Granskning av kommunens arbete med intern kontroll KPMG Antal sidor: 7 Antal bilagor: 1
Innehåll 1. UPPDRAG... 3 2. BAKGRUND... 3 3. SYFTE OCH MÅL... 3 4. GENOMFÖRANDE... 4 5. RESULTAT AV GRANSKNINGEN... 4 5.1 INTERNKONTROLLSYSTEM... 4 5.2 SYSTEM FÖR DOKUMENTSTYRNING (REGELHANTERING)... 6
Sammanfattning Bedömning Sammanfattningsvis bedömer vi att kommunstyrelsen och flera av nämnderna inte har fullföljt sitt ansvar och skyldigheter som anges i övergripande reglemente för intern kontroll. Samtidigt kan noteras att nämnderna utför ett flertal kontroller och rapporteringar som utgör en del av arbetet med den interna kontrollen utan att de ser dem som en del i denna kontroll. Då kontrollerna inte är systematiserade är det svårt att bedöma om de är tillräckliga. Brister i handläggningen av styrdokument förekommer som riskmässigt kan leda till att den formella styrningen i kommunen inte får förväntad effekt. Internkontrollsystem (5.1) För att uppfylla kommunallagens krav på intern kontroll har kommunfullmäktige antagit ett övergripande reglemente för intern kontroll juni 1999. Kommunstyrelsen har för sin del, för att uppfylla övergripande reglementes krav på organisation kring intern kontroll, antagit en modell för intern kontroll under 2004 som stöd till alla verksamhetsområden i kommunen. Kommunstyrelsen har dock inte varit aktiv i ansvaret i att uppfylla övriga intagna krav i ovanstående reglemente. Motsvarande gäller också för flertalet av nämnderna. Arbetet med intern kontroll har först under 2004 börjat ta form. Bedömningen grundar vi på att: Ställningstagande till centralt stöd till nämnderna och förvaltningsenheterna saknas avseende hur modellen ovan ska införas, upprättande av regler och anvisningar, organisation av internkontrollarbetet, upprättande av plan för utbildning och hur denna ska genomföras. Kommunstyrelsen inte har varit aktiv i den meningen att efterfråga nämndernas och förvaltningsenheternas, utöver personalenheten, internkontrollplaner och årliga rapporter om resultat över planernas genomförande. Flera av nämnderna inte har antagit regler och anvisningar för hur den interna kontrollen ska utformas och organiseras samt att inga internkontrollplaner har upprättats och antagits. Nämnderna inte har rapporterat/informerat kommunens revisorer om genomfört internkontrollarbete som underlag för revisionens uttalande om den interna kontrollen inom respektive nämnd är tillräcklig. Nämndernas motivering av att centralt stöd saknas med framtagande av kommungemensamt internkontrollsystem (regler och anvisningar samt modell) kan ses som en förklaring till att de inte har kommit igång med internkontrollarbetet. Dock kvarstår deras ansvar för den interna kontrollen som kraven är formulerade i kommunallagen och av kommunfullmäktige antaget övergripande reglementet för intern kontroll. System för dokumentstyrning (5.2) Brister förekommer i varierande omfattning i handläggningen av styrdokument. Därmed finns risk för att den formella styrningen inte får förväntad effekt, att oavsiktliga fel kan uppstå och/ 1 (8)
eller att respekten för dem som styrningsverktyg går förlorad. Lättåtkomligheten begränsas av att styrningsdokumenten endast finns tillgängliga i pappersform. Rekommendation Under rubriken rekommendationer i respektive avsnitt anges exempel på förslag till åtgärder. Av övergripande karaktär är det angeläget att: Skapa ett centralt stöd till nämnder och förvaltningsenheter för ett operativt genomförande av internkontrollarbetet. Samordnare för internkontrollarbetet på kommun- och nämndnivå utses. Utnyttjande av systembaserade kontroller i olika systemstöd kartläggs och diskuteras. Ett kommungemensamt system för dokumentstyrning med användning av kommunens intranät som sökverktyg införs. Regler/vägledning upprättas och antas för administrering av systemet för dokumentstyrning. 2 (8)
1. Uppdrag Söderhamns kommuns revisorer har uppdragit till KPMG att genomföra en granskning av kommunstyrelsens och nämndernas arbete med intern kontroll. Uppdragets syfte och mål samt genomförande redovisas nedan under avsnitten 3 och 4. Granskningen omfattar inte intern kontroll (numer ersatt av krav på systematiskt arbetsmiljöarbete) avseende arbetsmiljöfrågor. 2. Bakgrund Styrelse och nämnders ansvar för den interna kontrollen är tydliggjord i KL 6 kap, 7. Nämnderna ska var och en inom sitt område se till att verksamheterna bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt samt de föreskrifter som gäller för verksamheten. De skall också se till att den interna kontrollen är tillräcklig samt att verksamheten bedrivs på ett i övrigt tillfredställande sätt". Revisorerna granskar årligen i den omfattning som följer av god revisionssed all verksamhet som bedrivs inom nämndernas verksamhetsområden. De prövar om verksamheten sköts på ett ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt, om räkenskaperna är rättvisande och om den interna kontrollen som görs inom nämnderna är tillräcklig (KL 9 kap, 9 ). 3. Syfte och mål Projektets syfte har varit att bedöma om kommunen har en process för systematiskt internkontrollsarbete som uppfyller lagstiftarens krav. Projektets olika delmål har varit att översiktligt dokumentera och bedöma: Undersöka om styrelsen och nämnderna har anpassat sin organisation för den interna kontrollen inom respektive verksamhetsområde efter kommunfullmäktiges beslut om övergripande reglemente för intern kontroll. Konstatera om nämnderna, efter förslag från förvaltningschefen eller motsvarade, har antagit regler och anvisningar för den interna kontrollens genomförande. Konstatera om kommunen och de enskilda förvaltningarna har genomfört utbildning för intern kontroll. Konstatera om nämnderna antagit en intern kontrollplan för år 2004 och att uppföljning av internkontrollplaner 2003-2004 har genomförts. Undersöka om nämnderna har rapporterat resultatet från uppföljningen av 2003 års internkontrollplaner inom nämnderna till kommunstyrelsen. 3 (8)
Undersöka om kommunstyrelsen med utgångspunkt från nämndernas uppföljningsrapporter har utvärderat kommunens samlade system för intern kontroll och rapporterat resultatet enligt krav i övergripande reglemente för intern kontroll. Bedöma om kommunens interna kontroll är i behov av utvecklingsinsatser mm. 4. Genomförande Granskningen har genomförts genom: Insamling och genomläsning av kommunens beslut om styrdokument som har betydelse för uppdragets genomförande. Upprättande av frågor inför kommande intervjuer och enkäter. Planering och genomförande av intervjuer har skett med: - ekonomichef, - personalchef, - förvaltningschef och kvalitetsansvarig inom socialförvaltningen. Planering och genomförande av enkäter har skett med: - kommunstyrelse, - nämnden för lärande och arbete, - teknisk servicenämnden, - bygg-, miljö- och räddningsnämnden, - kultur- och fritidsnämnden, - barn- och utbildningsnämnden, - omvårdnadsnämnden. Analys och bedömning av resultat av insamlade styrdokument, intervjuer och enkäter. Granskningen har haft som utgångspunkt att verifiera styrelse och nämnders efterlevnad av kommunfullmäktiges krav i antaget reglemente för intern kontroll. Granskningen från KPMG har utförts av Bengt Carlström. Magnus Larsson har deltagit i granskningen genom sin roll som kundansvarig i kommunen. en har saklighetskontrollerats av kommunens ekonomichef. 5. Resultat av granskningen 5.1 Internkontrollsystem Inom kommunen påbörjades under 1999 ett arbete, initierat av kommunchef och dåvarande ekonomichef, med att skapa ett effektivare internkontrollsystem. Som underlag för internkontrollsy- 4 (8)
stemets utformning utarbetades ett förslag 1 till övergripande reglemente för intern kontroll som har antagits av kommunstyrelsen maj 1999 och kommunfullmäktige juni 1999. Reglementet ovan reglerar kommunstyrelsens, nämndernas, förvaltningschefernas och verksamhetsansvarigas ansvar och skyldigheter med avseende på organisation, upprättande av regler, anvisningar och internkontrollplaner, uppföljning av planernas genomförande samt utvärdering och rapportering av resultat. Av förslag ovan framgår att varje nämnd 2 ska upprätta ett eget reglemente. Med utgångspunkt i reglementena var då ambitionen att ta fram vilka kontroller som ska utföras, när de ska utföras och av vem. Ett arbete som planerades påbörjas efter sommaren 1999. Arbetet blev aldrig fullföljt. I samband med arbetet med en förstudie under första halvåret 1999, inför införandet av nytt personaladministrativt system, genomfördes ett omfattande arbete med kartläggning av processer m m inom det personaladministrativa området. En av utgångspunkterna var att skapa en modell för intern kontroll inom PA-området. Tanken var med denna modell att den även skulle kunna fungera som modell för andra verksamhetsområden inom kommunen. Detta arbete avstannade sedan av flera orsaker och ledningsstaben och personalenheten har sedermera fått i uppdrag av kommunchefen att gå vidare arbetet. Arbetet med att ta fram modell för intern kontroll inom löneadministrationen har därefter tagits fram och presenterats i ett tjänsteutlåtande 3, daterad 2004-02-24. Kommunstyrelsen har i sitt beslut 2004-03-04 57 godkänt modell för intern kontroll inom löneadministration och att modellen ska utgöra modell för en fortsättning inom andra verksamhetsområden i kommunen. Införandet av internkontrollsystem hos nämnder och inom kommunstyrelsens egna förvaltningsenheter har kommit olika långt, statusredovisning se bilaga 1. Skillnaden förklaras dels av att det finns nämnder och förvaltningsenheter inom kommunstyrelsen som avvaktar ett centralt stöd och dels de som inte anser sig kunna vänta på det centrala stödet utan har startat sitt internkontrollarbete på egna initiativ och arbetsformer. Vidare framgår av enkätsvar från nämnderna att kommunstyrelsen inte har efterfrågat internkontrollplaner och årlig rapport över dess resultat efter genomförande av kontrollmoment i internkontrollplanerna. Kommentar För att uppfylla kommunallagens krav på intern kontroll har kommunfullmäktige antagit ett övergripande reglemente för intern kontroll juni 1999. Kommunstyrelsen har för sin del, för att uppfylla övergripande reglementes krav på organisation kring intern kontroll, antagit en modell för intern kontroll under 2004 som stöd till alla verksamhetsområden i kommunen. Kommunstyrelsen 1 / Tjänsteutlåtande av 1999-05-11 märkt Dnr KS/1999/0292. 2 / Inklusive kommunstyrelsen. 3 / Märkt Dnr KS/2003/0075. 5 (8)
har dock inte varit aktiv i ansvaret i att uppfylla övriga intagna krav i ovanstående reglemente. Motsvarande gäller också för flertalet av nämnderna. Kommunstyrelsen har inte tagit ställning till hur det centrala stödet till nämnder och förvaltningsenheter operativt ska utformas avseende införandet av modellen, upprättande av regler och anvisningar, organisation av internkontrollsarbetet, upprättande av plan för utbildning och hur denna ska genomföras. Motsvarande för lokalt stöd gäller också för flertalet av nämnderna och inom kommunstyrelsens förvaltningsenheter. Internkontrollarbetet har först under 2004 börjat ta form. Inom omsorgsnämnden och socialnämnden pågår arbete med att ta fram internkontrollplaner. För personalenheten är detta arbete klart. Vidare har inte kommunstyrelsen varit aktiv i den meningen att efterfråga nämndernas och förvaltningsenheternas, utöver personalenheten, internkontrollplaner och årliga rapporter om resultat över planernas genomförande. Nämndernas motivering till avsaknad av centralt stöd kan ses som en förklaring men deras ansvar kvarstår ändå gentemot krav i kommunallagen och övergripande reglemente för intern kontroll. Rekommendation Kommunstyrelsen bör på kommunnivå ta ställning till införandet av ett centralt stöd i internkontrollarbetet samt utse en samordnare för detta arbete. Samordnaren bör ha som uppgift att fungera som motor i internkontrollarbetet hos nämnder och förvaltningsenheter inom kommunstyrelsen. Vidare bör samordnaren bistå kommunstyrelsen med insamling och presentation av nämndernas och förvaltningsenheternas antagna internkontrollplaner och årliga rapporter över resultat av planernas genomförande. Nämnderna och förvaltningsenheter inom kommunstyrelsen bör på motsvarande sätt ta ställning till lokalt stöd och utse samordnare för internkontrollarbetet. På detta sätt tydliggörs kontakt- och informationsvägar samt att erfarenhetsutbyten i internkontrollarbetet mellan nämnderna och förvaltningsenheterna inom kommunstyrelsen underlättas. Effektiviteten i internkontrollarbetet påverkas i hög grad av utnyttjande av systembaserade kontroller av elektronisk informations riktighet i olika systemstöd (exempelvis ekonomisystem, personalsystem och olika verksamhetssystem). Det finns därför skäl att kartlägga och diskutera hur väl denna möjlighet är tillvaratagen i de olika systemstöden. 5.2 System för dokumentstyrning (regelhantering) I vår enkät har nämnder och enheter svarat på frågan Väsentliga styrmedel som reglementen, policies, riktlinjer och instruktioner finns samlade i en styrpärm eller på annat lättåtkomligt sätt (intranät). Av nämndernas svar framgår, se bilaga 1 kolumn 2, att detta sker delvis eller pågår eller är obesvarad. Genomgående är att styrdokumenten inte finns inregistrerade i kommunens intranät utan finns endast tillgängliga i pappersform. 6 (8)
Även på enkätfrågan Styrmedlen utvärderas kontinuerligt och resultatet följs upp är nämndernas svar varierande, se bilaga 1 kolumn 3. En viktig del i ett väl fungerande internkontrollsarbete är att alla berörda personer har god kännedom om vilka styrdokument som finns och innehållet i dessa, att de är ändamålsenliga och tilllämpbara samt sökbara på ett lättåtkomligt sätt. För detta krävs system för registrering och rutiner för framtagande av förslag, uppgift om beslutsnivåer, information/utbildning, arkivering och omprövning av styrdokumentens fortsatta ändamålsenlighet. Kommentar Som framgår ovan förekommer brister i handläggningen av styrdokument. Därmed finns risk för att den formella styrningen inte får förväntad effekt. Saknar någon tjänsteman kännedom om styrdokumentens befintlighet eller inte förstår dess innehåll finns risk för att oavsiktliga fel kan uppstå. Är styrdokumenten inte ändamålsenliga och tillämpbara finns också risk för att respekten för dem som styrningsverktyg går förlorad. Rekommendation Med dokumentstyrning avser vi att system och former finns för utveckling, registrering, distribution, information/utbildning och underhåll av kommungemensamma som nämnd-, förvaltningsoch enhetsspecifika styrdokument 4. Vi vill rekommendera kommunen att inför ett system för dokumentstyrning där kommunens intranät används som sökverktyg med en gemensam sökstruktur 5 för kommungemensamma som nämnd-, förvaltnings- och enhetsspecifika styrdokument Som stöd i detta arbete bör regler upprättas och antas för administreringen av styrdokumenten. Vidare bör samordningsansvariga utses på kommun- och nämndnivå. Samordningsansvaret bör omfatta registrering och underhåll av styrdokument men också introduktion så att alla berörda personer har kännedom om styrdokumentens innehåll, hur de ska tillämpas och var de finns. Uppföljningen av styrdokumentens efterlevnad bör ingå som en del i internkontrollplanerna. Falun som ovan KPMG Bohlins AB Magnus Larsson Kundansvarig Bengt Carlström Projektansvarig 4 / Reglementen/direktiv, policies, riktlinjer, instruktioner/anvisningar, mm. 5 / Kan jämföras med innehållsförteckning i en verksamhetshandbok. 7 (8)
Klient Räkenskapsår Bilaga kpmg Söderhamns kommun 2004 1 Revision avseende: Intern kontroll Datum Sign Statusöversikt Bengt Carlström Resultatet nedan baseras dels på intervjuer och dels på nämndernas svar på enkätfrågor. Ref. till kommentar 1/ 2/ 3/ 4/ 5/ Funktion Ref Övergrip ande IKreglem. Styrdokument allmänt Styrdokument för IK Omprövn av styrdokument IKorganisation IKutbildning IKprojekt IKmodell IKplaner IKplanens genomf. Utvärd /rapp av res. Kommunfullmäktige Ja Kommunstyrelse Ja Delvis Nej Ja Delvis Nej Kommunförvaltn. - personal Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja - ekonomi Ja Pågår Nej Delvis Nej Nej Nej Nej Nej Nej Nämnder Nämnden för lärande och arbete Teknisk servicenämnd Bygg-, miljö- och räddningsnämndnämnd 6 Delvis Delvis Ja Se 6/ Ja Nej Ja Ja/nej Ja Delvis Nej Ja Nej Nej Nej Nej Nej Nej 10 Ja Ja Delvis Ja Delvis Nej Nej Nej Nej Nej Räddningstjänst Nej Ja Nej Delvis Nej Nej Nej Nej Delvis Nej Kultur- och fritidsnämnden Barn- och utbildningsnämnden Vet ej Nej Nej Nej Delvis Delvis Nej Nej Nej Nej 9 Ja Ja/ja Nej Delvis Nej Ja Nej Nej Nej Nej Omvårdnadsnämnden 7 Ja Ja Nej Delvis Pågår Delvis Ja Nej Nej Socialnämnden 8 Ja Ja Nej Obesv Ja Ja Ja Nej Ja 1 (2)
Klient Räkenskapsår Bilaga kpmg Söderhamns kommun 2004 1 Revision avseende: Intern kontroll Datum Sign Statusöversikt Bengt Carlström Kommentarer 1/ Antagen av kommunfullmäktige juni 1999. 2/ Avser befintlighet av väsentliga styrdokument och om dessa finns samlade i en styrpärm eller motsvarande. 3/ Avser befintlighet av regler och anvisningar för intern kontroll. 4/ Avser upprättande och antagande av IK-plan. Svar fördelas på: plan upprättad/plan antagen av nämnd. 5/ Avser utvärdering och rapportering av IK-planens genomförande och dess resultat till nämnd och kommunstyrelse. Svar fördelas på: Rapport till nämnden/årlig rapport till kommunstyrelsen. 6/ Nämnden är ny. Väsentliga styrdokument anges klara. Nämnden anger också att de har för avsikt att ompröva styrdokumenten kontinuerligt i framtiden. 7/ Upprättande av IK-plan för ett urval av processer pågår. 8/ Upprättande av IK-plan för et urval av processer pågår. Nämnden får löpande rapport om arbetets utveckling. 9/ Omprövning av regler sker inte systematiskt utan endast enskilda styrdokument på begäran. IK-organisation är inte direkt uttalad varje chef organiserar arbetet var för sig. IK-plan upprättas inte. Kontrollen anges att de utförs efter instruktioner från kommunled ningskontoret. 10/ I verksamhetsplan för 2005 har frågan tagits upp om upprättande av internkontrollplan. 2 (2)