rent marina miljöer är för närvarande biotopskyddade, men havsstrandängar ingår i biotoperna ängar och naturbetesmarker. De generellt skyddade biotoperna anges i bilaga 1 till förordningen om områdesskydd och de biotoper som skogsvårdsstyrelsen ska avgränsa i bilaga 2. De biotoper som länsstyrelsen ska avgränsa omnämns i 7. Följande vattenanknutna biotoper omfattas för närvarande av biotopskyddsbestämmelserna: 3 Rådets direktv 2000/60/EG 12
Generellt skyddade biotoper (5 förordningen om områdesskydd) Källor med omgivande våtmark i jordbruksmark (arealen högst ett hektar). Småvatten och våtmarker i jordbruksmark (arealen högst ett hektar, gäller dock ej diken). Exempel är kärr, gölar, vätar, översilningsmarker, kallkällor, märgelgravar, öppna diken och dammar (ej dammar för bevattningsändamål). Biotoper som avgränsas av skogsvårdsstyrelsen i skogsmark (6 förordningen om områdesskydd) Ravinskogar. Mindre vattendrag och småvatten med omgivande mark (bredd mindre än 10 meter, areal mindre än ett hektar). Örtrika sumpskogar. Rik- och kalkkärr. Alkärr. Källor med omgivande våtmarker. Strand- eller svämskogar. Biotoper som avgränsas av länsstyrelsen i jordbruksmark och annan mark som inte omfattas av skogsvårdslagen (7 förordningen om områdesskydd) Rik- och kalkkärr i jordbruksmark. Ängar. Naturbetesmarker. Naturliga bäckfåror (betecknade med enkelt streck på topografiska kartan: bredd mindre än 10 meter). Biotopskyddet fyller en funktion Biotopskyddsbestämmelserna har använts i hög utsträckning av skogsvårdsstyrelserna för vilka detta är det huvudsakliga verktyget för att skydda områden. I övrigt arbetar skogsvårdsorganisationen med naturvårdsavtal. Länsstyrelserna har av olika skäl använt möjligheten att förklara vattenmiljöer som biotopskyddsområden i relativt liten omfattning. Till viss del beror detta på policyn att miljöstödsbestämmelserna ska prioriteras framför beslut om områdesskydd för hävdberoende biotoper i odlingslandskapet. Det kan dock finnas anledning att lyfta fram de fördelar som finns med biotopskyddsinstrumentet. Det som kan framhållas är enligt vår mening bland annat följande: Det går relativt snabbt och enkelt att bilda biotopskyddsområden eftersom det inte krävs vare sig föreskrifter eller skötselplan för att skydda ett område. Det är ett relativt enkelt remitteringsförfarande. 13
Det behöver inte beslutas om föreskrifter eftersom man inte får vidta åtgärder som kan skada naturmiljön i biotopskyddsområdet. Vilka åtgärder som kan orsaka skada framgår av de allmänna råden till bestämmelserna. Om det finns behov kan länsstyrelsen eller skogsvårdsstyrelsen vidta naturvårdsinriktade skötselåtgärder. Det kan i vissa fall vara en fördel att snabbt kunna skydda ett mindre område som omfattar biotopens värdekärna. Att ett område har skyddats som biotopskyddsområde innebär inget hinder mot att senare bilda ett större naturreservat för området om det bedöms lämpligt. Nationella miljömål De av riksdagen fastställda miljökvalitetsmålen (proposition 2000/01:130) har beaktats vid vår analys av biotopskyddet. Miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag lyder: Sjöar och vattendrag skall vara ekologiskt hållbara och deras variationsrika livsmiljöer skall bevaras. Naturlig produktionsförmåga, biologisk mångfald, kulturmiljövärden samt landskapets ekologiska och vattenhushållande funktion skall bevaras samtidigt som förutsättningar för friluftsliv värnas. Miljökvalitetsmålets närmare innebörd har angetts i elva punktsatser, varav fyra mer direkt berör bevarandet av hotade arter och deras livsmiljöer. Fiskar och andra arter som lever i eller är direkt beroende av sjöar och vattendrag kan fortleva i livskraftiga bestånd. Gynnsam bevarandestatus upprätthålls för livsmiljöer för hotade, sällsynta eller hänsynskrävande arter samt för naturligt förekommande biotoper med bevarandevärden. Hotade arter har möjlighet att sprida sig till nya lokaler inom sina naturliga utbredningsområden så att långsiktigt livskraftiga populationer säkras. Biologisk mångfald återskapas och bevaras i sjöar och vattendrag. Av de sex delmål som riksdagen har fastställt för att uppnå miljökvalitetsmålet till år 2010 innebär fyra delmål åtgärder för skydd av hotade arter och skydd respektive restaurering av värdefulla miljöer. 1. Senast år 2005 skall berörda myndigheter ha identifierat och tagit fram åtgärdsprogram för särskilt värdefulla natur- och kulturmiljöer som behöver ett långsiktigt skydd i eller i anslutning till sjöar och vattendrag. Senast år 2010 skall minst hälften av de skyddsvärda miljöerna ha ett långsiktigt skydd. 2. Senast år 2005 skall berörda myndigheter ha identifierat och tagit fram åtgärdsprogram för restaurering av Sveriges skyddsvärda vattendrag eller sådana vattendrag som efter åtgärder har förutsättningar att bli skyddsvärda. Senast till år 2010 skall minst 25 % av de värdefulla och potentiellt skyddsvärda vattendragen ha restaurerats. 4. Senast år 2005 skall utsättning av djur och växter som lever i vatten ske på sådant sätt att biologisk mångfald inte påverkas negativt. 5. Senast år 2005 skall åtgärdsprogram finnas och ha inletts för de hotade arter och fiskstammar som har behov av riktade åtgärder. 14
Miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård lyder: Västerhavet och Östersjön skall ha en långsiktigt hållbar produktionsförmåga och den biologiska mångfalden skall bevaras. Kust och skärgård skall ha en hög grad av biologisk mångfald, upplevelsevärden samt natur- och kulturvärden. Näringar, rekreation och annat nyttjande av hav, kust och skärgård skall bedrivas så att en hållbar utveckling främjas. Särskilt värdefulla områden skall skyddas mot ingrepp och andra störningar. Miljökvalitetsmålets närmare innebörd anges i sju punktsatser, varav två mer direkt berör bevarandet av hotade arter och deras livsmiljöer. Hotade arter och stammar har möjlighet att sprida sig till nya lokaler inom sina naturliga utbredningsområden så att långsiktigt livskraftiga populationer säkras. Gynnsam bevarandestatus upprätthålls för livsmiljöer för hotade, sällsynta och hänsynskrävande arter samt för naturligt förekommande biotoper med bevarandevärde. Av de åtta delmål som riksdagen fastställt för att uppnå miljökvalitetsmålet till år 2010 innebär i första hand två delmål åtgärder för skydd av hotade arter och värdefulla miljöer. 1. Senast år 2010 skall minst 50 % av skyddsvärda marina miljöer och minst 70 % av kust- och skärgårdsområden med höga natur- och kulturvärden ha ett långsiktigt skydd. Senast år 2005 skall ytterligare fem marina områden vara skyddade som reservat och berörda myndigheter skall ha tagit ställning till vilka övriga områden i marin miljö som behöver ett långsiktigt skydd. 3. Senast år 2005 skall åtgärdsprogram finnas och ha inletts för de hotade marina arter och fiskstammar som har behov av riktade åtgärder. Biotopskydd för marina och limniska miljöer med höga naturvärden bör vid sidan av andra åtgärder vara ett viktigt led i att uppfylla vissa av de ovan angivna delmålen. 15
Metod Avgränsning av uppdraget Enligt uppdraget ska vi föreslå vattenanknutna biotoper som bör omfattas av biotopskyddsbestämmelserna. En fråga har varit hur vitt begreppet vattenanknutna ska definieras. Förutom rena vattenmiljöer som sjöar, vattendrag, småvatten och havsmiljöer bör myrmarker och översvämningsmarker ingå i begreppet. Stränder som inte översvämmas, sanddyner, skär och öar är gränsfall. Landstrand som inte regelbundet översvämmas är ändå påverkad av vattenmiljön och kan anses vara vattenanknuten. Sanddyner vid kusten är beroende av havsmiljön för sin uppkomst, men anknytningen till vatten minskar längre inåt land. Sanddyner inom strandområdet kan anses vara vattenanknutna. I Naturvårdsverkets redovisning av regeringsuppdraget Kartläggning m.m. av strandskyddsbestämmelserna definieras strand enligt följande: Dynamisk gräns mellan land och vatten i hav, sjöar och vattendrag. Strandzonen omfattar både land och havs- eller sjöbotten, och delas upp i landstranden som är belägen ovanför medelvattenytan och vattenstranden som är belägen under medelvattenytan. Landstranden sträcker sig upp på land till högsta vattenståndet där det strandnära området tar vid, och vattenstranden utåt till ett vattendjup där botten är opåverkad av vågor och öppen sjö eller hav tar vid. Strandlinjen utgör den direkta gränsen mellan land och vatten och sammanfaller med medelvattenlinjen som bestäms med hänsyn till normalvattenståndet de senaste 10 åren. Skär och små öar är förutom att de är omgärdade av vatten i hög grad påverkade av vattenmiljön och kan anses vara vattenanknutna, medan större öar är mindre påverkade av vattnet ju längre från stranden markområdet är beläget. Samma resonemang kan gälla för smala respektive breda uddar och näs. Definition för vattenanknuten biotop Vi har i utredningen tagit fram och utgått från följande definition för vilka biotoper som uppfyller kriterierna för en vattenanknuten biotop: Biotop som utgörs av eller är helt eller delvis belägen under sött, salt eller bräckt vatten (exempel: sjöar, vattendrag, havsvikar, sjö- och havsbottnar). Biotop som helt eller delvis har uppkommit genom vattenpåverkan och som fortfarande påverkas direkt eller indirekt av närbeläget vatten (exempel: översvämningsmarker, kärr, stränder, sanddyner). Biotop som är helt eller delvis omgärdad av sött, salt eller bräckt vatten och som påverkas direkt eller indirekt av närbeläget vatten (exempel: skär, små öar, smala uddar och näs). 16
Analys av biotoper Vår analys av vilka vattenanknutna biotoper som bör omfattas av biotopskydd har främst bestått av följande delar: Genomgång/översyn av definitionerna för de biotoper som för närvarande omfattas av biotopskyddsbestämmelserna. Finns det brister eller behöver något förtydligas i definitionerna för att de ska uppfylla syftet (till exempel att vattenområden får vara högst ett hektar stora). Utifrån en sammanställd bruttolista över biotoper som i olika sammanhang har lyfts fram som värdefulla för den biologiska mångfalden sålla fram biotoper som bör omfattas av biotopskyddsbestämmelserna. För att en biotop ska vara lämplig för biotopskydd bör något av följande kriterier vara uppfyllt; - Biotopen hyser eller kan förväntas hysa hotade djur- eller växtarter (akut hotade, starkt hotade och sårbara i första hand). - Biotopen har blivit alltmer sällsynt och/eller fragmenterad och därmed särskilt skyddsvärd och/eller har mycket stor betydelse för bevarandet av biologisk mångfald. För att biotopskydd ska övervägas ska det antingen råda brist på biotoptypen eller så ska biotopen hysa hotade arter eller på annat sätt ha mycket stor betydelse för den biologiska mångfalden. Det bör också föreligga någon typ av hot mot biotopen. Analys av om biotopskyddsbestämmelserna kan användas för att uppfylla internationella åtaganden i konventioner och EG-direktiv om skydd för vissa arter och biotoper. Detta gäller till exempel de arter och biotoper som är förtecknade i bilagorna till habitatdirektivet, Bernkonventionens förteckningar över strängt skyddade växtrespektive djurarter, Helsingforskonventionens rödlista över marina biotoper och kustbiotoper, samt den rödlista som håller på att tas fram inom Oslo- Pariskonventionen. Biotopskydd ska användas när det är ett ändamålsenligt verktyg för biotopen och när till exempel strandskyddet inte ger ett tillräckligt skydd. En utgångspunkt har varit att analysera vilka biotoper som kan omfattas av det generella biotopskyddet enligt 5 förordningen om områdesskydd, då en fördel med detta är att skyddet träder i kraft automatiskt sedan biotopen har införts i förordningens bilaga. Detta innebär en omedelbar skyddseffekt till skillnad från när biotoperna först ska pekas ut och avgränsas i varje enskilt fall som är fallet med biotopskydd enligt 6 och 7 förordningen om områdesskydd. 17
Överväganden Biotopskydd med artförekomsten som utgångspunkt Biotopskyddet kan enligt kriterierna omfatta biotoper som är sällsynta och/eller har stor betydelse för den biologiska mångfalden. Utgångspunkten och motivet för biotopskydd är i det fallet att en viss definierbar biotop med höga naturvärden är i behov av skydd. De biotoper som för närvarande omfattas av biotopskyddet utgörs till övervägande del av definierbara naturtyper som är sällsynta och har stor betydelse för den biologiska mångfalden. Men också biotoper som hyser hotade djur- eller växtarter utan att besitta några särskilda värden i övrigt uppfyller kriterierna för biotopskyddsbestämmelserna. Utgångspunkten är i det fallet en viss art som är i behov av skydd oavsett om den vistas i en särskilt skyddsvärd biotop eller inte. Några av de biotoper som omfattas av biotopskyddsbestämmelserna definieras utifrån förekomsten av vissa arter (till exempel pilevallar, mark med mycket gamla träd ), men då snarare som habitat för skyddsvärda arter. Ingen biotop definieras för närvarande utifrån förekomst av en enskild hotad art. Det är alltså möjligt att med stöd av biotopskyddsbestämmelserna införa biotopskydd för ett mindre mark- eller vattenområde med syftet att bevara en hotad art, även om biotopen i frånvaro av den hotade arten inte är skyddsvärd. Detta innebär dock inte att det är lämpligt att generellt skydda samtliga lokaler för en viss art om inte dess habitat är väldefinierat och skyddsvärt i sig. Däremot skulle det vara möjligt att införa skydd för habitat för vissa arter där området avgränsas av länsstyrelsen eller skogsvårdsstyrelsen efter påvisad förekomst av arten. Vissa arter ska skyddas enligt habitatdirektivet. I bilaga 2 till direktivet anges de arter som har ett sådant gemenskapsintresse att särskilda skyddsområden behöver utses. I bilaga 4 anges de arter som därutöver eller istället kräver noggrant skydd. Det är förbjudet enligt 1 a artskyddsförordningen att skada eller förstöra sådana djurs fortplantningsområden eller viloplatser, eller att avsiktligt störa sådana djur, särskilt under djurens parnings-, uppfödnings-, övervintrings- och flyttningsperioder. Hur detta förbud ska efterlevas är dock oklart och under utredning. Möjligheten att föreslå biotopskydd för biotoper som är skyddsvärda på grund av att de hyser förekomster av arter som är hotade/rödlistade, fridlysta eller listade i habitatdirektivets bilagor har övervägts. Ett exempel är bevattningsdammar med förekomst av större vattensalamander. Bevattningsdammar ingår inte i det generella biotopskyddet för småvatten och våtmarker i jordbruksmark, men kan vara betydelsefulla som habitat för större vattensalamander trots att de är skapade och utnyttjas som vattentäkt. Biotopskyddet kan då innebära skydd mot igenläggning av dammen och motiveras med att området utgör habitat för en viss skyddsvärd art, trots att biotopen i övrigt kanske inte har några större naturvärden. Ett annat exempel är lokaler för flodpärlmussla. Dessa faller dock ofta in under biotopen mindre vattendrag och småvatten med omgivande mark (bilaga 2 förordningen om områdesskydd). De biotoper som vi föreslår för biotopskydd utgörs huvudsakligen av definierbara biotoper som går att identifiera i naturen. Vi har dock valt att också föreslå att områden 18
som hyser bestånd av hotade eller missgynnade arter, eller som har en väsentlig betydelse för vissa arters fortlevnad, ska kunna förklaras som biotopskyddsområden. Skälet till detta är att det inte går att fånga in mer än en liten del av de hotade arternas biotoper genom att föreslå ett antal avgränsade och väldefinierade biotoper. Naturens mångformighet när det gäller arter och biotoper är stor och många arter har så speciella biotoper att det inte går att täcka in dem med ett generellt biotopskydd. Att föreslå skydd för enstaka namngivna arter får dock begränsad effekt och det är därför mer effektivt att införa möjligheten att skydda områden som har dokumenterad förekomst av en art som är hotad, missgynnad eller som omfattas av internationella åtaganden. Förslaget att områden ska kunna förklaras som biotopskyddsområden med motivet att skydda förekomsten av en hotad art är ett viktigt komplement till de definierbara biotoperna och ökar möjligheterna att uppfylla internationella åtaganden. Val av biotopskyddsform I första hand har möjligheten att använda den generella formen av biotopskydd där biotoperna listas i bilaga 1 till förordningen om områdesskydd och därmed får ett automatiskt skydd undersökts i utredningen. Denna form av skydd innebär att samtliga områden i naturen som motsvarar den angivna definitionen för biotopen blir skyddade med direkt verkan så fort ändringen i förordningen träder i kraft. Det ger alltså en omedelbar skyddseffekt. Biotopen måste utgöra en välavgränsad enhet och definitionen vara stringent eftersom det är en förutsättning att markägare och brukare eller nyttjanderättshavare ska kunna identifiera biotopen i naturen. Biotoper som bör omfattas av biotopskydd, men som inte är lätta att identifiera kan inte omfattas av det generella biotopskyddet. Dessa får istället avgränsas av skogsvårdsstyrelsen respektive länsstyrelsen i varje enskilt fall. Definitionerna för de biotoper som ska avgränsas i det enskilda fallet kan vara mindre exakta för att ge ett visst tolkningsutrymme för myndigheterna. Rättssäkerheten upprätthålls i och med de kontakter och förhandlingar med markägaren som sker vid beslut om biotopskydd i dessa fall. Biotopskyddsinstrumentets begränsningar Biotopskyddsområden är arealmässigt begränsade till skillnad från till exempel naturreservat. Ingen exakt arealgräns för hur stora biotopskyddsområden kan vara har tidigare fastställts, men det ska enligt 7 kap. 11 miljöbalken röra sig om mindre mark- eller vattenområden. De biotoper som för närvarande omfattas av generellt biotopskydd får enligt definitionerna för de olika biotoperna ha en areal som normalt är högst ett hektar. De biotoper som ska avgränsas i varje enskilt fall bör enligt definitionerna ha en areal som normalt är högst fem hektar. I Naturvårdsverkets respektive Skogsstyrelsens allmänna råd till 7 kap. 11 miljöbalken rekommenderas dessa arealer som maxgränser. 19
Vi har under utredningen kommit fram till att arealerna för vattenmiljöer som ska omfattas av biotopskydd kan vara större än ett respektive fem hektar. Ett av skälen till detta är att vattenmiljöer ofta berörs av ersättningsfrågor i mindre utsträckning än markområden. För att åskådliggöra arealerna kan nämnas att ett hektar motsvarar en kvadrat med sidan 100 meter, fem hektar motsvarar en kvadrat med sidan ca 223 meter och att 10 hektar motsvarar en kvadrat med sidan ca 316 meter. Vår bedömning är att även 10 hektar kan anses vara ett mindre område och att det är rimligt att biotopskyddsområden för åtminstone sjöar och havsområden kan omfatta arealer upp till 10 hektar. Det kan även finnas anledning att överväga om inte arealerna för de landbiotoper som nu omfattas av biotopskyddsbestämmelserna också skulle kunna vara större än fem hektar. Vi tar dock inte ställning till detta i denna utredning. Biotopskydd för vattenmiljöer undanröjer inte generella miljöhot som till exempel övergödning och försurning. Det gäller dock generellt för de flesta typer av områdesskydd. Om hotet helt eller delvis utgörs av åtgärder inom de areella näringarna, någon typ av exploatering eller annan direkt påverkan kan biotopskyddet många gånger vara ett verksamt skydd för mindre områden. Ansvarig myndighet Enligt gällande bestämmelser har skogsvårdsstyrelserna ansvaret för biotopskyddet på mark som omfattas av skogsvårdslagen medan länsstyrelserna har ansvaret för biotopskyddet på annan mark. Av de 18 biotoper som skogsvårdsstyrelserna har ansvaret för utgörs alla utom två av skogsbevuxna eller på annat sätt vegetationstäckta biotoper. De två övriga biotoperna utgörs av källor med omgivande våtmarker och mindre vattendrag och småvatten med omgivande mark. Källorna är normalt högst fem hektar och småvattnen högst ett hektar stora. De biotoper som vi föreslår i denna utredning utgörs huvudsakligen av vattenområden (upp till 10 hektar) som, även om de ligger i skogsmark, till relativt liten del berör skogliga miljöer. Vår bedömning är att länsstyrelsen (och kommunen enligt vårt förslag) bör ha ansvaret för de marina miljöerna och de sötvattensmiljöer som finns på mark som inte omfattas av skogsvårdslagen. Vi bedömer att det också är lämpligast att länsstyrelsen (jämte kommunen) får ansvaret för de av oss föreslagna biotoper som huvudsakligen utgörs av vattenområden, men som till viss del kan beröra skogsmark. Syftet med förslagen är att skydda speciella vattenmiljöer oavsett om de är omgärdade av skogsmark eller annat markslag. 20
Biotopskydd i jämförelse med annan lagstiftning och andra skyddsformer Strandskyddsbestämmelserna Man kan ifrågasätta om biotopskydd för vattenanknutna miljöer behövs med tanke på det generella strandskyddet som ger skydd för land- och vattenområdet vid stränderna. Inom strandskyddsområde råder förbud mot att uppföra nya byggnader, att ändra byggnader så att de kan tillgodose ett väsentligt annat ändamål och att gräva eller vidta andra förberedelsearbeten för sådan bebyggelse. Det är också förbjudet att uppföra andra anläggningar eller anordningar som hindrar eller avhåller allmänheten från att beträda ett område där den annars skulle fått färdas fritt, eller som väsentligen försämrar livsvillkoren för djureller växtarter. Likaledes är det förbjudet att vidta andra åtgärder som väsentligen försämrar livsvillkoren för djur- och växtarter. Strandskyddet har dock sina begränsningar. En är att det finns generella undantag från förbuden, bland annat för byggnader som behövs för de areella näringarna och för verksamheter som har tillstånd enligt miljöbalken (jämför 7 kap. 17 miljöbalken). Strandskyddsbestämmelserna gäller dessutom inte överallt eftersom länsstyrelser och kommuner har undantagit vissa områden från strandskyddet. I förarbetena till miljöbalken är trädfällning (avverkning) ett exempel som uttryckligen nämns som en åtgärd som väsentligen kan försämra djur- och växtarters livsbetingelser (jämför propositionen 1997/98:45, s. 87). En begränsning är dock att detta inte avser trädfällning som behövs för jordbrukets, fiskets, skogsbrukets eller renskötselns behov (jämför 7 kap. 17 p. 1 miljöbalken). En annan viktig begränsning med strandskyddsbestämmelserna är hur de i praktiken tillämpas. Länsstyrelsen kan meddela dispens från strandskyddsbestämmelserna om det finns särskilda skäl (7 kap. 18 miljöbalken). Denna rätt kan delegeras till kommunen. Av förarbetena till miljöbalken framgår att dispensinstitutet ska tillämpas med stor restriktivitet. Prövningen ska alltid omfatta påverkan både på friluftsliv och djur- och växtliv. 4 En genomgång av beslut om beviljad dispens genomförd av Naturvårdsverket under 2001 har visat att kriterierna för när dispens kan beviljas inte alltid är uppfyllda. Avverkning vid vattendrag är ofta ett hot mot naturvärdena i vatten- och strandmiljön och mot detta utgör inte strandskyddet något hinder. Det hindrar inte heller att byggnader som behövs för de areella näringarna uppförs eller att olika former av fiske bedrivs. Strandskyddet innebär således ofta inte ett tillräckligt skydd för att bibehålla värdena i de biotoper som föreslås för biotopskydd i denna utredning. Biotopskyddsinstrumentet fyller därför en funktion för skydd av strand- och vattenmiljöer med höga naturvärden. Naturreservat För naturreservat finns ingen övre gräns för hur stor areal de får omfatta och egentligen inte heller någon undre gräns för hur små de kan vara. I praktiken avsätts dock mycket 4 Prop. 1997/98:45, del 2, s. 90 21