Revisionsrapport 18 / 2012 Genomförd på uppdrag av revisorerna Januari 2013 Huddinge kommun Granskning av lokal- och investeringsprocessen
Innehåll 1. Sammanfattning... 3 2. Inledning... 4 2.1. Bakgrund... 4 2.2. Syfte och avgränsning... 4 2.3. Revisionsfrågor... 4 2.4. Revisionskriterier... 5 2.5. Metod... 5 2.6. Definitioner... 5 3. Styrning... 5 3.1. Lagar och direktiv... 5 3.2. Principer för ekonomistyrning... 5 3.3. Mål och budget samt kommunens översiktplan 2030... 6 3.4. Ägardirektiv för Huge Fastigheter... 6 4. Lokalförsörjning och investeringar i kommunen... 6 4.1. Huge Fastigheter AB... 6 4.2. Lokalförsörjningsprocessen... 7 4.3. Roller och ansvar för lokalförsörjningen... 8 4.4. Lokalförsörjningsprocessen inom barn- och utbildningsförvaltningen... 8 4.5. Incitament... 10 4.6. Hyresvillkor för kommunens verksamhetslokaler... 10 4.7. Samordning av lokalnyttjande... 10 4.8. Uppföljning av verksamheten... 11 5. Bedömning... 12 5.1. Svar på revisionsfrågorna... 12 5.2. Vår bedömning... 13 Källförteckning... 14 2
1. Sammanfattning Ernst & Young har på uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Huddinge granskat kommunens arbete med investering och lokalförsörjning. Granskningens syfte är att bedöma ändamålsenligheten i styrning och uppföljning av lokal- och investeringsprocessen. Kommunens huvudstrategi är att inte själv bygga, äga eller förvalta lokaler. Istället hyrs lokaler från Huge Fastigheter AB som ägs av kommunen och är en del av kommunkoncernen. Kommunen tog fram en ny lokalförsörjningsprocess 2007. I nämndernas lokalförsörjningsplaner fastställs investeringsbehov samt om- och nybyggnationer fyra år framåt. Huge svarar för byggprocessen efter nämndernas beställning. Det sker en fortlöpande rapportering av lokalplanering genom fastställda tröskelvärden för beslut i PPU/kommunstyrelsen eller kommunfullmäktige under projektets gång. Controllerfunktionen inom kommunstyrelseförvaltningen är en resurs för nämnderna i lokalfrågor. För att få ett mer enhetligt arbetssätt mellan nämnderna ska en översyn av lokalförsörjningsprocessen genomföras. Styrningen av Huge sker genom kommunens styrdokument, lagstiftning samt ägardirektiven. Ansvarsområdet mellan parterna fastställs i avtalet om gränsdragning mellan hyresvärd och hyresgäst. Det sker en uppföljning genom protokoll från bolagsstämma, delårsrapporter, årsredovisningar, revisionsberättelse samt månatliga avstämningar. För att säkerställa koncernnyttan som betonar kostnadseffektivitet vid investeringar av om- och nybyggnation samt rimliga hyresnivåer finns framtagna avtal. Det sker förhandlingar om ett nytt hyresavtal vid tiden för granskningen. Nämndernas lokalverksamhet styrs utifrån styrdokument och riktlinjer för lokalförsörjningsprocessen. Uppföljning av verksamheten sker genom delårsrapporter och verksamhetsberättelser. Kommunens ekonomistyrningsprinciper syftar till att skapa kostnadseffektivitet i verksamheten genom nämndernas självständiga ansvar för sin ekonomi inom given budgetram. Framförhållningen för lokalplanering har ökat med införandet av lokalförsörjningsplaner. För att säkerställa ett effektivt lokalnyttjande genomför förskolenämnden, grundskolenämnden och gymnasienämnden kapacitetsstudier inför planerad om- och nybyggnation. I granskningen har följande förbättringsåtgärder identifierats: Uppdatera riktlinjerna för lokalförsörjningsprocessen så att de överensstämmer med dagens organisation och tröskelvärden för beslut. Uppdatera även riktlinjerna för beställning av nya lokaler eller ombyggnation av lokaler samt avtal för hyresnivåer som planeras. Se över lokalförsörjningsprocessen för att samordna arbetssätt, öka insynen i lokalprojekten i ett tidigare skede samt för att skapa gemensamma former för utvärdering. Tydliggör hur kommunstyrelsens stödjande och granskande funktion till nämnderna åtskiljs. Analysera avvikelser och se över beräkningsmodellen för förskolans, grundskolans och gymnasieskolans lokalkostnader för att säkra ett mer tillförlitligt utfall som överensstämmer med behovet av om- och nybyggnation. Sammanställ lediga lokalutrymmen i kommunen. Överväg införandet av övergripande kapacitetsmätningar av lokaler för effektivare lokalnyttjande. Analysera möjligheten till vidareutvecklade/specificerade nyckeltal för en mer ingående uppföljning av nämndernas lokalverksamhet. Förstärk incitamenten med syfte att få en optimal, kostnadseffektiv lokalförsörjning. 3
2. Inledning 2.1. Bakgrund Revisionen granskade under 2005 kommunens lokalförsörjning och investeringsprocess. Åtgärder som lyftes fram i rapporterna var att effektivisera lokalnyttjandet och hålla nere nyinvesteringarna. Det framkom att Huge Fastigheters uppdrag behöver tydliggöras inom ramen för lokalinvesteringar och att koncernnyttan ska betonas tydligare. I lekmannarevisorernas Granskning av upphandling i Huge Fastigheter AB, som genomfördes 2009 framfördes att upphandlingsenheten borde ges möjlighet att delta i planeringen av större investeringar. I 2011 års granskning av Huge ur ett ägarperspektiv Granskning av styrning och ändamålsenlighet utifrån ägarens, Huddinge kommuns, perspektiv framkom att det finns förbättringsområden speciellt i gränssnittet mellan kommunen och Huge. En stor del av kommunens kostnader är lokaler som i stor utsträckning är investeringar kanaliserade via Huge. Att samarbetet fungerar och att rätt drivkrafter finns är väsentligt för att få en effektiv kostnadsoptimering. Då olika drivkrafter råder för Huge respektive kommunens olika förvaltningar är det viktigt att man förstår varandras olikheter och samtidigt utnyttjar dessa till att få en optimal verksamhet. Revisorerna har i sin risk- och väsentlighetsanalys bedömt att det är tid för att återigen fördjupat granska lokal- och investeringsprocessen. 2.2. Syfte och avgränsning Syftet är att bedöma om kommunstyrelsen har en ändamålsenlig styrning och uppföljning av lokal- och investeringsprocessen med särskild betoning på relationen med Huge. Granskningen avgränsas till kommunstyrelsens och förskole-, grundskole- och gymnasienämndernas arbete med investering och lokalförsörjning. 2.3. Revisionsfrågor I granskningen besvaras följande revisionsfrågor: a. Hur sker kommunstyrelsens styrning av såväl förvaltningarna som Huge för att uppnå ställda mål? b. Vad gör kommunstyrelsen för att tydliggöra vad koncernnytta innebär för olika aktörer? c. Hur säkerställs att de investeringar som görs är långsiktigt bra för koncernen och inte bara någon part? d. Hur säkerställer kommunstyrelsen att de investeringar som sker inom Huge blir optimala trots att Huge i uthyrningen får kostnadstäckning oavsett verklig kostnad? e. Hur säkerställer kommunstyrelsen att det finns drivkrafter för förvaltningarna att inte överutnyttja lokaler? f. Hur sker lokalplaneringsprocessen i samprojekt med Huge? g. Bedömer ansvariga att lokalplaneringsprocessen har tillräcklig framförhållning? h. Hur säkerställer kommunstyrelsen att de hyresnivåer som kommunen erhåller är rimliga? 4
2.4. Revisionskriterier Granskningen genomförs mot bakgrund av kommunens styrdokument som rör investering och lokalförsörjning. 2.5. Metod Granskningen grundas på intervjuer samt studier av relevanta dokument. Intervjuer har genomförts med: Chefscontroller på kommunstyrelseförvaltningen Enhetschef lokalplanering, barn- och utbildningsförvaltningen VD Huge Fastigheter AB Affärsverksamhetschef Huge Fastigheter AB Samtliga intervjuade har beretts tillfälle att faktagranska rapporten. 2.6. Definitioner Översiktplan anger mål och inriktning för kommunens framtida markanvändning och bebyggelseutveckling. Projektplan kommunens plan för samhällsbyggnadsprojekt den kommande treårsperioden. Lokalförsörjningsplan beskrivning av nämndens pågående och planerade investeringsbehov. Detaljplan plan för utformning av bebyggelse inom ett område. Lokalprogram analys och verksamhetsbeskrivning som omfattar uppgifter om ytor för att bedriva en verksamhet optimalt. 3. Styrning 3.1. Lagar och direktiv Kommunallagen fastställer att näringsverksamheter får drivas av kommuner för att tillhandahålla allmännyttiga tjänster utan vinstsyfte. Lagen om allmännyttiga bostadsaktiebolag framhåller att bostadsaktiebolag får bedriva sin verksamhet utifrån affärsmässiga principer. Kommunen och Huge Fastigheter AB har skyldighet att förhålla sig till båda ovanstående krav. 3.2. Principer för ekonomistyrning Enligt kommunens ekonomistyrningsprincip har nämnderna ett självständigt ansvar för sin ekonomi inom given budgetram. Budgetarbetet ska bygga på en faktisk behovs- och kostnadsutveckling och en ekonomi i balans. Det ska finnas en långsiktighet i prioriteringar, verksamheten ska ses över samtidigt som nödvändig utveckling ska beaktas. Nämnden ansvarar för uppföljning av verksamheten samt för att lämna underlag till kommunstyrelsen. Två gånger årligen ska nämnden upprätta en delårsrapport där prognoser samt uppföljning framkommer. Kommunens principer för resultatöverföring är att nämnderna får tar med sitt resultat till nästa års budget. 5
Eftersom lokalprojekten har olika förutsättningar utifrån komplexitet och överklaganden tenderar nämndernas uppskattade hyreskostnader falla ojämnt mellan åren. Nämndernas möjlighet att föra över resultat till nästa års budget möjliggör framförhållning ytterligare. 3.3. Mål och budget samt kommunens översiktplan 2030 Samtliga nämnder erhåller en ram för lokalinvesteringar som de själva får finansiera. Roller och ansvarfördelning för kommunens lokalförsörjningsprocess finns i mål och budget och beskrivs mer ingående i avsnitt 4.3. I kommunens översiktplan framhålls att lokaler ska utformas flexibelt för att kunna användas till olika behov över tiden samt för att samlokalisera olika verksamheter när så är möjligt. 3.4. Ägardirektiv för Huge Fastigheter Kommunens styrning av Huge sker genom ägardirektivet under förutsättning att detta inte strider mot annan lag eller författning. I ägardirektiven som reviderades i augusti 2011 framhålls att Huge är en del av koncernen Huddinge kommun. Huges verksamhet ska samordnas med kommunen för att tillgodose koncernens intressen. Nyttan för koncernen ska alltid beaktas. Huge ska upprätthålla ett nära samarbete med kommunen i syfte att nå en rimlig kostnadseffektivitet för underhåll och nyproduktion av lokaler för att hålla nere hyreskostnader. Verksamhetens ska bedrivas på ett ekologiskt hållbart sätt och präglas av aktivt miljöarbete. Särskilda uppdrag under perioden 2011-2014 är att se över hyresvillkoren för kommunens verksamhetslokaler. Bolaget och kommunen ska se över vilka energi- och miljölösningar som ska finnas för de nyproducerade kommunala verksamhetslokalerna. Kommunstyrelsen ska fortlöpande hållas informerad om bolagets verksamhet. 4. Lokalförsörjning och investeringar i kommunen Huddinge är en växande kommun med ett ständigt tryck på ökad kommunal service och investeringar i nya verksamhetslokaler. Kommunens huvudstrategi är att inte själv bygga, äga eller förvalta lokaler. Lokaler hyrs från det kommunala bolaget Huge Fastigheter AB med syfte att nå effektivitetsvinster. Lokalkostnaderna utgör den tredje största kostnadsposten för kommunen. 4.1. Huge Fastigheter AB Huge Fastigheter AB är det största fastighetsbolaget i Huddinge. Bolaget tillgodoser kommunens behov av verksamhetslokaler och svarar för byggprocessen efter beställning. Kommunen hyr omkring 97 procent av sina verksamhetslokaler av bolaget. Huge har tre verksamhetsområden; bostäder, lokaler och centrumanläggningar. Lokaler utgör mer än hälften av de 1,1 miljoner kvm yta bolaget förvaltar. 6
Det finns ett avtal i form av en gränsdragningslista som fastställer ansvarsområden för verksamhetslokaler mellan Huge och kommunen. Huvudregeln är att Huge svarar för byggnad, mark och fasta installationer och kommunen för verksamhetsanknuten utrustning/inredning. Presentation av Huges verksamhet sker årligen för kommunfullmäktige och kommunstyrelsen. Kommunstyrelsens ordförande och kommundirektören har månatliga möten med bolagets ledning för samtal avseende frågor som rör kommunen och Huge. VD för Huge ingår även i kommundirektörens ledningsgrupp där kommungemensamma frågor diskuteras bl. a. strategiska lokalfrågor. Bolaget kommer att genomföra en omorganisering av sin verksamhet under 2013. Omorganiseringen ska tydliggöra affärsstödet för bolagets tre verksamhetsområden. Syftet är att på ett effektivare sätt möta kundernas behov samt kravet om affärsmässighet. Det sker en dialog med kommunen om hur bolaget ska klara affärshanteringen. 4.2. Lokalförsörjningsprocessen Kommunen tog fram en ny lokalförsörjningsprocess i september 2007 för att förtydliga roller och ansvar. En decentralisering av lokalförsörjningsprocessen genomfördes. Huvudansvaret för lokalprojekt finns idag hos respektive nämnd och dess förvaltning. Vid omorganiseringen fick lokalplaneringsavdelningen inom kommunstyrelseförvaltningen ansvaret att vara resurs för nämnderna i lokalfrågor. Under september 2012 har stödfunktionen flyttats till controllers på ekonomiavdelningen inom kommunstyrelseförvaltningen. Controllerfunktionen har därmed både en stödjande och en kontrollerande roll. Det finns behov att se över hur den stödjande funktionen kommer att utformas framöver enligt chefscontroller på kommunstyrelseförvaltningen. Ett nytt resursfördelningssystem togs även fram. Nämnderna tilldelas en investeringsram för om- och nybyggnation som de själva får finansiera inom ramen för den budget som kommunfullmäktige antar. I samband med verksamhetsplaneringen tar nämnderna fram en lokalförsörjningsplan för lokalprojekt som ska finansieras inom budgetramen. I lokalförsörjningsplanen fastställs investeringsbehov samt om- och nybyggnationer fyra år framåt. Barn- och utbildningsförvaltningen (BUF) har en egen resurs för lokalplaneringsfrågor. Det finns en strategigrupp för respektive utbildningsnämnd bestående av ordförande för nämnden, avdelningschefer samt lokalplaneringsansvarig på BUF. Strategigruppen träffas fyra gånger årligen för att diskutera strategiska frågor avseende lokal- och investeringsbehov. Controllerfunktionen på kommunstyrelseförvaltningen bistår och stödjer social- och äldreomsorgsförvaltningen, miljö- och samhällsbyggnadsförvaltningen samt kultur- och fritidsförvaltningen i olika lokalfrågor som i samband med nya lokalprojekt En kostnadsberäkning för lokaler och hyror finns i lokalförsörjningsplanen. Nämnderna uppdaterar lokalförsörjningsplanen löpande under året. Nämndernas lokalförsörjningsplaner sammanställs i kommunplanen. Kommunplanen innehåller även en investeringsplan för kommunens planerade investeringsbehov samt investeringar i genomförandeprojekt. 7
4.3. Roller och ansvar för lokalförsörjningen Lokalförsörjningsprocessen avser att ge kommunstyrelsen möjlighet till styrning samt en överblick av lokalfrågor. Nämnderna ansvarar för sina lokalprojekt inom given budgetram samtidigt som planeringen sker närmare verksamheten. Lokalförsörjningsplanen ger kommunstyrelsen en ökad insyn i nämndernas planering i ett tidigt skede. Kommunstyrelseförvaltningen avser att se över lokalförsörjningsprocessen för att få ett mer enhetligt arbetssätt med nämnderna. Avsikten är att öka insynen i lokalprojekten på ett tidigare skede samt att skapa former för gemensam utvärdering. Följande roll- och ansvarsfördelning finns för kommunens lokalförsörjningsprocess: Kommunfullmäktige Kommunfullmäktige fastställer översiktsplan, projektplan och detaljplan. Översiktsplanen anger mål för planerat byggande fram till 2030. Projektplanen ger en helhetsbild av pågående och planerat samhällsbyggande. Detaljplan beskriver planerad utformning av bebyggelse inom ett område. Kommunfullmäktige beslutar om nämndens lokalbeställningar i de fall investeringsbeloppet överstiger 30 mnkr eller medför en tillkommande årshyra som överstiger 3 mnkr. Kommunstyrelsen/kommunstyrelseförvaltningen Kommunstyrelsen har det övergripande ansvaret för lokalförsörjningsprocessen. Beslut tas om förhyrningar som inte överstiger investeringsbelopp om 30 mnkr eller en tillkommande årshyra som inte överstiger 3 mnkr. Kommunstyrelseförvaltningen tar fram förslag till översiktsplan, projektplan samt bereder samhällsbyggnadsnämndens förslag till detaljplan. Controllerfunktionen på kommunstyrelseförvaltningen bereder ärenden till planerings- och personalutskottet (PPU) och kommunstyrelsen, har uppsikt över kommunens lokalförsörjning, tar fram nyckeltal och jämförelser samt initierar förändringar av ramverk. Controllerfunktionen har ansvaret att vara stöd för nämnderna vid upprättande av lokalförsörjningsplaner och lokalprojekt. Kommunstyrelseförvaltningen har även en samlad överblick av kommunens lokalbestånd och lediga lokaler. Nämnder/förvaltningar Nämnderna ansvarar för att upprätta lokalförsörjningsplaner och fastställa lokalprogram utifrån verksamhetsbehov inom ramen för budget. Lokalprogram avser en beskrivning av lokalytor för att bedriva en verksamhet optimalt. Nämnden tar själv beslut om förhyrningar som inte överstiger investeringsbelopp om 3 mnkr eller en tillkommande årshyra som inte överstiger 300 tkr. Huge Fastigheter/(annan fastighetsägare) Huge svarar för byggprocessen efter nämndernas beställning. 4.4. Lokalförsörjningsprocessen inom barn- och utbildningsförvaltningen Förskole-, grundskole-, respektive gymnasienämnden står för omkring sjuttio procent av kommunens hyresavtal med Huge. Barn- och utbildningsförvaltningens (BUF) lokalplane- 8
ringsresurs stödjer nämnderna i lokalförsörjningsprocessen. Förvaltningen har ett tjugotal pågående projekt i form av utredningar och byggnationer. Nämndernas lokalplanering styrs av lokalförsörjningsplanerna. Det finns en dokumenterad lokalförsörjningsprocess inom barn- och utbildningsförvaltningen som sker i tre steg; programskede, förstudie/systemskede samt produktion. Identifierade investeringsbehov som inte är fastställda i lokalförsörjningsplanen kan beslutas som ett separat ärende av nämnd. Lokalförsörjningsprocessen är förankrad hos Huge Fastigheter. Programskedet påbörjas när nämnden beslutat om projektinriktning. En projektgrupp bildas bestående av projektansvarig från BUF, projektledare från Huge samt arkitekt/konsult enligt förvaltningens beställning. Omvärldsbevakning i form av studiebesök genomförs för att inhämta kunskaper. Därefter tas lokalprogram fram som beskriver hur lokalytor ska användas optimalt. Preliminär hyresoffert med ritningsskisser, lokalprogram, kostnadskalkyl och tidsplan tas fram av Huge. Begäran om förstudie sker till nämnd som fastställer lokalprogrammet. Ärendet går därefter vidare till PPU/kommunstyrelsen eller kommunfullmäktige för godkännande. Förstudieskedet inleds tillsammans med projektgruppen efter beställning till Huge. Systemhandlingar fastställs med ritningar för bland annat värme, ventilation, sanitet och el. Verksamhetsidé, energikrav samt kostnad och tidskalkyl justeras. Nämndbeslut tas med begäran om produktion och genomförande. Vid produktionsskedet sker en detaljprojektering genom att Huge upphandlar entreprenörer. Byggmöten hålls tillsammans med förvaltningsrepresentanter, byggherre och Huge. Efter färdigställande sker ekonomisk slutredovisning, erfarenhetsutbyte och utvärderingen av projektet. Ett slutgiltigt hyresavtal tas fram. Byggandet av nya lokaler kräver framförhållning. Tiden från identifiering av behov till färdig produktion tar omkring 4 år för förskolor och 7 år för skolor. Det är svårt att på förhand säkerställa att all service går att klara fullt ut på nya områden. Framtagandet av lokalförsörjningsplaner har underlättat framförhållningen vid lokalplaneringen enligt lokalplaneringsansvarig på BUF. Förskolans och gymnasieskolans budgetram beräknas utifrån volymförändringar i barn/ elevantal, vilket enligt lokalansvarig på BUF inte motsvarar kostnaden för det stora behovet av om- och nybyggnation som föreligger de närmaste åren. Balanseringen av hyreskostnader mellan olika år fungerar enligt uppgift bra för grundskolenämnden genom ett fast årligt anslag för ökade hyreskostnader. Däremot fungerar det sämre för förskolan och gymnasieskolan eftersom resursfördelningssystemet där har en annan konstruktion. Hyreskostnaderna de närmaste åren överstiger budgetramen. Barn- och utbildningsförvaltningen uppges ha en tydligt dokumenterad lokalförsörjningsprocess som tillämpas på något annat sätt i övriga förvaltningar. En översyn av lokalförsörjningsprocessen kommer att göras för att samordna arbetssätten för förvaltningarna enligt controller på kommunstyrelseförvaltningen. 9
4.5. Incitament Incitament för att hålla nere investeringskostnaderna sker utifrån avtal om en kostnadstäckning mellan Huge och kommunen. Om projektkostnaderna överskrider tio procent av fastställd projektbudget finansierar Huge utlägget respektive att de får en vinst om kostnaderna understiger tio procent av projektbudgeten. Projektkostnader faller i regel inom ramen för kostnadstäckningen enligt affärsverksamhetschefen på Huge. 4.6. Hyresvillkor för kommunens verksamhetslokaler I kommunens riktlinjer för beställning av nya lokaler eller ombyggnad av lokaler finns regler för hyressättning. Enligt riktlinjerna ska finansiering av lokalprojekt över 1 mnkr ske genom hyressättning. Hyran beräknas genom en avskrivning av investeringen på 30 år och med grund i den senast kända räntan för en 5:årig statsobligation per den 1: a varje månad jämte 150 punkter. Vid uppsägning av avtal är kommunen skyldig att uppta förhandlingar för en ersättning av investeringskostnader för Huge. Riktlinjerna för beställning av om- och nybyggnation samt hyressättning är från 2001 och saknar bland annat uppdaterade tröskelnivåer för större investeringar. Huddinges hyresnivåer ligger högre i jämförelse med andra Södertörnskommuner. Affärsområdeschefen på Huge Fastigheter uppger att hyressättningen även rymmer fastighetsskötsel vilket inte tagits hänsyn till i jämförelsen. Huge anses därmed leverera en högre kvalitet på sin tjänst än jämförbara kommuner. Bolaget avser att bli bättre på att förklara vad hyressättningen omfattar. Controller på kommunstyrelseförvaltningen menar dock att detta inte förklarar kostnadsskillnaderna mellan kommunerna eftersom fastighetsskötsel även ingår i lokalkostnaderna i övriga Södertörnskommuner. Omförhandlingar av hyresnivåer sker för tillfället med Huge enligt chefscontroller på kommunstyrelseförvaltningen. Huddinge tillämpar vidare en rak hyressättning vilket medför en jämn hyresnivå över tid. Lokalhyran för förskolor/skolor ligger inte i överkant i förhållande till jämförbara kommuner enligt lokalansvarig på BUF. En ytterligare faktor som påverkar hyresnivåerna är tillämpningen av passiv husstandard vid nybyggnationer av verksamhetslokaler. Byggnadstekniken som syftar till energisparing kan medföra något högre investeringskostnader men ger vinsten i form av minskade energikostnader under byggnadens hela livscykel. 4.7. Samordning av lokalnyttjande Behovet av lokaler skiftar mellan åren och ställer krav på ett effektivt lokalnyttjande. Kommunstyrelseförvaltningen har överblick över kommunens lokaler genom nämndernas analys av lokalnyttjande i sina lokalförsörjningsplaner. En sammanfattning av nämndernas lokalförsörjningsplaner sker i kommunplanen. Däremot finns ingen övergripande sammanställning över lediga lokalutrymmen. Det finns dock få lediga lokaler i kommunen enligt chefscontroller på kommunstyrelseförvaltningen. Inom förskolan och skolan finns enligt intervjuade i princip inte några lediga lokaler och därmed ett marginellt utrymme för en mer effektiv lokalanvändning. Många barn står i förskole- 10
kön och äldre skollokaler är i behov av upprustning. Det sker en kontinuerlig översyn för att samordna lokalanvändningen mellan olika verksamheter inom barn- och utbildningsförvaltningen. Avstämningar sker inom strategigruppen. Barn och utbildningsförvaltningen genomför kapacitetsstudier regelmässigt inför planerad om- och nybyggnation av större skolor samt dokumenterar lokalnyttjande per kvm/elev för samtliga skolor. Diskussioner förs inom kommunstyrelseförvaltningen rörande möjligheten att påbörja mer övergripande kapacitetsmätningar för att se hur mycket lokaler kan rymma. Nackdelen beskrivs dock vara att kapacitetsmätningar är resurskrävande. Kommunens ekonomistyrningsprincip fungerar som ett ytterligare incitament för en effektiv lokalanvändning. Nämnden ska inom sin budgetram bedriva verksamheten så kostnadseffektivt som möjligt. 4.8. Uppföljning av verksamheten Kommunstyrelsens uppföljning av Huges ägardirektiv sker utifrån protokoll från bolagsstämma och styrelsesammanträden samt genom bolagets årsredovisning och revisionsberättelse. I Huges årsredovisningen framkommer andel uthyrningsbara ytor för lokaler, investering i mark/byggnad, lokalythyrning till verksamheter samt serviceindex för kommunala lokaler utifrån hyresgästernas nöjdhet. I delårsrapporter sker sammanställning av verksamhetsutveckling och ekonomi. Nyckeltal som följs upp är bland annat att bolaget ska upprätthålla ett nära samarbete med kommunen i syfte att nå en rimlig kostnadseffektivitet på underhåll och nyproduktion av lokaler, bolaget ska sträva efter att samordna sin verksamhet med kommunens för att tillgodose koncernens intressen samt att verksamheten i bolaget ska bedrivas på ett ekologiskt hållbart sätt och präglas av ett aktivt miljöarbete. Uppföljning av ägardirektiven har inte gjorts i kommunens delårsrapporter under 2012 men kommer att sammanställas till årsredovisningen för 2012. I kommunens delårsbokslut sker uppföljning av lokalplaner och projektplaner. I nämndernas delårsrapporter beskrivs åtgärder för att hålla ner lokalkostnader samt för att utnyttja lokaler optimalt. Det saknas nyckeltal för att följa upp lokalverksamheten mer specifikt i nämndernas delårsrapporter. Lokalprojekten följs upp genom att beslut av investeringsbelopp upp till 30 mnkr och tillkommande lokalhyra på 3 mnkr tas av planerings- och personalutskottet/kommunstyrelsen samt att kommunfullmäktige beslutar om lokalprojekt med investeringsbelopp som överstiger 30 mnkr eller tillkommande lokalhyra över 3 mnkr. Inför bokslutet sker avstämning mellan ekonomiavdelningen inom kommunstyrelseförvaltningen och nämndernas förvaltningar avseende volymförändringar och lokalförändringar i verksamheten. Huddinge har i samverkan med Södertörnskommunerna tagit fram nyckeltal för flera verksamheter. För verksamhetslokaler finns nyckeltal som lokalkostnader, lokalkostnad per invånare, investeringar i lokaler, driftkostnader och lokalanvändning etc. Det sker jämförelser årsvis mellan kommunerna utifrån nyckeltalen som sammanställs på hemsidan för Södertörnskommunerna. 11
5. Bedömning 5.1. Svar på revisionsfrågorna a) Hur sker kommunstyrelsens styrning av såväl förvaltningarna som Huge för att uppnå ställda mål? Nämndernas styrning sker utifrån kommunens ekonomistyrningsprinciper, mål och budget, kommunens översiktplan 2030 samt riktlinjer för lokalförsörjningsprocessen. Uppföljning av verksamheten sker genom delårsrapporter och verksamhetsberättelser. Styrningen av Huge Fastigheter sker utifrån kommunens styrdokument och ägardirektiven. Bolagets verksamhet styrs även av kommunallagen samt lagen om allmännyttiga bostadsaktiebolag. Ansvarområden mellan kommunen och Huge finns fastställda i avtalet om gränsdragning mellan hyresvärd och hyresgäst. Uppföljning sker genom protokoll från bolagsstämma och styrelsesammanträden samt genom bolagets årsredovisning och revisionsberättelse. I delårsrapporter sker sammanställning av verksamhetsutveckling och ekonomi. Avstämningar sker månatligen mellan kommunstyrelsen och bolaget. Förhandlingar sker om ny hyressättningsmodell. b) Vad gör kommunstyrelsen för att tydliggöra vad koncernnytta innebär för olika aktörer? c) Hur säkerställs att de investeringar som görs är långsiktigt bra för koncernen och inte bara någon part? I ägardirektiven för Huge Fastigheter betonas koncernnyttan utifrån kostnadseffektivitet vid investeringar av om- och nybyggnation samt rimliga hyresnivåer. Det finns ett avtal om kostnadstäckning vid om- och nyproduktion för att hålla nere investeringskostnaderna. Hyresnivåerna regleras därutöver genom hyresavtal mellan kommunen och Huge Fastigheter. Förhandling om ett nytt hyresavtal sker vid tiden för granskningen. Kommunens ekonomistyrningsprinciper syftar till att skapa kostnadseffektivitet i verksamheten genom nämndernas självständiga ansvar för sin ekonomi inom given budgetram. Nämnderna tilldelas en investeringsram inom vilken om- och nybyggnationer ska finansieras. d) Hur säkerställer kommunstyrelsen att de investeringar som sker inom Huge blir optimala trots att Huge i uthyrningen får kostnadstäckning oavsett verklig kostnad? För investeringar vid om- och nybyggnation finns ett avtal om kostnadstäckning på 10 procent mellan kommunen och Huge. Det innebär att om projektkostnaderna överskrider tio procent av fastställd projektbudget finansierar Huge utlägget respektive att de får en vinst om kostnaderna understiger tio procent av projektbudgeten. e) Hur säkerställer kommunstyrelsen att det finns drivkrafter för förvaltningarna att inte överutnyttja lokaler? Nämndernas självständiga ansvar för ekonomin inom given budgetram avser att fungera som drivkraft för en kostnadseffektiv lokal användning. Barn- och utbildningsförvaltningen genomför kapacitetsstudier regelmässigt inför planerad om- och nybyggnation av större skolor samt dokumenterar lokalnyttjande per kvm/elev för samtliga skolor. Kommunstyrelseförvaltningen har insyn i kommunens lokalbestånd genom nämndernas lokalförsörjningsplaner. Det sker ingen övergripande sammanställning av lediga lokalutrymmen i kommunen. Det förs dock diskussioner om att påbörja övergripande kapacitetsmätningar av lokaler. 12
f) Hur sker lokalplaneringsprocessen i samprojekt med Huge? Nämndernas lokalplanering sammanställs i lokalförsörjningsplaner. Dessa ger kommunstyrelsen insyn i nämndernas planering i ett tidigt skede. Huge svarar för byggprocessen efter nämndernas beställning. Det sker en fortlöpande rapportering av lokalplanering genom fastställda tröskelvärden för beslut i PPU/kommunstyrelsen eller kommunfullmäktige under projektets gång. g) Bedömer ansvariga att lokalplaneringsprocessen har tillräcklig framförhållning? Framförhållningen för lokalplanering har ökat med införandet av lokalförsörjningsplaner. Ansvariga bedömer att framförhållningen är tillfredsställande i dagsläget. h) Hur säkerställer kommunstyrelsen att de hyresnivåer som kommunen erhåller är rimliga? De beslut som tas om investeringskostnader för om- och nybyggnation styr hyresnivåerna. Avtalet om kostnadstäckning på 10 procent avser att säkerställa kostnadseffektivitet i investeringar och därmed även rimliga hyresnivåer. Hyressättningen förhandlas därutöver fram mellan kommunen och Huge Fastigheter AB. 5.2. Vår bedömning Kommunens styrning av lokal- och investeringsprocessen sker i allt väsentligt ändamålsenligt. Framtagna riktlinjer finns för att säkerställa beaktandet av koncernnyttan utifrån kostnadseffektivitet i investeringar och rimliga hyresnivåer för samtliga parter. Vi ser dock som väsentligt att förtydliga kommunstyrelsens roll och ansvar som stödjande och granskande funktion för nämnderna. Den översyn av arbetssätt, avtal och riktlinjer som planeras ske, ser vi som angeläget. Våra identifierade förbättringsområden utifrån den genomförda granskningen är följande: Uppdatera riktlinjerna för lokalförsörjningsprocessen så att de överensstämmer med dagens organisation och tröskelvärden för beslut. Uppdatera även riktlinjerna för beställning av nya lokaler eller ombyggnation av lokaler samt avtal för hyresnivåer som planeras. Se över lokalförsörjningsprocessen för att samordna arbetssätt, öka insynen i lokalprojekten i ett tidigare skede samt för att skapa gemensamma former för utvärdering. Tydliggör hur kommunstyrelsens stödjande och granskande funktion till nämnderna åtskiljs. Analysera avvikelser och se över beräkningsmodellen för förskolans, grundskolans och gymnasieskolans lokalkostnader för att säkra ett mer tillförlitligt utfall som överensstämmer med behovet av om- och nybyggnation. Sammanställ lediga lokalutrymmen i kommunen. Överväg införandet av övergripande kapacitetsmätningar av lokaler för effektivare lokalnyttjande. Analysera möjligheten till vidareutvecklade/specificerade nyckeltal för en mer ingående uppföljning av nämndernas lokalverksamhet. Förstärk incitamenten med syfte att få en optimal, kostnadseffektiv lokalförsörjning. Stockholm den 21 januari 2013 Katja Robleto Verksamhetsrevisor Anders More Verksamhetsrevisor 13
Källförteckning Delårsrapport 2, förskolenämnden 2012 Delårsrapport 2, grundskolenämnden 2012 Delårsrapport 2, gymnasienämnden 2012 Lokalförsörjningsplan 2013-2017 med inriktning för åren 2018-2022 för förskolenämnden Lokalförsörjningsplan 2013-2017 med inriktning för åren 2018-2022 för grundskolenämnden Kommunplan 2012 Mål och budget 2012 Mål och budget 2013 Styrelseprotokoll bolagsstämman Huge Fastigheter AB Södertörnskommunernas nyckeltal för lokalverksamhet 2011 Ägardirektiven för Huge Fastigheter AB, 2011-08-23 Årsredovisning Huge Fastigheter AB 14