Upphandling av välfärd vad händer med kvaliteten, tilliten och idéburenheten? En sammanfattning av Bräcke diakonis seminarium i Almedalen 2018
Innehåll Inledning... 2 Upphandling eller valfrihet? Kommunstyre eller egenmakt?... 3 Är LOV en bättre marknadsform för idéburen sektor?... 8 Ideella organisationers erfarenhet av offentliga upphandlingar i välfärden... 13 Slutsamtalet... 15 Sida 1 av 16
Inledning Thomas Schneider, kvalitetschef, Bräcke diakoni Upphandling av välfärdstjänster är en komplex process som involverar myndigheter, utförare, jurister och inte minst dem som tjänsterna är till för: brukare eller patienter och deras närstående. Bräcke diakoni har under Almedalsveckan lyft upphandlingsfrågorna utifrån ett forsknings- och politiskt perspektiv och i denna dokumentation sammanfattar vi seminariet. Först ut är forskarnas presentationer. Lars Trägårdh, Mats Jutterström och Ola Segnestam Larsson presenterade tre perspektiv på upphandling av välfärdstjänster: historiken, marknaden och idéburna organisationer. Sist i denna dokumentation finns en sammanfattning av den politiska debatt som avslutade seminariet. Ur ett historiskt perspektiv ser vi att upphandlingar av välfärdstjänster har en tydlig koppling till vårt gemensamma samhällskontrakt. Relevanta frågor är vem som har finansierat tjänsterna, vem som utför tjänsterna och hur dessa utförs samt hur jag som individ, skattebetalare eller användare blir delaktig. Lars Trägårdh sammanfattade att idéburna välfärdsaktörer i Sverige har helt andra förutsättningar än t.ex. i USA eller Tyskland och idéburnas organisationers svårighet att vinna upphandlingar kan bero på att man i Sverige värderar konstadseffektivitet (billigast anbud vinner) högre än tex. idéburna organisationers särart och mervärden. En väg ur detta kan vara upphandlingssystem som ger brukaren eller patienten makten att själv välja utförare. Mats Jutterström fortsatte seminariet med att diskutera hur Lagen om offentlig upphandling (LOU) bygger på nationalekonomiska marknadsmodeller som inte är anpassade efter välfärdens komplexitet. Han visade på problem med att definiera vem som är köpare och säljare samt hur tjänsterna ska utföras (kvalitet). Enligt Jutterström är lagen om valfrihetssystem (LOV) mer lämpad för idéburna utförare eftersom kvalitetsaspekter i utförda tjänster, sett ur brukarnas perspektiv, kommer mer till sin rätt. Precis som Trägårdh resonerar får priset för en tjänst en relativt sett minskad och annorlunda betydelse i LOV. Vidare minskar i LOV kostnaderna för t.ex. administration vilket gynnar idéburna och mindre aktörer. Från en studie som undersökte idéburna organisationers deltagande i upphandlingar visade Ola Segnestam Larsson resultaten att det är få idéburna aktörer som lämnar anbud men att de är mer framgångsrika (64%) än privata vinstdrivande aktörer (45%). Orsaker till att få idéburna aktörer lämnar anbud förklaras i debatt och utredningar av resurskrävande insatser, stark reglering och därmed risk för politisering samt att fokus ligger på lågt pris. Förekommande lösningar inkluderar att stärka den interna förmågan till att lägga anbud och att beskriva sin kvalitet. Det finns också behov av att revidera upphandlingsprocesserna så att de är mer anpassade efter idéburnas förutsättningar. Seminariet var ett led i Bräcke diakonis strävan att skapa och sprida kunskap om hur upphandlingar påverkar välfärdstjänster som är en central del av vårt samhällskontrakt. Vi fortsätter under hösten med fler seminarier och perspektiv däribland: kvalitet, brukarperspektiv, juridik samt ett europeiskt perspektiv. Arbetet kommer att utmynna i en forskningsantologi som släpps våren 2019. En sammanställning av relevant material finns även att ta del av på Bräcke diakonis webbplats: www.brackediakoni.se/seminarier/upphandling-av-valfard Sida 2 av 16
Del 1: Den diakonala och icke-vinstdrivande välfärdsproduktionens förutsättningar i Sverige: Upphandling eller valfrihet? Kommunstyre eller egenmakt? Lars Trädgårdh, Ersta Sköndal Bräcke högskola Frågan om de så kallat idéburna, icke-vinstdrivande organisationernas roll i svensk välfärd är både relativt ny och av gammalt märke. Å ena sidan är det i dag främst en aspekt på de valfrihetsreformer som drivits genom i Sverige som möjliggjort för såväl vinstdrivande företag som ickevinstdrivande organisationer att driva skolor, sjukhus, vårdcentraler, äldreomsorg med mera i konkurrens med de traditionella offentliga aktörerna. Den fråga som var i fokus för seminariet i Almedalen hur regler för upphandling begränsar eller uppmuntrar ickevinstdrivande organisationer, likt Bräcke diakoni, att utveckla verksamheter som på ett meningsfyllt sätt erkänner vad de ser som deras särart och mervärde är direkt kopplade till denna samtida politik. Vad som inte minst ger frågan tyngd är det faktum att upprepade opinionsundersökningar visar att svenska folket gärna vill ha valfrihet men att man samtidigt ogillar vinst i välfärden. Detta borde logiskt leda till, kunde man tro, att just idéburna organisationer skulle ha vind i seglen. Samtidigt visar forskning att den stora tillväxten inom välfärden är de vinstdrivande företagen, något som fått såväl forskare som politiker och socialentreprenörer att undra om problemet ligger i de lagar och regler som styr upphandlingen. Jag ska återkomma till detta, men låt oss först notera att den finns en andra sida, nämligen det historiska arv gällande privata kontra offentliga alternativ som gör Sverige speciellt när man studerar balansen mellan privata och statliga aktören inom områden som vård, skola, sjukvård, omsorg och utbildning på universitetsnivå. Svensk särart i detta avseende utgör en seg kulturell och institutionell struktur som i sig skapar såväl hinder som möjligheter; den historiskt bestämda bakgrund mot vilken dagens debatter om filantropi, välgörenhet, valfrihet, jämlikhet måste förstås. Denna sammanfattning av min föreläsning i Almedalen kommer därför först att blottlägga det historiska arvet för att sedan knyta an till och kontextualisera dagens diskussion om de idéburna och diakonala organisationernas situation och vilka strategier och varför som har bäst förutsättningar att nå framgång. Välfärdens moraliska logiker: Ett jämförande perspektiv För att tydliggöra skillnaderna i hur välfärdspolitiken utformats i olika länder brukar jag peka på de olika moraliska logiker som genomsyrar synen på det ideala förhållandet mellan individ, familj/civilsamhälle och stat. Detta illustreras genom att analysera välfärdslogikerna i tre olika länder: Sverige, USA and Tyskland. I Tyskland utgår välfärdspolitiken från familjen och civilsamhället som såväl objekt som samarbetspartner för välfärdsstaten. Staten skyddar och understödjer familjen och andra institutioner i civilsamhället i syfte att dessa i sin tur ska kunna sörja för individernas välfärd. Det offentligas ekonomiska åtagande när det gäller medborgarnas trygghet är stort, men utförandet har Sida 3 av 16
delegerats till aktörer i det civila samhället, från hemmafruar (sambeskattning) till diakonala, religiösa och sekulära idéburna organisationer. USA präglas av en grundmurad antipati mot statlig inblandning i hela den privata sfären, såväl när det gäller individen, familjen och civilsamhället. Visserligen är den amerikanska välfärdsstaten mer omfattande än vad såväl försvarare och kritiker av den amerikanska modellen ibland låtsas om. Men utgångspunkten är att individen antingen ska stå på egna ben, inom ramen för marknadens spelregler, eller förlita sig på familjen eller civilsamhället och dess ofta religiöst färgade samfund och välgörenhetsorganisationer. Det offentliga sociala skyddsnätet är främst till för att hjälpa medborgare som varken klarar sig på marknaden eller har nödvändigt stöd hos familjen eller i civilsamhället. Sverige liknar Tyskland när det gäller ambitionerna för välfärdspolitiken. Staten uppfattas som en mer eller mindre självklar aktör när det gäller medborgarnas välbefinnande. Men synen på vad som utgör den grundläggande enheten i samhället skiljer sig åt. I Sverige riktas åtgärder och resurser mot den individuelle medborgaren utan att gå vägen via familjen eller privata organisationer. Tack var denna statsindividualistiska ansats skyddas den enskilde medborgaren från risken att hamna i beroendeställning till föräldrar, makar eller välgörenhetsorganisationer men leder också till att den emanciperade medborgaren blir mer rörlig på arbetsmarknaden, lättare att styra genom politiska åtgärder och mer benägen att vända sig till marknaden för att tillgodose de behov som tidigare kunde tillgodoses inom familjen. Socialförsäkringar, barnbidrag, studiestöd och andra former av statlig omfördelning tar sig formen av tydliga sociala rättigheter som tillfaller den individuelle medborgaren (även om det finns partiella undantag, som till exempel föräldraförsäkringen) men i gengäld ökar beroendet av staten. Det svenska civilsamhällets tidiga historia Ett sätt att förstå det svenska civilsamhällets speciella karaktär i allmänhet och i relation till välfärdsproduktionen i synnerhet är att analysera det i ett historiskt perspektiv mot bakgrund av marknadssamhällets och den moderna demokratins genombrott. I takt med att den gamla feodala ordningen föll samman, kom nya organisationer och föreningar att växa fram i vad historikern Torkel Jansson har kallat ett sprängfyllt tomrum. En del var politiska, andra var ekonomiska, religiösa eller sociala, och tillsammans svarade de på en ny tids behov där individer frigjorts, på gott och ont, från en äldre tids institutioner. Å ena sidan yppade sig möjligheter för politisk, social och ekonomisk självorganisering när gamla hierarkiska och feodala strukturer gick i graven, å andra sidan ledde de snabba omvälvningarna av den ekonomiska och sociala ordningen till att många plötsligt stod utan social och ekonomisk trygghet och därför var i behov av nya sammanslutningar som gav dem såväl politisk röst som social service. Detta nya associationsväsende kom att spela en avgörande roll för framväxten av såväl en modern offentlighet med fria och ofta oppositionella media och ett fritt föreningsliv, som nya former för produktion, social gemenskap, ekonomisk trygghet och politisk organisering. Det var en stundtals förvirrande mångfald av organisationer och föreningar som utgjorde dåtidens svenska civilsamhälle. Här fanns det utrymme för aktiebolag och arbetarföreningar, nationellt sinnad idrott och gymnastik, religiös väckelse och skarpskytteföreningar, sjukkassor och Sida 4 av 16
producentkooperation, bildningscirklar och fruntimmerssällskap, de nödlidandes vänner och reformvännernas sällskap och mycket annat. Det var långt senare som vad man nu ser som de klassiska folkrörelserna nykterhetsrörelsen, arbetarrörelsen och den kooperativa rörelsen kom att dominera synen på vad som omfattade civilsamhället. Historiskt sätt spelade den religiösa frikyrkorörelsen och böndernas självorganisering en lika stor och avgörande roll, ofta i samarbete med den tidiga arbetarrörelsen. Välgörenhet och filantropi En annan viktig del av dåtidens civilsamhälle var organisationer som försökte lindra konsekvenserna av fattigdom, arbetslöshet och sjukdom: liberala självhjälpsgrupper, arbetarrörelsens kooperativ, religiösa samfund, den borgerliga välgörenheten och de filantropiska stiftelserna som samlade in pengar som sedan kunde användas bland annat för välgörenhet riktat mot de mindre bemedlade. Det var under denna tid som Ersta diakoni grundades 1851, inspirerad av den tyska diakonala rörelsen. Bräcke diakoni tillkom något senare (1923) i samma kristna, diakonala anda med ambitionen att lindra nöden bland de fattiga i Göteborg. Efter demokratins genombrott kom civilsamhället från 1920-talet med tiden att spela en delvis annan roll som förde många organisationer bort från en mer autonom och stundtals statskritiskt ansats och mot ett allt mer nära samarbete med den nya demokratiska staten. Den nya, korporativa modellen stod inför dörren. Betoningen kom att ligga på politik och röst och de tunga intresseorganisationerna var de som var knutna till de politiska partierna. Vad som fick stå tillbaks var den äldre tidens självhjälpsgrupper, kooperationsföreningar, välgörenhetsinrättningar som organiserades för att tillfredsställa såväl andliga som materiella behov. Istället flyttades fokus mot staten, från medlemskap till medborgarskap, från filantropi till skatter, från självhjälp och välgörenhet till sociala rättigheter. Om filantropi och välgörenhet upplevdes som dygdefullt och fint för dem som gav en impuls rotad i altruism och medkänsla så kunde dessa företeelser också uppfattades som djupt kränkande. Inom arbetarrörelsen menade många att de byggde på odemokratiska och ojämlika maktrelationer där småfolket utsattes för förnedrande allmosor från de bättre besuttna borgarna. Ett primärt syfte för den gryende välfärdsstaten blev också att befria människor från beroendet av denna form av borgerlig välvilja som strukturellt var knuten till ojämlikhet och hierarkisk samhällsordning. Den borgerliga välgörenheten och filantropin kom i denna process att hamna i historians skugga i Sverige, detta i motsats till såväl USA som de kontinentaleuropeiska länderna där filantropi, välgörenhet och civilsamhällebaserad välfärd kom att utvecklas, antingen som ett alternativ till offentlig omsorg och sjukvård (USA) eller i nära samspel med staten enligt subsidiaritetsprincipen (Tyskland). USA, Tyskland och Sverige liknade på många sätt varandra i början av 1900-talet och amerikanska och tyska influenser var synliga både bland demokratiska, medlemsbaserade folkrörelser, i liberala självhjälpsgrupper, och den kristna och borgerliga välgörenheten och filantropin, inklusive den diakonala rörelsen. Men idag, ett hundratal år senare, framstår länderna som uttryck för tre olika modeller för välfärdens finansiering och produktion. Sida 5 av 16
Det religiösa och diakonala civilsamhället I detta perspektiv blir frågan om kyrkans sociala roll intressant. I länder som USA och Tyskland har kyrkorna spelat en avgörande roll inom områden som vård, omsorg, skola och universitet. Många av USA främsta akademiska lärosäten har en konfessionell bakgrund och hela det amerikanska, pluralistiska civilsamhället bottnar i en tradition som inte enbart handlar om religionsfrihet även om detta är helt centralt utan även om att kyrkor och samfund har spelat en stor roll för social gemenskap, välfärd och omsorg, utbildning och intellektuell pluralism. I Tyskland och även Nederländerna har den religiösa mångfalden också avspeglat sig i en annan moralisk och institutionell logik vad gäller både välfärdens organisering och civilsamhällets tyngd i relation till (välfärds)staten. I Sverige kom istället den Svenska kyrkan tidigt att inta hållningen att det var staten som skulle dra det fysiska lasset och att kyrkan snarare hade en moralisk-pedagogisk uppgift. I skriften Vår kyrkas sociala uppgift från 1916 noterar till exempel kyrkoherden Per Pehrsson att kyrkan har en social uppgift. Men trots allt arbete med diakoni (en import från Tyskland) menar han att denna inte gäller vård och omsorg i sig utan att frammana ett gemensamt ansvarstagande som sedan verkställs av de världsliga myndigheterna: Enligt vår kyrkas åskådning tillkommer det närmast stat och kommun att sörja får vården av de nödställda, och kyrkan skall stärka ansvarskänslan härutinnan. För att förtydliga, pekar han ett varnande finger mot såväl den katolska kyrkan och den anglosaxiska filantropin som inte varande lämpligt för Sverige. Den svenska statskyrkliga traditionen står alltså i kontrast kontinental-europeiskt och amerikanskt perspektiv på relationen stat-civilsamhälle. I jämförelse med dessa samhällskontrakt där den kommunitära gemenskapen ofta värderas högre än den statliga tycks det svensk-lutherska tänkandet öppna för den moderna, effektiva, byråkratiska staten på ett helt annat sätt än de andra trosriktningarna. Konsekvensen av denna hållning blev att kyrkan över tid förlorade en del av den sociala betydelse den tidigare hade för sina medlemmar när socknen och den lokala församlingen var helt central för omsorg och trygghet. Förutsättningarna för dagen idéburna organisationer Som jag nämnde inledningsvis har uppbrottet från offentliga monopol inom välfärdssektorn inneburit en öppning för civilsamhällets återkomst, inklusive idéburna aktörer med rötterna i en kristen, diakonal tradition. Rent formellt är de fria att konkurrera i upphandlingar och om medborgarnas gunst. Men de är ändå starkt påverkade av logiker som tenderar att begränsa deras framgångar. En sådan begränsning är det moderna svenska samhällets historiskt grundade avoghet mot välgörenhet, något jag diskuterade ovan. En annan är upphandlingsregler som är strikta i sitt anammande av neutralitet i relation till mer diffusa kvaliteter som särart och mervärde som inte enkelt kan fångas i termer av pris och kostnad i rent pekuniära termer. Även om det finns utrymmen som man till exempel nyttjar i Tyskland för att fatta beslut inte enbart efter principen lägsta anbudet vinner utan även i termer av vilket anbud som är mer prisvärt så är regeln i Sverige att man följer den förra snarare än den senare principen. I min mening har detta till del att göra med att man i Sverige mer eller mindre medveten kopplar avogheten mot religiöst färgad välgörenhet till en skepsis mot argument som kopplar diakonins anspråk på mervärde och särat till tanken om större prisvärdhet. Det speglar även det nära sambandet mellan statsindividualism och marknad; i båda fallen utgår man ifrån en universalistisk individualism som står tämligen fjärran från den diakonala Sida 6 av 16
traditionens mer kommunitära och gemenskapsbetonade moral där caritas, välgörenhet, och konkret medmänsklighet står i centrum. En möjlig väg fram är i detta perspektiv att omfamna den svenska individualismen och strävan efter jämlikhet och egenmakt. Konkret skulle detta innebära att man utvecklade en strategisk politik som avvisar hela upphandlingsmodellen ett spel där man i min mening är dömd att förlora och i stället eftersträvar och pläderar för ett peng-system där makten att välja välfärdsproducent överförs från kommun till medborgare. Då skulle man kunna hävda att man står för alla individers rätt att välja för egen maskin i ett pluralistiskt landskap där det står andra individer fritt att välja andra alternativ. Istället för att kräva en upphandlings-gräddfil för sin egen verksamhet genom att hävda, på dubiös grund, att man erbjuder mervärde och särart, kunde man agera offensivt på en marknad där det till syvende og sist blir medborgare som fäller sin dom genom att rösta med fötter och plånbok. Då blir det också genuint synligt i vilken mån de idéburna aktörerna de facto erbjuder service och tjänster som medborgarna faktiskt uppskattar och föredrar över andra alternativ. Sida 7 av 16
Del 2: Ett marknadsperspektiv på offentlig upphandling Är LOV en bättre marknadsform för idéburen sektor? Mats Jutterström, Handelshögskolan i Stockholm och Score (Stockholm Centre for Organizational Research) Marknader och formella organisationer (t ex uttryckt som företag, stater, idéburna organisationer, myndigheter, kommuner, branschorganisationer etc) utgör två fundamentala former för att ordna samhällsekonomin (Walras 1920). Vad som är populärt marknader eller organisationer har varierat historiskt, och pendlat fram och tillbaka. Sedan flera decennier har vi dock sett ett uppsving för marknader, den centrala komponenten i det som ofta kallas New Public Management (NPM). Sådant som offentliga organisationer tidigare producerat i egen regi handlas nu i stor utsträckning upp på marknader. Och stödformer till ideella/idéburna organisationer, inte minst inom idrottsrörelsen, utsätts i ökad utsträckning av tryck från marknadsaktörer och andra intressenter. Men om marknader i stor utsträckning ordnar oss och våra samhällen, hur ordnas då marknader? Det är en grundläggande fråga, som hjälper oss förstå varför enskilda marknader får vissa former och inte andra, hur och varför marknader förändras osv. Frågan är inte bara viktig för forskningen, utan även för praktiker från olika sfärer i samhället (offentlig sektor, idéburen sektor och näringslivet), där uppfattningarna om hur marknader bör se ut och fungera kan variera stort. Sådana skilda uppfattningar är vanliga om marknader där offentliga organisationer är köpare. En annan betydande fråga i sammanhanget, är den om hur mycket utrymme marknader bör få i samhället, dvs vilka områden som lämpligen bör ordnas på andra sätt för att skapa ett gott samhälle för medborgarna. Även för diskussionen av denna fråga är det under-liggande ämnet om hur marknader ordnas betydelsefullt. Det kan hjälpa oss förstå vilka marknadsformer som kan passa olika sammanhang, och när marknader inte alls är lämpliga. Tre former som ordnar marknader spontan ordning, institution, och organisation Ett första sätt att ordna marknader är genom Spontan ordning. Köpare och säljare möts och gör upp om produkten, priset och utbytet. Denna ordningsform är vad nationalekonomin primärt inriktat sig på. Givet de antaganden om marknader som görs, så innebär nationalekonomins grundläggande marknadsmodeller snarare en teori om pris än om marknad. Priset bestäms genom jämvikt mellan utbud och efterfrågan. Modellerna åsidosätter primärt frågor om övriga marknadselement och hur de skiljer sig åt (t ex köpare och säljares egenskaper, produktkvalitet, transaktion och konkurrens). Institutioner dvs generella idéer och föreställningar som nått stor styrka i samhället är en annan form som ordnar marknader. Ekonomisk sociologi har huvudsakligen inriktat sig på denna samordningsform. I denna litteratur har konstaterats att enskilda marknaders formella strukturer i stor utsträckning påverkas av nationalekonomins standardmodell av marknaden (Callon 1998; MacKenzie 2006; MacKenzie et al. 2007), en starkt förenklad, standardiserad - och därmed ofta starkt avvikande - modell jämfört med empiriskt grundade beskrivningar av hur marknader fungerar i praktiken (se t ex Nooteboom 2014 för en översikt). Och när enskilda marknader avviker från nationalekonomins standardmodell, är det i stor utsträckning denna modell som utgör målbilden vid förändringsförsök (Brunsson & Jutterström 2018). Att denna speciella marknadsidé har en stark ställning gör att vi i stor utsträckning tror att det är så här marknader fungerar och bör fungera. Sida 8 av 16
Organisation - dvs beslutad ordning om regler, kontroll, sanktioner, hierarki och medlemskap (Ahrne & Brunsson 2011) - är en tredje form som ordnar marknader. Vid sidan av den spontana ordningen och av generella idéers inflytande så fattas formella beslut för att ordna marknaders olika element (produkt, pris, transaktion, köpare, säljare och konkurrens), med hjälp av organisationselementen. Marknader och organisationer har alltså åtminstone en betydande likhet båda är organiserade. Många olika organisationer och individer är fortlöpande med i beslutsprocesserna om hur enskilda marknader ska organiseras, inte bara staten undantagsvis (Brunsson & Jutterström, 2018). Samtidigt som organisation är en grundläggande form för att ordna enskilda marknader, har denna form fått ett högst begränsat utrymme i forskningen. Inom företagsekonomins ämnesområden har marknadsforskningen huvudsakligen intresserat sig för hur man för sig på marknader på bästa sätt (marknadsföring), och organisationsforskningen nästan uteslutande inriktat sig på organisering inom formella organisationer, och därmed generellt förbisett organiseringsförsök mellan formella organisationer (inte minst av marknader). För företagsekonomisk forskning i allmänhet, och för organisationsforskare i synnerhet, finns en betydande potential att ta sig an även marknaders former och förändring per se. Frågan om hur marknader ordnas, och bör ordnas, är alldeles för viktig för att endast lämnas till nationalekonomin. Offentlig upphandling (LOU) Ovan konstaterades att var gränserna för vad som ska ordnas genom marknader, eller på andra sätt, är en betydande samhällsfråga. Givet att något ska ordnas såsom en marknad, visar studier av enskilda marknader att de kan anta många olika organisatoriska former (Brunsson & Jutterström ibid). På detta sätt skiljer sig inte marknader från formella organisationer. Mångfalden av marknadsformer, liksom av behov på enskilda marknader, gör det fel att tala om marknaden. Vi bör istället tala om marknader. Lagstiftningen för offentlig upphandling i Sverige (LOU) är ett exempel på hur marknader kan ordnas genom organisation här hittar vi beslut om såväl regler, sanktioner, hierarki, kontroll och medlemskap, som syftar till att styra enskilda marknader. LOU utgör ett speciellt sätt att organisera marknader på, många marknader har helt andra former. Nationalekonomiska standardmodeller av vad en marknad är och bör vara har haft ett stort inflytande på utformningen av LOU; dessa mycket speciella marknadsidéer har alltså starkt påverkat marknadsorganisationen. Många av de omfattande problem som uppkommit när LOU praktiseras i synnerhet inom grundläggande välfärdsområden kan också härledas från uttalade eller outtalade grundantaganden i nationalekonomins standardmodeller. Exempelvis: Säljare förutsätts vara homogena, med det vinstdrivande företaget som outtalad förebild, samtidigt som marknader i praktiken innehåller olika slags organisationer från samhällsfärer med olika logiker. Idéburna organisationer utgör ett tydligt exempel på detta. Samtidigt som det finns en stor politisk samsyn om att idéburna sektors andel som välfärdsproducenter bör öka (andelen inom välfärdens kärna är väsentligt lägre än i exempelvis de flesta Europeiska länder), så har Sverige en upphandlingslagstiftning som inte ger utrymme för sektorns särdrag. Homogeniteten återspeglas även i myndigheters stödformer för entreprenörer och nystartade organisationer, som ska fylla på marknaders utbudssida med fler säljare och innovationer här är resurserna utformade för att passa det nystartade företaget. Sida 9 av 16
Konkurrensmedlet förutsätts vara pris, samtidigt som produktkvalitet i praktiken är en fundamental grund för köpares och brukares beslut. Genom en ökad och justerad marknadsorganisation har dock produktkvalitet börjat lyftas fram inom den offentliga upphandlingen inte minst i form av ökad hållbarhetshänsyn (krav gällande miljö, arbetsförhållanden och mänskliga rättigheter (Jutterström 2017)). Att dessa krav i större utsträckning förs in i lagstiftningen, eller att lagstiftningen ger utrymme för köpare att själva lägga till dem, innebär ökade krav på produkter och säljare för att kvala in till enskilda marknader. En ökad fokusering på kvalitet tycks gynna ideella organisationer, som ofta har ambitionen att stå för en högre eller speciell kvalitet, snarare än renodlad priskonkurrens (Jutterström, Kernen, Segnestam Larsson, Hedlin 2016). Transaktionskostnader dvs kostnader för utbyte såsom för att samla och analysera information, fatta beslut, skriva kontrakt etc förutsätts vara inga eller ringa i nationalekonomins standardmodeller. I praktiken är de dock ofta mycket omfattande. Den stora mängden överklaganden vid offentlig upphandling i Sverige är ett exempel på vad som ökar dessa kostnader, omfattande upphandlingsprocesser före beslut ett annat. Kännetecknande för idéburen sektor i Sverige är att den till stora delar består av små organisationer. För dem blir stora transaktionskostnader ett betydande problem, som tar resurser och fokus från kärnverksamheten. Marknader förutsätts automatiskt ha en stor mängd säljare, samtidigt som det är vanligt att marknader i praktiken har få säljare. Detta återspeglas i offentliga upphandlingar, där en stor andel endast har ett två eller till och med inga anbud från säljare. Ur köparens perspektiv blir därmed marknader som underlättar för idéburna organisationer att vara med av stor betydelse - det bidrar till en högre grad av konkurrens genom att fler aktörer på utbudssidan är med, och till en högre grad av innovation genom fler och olika aktörer. Ur brukarens perspektiv medverkar det till marknader där det i praktiken finns något att välja emellan. Staten har ett stort ansvar för hur i synnerhet marknader för grundläggande välfärdstjänster fungerar inom landet. Givet att dessa välfärdstjänster ska ordnas genom marknader borde deras företrädare också intressera sig mer för hur marknaders funktioner kan stärkas genom att underlätta för idéburna organisationer att verka på dessa. För att åstadkomma detta är organisation av marknader det primära verktyget. LOV en bättre marknadsform för idéburen sektor? LOV (Lagen om valfrihetsystem) är ett annat sätt att ordna marknader på än LOU. Organisationen av dessa båda marknadsformer skiljer sig väsentligt åt. I LOV är det exempelvis brukarna som väljer tillhandahållare av välfärdstjänster, inte köparen (offentliga organisationer). Priset varierar inte, såsom oftast är fallet vid offentliga upphandlingar, utan köparen har beslutat om en fast summa (peng) per dagisbarn, skolbarn etc för en viss tidsperiod. Jämför vi LOV med LOU kan åtminstone två väsentliga aspekter lyftas fram. 1) Som marknadsform har LOV en svagare koppling till nationalekonomins standardmodell av marknader. Avvikelserna gör också att denna marknad emellanåt refereras till som ett särfall av marknad kvasimarknad. 2) Som marknadsform tycks LOV passa idéburen sektor bättre än LOV (Jutterström, Kernen, Segnestam Larsson, Hedlin 2016). Sida 10 av 16
Aspekterna ett och två ovan tycks gå hand i hand. Att LOV har en svagare koppling till nationalekonomins speciella idéer om vad en marknad är och bör vara, bidrar också till att denna marknadsform tycks passar idéburen sektor bättre. För det första: relevanta kvalitetsaspekter i utförda tjänster, sett ur brukarnas perspektiv, kommer mer till sin rätt när de väljer själva. Detta gynnar idéburna organisationer generellt, enligt ovan. Priset får en relativt sett minskad och annorlunda betydelse. För det andra: transaktionskostnaderna minskar vid LOV. Detta gynnar de många små idéburna organisationerna inom sektorn som har speciellt svårt med marknadsformer som kräver omfattande administration. För det tredje: liksom för andra säljare på marknader tenderar framtiden att bli mindre osäker LOV. Den riskerar inte att ryckas bort från en dag till en annan, till följd av att stora offentliga upphandlingar förloras. Det finns i regel inga alternativa köpare av välfärdstjänster till buds när så är fallet, till skillnad från i nationalekonomins standardmodell av marknader. Några slutsatser Marknader formas på olika sätt, och de kan anta många olika former. I texten ovan har konstaterats att nationalekonomins antaganden om marknader stämmer dåligt med vad vi vet om marknaders praktik och förutsättningar, samtidigt som nationalekonomin haft stort inflytande på LOU som formell marknadsform (se även Furusten, 2018). Många av problemen med LOU kan förklaras av denna bristande passning. I utvecklingen av marknadsteori har företagsekonomisk forskning en betydande framtida roll att fylla, inte minst genom att fortsatt studera hur marknader organiseras, och hur organisation som grundläggande form för att ordna marknader hänger ihop med övriga två former. LOU och LOV är två väsentligt olika sätt att organisera marknader, och, av skäl som har behandlats ovan, tycks LOV generellt sett passa idéburna organisationer betydligt bättre än LOU 1. Avslutningsvis: i utformandet av marknader där offentliga organisationer är köpare bör understrykas att det finns andra marknadsformer att hämta inspiration från när framtidens välfärdsmarknader ska ordnas. Industriella marknaders långsiktiga relationer med ömsesidig utveckling, anpassning och gemensam innovation kan vara en sådan betydande inspirationskälla. Referenser Ahrne, G., & Brunsson, N. (2011), Organization Outside Organizations: The Significance of Partial Organization. Organization, 18(1): 83 104. Brunsson, N. & Jutterström, M. (2018). Organizing and reorganizing markets. Oxford: Oxford University Press Callon, M. (1998), The Laws of the Markets. Oxford: Blackwell Publishers. Furusten, S. (2018), Handling Opposing Market Logics: Public Procurement in Practice. In: Brunsson, Nils & Jutterström, Mats (2018). Organizing and reorganizing markets. Oxford: Oxford University Press Jutterström, M. (2017), Sustainability a popular management idea. In: Sustainable development and business. Kallifatides, Markus & Lerpold, Lin (eds). Stockholm School of Economics Institute for Research (SIR). 1 Mer systematisk forskning om hur respektive marknadsform passar idéburen sektor saknas dock. Sida 11 av 16
Jutterström, M., Kernen, J., Segnestam Larsson, O. & Hedlin, D. (2016) Ideella organisationer i välfärden. Finansiella förutsättningar vid etablering, expansion och löpande verksamhet. Stockholm: Stockholms universitet. MacKenzie, D. (2006), An Engine, Not a Camera: How Financial Models Shape Markets. Cambridge, MA: MIT Press. MacKenzie, Donald, Munieza, F., and Siu, L. (2007), Do Economists Make Markets? On the Performativity of Economics. Princeton: Princeton University Press. Nooteboom, B. (2014). How markets work and fail, and what to make of them. Cheltenham: Edward Elgar Publishing. Walras, L. (1954), Elements of Pure Economics, or The Theory of Social Wealth. London: George Allen and Unwin Ltd. Sida 12 av 16
Del 3: Är ideella organisationer missgynnade och politiserade? Ideella organisationers erfarenhet av offentliga upphandlingar i välfärden Ola Segnestam Larsson, Bräcke diakoni, Ersta Sköndal Bräcke högskola samt Score vid Handelshögskolan i Stockholm och Stockholms universitet Offentlig statistik och forskning visar att det är få ideella organisationer som deltar i offentliga upphandlingar av välfärd. Varför är det så få ideella organisationer? Bör något göras åt det? Och i sådana fall vad? Enligt rapporten Ideella organisationer i välfärden (Jutterström et al, 2016) finns det cirka 2 800 ideella organisationer inom den traditionella välfärden. Knappt hälften av dem finansierar sin verksamhet med offentliga betalningar. Det handlar om ungefär 22 miljarder kronor per år. Med tanke på att offentliga upphandlingar är en stor del av de offentliga betalningarna, blir det för det första angeläget att fråga hur många ideella organisationer som deltar i offentliga upphandlingar i jämförelse med företag? För det andra: vad anser ideella organisationer om offentliga upphandlingar? Få ideella organisationer När det gäller första frågan framkommer i offentlig statistik och forskning att ideella organisationer i låg utsträckning medverkar i offentliga upphandlingar av välfärd. Varje år publicerar exempelvis Upphandlingsmyndigheten och Konkurrensverket en sammanställning av statistik om offentliga upphandlingar. Enligt sammanställningen från år 2016 lämnades nio av tio anbud av företag. Vidare var det enbart 213 ideella organisationer som lämnade anbud. Det var med andra ord färre än en av tio ideella organisationer aktiva inom den traditionella välfärden som lämnade anbud i offentliga upphandlingar. Men framgångsrika Samtidigt som det är få ideella organisationer som deltar i offentliga upphandlingar, är de ideella organisationerna intressant nog också mer framgångsrika än företag. Visserligen lämnade de ideella organisationerna färre anbud per organisation än företag år 2016; de erhåll vidare färre kontrakt per organisation. Men sammantaget var det ändå relativt fler av de ideella organisationernas anbud som ledde till kontrakt. Lite drygt sex av tio anbud för ideella organisationer ledde till kontrakt mot dryga fyra av tio anbud för företag. Delade åsikter om offentliga upphandlingar Enligt en översyn av debatten i media framkommer att företrädare för ideella organisationer tycker att offentliga upphandlingar missgynnar ideell sektor. Till exempel är offentliga upphandlingar utpräglat prisfokuserade, alltför komplicerade och resurskrävande samt utformade i första hand för företag. Sammantaget menar de ideella företrädarna att offentliga upphandlingar missgynnar och politiserar ideella organisationer. Det vill säga att offentliga upphandlingar gynnar företag samt att ideella organisationer reduceras till utförare av politiska mål. Sida 13 av 16
Det råder dock mer delade åsikter om offentliga upphandlingar bland organisationerna själva. Enligt rapporten Ideella organisationer i välfärden delar organisationerna visserligen åsikter som att offentliga upphandlingar är alltför prisfokuserade samt att de är besvärliga och resurskrävande. De anser vidare att höga kvalitetskrav inom offentliga upphandlingar vore bra för ideella organisationer. Samtidigt råder det delade åsikter om offentliga upphandlingar i allmänhet skulle missgynna ideella organisationer i jämförelse med företag. Samband mellan problemformuleringar och lösningsförslag I offentlig statistik, debatt och forskning diskuteras varför det är få ideella organisationer som deltar i offentliga upphandlingar av välfärd och vad som bör göras åt det. Lite förenklat verkar det som att det finns ett samband mellan syn på problemet och vilka lösningar som föreslås. I offentlig statistik och enligt de ideella organisationerna lyfts exempelvis återkommande fram brister hos de ideella organisationerna, till exempel är de för få och små. Den naturliga lösningen på små och få ideella organisationer blir då att vända blicken mot interna processer och att framförallt stärka de ideella organisationernas kapacitet. I debatten och bland några av de ideella organisationerna vänds blicken istället mot de offentliga upphandlingarna. Till exempel anges att ett av problemen är att de offentliga upphandlingarna är allt för prisfokuserade och resurskrävande. Lösningen blir därmed att reformera regelverket för de offentliga upphandlingarna genom att exempelvis sätta kvalitet i centrum eller genom att de borde uppmärksamma de ideella organisationernas speciella förutsättningar och mervärden. Framförallt de ideella företrädarna uppmärksammar avslutningsvis hur offentliga upphandlingar kan ses som en del av ett större sammanhang och som regelbundet missgynnar och politiserar ideella organisationer. Istället för att stärka de ideella organisationernas kapacitet eller reformera de offentliga upphandlingarna kräver därför företrädarna förändringar i det större samhälleliga sammanhanget, till exempel genom speciella undantagsregler för ideella organisationer. Mer kunskap behövs Samhället behöver mer kunskap om hur ideella organisationer medverkar i offentliga upphandlingar och de alternativ som står till buds. Ett steg i rätt riktning är Upphandlingsmyndigheten och Konkurrensverkets sammanställning av statistik om offentliga upphandlingar, där den senaste rapporten för första gången särredovisar ideella organisationer. Det pågår också olika forskningsprojekt med relevans för temat, till exempel en studie om de strategier som ideella organisationer anammar för att hantera offentliga upphandlingar. Mer insatser krävs dock, inte minst från de ideella organisationerna själva. Referenser Jutterström, M., Kernen, J., Segnestam Larsson, O. & Hedlin, D. (2016) Ideella organisationer i välfärden. Finansiella förutsättningar vid etablering, expansion och löpande verksamhet. Stockholm: Stockholms universitet. Upphandlingsmyndigheten och Konkurrensverket (2017) Statistik om offentlig upphandling 2017. Upphandlingsmyndighetens rapport 2017:5. Sida 14 av 16
Avslutning: Den politiska debatten Slutsamtalet Johanna Olsson, kommunikatör, Bräcke diakoni Bräcke diakonis seminarium i Almedalen 2018 gick under namnet Upphandling av välfärd vad händer med kvaliteten, tilliten och idéburenheten?. Seminariet avslutades med en politisk debatt och med ett samtal, där de tankar och idéer som kommit fram under rundabordssamtalen lyftes fram. Politikerna, som representerade partier från vänster till höger, var relativt samstämmiga. Idéburen sektor borde vara större. Inte minst med tanke på hur det ser ut i våra nordiska grannländer. Vi måste tänka om och utnyttja varenda möjlighet som ryms inom EU-regelverket för att gynna idéburet. Varför ska vi vara sämre än Norge och Danmark? sa Jakob Forssmed, ekonomisk-politisk talesperson för Kristdemokraterna. Under debattens gång gick han till och med så långt som att det borde sättas ett mål på hur stor andel av välfärden som borde skötas av den idéburna sektorn. Säg att vi sätter ett mål. Vi sätter ett mål på 10 procent för idéburen del av välfärden. Förslaget möttes av spontana applåder. Men Marie Ljungberg Schött, sjukvårdslandstingsråd Stockholms läns landsting, M, delade inte uppfattningen om att det skulle vara det bästa sättet att få till en förändring. Vi vill se en ökning av den idéburna sektorn. Den skulle kunna få stå för 100 procent. Om den gör det bra! Men jag gillar inte att den ska gå före, sa hon och hävdade att ett procentmål skulle kunna göra att idéburna släpps in på fel grunder. En viktig aspekt för att ge de idéburna en vettig chans menade hon är att se till så att det finns en långsiktighet i de avtal som sluts och att den som betalar också är beredd på att vara med och betala för investeringar. I detta fick hon medhåll från sin politiska motpol, Jan Alexandersson, från beredningsgruppen social ekonomi VGR, V. Det är ett risktagande för idéburet med korta kontraktstider. Då blir det svårt att gå in i en verksamhet eller aktivitet. Kan LOV vara lösningen för att ge de idéburna chansen? Det var en fråga som diskuterades. Centerpartiets Peter Helander, regionalpolitisk talesperson, förespråkade modellen. Inte bara för de idéburna, utan även för brukarna. Han menade att det blir ett sätt att säkerställa kvalitet i stunden. Det kanske inte är politikerna som ska bestämma vad som är bäst för dig? Om jag inte trivs går jag någon annanstans. Då hamnar man här och nu och kan reagera på kvaliteten man upplever i stunden. Janine Alm Ericson, ekonomisk-politisk talesperson, MP, höll dock inte med om detta. Jag tror inte att brukarna är så rörliga på den här marknaden. Har du bott på ett äldreboende i flera år, är det inte bara att flytta. Vi kan inte säga att kräva att av individen att de måste byta om de inte är nöjda. Sida 15 av 16
Marie Ljungberg Schött, M, sa att hon tror att LOV är den bästa vägen för de idéburna. Jag tror att för idéburet så är LOV framtiden. Där finns möjlighet att tala om för oss och för våra förvaltningar hur man vill att vi ska förändra underlaget för den verksamheten man ska göra. Så vi kan vrida på det. Janine Alm Ericson, MP, menade att det beror på vilken verksamhet det gäller. När det gäller vårdcentraler finns en krav- och kvalitetsbok som väldigt tydligt pekar ut vad som ska uppfyllas, inom kommunal verksamhet så finns inte det styrmedlet. Hur mäter man kvalitet då? Samtalet handlade också om mod. Om att kommuner och landsting måste våga utnyttja de möjligheter som faktiskt finns. Det finns en stor rädsla att göra fel som gör att man kryper så nära lagstiftningen som möjligt. Man behöver vara lite modigare, sa Jakob Forssmed, KD. Jan Alexandersson, V, lyfte problematiken med att idéburna klumpas ihop med privata, trots att de är en egen art. Vi pratar om det privata och det offentliga. Då bakar vi in de idéburna. Det borde finnas ett tredje spår. Så vi kan ge rätt förutsättningar och möjligheter. Politikerna var relativt överens om att förutsättningarna för idéburen sektor inte är så bra som de skulle kunna vara. Bland annat menade de att LOU inte är fördelaktigt för de idéburna. LOU är ingen bra form för idéburen verksamhet. Avtalslängderna gör det svårt att satsa och investera och bygga långsiktig verksamhet, sa Janine Alm Ericson, MP. Marie Ljungberg Schött, M, höll med. Lagstiftningen är inte gjord för de här mjuka värdena som är det vi ska upphandla, sa hon. Jakob Forssmed, KD, pekade på att bristerna i uppföljning är till nackdel för de idéburna. Idag brister det när det gäller uppföljning. Det missgynnar de idéburna som inte är ute efter att göra snabba klipp utan har en tydlig kvalitetsidé. Bättre uppföljning skulle gynna idéburen sektor. Debattens moderator, Thomas Schneider, som är kvalitetschef på Bräcke diakoni, sammanfattade det som sagts med att det behövs mer mod och mer idéburet för att nå dit politikerna vill. Sida 16 av 16