Jordbruksstöden och u-länderna

Jordbruksstöden och u-länderna en nyckelfråga i WTO-förhandlingarna Yttrande till Jordbruksdepartementet Rapport 2000:19

Jordbruksstöden och u-länderna en nyckelfråga i WTO-förhandlingarna Yttrande till Jordbruksdepartementet Internationella enheten 30 november 2000 Referens: Kristina Olofsson 036-15 59 11 Bo Norell 036-15 59 09 Håkan Loxbo 036-15 58 69 Arne Karlsson 036-15 52 20

Innehåll 1 INLEDNING... 5 1.1 Bakgrund... 5 1.2 Uppdraget... 6 1.3 Avgränsningar... 6 1.4 Definition av u-länder... 7 1.5 Rapportens upplägg... 7 2 JORDBRUK OCH JORDBRUKSPOLITIK I U- RESPEKTIVE I-LÄNDER 9 2.1 Jordbrukets betydelse i u- och i-länder... 9 2.1.1 Jordbrukets andel av BNP... 9 2.1.2 Jordbruksbefolkningen... 9 2.1.3 Export av jordbruksprodukter... 10 2.1.4 Jordbrukspolitik i u-länderna... 10 2.2 Jordbrukspolitik i i-länder och effekter för u-länderna... 11 2.2.1 Tullar... 11 2.2.2 Exportsubventioner... 12 2.2.3 Interna stöd via budget... 13 2.2.4 De totala stöden i OECD-länderna... 14 2.2.5 Effekter för u-länderna... 15 3 LIVSMEDELSSÄKERHET... 17 3.1 Vad är livsmedelssäkerhet?... 17 3.2 Situationen idag... 17 3.3 Koppling mellan handel och livsmedelssäkerhet... 18 4 RESULTATET I URUGUAYRUNDAN... 21 4.1 Jordbruksavtalets åtaganden... 21 4.2 U-ländernas erfarenheter av jordbruksavtalets tillämpning... 22 4.2.1 Obalans i avtalet... 22 4.2.2 Handelsutveckling... 23 4.2.3 Hur ska problemen hanteras?... 24 5 SCENARIO 1: SVENSKA STÅNDPUNKTER... 27 5.1 Övergripande mål... 27 5.2 Ståndpunkter i enskilda frågor... 27 5.2.1 Marknadstillträde... 27 5.2.2 Exportstöd... 28 5.2.3 Exportrestriktioner... 28 5.2.4 Interna stöd... 28 5.2.5 Särskild och differentierad behandling av u-länderna... 29 5.2.6 Övriga frågor... 29 1

6 SCENARIO 2: DE MINST UTVECKLADE LÄNDERNAS (MUL:S) STÅNDPUNKTER... 31 6.1 Övergripande mål... 31 6.2 Ståndpunkter i specifika frågor... 32 6.2.1 Marknadstillträde... 32 6.2.2 Exportstöd... 32 6.2.3 Exportrestriktioner... 33 6.2.4 Interna stöd... 33 6.2.5 Särskild och differentierad behandling... 33 6.2.6 Övrigt... 34 7 EFFEKTER AV SCENARIERNA PÅ MARKNADSTILLTRÄDE, EXPORTSUBVENTIONER OCH INTERNA STÖD... 35 7.1 Marknadstillträde... 35 7.1.1 Obalans i nuvarande avtal... 35 7.1.2 Utökad tullfrihet för MUL... 37 7.1.3 Fortsatta tullreduktioner genom harmoniseringsmetoden... 41 7.1.4 Variabla tullar för u-länder... 44 7.1.5 Villkoren för att tillämpa skyddsåtgärder vid import... 45 7.1.6 Viktat medelvärde för tullreduktionsåtaganden... 45 7.1.7 Fullständig liberalisering av bearbetade tropiska produkter... 46 7.1.8 Ökad transparens och rättvisa med värdetullar... 48 7.1.9 Sammanfattande kommentar... 48 7.1.10 Bistånd genom sänkta tullar och garanterade priser... 48 7.2 Exportsubventioner... 50 7.2.1 Obalans i avtalet... 50 7.2.2 Effekter på världsmarknaden av att avskaffa exportsubventionerna... 50 7.2.3 Effekter för u-länderna... 52 7.2.4 Effekter på prisvariationer... 53 7.2.5 Flexibilitet för MUL... 54 7.3 Interna stöd... 54 7.3.1 Obalans i rätten att subventionera jordbruket... 55 7.3.2 Reduktion av i-ländernas jordbruksstöd - det svenska scenariot... 55 7.3.3 Subventionsboxen - G11:s förslag... 58 7.3.4 Utvecklingsbox och ökad flexibilitet för u-länder... 62 7.3.5 Tillämpningsproblem från föregående runda... 63 8 EFFEKTER PÅ LIVSMEDELSSÄKERHET OCH JÄMSTÄLLDHET... 65 8.1 Handelsliberalisering och livsmedelssäkerhet... 65 8.1.1 Sammantagna effekter av scenarierna... 65 8.1.2 Prisökningar vid avreglering... 66 8.1.3 Storleken i prispåverkan och prisvariationer... 67 8.1.4 Prisförändringarnas betydelse för u-ländernas export och import... 68 8.1.5 Produktionens betydelse i u-länderna och MUL... 70 8.1.6 Spannmålsimporterande u-länder och ökade importkostnader... 71 8.1.7 Marrakesh-beslutet... 72 8.1.8 Fattiga på landsbygden och i jordbruket - en viktig grupp... 73 8.1.9 Möjligheter till ökad livsmedelssäkerhet... 75 2

8.2 Genusaspekter... 77 8.3 Konsekvenser för fattigdomen av u-ländernas egen liberalisering... 79 8.3.1 Sambandet mellan handelsliberalisering och fattigdom... 80 8.3.2 Hur ska liberaliseringen gynna de fattiga?... 81 9 STÅNDPUNKTER HOS ANDRA WTO-MEDLEMMAR ÄN G11 OCH MUL83 9.1 Stöd för G11/MUL-ståndpunkter... 83 9.2 Andra frågor än de som tagits upp av G11/MUL... 86 10 SAMMANFATTNING OCH SLUTSATSER... 87 10.1 Sammanfattning... 87 10.1.1 Obalanser i jordbruksavtalet... 87 10.1.2 Obalanser i stödet till jordbruket... 87 10.1.3 Detta vill Sverige och de minst utvecklade länderna ändra på... 88 10.1.4 Liberaliseringen skapar möjligheter... 89 10.1.5. för ett bättre marknadstillträde och högre priser... 89 10.1.6.för en positiv utveckling och förbättrad livsmedelssäkerhet i u- länderna... 91 10.1.7 men har även begränsningar... 92 10.1.8 Åtgärder för att liberaliseringen ska ge så bra effekter som möjligt... 92 10.1.9 Behov av framtida svenska ställningstaganden... 93 10.2 Slutsatser... 94 10.2.1 Allmänna slutsatser... 94 10.2.2 Specifika slutsatser... 96 ORDLISTA KÄLLOR BILAGA 1: Uppdraget BILAGA 2: De minst utvecklade länderna BILAGA 3: Beskrivning av andra WTO-avtal än jordbruksavtalet som påverkar jordbrukets villkor i u-länderna BILAGA 4: U-länder i WTO - en grupp med delvis olika intressen BILAGA 5: Sockerregleringarna i EU och USA 3

4

1 INLEDNING 1.1 Bakgrund 826 miljoner människor är undernärda i världen idag. Bakom denna siffra finns en lång rad faktorer som tillsammans bidrar till att förklara den bristande livsmedelssäkerheten, bl.a. ojämlik fördelning av inkomster, brist på demokrati, krig och naturkatastrofer. En del av detta stora problem är utvecklingen av produktionen och inkomsterna i jordbruket i u-länderna. I majoriteten av u-länderna är jordbruket en central sektor i ekonomin och en stor andel av befolkningen är beroende av jordbruket för sin försörjning. Men det är i i-länderna, där jordbrukssektorn är relativt liten och sysselsätter få, som de stora jordbruksstöden finns. I-ländernas stödpolitik kan motverka utvecklingen av jordbruket i u-länderna genom att pressa ner världsmarknadspriser och begränsa exportmöjligheterna. Trots att det sedan 1995 finns ett internationellt regelverk för jordbrukshandeln - WTO:s jordbruksavtal - har inte läget förändrats nämnvärt. Villkoren för den internationella jordbrukshandeln kommer att reformeras ytterligare inom de närmaste åren. Under år 2000 inleddes förhandlingarna om jordbruksavtalet i WTO. Förhandlingarna förväntas ta fart under våren 2001 då konkreta förhandlingsförslag kommer att presenteras. Två viktiga skäl till att u-ländernas intressen i dessa förhandlingar borde väga tungt är dels att jordbruksavtalets villkor har betydelse för livsmedelssäkerheten i u-länderna, dels att u-länderna utgör en överväldigande majoritet av WTO:s medlemsländer. För att förhandlingarna ska kunna betraktas som framgångsrika är det därför viktigt att slutresultatet leder till påtagliga fördelar för u-länderna och att obalanser till u-ländernas nackdel i dagens avtal rättas till. U-ländernas stora antal innebär dock inte med automatik att de har ett stort inflytande i förhandlingarna. Under Uruguayrundan var det i hög grad EU:s och USA:s intressen på jordbruksområdet som avgjorde förhandlingsresultatet. Sedan Uruguayrundan har dock ett stort antal u-landsmedlemmar tillkommit och maktbalansen kan därför vara något mer fördelaktig för u-ländernas del denna gång. I jordbruksavtalets artikel 20, som anger ramarna för förhandlingarna, fastslås att hänsyn ska tas till bl.a. följande faktorer i de fortsatta reformerna av den internationella jordbrukshandeln: erfarenheterna av tillämpningen av reduktionsåtagandena hittills, icke-handelsrelaterade frågor som t.ex. livsmedelssäkerhet, särskild och differentierad behandling av u-länderna, målet att etablera ett rättvist och marknadsorienterat handelssystem för jordbruksprodukter. Detta visar att WTO:s medlemmar redan har åtagit sig att ta hänsyn till u-ländernas intressen i reformprocessen. Många medlemsländer har även i andra sammanhang ställt upp på att de internationella handelsreglerna ska stötta en förbättrad livsmedelssäkerhet i u-länderna. I Romdeklarationen från FAO 1996 anges att handel är en central faktor för att uppnå livsmedelssäkerhet och de undertecknande länderna har åtagit sig att verka för förbättrad livsmedelssäkerhet genom ett rättvist och 5

marknadsorienterat handelssystem. Ett öppnare handelssystem är således ett medel för att uppnå mål som förbättrad livsmedelssäkerhet och högre levnadsstandard. Sverige har främst möjlighet att påverka WTO-förhandlingarna genom det förberedelsearbete som pågår inom EU. För svensk del är ett av de övergripande målen för jordbrukspolitiken att den ska utformas så att den bidrar till global livsmedelssäkerhet, vilket innebär att Sverige inom EU-kretsen bör verka för en förhandlingsposition som gynnar utvecklingen och livsmedelsförsörjningen i u- länderna. Denna rapport är ett led i det pågående arbetet med ta fram underlag för svenska ställningstaganden på jordbruksområdet. 1.2 Uppdraget Regeringen har gett Jordbruksverket i uppdrag att utreda effekter för u-länderna till följd av förändringar i det multilaterala regelverket för jordbrukshandeln (se bilaga 1). Först ska två olika scenarier över förändringar i det multilaterala regelverket beskrivas och därefter ska effekterna av dessa scenarier redovisas. Nedanstående två scenarier ska enligt uppdraget användas i utredningen: Scenario 1 baserat på svenska ställningstaganden. Scenario 2 baserat på de minst utvecklade ländernas önskemål. Redovisningen av dessa scenariers effekter ska omfatta följande områden: livsmedelssäkerhet i nettoimporterande u-länder, marknadstillträde för u-länder för jordbruksråvaror och förädlade produkter, struktur- och genuseffekter för u- ländernas jordbruk samt konsekvenser för handel mellan u-länder. Även andra typer av effekter kan behandlas i utredningen. Enligt uppdraget ska en delrapportering göras i form av ett tekniskt papper. Detta deluppdrag avrapporterades till Jordbruksdepartementet i mitten av september 2000. I arbetet med utredningen har samråd skett med Kommerskollegium, Livsmedelsekonomiska institutet, Sida och Sveriges Lantbruksuniversitet. Innehållet och slutsatserna i utredningen är dock Jordbruksverkets egna. 1.3 Avgränsningar I denna rapport analyseras effekterna av förändringar i jordbruksavtalet på u- ländernas utveckling och livsmedelssäkerhet. Detta innebär att många viktiga frågor när det gäller livsmedelssäkerhet inte ryms inom uppdraget. Uppdragets betoning på förändringar av jordbruksavtalet har medfört att effekterna av det gällande avtalet inte har getts något större utrymme i rapporten, annat än i de fall då erfarenheterna av det gällande avtalet har betydelse för att bedöma framtida effekter. Ämnet för rapporten är mycket brett även om inte samtliga frågor tas upp när det gäller u-ländernas utveckling och livsmedelssäkerhet. Det har därför inte varit möjligt att göra någon heltäckande analys av hur enskilda länder eller olika varusektorer skulle påverkas av nya åtaganden på jordbruksområdet. I vissa fall har vi dock försökt att genom exempel illustrera möjliga effekter på detaljnivå. Jordbrukets villkor i u-länderna påverkas även av andra regelverk i WTO än jordbruksavtalet, t.ex. SPS-, TBT- TRIMS och TRIPS-avtalen. Dessa avtal kommer 6

dock inte att studeras närmare i denna rapport eftersom det faller utanför uppdraget. En kort redogörelse av dessa avtals betydelse för u-länderna görs i bilaga 4. Importländernas ursprungsregler är också av central betydelse för u-ländernas exportmöjligheter. Ursprungsreglerna omfattas inte av uppdraget och berörs därför mycket kortfattat i denna rapport. 1.4 Definition av u-länder WTO använder FN:s definition av de minst utvecklade länderna (MUL) men har ingen definition av vilka länder som avses med begreppet u-land. Istället kan medlemsländerna själva välja att göra åtaganden som ett u-land inom ramen för WTO:s jordbruksavtal 1 men det är inte givet att detta under alla förhållanden accepteras av övriga WTO-medlemmar. De länder som betraktas som u-länder i WTO har rätt till särskild och differentierad behandling, vilket bl.a. innebär vissa undantag från åtagandena i jordbruksavtalet samt förlängning av genomförandeperioden för åtagandena. För MUL finns dessutom särskilda villkor som innebär ytterligare undantag från åtagandena i avtalet. I denna rapport används begreppet u-länder för de länder som gjort åtaganden som u- land i WTO. Med nettoimporterande u-länder avses de länder som omfattas av åtgärderna i Ministerbeslutet från Marrakesh 2, d.v.s. länder som är nettoimportörer av livsmedel (i vissa fall endast nettoimportörer av spannmål). 1.5 Rapportens upplägg Rapporten inleds med tre kapitel som ger en bakgrund till analysen av möjliga effekter av förändringar av jordbruksavtalets villkor. I kapitel 2 diskuteras kortfattat jordbrukets betydelse i u-länderna samt några faktorer som motverkat utvecklingen av u-ländernas jordbruk. Bland annat behandlas effekterna för u-länderna av i- ländernas stödpolitik. Kapitel 3 behandlar kortfattat livsmedelssäkerhet och kopplingen mellan livsmedelssäkerhet och internationella handelsregler. I kapitel 4 sammanfattas de gällande åtagandena i jordbruksavtalet som är startpunkten för förhandlingarna samt u-ländernas erfarenheter hittills av hur jordbruksavtalet har tillämpats. Därefter följer två kapitel som beskriver vilka förändringar av jordbruksavtalets villkor som dels Sverige förespråkar (kapitel 5) och dels MUL har fört fram (kapitel 6). Dessa kapitel innehåller således de scenarier som ska analyseras. Effekterna av dessa scenarier på marknadstillträde, exportsubventioner och interna stöd diskuteras i kapitel 7. Därefter beskrivs de sammantagna effekterna på livsmedelssäkerheten och strukturen i u-ländernas jordbruk i kapitel 8. Efter att ha gett en bild av effekterna av att genomföra de förändringar av jordbruksavtalet som Sverige respektive MUL har föreslagit, följer kapitel 9 som redogör för andra ståndpunkter som framförts inom WTO. Tanken är att detta avsnitt ska sätta in de två scenarierna i ett större sammanhang och ge en bild av hur 1 Det finns inte en enhetlig definition av u-länder inom WTO. Istället skiljer det sig från avtal till avtal vilka länder som gjort åtaganden som u-länder. 2 Barbados, Botswana, Dominikanska Rep., Egypten, Elfenbenskusten, Honduras, Jamaica, Kenya, Kuba, Marocko, Mauritius, Pakistan, Peru, St Lucia, Senegal, Sri Lanka, Trinidad och Tobago, Tunisien samt Venezuela (enligt WTO-dokument G/AG/5/Rev.3). 7

sannolikt det är att förslagen vinner gehör i förhandlingarna. Rapporten avslutas med en sammanfattning och slutsatser (kapitel 10). Rapporten innehåller även en ordlista som förklarar de facktermer som används samt bilagor med bl.a. uppdraget, en förteckning över MUL och en beskrivning av andra WTO-avtal än jordbruksavtalet. 8

2 JORDBRUK OCH JORDBRUKSPOLITIK I U- RESPEKTIVE I-LÄNDER I detta avsnitt redovisas bakgrundsdata om jordbrukets betydelse i u-länderna jämfört med i i-länderna. Dessutom förs en diskussion om effekterna av i-ländernas politik på omvärlden. 2.1 Jordbrukets betydelse i u- och i-länder Jordbruket är mycket betydelsefullt i många u-länder jämfört med i i-länderna. Det finns givetvis stora skillnader mellan olika u-länder men något förenklat kan man säga att jordbruket i u-länderna i genomsnitt kännetecknas av följande: det svarar för en relativt stor andel av BNP, det är betydelsefullt för sysselsättning och försörjning, det är en viktig källa till exportinkomster. 2.1.1 Jordbrukets andel av BNP Jordbruket har stor betydelse i ekonomin i flertalet u-länder. I genomsnitt svarade jordbruket för 26 % av BNP i u-länderna under 1997 vilket kan jämföras med endast 3 % i i-länderna under samma år (se tabell 1). Variationerna mellan u-länder är mycket stora och något svepande kan man säga att jordbruket har mindre betydelse för ekonomin i de rikare u-länderna. I ett antal u-länder, främst i Afrika, svarar jordbruket för ungefär hälften av BNP, t.ex. gäller detta för Burundi, Mali, Tanzania, Etiopien, Laos och Kambodja. Samtidigt har jordbruket en andel på mindre än 10 % av BNP flera u-länder i t.ex. i Sydamerika. Jordbrukets betydelsefulla roll i många u- länder medför att en positiv tillväxt inom denna sektor får ett relativt stort genomslag på tillväxten i stort i u-länder. 2.1.2 Jordbruksbefolkningen Skillnaden mellan i- och u-länder är ännu större när det gäller jordbrukets betydelse för försörjningen. I u-länderna var i genomsnitt halva befolkningen beroende av jordbruket för sin försörjning (1995-1997) medan motsvarande siffra för i-länderna var knappt 9 % av befolkningen. I ett tiotal u-länder var så mycket som 80-95 % av befolkningen beroende av jordbruket för försörjningen. Även i de u-länder som klassificeras som nettoimportörer av livsmedel i WTO är jordbrukssektorn många gånger betydande. FAO beräknade världens jordbruksbefolkning till 2,6 miljarder människor under 1999. Hela 96 % av denna befolkning lever i u-länder. Bara i MUL uppgår jordbruksbefolkningen till 444 miljoner, vilket innebär att den är mer än fyra gånger så stor som den är i i-länderna. 9

2.1.3 Export av jordbruksprodukter Jordbrukets stora betydelse i ekonomin innebär även att jordbruksprodukterna utgör en relativt stor andel av varuexporten i många u-länder. För u-länderna i genomsnitt svarade jordbruksprodukter för 27 % av exportvärdet under perioden 1995-1997. Trots jordbrukssektorns stora betydelse i u-länderna så kommer mer än hälften av världsexporten av jordbruksprodukter från i-länderna. 3 Tabell 1: Jordbrukets betydelse för BNP, sysselsättning och export i ett antal u-länder Land Jordbrukets andel Jordbruksbefolkn. Andel jordbruksexp. av BNP 1997 andel av totalbefolkn. i totala varuexporten 1995-1997 1995-1997 MUL-länder Uganda 44% 81% 76% Tanzania 48% 80% 62% Kambodja 50% 72% 13% Nettoimporterande u-länder Egypten 16% 39% 14% Pakistan 26% 53% 13% Nettoexporterande u-länder Brasilien 14% 19% 30% Thailand 11% 52% 14% U-länder 26% 50% 27% I-länder* 3% 9% 8% * Klassificerade som höginkomstländer av Världsbanken. Källa: Världsbanken och FAO, uppgifterna är hämtade från FAO (1999c) 2.1.4 Jordbrukspolitik i u-länderna U-ländernas jordbrukssektor är ofta både en betydande sektor för ekonomin och en underutvecklad sektor. Underutvecklingen gäller såväl den del av produktionen som är avsedd för den inhemska marknaden som för exportmarknaden. När det gäller jordbrukspolitikens inverkan på jordbruket brukar två huvudorsaker anges till att jordbruket är underutvecklat i u-länderna: Den tidigare politiken i många u-länder motarbetade jordbruket genom direkt eller indirekt beskattning. Politiken motiverades bl.a. av behovet av att hålla livsmedelspriser låga samt att jordbruket genom sin storlek var en viktig källa till intäkter för statsbudgeten. Störningar på världsmarknaden till följd av i-ländernas subventionspolitik. Såväl jordbruksstöd, exportsubventioner som höga tullmurar bidrar till att pressa ner världsmarknadspriserna på jordbruksprodukter. Många u-länder har reformerat sin politik de senaste tio åren, ofta inom ramen för strukturanpassningsprogram i Världsbankens och IMF:s regi, och det är därför inte 3 U-ländernas exportandel var 44,7 % under 1998 enligt WTO-dokumentet G/AG/NG/S/11/Add.2. I dokumentet redovisas bearbetade uppgifter från FAOSTAT. 10

lika vanligt med beskattning av jordbruket längre. Det förekommer dock fortfarande i vissa länder att de inhemska priserna ligger under världsmarknadspris samt att exportrestriktioner 4 tillämpas. Reformerna på jordbruksområdet har bl.a. syftat till att öka produktiviteten, öka produktionen av baslivsmedel, förbättra kvaliteten på produkterna samt att diversifiera och stimulera exporten. Vissa av de interna politiska faktorer som motverkat jordbruket har alltså delvis undanröjts. Samtidigt har strukturanpassningsprogrammen i vissa fall medfört en smärtsam anpassningsprocess för de drabbade jordbrukarna. Ökad importkonkurrens har lett till minskade inkomster och ibland förlorad sysselsättning. Reducerade eller borttagna subventioner för insatsvaror har i många fall ökat produktionskostnaderna i högre takt än produktpriserna stigit, vilket minskat lönsamheten för jordbrukarna. Det görs inga uppskattningar av jordbruksstöd i u-länderna på samma sätt som görs för OECD-länderna (PSE) och det är därför svårt att göra en jämförelse mellan jordbruksstöden i u-länderna respektive i i-länderna. Det är dock ingen överdrift att säga att u-länderna svarar för en marginell andel av de s.k. gula respektive gröna stöden inom WTO. De bundna nivåerna för de gula stöden i WTO visar att u- länderna har åtagit sig att maximalt tillämpa 4 % av WTO-medlemmarnas gula stöd. U-ländernas andel av de totala tillämpade gröna stöden är högre (12,5 % för 1996) men de gröna stöden utgör en begränsad andel av de totala stöden och bilden av obetydliga stödnivåer i u-länderna i förhållande till i-länderna ändras därmed inte. De stöd som u-länderna tillämpar och som inte fångas upp av de mått som redovisats här är marknadsprisstöd med hjälp av tullar. De tillämpade tullarna i u-länder ligger ofta mellan 10-20 % enligt UNCTAD. 2.2 Jordbrukspolitik i i-länder och effekter för u-länderna I detta avsnitt ges en översiktlig bild av den jordbruks- och handelspolitik som förs i i-länderna och vilka effekter denna politik har på omvärlden. 2.2.1 Tullar De flesta i-länder tillämpar tullar på huvuddelen av importen av jordbruksprodukter och livsmedelsprodukter. I OECD-länderna ligger de tillämpade tullarna på i genomsnitt 40 % men spridningen är stor och tullar förekommer på upp till 600 %. Som jämförelse kan nämnas att industritullarna ligger på nivån 5-10 %. Effekten av att införa eller höja nivån på en tull är att den fördyrar importen och höjer marknadspriset inom landet som tillämpar tullen. Priset till inhemska producenter och konsumenter blir högre än vad som varit fallet utan tull. Dessa högre priser gynnar inhemsk produktion samtidigt som konsumtionen inom landet missgynnas. Den minskade importen medför lägre priser för länder utanför tullmuren om landet är tillräckligt stort för att den minskade efterfrågan på importen skall påverka priset i omvärlden. Världsmarknadspriset 5 påverkas nedåt också i de fall då många små länder tillämpar tullar och den sammantagna minskningen av importen blir tillräckligt stor. Varje land som tillämpar tullar kan alltså få upp det 4 Med exportrestriktioner avses t.ex. exportskatter och exportförbud. 5 Eftersom de flesta länder tillämpar tullar eller handelsåtgärder kan det vara svårt att identifiera ett världsmarknadspris. Begreppet världsmarknadspris används i fortsättningen i betydelsen det pris som gäller utanför landet som tillämpar tullen. Det är alltså detta pris man kommer att handla till på världsmarknaden och som kommer att gälla för producenter och konsumenter i exporterande länder eller länder som inte tillämpar tullar (bortsett från transportkostnader etc). 11

inhemska priset men bidrar på så sätt till allt lägre priser för exporterande länder eller importerande länder som inte tillämpar tullar. Japans ristullar Japans tullar på ris är så höga (25-30 kr per kg) att importen är begränsad till speciella kvoter med reducerad tull. Den som skulle ha kunnat sälja på den japanska marknaden om tullen inte funnits måste nu sälja på andra marknader med lägre priser utanför Japan som följd. Priset på världsmarknaden är en femtedel av priset i Japan till nackdel för u-ländernas producenter och exportörer vilka har 81 % av världshandeln för ris. Källa: OECD (2000b) 2.2.2 Exportsubventioner Exportsubventioner tillämpas av ett fåtal länder av vilka EU är den i särklass största aktören. EU svarade för 91 % av OECD-ländernas totala exportsubventioner 1998. En exportsubvention (och andra exportstödjande åtgärder) påverkar världsmarknadspriset i samma riktning som en tull; subventionen bidrar till en ökad export som pressar ner priset på världsmarknaden. Tullen minskar efterfrågan på världsmarknaden och exportsubventionen ökar utbudet men för omvärlden är effekten densamma oavsett om det är tullen eller exportsubventionen som orsakar lägre priser. Hur mycket priset pressas ned beror på hur stora kvantiteter som skickas ut på världsmarknaden och hur stort subventionsbeloppet är. EU:s exportsubventioner på socker 6 För att hålla uppe priset på den inhemska marknaden tar EU ut sockertullar på ca 4,30 kr per kg och i exportbidrag betalar EU ca 4 kr per kg. Med dessa subventioner flyttas årligen ca 2,6 miljoner ton socker från EU-marknaden till andra marknader. Detta leder till högre priser inom EU och lägre priser för länder utanför EU. Priset på världsmarknaden är ungefär hälften av priset inom EU till nackdel för u-länderna med 65 % av världshandeln. Källa: OECD (2000b) Det finns andra exportstödjande åtgärder som inte definieras som exportsubventioner i jordbruksavtalet men som har samma effekt på världsmarknaden. Den kanske viktigaste är exportkrediter som ges med förmånligare villkor än marknadsmässiga vilket innebär att exporten subventioneras. Många länder tillämpar exportkrediter men USA är den i särklass största aktören. Det är svårt att mäta storleken av subventionsbeloppet men uppskattningar som OECD gjort visar på storleksordningen 300 miljoner USD. Även om detta endast är en liten del jämfört med exportsubventionerna så omfattar krediterna betydande exportvolymer. Det finns även andra former av exportstödjande åtgärder, t.ex. livsmedelshjälp som ibland tycks användas för att hantera överskott i det exporterande landet istället för att styras av behoven i mottagarlandet. Livsmedelshjälp som tillämpas på ett sådant sätt kan jämföras med andra typer av exportsubventioner när det gäller effekter på omvärlden. 6 EU:s sockerreglering är komplicerad och omfattar mer än bara exportsubventioner. T.ex. finansieras exportsubventionerna av producentavgifter vilka påverkar konsumentpriset uppåt med en ännu större skillnad mellan EU-pris och världsmarknadspris i konsumentled än i producentled som följd. 12

Även s.k. exporterande statshandelsföretag 7 med en dominerande ställning på marknaden kan genom sitt agerande påverka priserna på världsmarknaden. Detta kan t.ex. ske genom s.k. prisdiskriminering där det inhemska priset hålls uppe och exportvolymer avsätts till ett lägre pris. Effekten av ett sådant beteende blir densamma som av en exportsubvention. Storleken på effekterna av statshandelsföretagens agerande är hittills inte utredd. 2.2.3 Interna stöd via budget Tullar och exportsubventioner, som diskuterats ovan, påverkar jordbrukarnas inkomster indirekt genom ett högre marknadspris. Förutom dessa stödåtgärder betalar flertalet i-länder ut stöd direkt till jordbrukarna via budgeten. Under 1999 betalade OECD-länderna ut mer än 800 miljarder kr till jordbruket i form av budgetfinansierade stöd. Dessa stöd har olika utformning och villkor, vilket är avgörande för deras effekt på omvärlden. Ju mer stöden stimulerar produktionen och därmed missgynnar import eller ökar exporten, desto mer kommer omvärlden att påverkas av lägre priser på jordbruksprodukter. Stöd som betalas ut som prisstöd eller baseras på produktion eller insatsförbrukning brukar anses tillhöra de som påverkar produktionen mest. De har i princip samma produktionseffekt som tullar eller exportsubventioner eftersom de påverkar priset till jordbrukarna, men har en lägre grad av påverkan på handeln eftersom konsumentpriserna inte direkt påverkas. Utbetalning per areal, djurantal 8 eller inkomster i jordbruket är en annan typ av direktstöd där produktionseffekten är påtaglig men svårare att fastställa och beroende av den specifika utformningen. Det finns andra typer av stöd som kan förväntas ha en lägre grad av påverkan på produktionen, t.ex. sådana som är kopplade till specifika miljöåtgärder och som därmed inte är en betalning för produktionen. USA: budgetstöd till jordbruket Av USA:s totala stöd till jordbruket på 54 miljarder USD (1999) utgör 60 % sådana som betalas ut via budgeten. Även om priserna på flera produkter ligger nära världsmarknadspriset så ges alltså lantbrukarna gynnsammare villkor än vad som gäller i omvärlden genom budgetfinansierade stöd. Dessa stöd har ökat mellan 1998 och 1999 med 5 miljarder USD bland annat genom tillfälliga stöd i samband med lägre världsmarknadspriser och försämrad lönsamhet i jordbruket. Ökningen av dessa stöd har fortsatt även under år 2000. Genom tillgången till budgetfinansierade stöd drabbas jordbruket i USA inte lika starkt av försämrade villkor på världsmarknaden som jordbruket i andra länder som saknar sådana möjligheter, i första hand u-länder med låg finansiell kapacitet. Källa: OECD (2000b) Ibland är stöden kopplade till kvoter och andra typer av produktionsbegränsningar, vilket komplicerar bedömningen i de fall man skall ta hänsyn till den sammantagna effekten. Dessutom kan den inhemska marknaden vara avskärmad från omvärlden genom höga tullar vilket gör att de direkta stödens påverkan på omvärlden visar sig först när tullarna sänks. OECD påpekar dock att alla stöd till jordbruket påverkar produktionen i högre eller lägre grad och att alla stöden i sig därmed har en faktisk eller potentiell påverkan på omvärlden. 7 Det förekommer såväl importerande som exporterande statshandelsföretag. I i-länder är det dock främst exporterande statshandelsföretag som påverkar handeln. 8 EU införde djur- och arealbidrag i 1992 års reform som kompensation för sänkta priser. I den senaste reformen Agenda 2000 fortsatte denna process med sänkta priser och höjda djur- och arealbidrag. 13

2.2.4 De totala stöden i OECD-länderna OECD presenterar varje år siffror på de totala stöden till jordbruket mätt som PSE (Producer Support Estimate). Enkelt uttryckt mäter PSE hur mycket högre inkomsterna är för jordbruket innanför tullmurarna och med stödutbetalningar än för jordbruket utan stöd och handelspolitiska åtgärder. PSE mäter alltså summan av alla budgetfinansierade stöd till jordbruket och det s.k. marknadsprisstödet som utgör värdet av ett högre inhemskt pris orsakat av i första hand tullar, intervention och exportsubventioner. De totala stöden till jordbruket i OECD-länderna uppgick 1999 till ca 2500 miljarder SEK. Marknadsprisstödet är den enskilt största stödformen i OECD men de budgetfinansierade stöden har ökat (se diagram 1). Det är främst förändringar av politiken i EU och USA som har medfört att även dessa stöd kommit att bli betydande. För OECD-länderna utgörs 40 % av jordbrukarnas inkomster av olika typer av stöd. Motsvarande siffra för EU är 49 % vilket innebär att inkomsten för en jordbrukare är dubbelt så hög om produktionen sker inom EU istället för utanför EU:s gräns till världsmarknadsvillkor. Diagram 1: PSE i OECD fördelad på olika typer av stöd 1999, (miljarder USD) 180 160 140 120 100 80 60 40 20 0 Marknadsprisstöd Produktion Areal/Djur Referensperiod Insatsvaror Insatsbegränsningar Inkomst Övrigt Källa: OECD (2000b) Stödnivåerna i OECD-länderna har legat relativt stabilt på 40 % under de senaste 30 åren. En svagt sjunkande trend sedan 1990 avbröts 1997 och de senaste åren har stöden återigen ökat. För 1999 ligger stödnivåerna på samma nivå som genomsnittet för perioden 1986-88 som utgjorde referensperioden inför Uruguayrundan. Förklaringarna till de senaste årens stödökningar är bl.a. fallande världsmarknadspriser och ökande stödutbetalningar i framförallt USA. PSE-talen har kritiserats för att vara missvisande eftersom de stiger utan att politiken ändras. Syftet med måttet har dock aldrig varit att endast mäta förändringar i jordbrukspolitiken utan att jämföra villkoren för jordbruket i länder med stöd med villkoren för jordbruk i länder utan stöd där produktionen sker till världsmarknadsvillkor. När 14

världsmarknadspriset faller och t.ex. EU behåller sina politiskt bestämda priser kommer skillnaderna i stöden att öka och det är detta vi sett exempel på under senare år. Även om stödnivåerna har varit stabila så har andelen budgetfinansierade direktstöd ökat från 23 % (1986-88) till 35 % (1999). Orsaken till detta är att OECD-länderna, främst EU och USA, låtit sina priser närma sig världsmarknadspriset men kompenserat lantbrukarna för prissänkningarna med olika typer av stödbetalningar. Växlingen av marknadsprisstöd mot budgetfinansierade stöd motverkar effekten av sänkta tullar och exportsubventioner för omvärlden och u-länderna. U-länderna har inte råd med direktstöd varför en obalans kan uppstå trots att u-länderna får förmånligare behandling i avtalet. Diagram 2: PSE och produktionsvärde till världsmarknadspris i OECD 1999, (miljarder USD) Prod. värde Stöd (PSE) 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Vete Majs Övr. Spannmål Ris Oljeväxter Socker Mjölk Nötkött Källa: OECD (2000b) För att förstå hur i-ländernas stöd påverkar omvärlden måste man titta på stödens fördelning på olika produkter. Diagram 2 visar de produkter som OECD-länderna ger de högsta stöden till 9. Stapelns fulla längd visar produktionsvärdet inklusive stöd och den nedre delen av stapeln visar stöden mätt som PSE. För t.ex. ris är stödbeloppen i nivå med t.ex. nötkött men stödandelen av produktionsvärdet är betydligt högre (81 % jämfört med 32 %). Påverkan på världsmarknaden är beroende av dels hur stora produktionsvolymer som erhåller stöd och dels hur stor del av produktionsvärdet som stöden utgör. Stöden till en viss produkt påverkar också världsmarknadspriserna för lokala alternativ till denna produkt, t.ex. kan stödet till spannmål påverka priset på rotfrukter, cassava och hirs. 2.2.5 Effekter för u-länderna I-länderna står för huvuddelen av stöden och påverkar därmed andra länder med sin politik. Tullar, exportbidrag och interna stöd verkar i samma riktning, nämligen mot lägre priser på världsmarknaden. Detta medför att u-ländernas försäljning av jordbruksprodukter på världsmarknaden blir mindre lönsam samt att incitamenten för att producera jordbruksprodukter i u-länder minskas. 9 En svaghet med PSE-beräkningarna är att man inte uppskattar stöden till vissa produkter som kan vara viktiga för u-länder, t.ex. frukt och grönt. 15

U-länderna har obetydliga stödnivåer och tillämpar ibland stöd med motverkande effekter. Detta innebär dels att u-ländernas politik inte kan balansera vissa i-länders höga stödnivåer och dels att effekterna på omvärlden av u-ländernas politik inte blir så stora. U-ländernas stöd har därför främst en effekt på det egna landet och eventuellt på närliggande länder. Global handelsliberalisering på jordbruksområdet måste därför i stor utsträckning handla om åtgärder från i-ländernas sida eftersom det främst är dessa som tillämpar stöd som via handeln påverkar andra länder såsom tullar, exportsubventioner och direkta stöd. 16

3 LIVSMEDELSSÄKERHET 3.1 Vad är livsmedelssäkerhet? Livsmedelssäkerhet innebär enligt FAO att alla människor vid alla tidpunkter har tillgång till den mat som krävs för att leva ett hälsosamt och aktivt liv. Utgångspunkten för denna definition är individens möjlighet att äta sig mätt på ett näringsriktigt sätt. Bristande livsmedelssäkerhet kan vara temporär eller kronisk beroende på orsakerna. Temporär svält orsakas främst av naturkatastrofer, krig och instabila livsmedelspriser medan kronisk svält främst beror på fattigdom. I internationella sammanhang diskuteras ofta livsmedelssäkerhet på en aggregerad nivå, vilket främst beror på att det är nationer som förhandlar med varandra. Livsmedelssäkerhet förenklas därför ofta till att betyda nationers kapacitet att producera livsmedel respektive att importera livsmedel. Självförsörjning är således ett alternativ medan ett annat är att klara en viss del av eller hela livsmedelsförsörjningen genom att köpa livsmedel med exportinkomster. För de länder som inte är lämpliga för odling av spannmål kan det vara en bättre strategi att satsa på annan produktion och istället importera spannmål. Med det nationella synsättet tas emellertid ingen hänsyn till effekterna av ojämn inkomstfördelning på livsmedelssäkerheten och de stora skillnaderna mellan alltifrån regional nivå, stad och landsbygd till individnivå. Det är viktigt att ha detta i åtanke även om analyser av förändringar i livsmedelssäkerheten sällan kan göras på annan än nationell nivå. 3.2 Situationen idag FAO uppskattar att det finns 826 miljoner undernärda människor i världen idag 10. I början av 90-talet minskade antalet undernärda i världen med ca 8 miljoner per år men denna trend bröts under 1998, vilket kan bero på bl.a. finanskriserna i Asien och Latinamerika samt de stora skadorna orsakade av väderfenomenet El Niño. Detta trendbrott har minskat möjligheterna att uppnå målet i Romdeklarationen från 1996, d.v.s. att halvera antalet undernärda till 2015. Istället förväntas detta mål uppnås först 2030 enligt FAO:s prognoser. Det råder dock stora skillnader mellan olika regioner när det gäller minskningen av antalet undernärda. I södra och östra Asien kan det vara möjligt att halvera antalet svältande till 2015 medan detta bedöms vara mycket osannolikt t.ex. i Afrika söder om Sahara. En majoritet av världens undernärda lever i Asien och Stillahavsområdet. Svälten är dock mer långtgående bland de undernärda i Afrika söder om Sahara, vilket illustreras av att livsmedelsunderskottet per dag är högre i denna region än i Asien. I tabell 2 redovisas hur många kalorier som i genomsnitt saknas för att de undernärda i ett land ska kunna hålla sig vid liv och ägna sig åt begränsad fysisk aktivitet 11. Skillnaderna mellan undernärda gäller inte bara hur stort livsmedelsunderskottet är per dag. I de flesta fall beror undernäringen på att en person intar för lite av alla 10 Genomsnitt för 1996-98. Källa: FAO (2000a). 11 Definitionen lyder the amount needed to sustain life and undertake light physical activity. Måttet i tabell 2 mäter inte energiunderskottet för att kunna leva ett aktivt och hälsosamt liv som egentligen är FAO:s definition av livsmedelssäkerhet. 17

näringsämnen och i vissa fall är problemet en ensidig diet med vissa specifika brister som resultat. Tabell 2: Genomsnittligt livsmedelsunderskott per person 1996-1998, mätt i kcal/dag Somalia 490 Zimbabwe 340 Afghanistan 470 Bangladesh 330 Haiti 460 Tchad 330 Mozambique 420 Rwanda 330 Burundi 410 Angola 320 Liberia 390 Guinea 320 Dem. Rep. Kongo 380 Centralafrik. Rep 310 Sierra Leone 380 Madagascar 310 Eritrea 370 Malawi 310 Niger 350 Mongoliet 310 Nordkorea 340 Nicaragua 300 Etiopien 340 Tanzania 300 Zambia 340 Källa: FAO (2000a) FAO har analyserat vilka länder som är mest sårbara i betydelsen att de har en hög andel svältande i befolkningen och ett stort genomsnittligt livsmedelsunderskott per undernärd person. Till denna kategori länder hör 18 afrikanska länder samt Afghanistan, Bangladesh, Haiti, Nordkorea och Mongoliet. FAO pekar på en rad problem som förekommer i dessa länder och som bidragit till den svåra situationen, t.ex. politisk instabilitet och konflikter, dåligt politiskt styre, stora vädervariationer, fattigdom, problem inom jordbruket och känsliga ekosystem. 3.3 Koppling mellan handel och livsmedelssäkerhet Handel är en av många faktorer som påverkar livsmedelssäkerheten. För att förstå på vilket sätt handelsregler är av betydelse för livsmedelssäkerheten kan det vara lämpligt att titta på vilka möjligheter människor i u-länder har att få tillgång till livsmedel: egen produktion av livsmedel köpa mat genom försäljning eller byte av egen produktion köpa mat genom lönearbete få mat eller köpa mat genom gåvor, bidrag eller bistånd. Dessa fyra strategier påverkas indirekt av förändringar i jordbruksavtalet genom främst effekter på priser och möjligheterna att bedriva jordbrukspolitik i u-länder. Här nämns endast några exempel på kopplingen mellan handelsregler och livsmedelssäkerhet. Åtaganden som medför högre priser på jordbruksgrödor ger en positiv effekt för de som själva odlar dessa grödor samt för de som lönearbetar med dessa grödor (förutsatt att lönerna stiger). Samtidigt innebär de högre priserna att de människor som köper sin mat med inkomster från andra sektorer kan få det sämre än tidigare om deras inkomster är desamma, t.ex. gäller detta för stadsbefolkningen. 18

Förändringar i jordbruksavtalet som ger bättre förutsättningar för jordbruksproduktion i u-länder kan under vissa förutsättningar leda till ökad sysselsättning och därmed bidra till förbättrad livsmedelssäkerhet. Ett annat alternativ är att de förbättrade villkoren för jordbruksproduktion leder till ökade investeringar och högre produktivitet, vilket kan stimulera till löneökningar och därmed bättre förutsättningar för att köpa mat. Slutligen kan livsmedelsbistånd omfattas av handelsregler för att undvika att biståndet leder till oönskade effekter i u-länderna och på världsmarknaden. Dessa regler kan påverka nivåerna på livsmedelsbiståndet och har således betydelse för det fjärde sättet att få tillgång till livsmedel. Generellt anses minskade handelshinder kunna stimulera ekonomisk tillväxt och därmed leda till ökat välstånd för samhället i stort. Detta gäller inte bara för handeln med jordbruksprodukter utan all handel. Ekonomisk tillväxt leder emellertid inte med automatik till ett minskat antal fattiga eftersom olika grupper inom ett land påverkas olika av handelsliberaliseringen. En förutsättning för att den ekonomiska tillväxten ska vara till nytta för de fattigaste i samhället är att dessa tillhör den grupp som vinner på förändringarna eller att det bedrivs en ekonomisk och social politik inom landet som innebär att välståndet också kommer de allra fattigaste till del. 19

20

4 RESULTATET I URUGUAYRUNDAN En stor framgång i Uruguayrundan var att ett särskilt avtal för jordbrukshandeln förhandlades fram. Jordbruksavtalet anses vara betydelsefullt för att det dels begränsar möjligheterna att tillämpa en handelsstörande politik och dels ger en grund för att fortsätta liberaliseringsprocessen. Hittills har dock de positiva resultaten för u- ländernas del varit små och många u-länder har varit kritiska till detta samt till den bristande balansen i avtalet mellan åtagandena för i-länder och u-länder. 4.1 Jordbruksavtalets åtaganden I jordbruksavtalet finns åtaganden om reduktion av tullar, exportsubventioner och interna stöd som syftar till att skapa bättre villkor för den internationella jordbrukshandeln. Dessa åtaganden trädde i kraft 1995 och skulle genomföras under en 6-årsperiod i i-länder och under 10 år i u-länder. MUL behövde inte göra några reduktionsåtaganden men gjorde däremot åtaganden om bindningar av tull- och stödnivåer. Avtalet innehåller även en rad andra villkor som gäller t.ex. exportrestriktioner och skyddsåtgärder vid kraftiga importökningar. Här redovisas endast en kort sammanfattning av åtagandena i avtalet 12. De begrepp som används i sammanställningen finns förklarade i ordlistan. Marknadstillträde i-länder u-länder 13 - tariffering och bindning av alla tullar ja ja - genomsnittlig tullreduktion 36 % 24 % - minsta tullreduktion 15 % 10 % - minsta tillträdeskvoter motsvarande 5 % av konsumtionen motsvarande 4 % av konsumtionen - genomförandeperiod 1995-2000 1995-2004 Exportsubventioner - reduktion - budgetmedel 36 % 24 % - reduktion - volym 21 % 14 % - särskild och differentierad beh. nej Undantag för subventioner för marknadsföring och transporter - genomförandeperiod 1995-2000 1995-2004 Interna stöd - reduktion av AMS (gula stöd) 20% 13,3% - stöd undantagna från reduktion 1. blå stöd 1. blå stöd 2. gröna stöd 2. gröna stöd 3. 5 % de minimis 3. 10 % de minimis 4. s & d - stöd 14, bl.a. vissa typer av investerings- och insatsvarusubv. - genomförandeperiod 1995-2000 1995-2004 12 En mer utförlig beskrivning av åtagandena i jordbruksavtalet finns i Jordbruksverkets rapport 1999:20, Jordbruket i de kommande WTO-förhandlingarna. 13 MUL behöver inte reducera tullar, exportsubventioner eller interna stöd. De har dock bundit nivåerna för tullar och stöd. 14 Stöd som är undantagna från reduktionskrav inom ramen för särskild och differentierad behandling av u-länderna. 21

4.2 U-ländernas erfarenheter av jordbruksavtalets tillämpning En viktig utgångspunkt för att diskutera fortsatta WTO-åtaganden på jordbruksområdet är vilka effekter tillämpningen av jordbruksavtalet har lett till hittills. I detta avsnitt beskrivs kortfattat vilka problem med tillämpningen av avtalet som identifierats dels av u-länderna själva och dels i olika studier. Detta avsnitt bygger bl.a. på fallstudier gjorda av FAO 15 samt på inlägg som gjorts av u-länder i WTO och FAO. 4.2.1 Obalans i avtalet Många u-länder har varit kritiska till jordbruksavtalet då de anser att tillämpningen av åtagandena i avtalet medfört ett obalanserat resultat till i-ländernas fördel. U- länderna har därför prioriterat implementeringsfrågorna för att dessa obalanser ska rättas till. U-länderna utlovades vinster av avtalet i form av ett förbättrat marknadstillträde för jordbruksprodukter och minskade störningar på exportmarknaderna genom reducerade jordbruksstöd och exportsubventioner. I gengäld har u-länderna bundit sina jordbruksstöd på jämförelsevis låga nivåer och bundit sina tullnivåer samt gjort reduktionsåtaganden. U-länderna har många gånger påpekat att de positiva effekterna av jordbruksavtalet har uteblivit. Ett skäl till detta har varit att i-länderna har kunnat fortsätta att subventionera sitt jordbruk eftersom villkoren för interna stöd har visat sig vara generöst tilltagna. Med mycket luft i i-ländernas åtaganden om att begränsa gula stöd och med hjälp av de från stödreduktioner undantagna blå och gröna stöden har skillnaderna i stödnivåer mellan i- och u-länder inte förändrats nämnvärt under avtalsperioden. I u-ländernas fall är möjligheterna att införa gula stöd begränsade då majoriteten av u-länderna har bundit en nollnivå för dessa stöd. De från stödreduktioner undantagna gröna stöden är inte särskilt användbara för u-länder eftersom de ska vara budgetfinansierade. Vissa u-länder anser även att de specifika undantagen för u- länder, bl.a. subventioner för insatsvaror och investeringar samt den högre gränsen för de minimis-stöd, inte har varit tillräckliga för att u-länderna ska ha flexibilitet att välja lämplig utvecklingspolitik. FAO har även påpekat att det finns en rad oklara begrepp i definitionen av de undantagna stöden som måste redas ut för att u-länderna säkert ska veta vilka stöd de får undanta från reduktionskrav. U-ländernas marknadstillträde har inte förbättrats särskilt mycket i praktiken. I- länderna har haft goda möjligheter att fortsätta att skydda produktion som man inte vill utsätta för konkurrens genom dirty tarriffication och minimala tullreduktioner för känslig produktion (15 %). Andra hinder mot u-ländernas export har varit bristande transparens i administrationen av minsta tillträdeskvoter samt SPS-åtgärder som har varit svåra och kostsamma att uppfylla för exportörer i u-länder. Många i- länder har dessutom möjlighet att i vissa situationer tillämpa den särskilda skyddsklausulen i jordbruksavtalet, en möjlighet som få u-länder begärde under 15 Fallstudierna omfattar Bangladesh, Botswana, Brasilien, Egypten, Fiji, Guyana, Indien, Jamaica, Kenya, Marocko, Pakistan, Peru, Senegal, Sri Lanka, Tanzania och Thailand. Källa: FAO (1999a). 22

förhandlingarna. I efterhand har många u-länder påpekat att detta är en obalans som bör rättas till genom att alla u-länder får tillgång till skyddsklausulen. Ett annat exempel på obalansen i avtalet är det uteblivna resultatet av åtgärderna i Marrakesh-beslutet. Dessa åtgärder var avsedda att hantera de eventuella negativa effekter som skulle uppstå i MUL och nettoimporterade u-länder till följd av högre priser på importerade livsmedel. Ett antal u-länder, t.ex. Pakistan och Egypten, menar att Ministerbeslutets åtaganden inte tillämpats alls av i-länderna. 4.2.2 Handelsutveckling Liberaliseringen av u-ländernas tullar har enligt FAO:s fallstudier i många fall lett till kraftiga och omedelbara importökningar medan exporten av jordbruksprodukter inte påverkats i särskilt stor utsträckning av tullreduktionerna på exportmarknaderna. Särskilt har importen av mejeriprodukter och kött (främst fjäderfä) ökat i de länder som studerats av FAO. Det är dock missvisande att tillskriva jordbruksavtalet hela importökningen eftersom de tillämpade tullarna i u-länder många gånger är betydligt lägre än de bundna nivåerna i avtalet. Detta i sin tur beror ofta på de avregleringskrav som ingår i IMF:s och Världsbankens strukturanpassningsprogram. I många fall har sannolikt struktuanpassningsprogrammen haft en större betydelse för u-länderna än genomförandet av jordbruksavtalet. Den ökade konkurrensen från import har i vissa fall lett till att lokal produktion slagits ut eller drabbats av kraftiga inkomstminskningar. I vissa fall har detta drabbat produktion som är av stor betydelse för sysselsättning och försörjning. Som exempel kan nämnas ris och sockerproduktionen i Senegal samt sockerproduktion på Filippinerna. På Sri Lanka rapporteras att 300.000 jobb har gått förlorade till följd av minskad produktion av lök och potatis, vilket i sin tur beror på ökad importkonkurrens. I de u-länder som har studerats av FAO har exportutvecklingen inte påverkats i samma utsträckning som importutvecklingen. I flera fall fortsätter exporten att domineras av samma råvaror som tidigare utan några tecken på diversifiering. Detta har inneburit att den produktion som utsatts för hårdare importkonkurrens inte har ersatts av annan produktion för export. Det finns en rad olika skäl till att exporten inte ökat i samma takt som importen. Tullreduktionerna på i-ländernas marknader har ofta varit små för känsliga produkter. I de fall då tullreduktionerna varit tillräckliga för att stimulera export har kvalitetskraven på importmarknaden kunnat utgöra ett hinder. Det finns även interna utbudsfaktorer i u-länderna som begränsat exportutvecklingen. Den obalanserade handelsutveckling som beskrivits ovan gäller för de specifika fall som pekats ut av FAO. Det går inte att automatiskt dra slutsatsen att skillnaden är stor mellan import- och exportutvecklingen för jordbruksprodukter generellt i u- länderna. Däremot kan man konstatera att importvärdet ökat i något högre takt än exportvärdet i u-länderna totalt om man jämför ett genomsnitt för 1991-1994 med ett genomsnitt för 1995-1998. Importen i u-länderna ökade med 41 % jämfört med 38 % för exporten av jordbruksprodukter 16. Dessutom kan man notera att utvecklingen var 16 Källa: FAOSTAT. Siffror har tagits fram för det som FAO kallar agricultural products - total, vilket inkluderar både förädlade produkter och råvaror. Definitionen är bredare än den i jordbruksavtalet då t.ex. hudar och skinn ingår. 23