2018-05-07 Till Kommunstyrelsen Kommunfullmäktige för kännedom Granskning av målstyrning Ernst & Young AB (EY) har på uppdrag av de förtroendevalda revisorerna genomfört granskning av målstyrning. Syftet har varit att bedöma om kommunstyrelsen och nämnderna har säkerställt att målstyrningen utformas på ett sätt som bidrar till måluppfyllelse. Granskningen visar att nämnderna kopplar sina egna mål till de prioriterade inriktningsområden. Det är inte alltid tydligt vad det är för skillnad mellan mål och uppdrag och det finns flera mål i nämndernas verksamhetsplaner som inte uppfyller kriterierna för SMARTA mål. Styrprinciperna som beskrivs i Så styrs Västerviks kommun innehåller inga tillämpningsanvisningar/riktlinjer för hur nämnderna ska arbeta för att på bästa sätt hitta mål som uppfyller kriterierna för SMARTA mål. Enkäten visar att arbetet med att ta fram mål som uppfyller kriterierna för SMARTA mål kan utvecklas. I granskningen noteras att det, varken i den kommunövergripande delårsrapporten eller i nämndernas delårsrapporter, tydligt framgår vilka åtgärder som planeras att vidtas när måluppfyllelse inte nås/prognostiseras att nås. Uppföljningen av målen ska enligt styrmodellen ske i delårsrapporten per 31 augusti och i årsredovisningen per 31 december. Kommunen har även skapat andra forum, exempelvis dialogmöten där kommunstyrelsens presidium träffar respektive nämnds presidium tillsammans med förvaltningschefen. Ganskningen har identifierat vissa utvecklingsområden gällande målstyrningsarbetet. Det har även noterats att det skett vissa förändringar av målstyrningen avseende verksamhetsåret 2018, vilket framgår av Budget 2018. För att kommunen ska säkerställa att målstyrningen utformas på ett sätt som bidrar till måluppfyllelse finns det ett antal rekommendationer i de sakkunnigas revisionsrapport. Vi revisorer vill, med utgångspunkt från resultatet i revisionsrapporten, särskilt poängtera följande rekommendationer/utvecklingsområden: Uppdatera dokumentet Så styrs Västerviks kommun så att det överensstämmer med nuvarande arbetssätt. Det bör tydligt framgå i budgeten, vilken styrelse eller nämnd som fått ett visst uppdrag. Styrprinciperna/Budgeten bör förtydligas gällande hur avvikelser från måluppfyllelse ska hanteras och när åtgärdsplaner ska upprättas.
Kommunen bör ta fram riktlinjer för vilken tids- och ambitionsnivå som nämnderna ska förhålla sig till när de övergripande målen ska brytas ned i de olika verksamheterna. Säkerställ att samtliga mål (på alla nivåer) är mätbara. För att tydliggöra när ett mål är uppfyllt bör gränsvärden eller jämförelsevärden framgår av målformuleringen. Det bör tydligare framgå att kommunfullmäktiges mål brutits ned i tillräcklig omfattning av nämnderna/bolagen och det bör även framgå hur måluppfyllelsen av nämndernas mål påverkar bedömningen av kommunfullmäktiges måluppfyllelse. Kommunstyrelsen bör säkerställa att samtliga nämnder och bolag använder den mall/målmatris som kommunledningens förvaltning tagit fram gällande redovisning av måluppfyllelse i samband med delårs- och årsbokslut. Om uppgifterna samlas in på detta sätt ger det bättre förutsättningar för en mer enhetlig rapportering av måluppfyllelsen i delårsrapport respektive årsredovisning. Vi ställer oss bakom granskningens slutsatser och rekommendationer och överlämnar härmed granskningsrapporten. Revisorerna önskar svar på rapportens rekommendationer samt vilka åtgärder som man planerar att vidta senast 2018-06-29. För Västerviks kommuns revisorer Britt-Louise Åberg Källmark Ordförande Bilaga: Granskningsrapport målstyrning 2 (2)
Utförd på uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Västerviks kommun 2017 Granskning av målstyrning Västerviks kommun Mars 2018 Ulrika Strånge Emelie Duong EY
Innehåll Sammanfattning... 3 1. Inledning... 5 1.1. Bakgrund... 5 1.2. Syfte... 5 1.3. Revisionsfrågor... 5 1.4. Avgränsning... 5 1.5. Revisionskriterier... 6 1.6. Metod... 6 2. Styrande regelverk... 7 2.1 Kommunallagen kapitel 8... 7 2.2 Så styrs Västerviks kommun... 7 2.3 Budget 2017... 9 2.4 Budget 2018... 9 3. Arbetssätt - nämnderna... 10 3.1 Miljö- och byggnadsnämnden... 10 3.2 Socialnämnden... 12 3.3 Barn- och utbildningsnämnden... 13 3.4 Kommunstyrelsen... 14 4. Kommunstyrelsens uppsikt över målstyrningen... 16 5. Enkät... 18 6. Sammanfattande bedömning och rekommendationer... 22 Bilaga 1: Beslutade mål inom de prioriterade inriktningsområdena. 28 Bilaga 2: Dokumentförteckning och intervjuade funktioner... 29
Sammanfattning På uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Västerviks kommun har EY genomfört en granskning avseende målstyrning. Granskningens syfte har varit att bedöma om kommunstyrelsen och nämnderna har säkerställt att målstyrningen utformas på ett sätt som bidrar till måluppfyllelse. Vår bedömning är att nämnderna kopplar sina egna mål till de prioriterade inriktningsområdena. Det är inte alltid tydligt vad det är för skillnad mellan mål och uppdrag och det finns flera mål i nämndernas verksamhetsplaner som inte uppfyller kriterierna för SMARTA mål. Styrprinciperna som beskrivs i Så styrs Västerviks kommun innehåller inga tillämpningsanvisningar/riktlinjer för hur nämnderna ska arbeta för att på bästa sätt hitta mål som uppfyller kriterierna för SMARTA mål. Enkäten visar att arbetet med att ta fram mål som uppfyller kriterierna för SMARTA mål kan utvecklas. I granskningen noteras att det, varken i den kommunövergripande delårsrapporten eller i nämndernas delårsrapporter, tydligt framgår vilka åtgärder som planeras att vidtas när måluppfyllelse inte nås/prognostiseras att nås. Uppföljningen av målen ska enligt styrmodellen ske i delårsrapporten per 31 augusti och i årsredovisningen per 31 december. Kommunen har även skapat andra forum, exempelvis dialogmöten där kommunstyrelsens presidium träffar respektive nämnds presidium tillsammans med förvaltningschefen. I vår granskning har vi identifierat vissa utvecklingsområden gällande målstyrningsarbetet och vi noterar att det skett vissa förändringar av målstyrningen avseende verksamhetsåret 2018, vilket framgår av Budget 2018. Vi ger följande rekommendationer för det fortsatta arbetet: Uppdatera dokumentet Så styrs Västerviks kommun så att det överensstämmer med nuvarande arbetssätt. Det bör tydligt framgå i budgeten, vilken styrelse eller nämnd som fått ett visst uppdrag. Styrprinciperna/Budgeten bör förtydligas gällande hur avvikelser från måluppfyllelse ska hanteras och när åtgärdsplaner ska upprättas. Kommunen bör ta fram riktlinjer för vilken tids- och ambitionsnivå som nämnderna ska förhålla sig till när de övergripande målen ska brytas ned i de olika verksamheterna. Säkerställ att samtliga mål (på alla nivåer) är mätbara. För att tydliggöra när ett mål är uppfyllt bör gränsvärden eller jämförelsevärden framgår av målformuleringen. Det bör tydligare framgå att kommunfullmäktiges mål brutits ned i tillräcklig omfattning av nämnderna/bolagen och det bör även framgå hur måluppfyllelsen av nämndernas mål påverkar bedömningen av kommunfullmäktiges måluppfyllelse. 3
Kommunstyrelsen bör säkerställa att samtliga nämnder och bolag använder den mall/målmatris som kommunledningens förvaltning tagit fram gällande redovisning av måluppfyllelse i samband med delårs- och årsbokslut. Om uppgifterna samlas in på detta sätt ger det bättre förutsättningar för en mer enhetlig rapportering av måluppfyllelsen i delårsrapport respektive årsredovisning. 4
1. Inledning 1.1. Bakgrund Styrdokumentet Så styrs Västerviks kommun antogs av fullmäktige 2013. Den visar att fullmäktige beslutar om en vision, prioriterade områden, ettåriga politiska mål samt budget. Nämnder och bolag har ansvar för övergripande mål i överensstämmelse med fullmäktiges styrning samt för lagstadgade planer och detaljplan/budget. För lokala detaljplaner och verksamhetsplaners genomförande svarar förvaltningen/enheten. Dokumentet visar hur uppföljning av verksamhet och ekonomi ska ske, en årscykel för kommunstyrelsens och kommunfullmäktiges arbete samt för förvaltning/nämnd och bolag/bolagsstyrelse. Här finns också en beskrivning av hur beslutsprocesser ska föras. Revisorerna har utifrån sin risk och väsentlighetsanalys för 2017 valt att rikta en av årets fördjupade granskningar till kommunens målstyrning. 1.2. Syfte Syftet med granskningen har varit att bedöma om kommunstyrelsen och nämnderna har säkerställt att målstyrningen utformas på ett sätt som bidrar till måluppfyllelse. 1.3. Revisionsfrågor I granskningen besvaras följande revisionsfrågor: Har nämnderna brutit ned de övergripande målen så att de fungerar som styrsignaler till verksamheten? Är målen specifika, mätbara, accepterade, realistiska och tidsbundna? Finns det riktlinjer för vilken tids- och ambitionsnivå som ska gälla vid fastställande av målsättningar? Säkerställer nämnden att målen implementeras i den operativa verksamheten och är levande i verksamheten? Bedriver nämnderna en tillräcklig uppföljning och rapportering av verksamhetens måluppfyllelse samt fattar beslut om åtgärder vid avvikelser? Utövar kommunstyrelsen en tillräcklig uppsikt över målstyrningen inom nämnder och i bolagen? Har kommunstyrelsen säkerställt att arbetsformer och uppföljning av målarbetet sker enligt styrmodellen? 1.4. Avgränsning Granskningen omfattar kommunstyrelsen och nämnderna. 5
1.5. Revisionskriterier Med revisionskriterier avses de bedömningsgrunder som används i granskningen för analyser, slutsatser och bedömningar. Dessa hämtas från lagar och förarbeten eller interna regelverk, policyer och fullmäktigebeslut. Kriterier kan också ha sin grund i jämförbar praxis eller erkänd teoribildning. I denna granskning utgörs de huvudsakliga revisionskriterierna bl.a. av: Kommunallagen Så styrs Västerviks kommun, fastställd av kommunfullmäktige 2013-11-04 Västerviks kommun Budget 2017, ekonomisk planering 2018-2019, visioner, prioriteringar och resurser Fullständig dokumentförteckning framgår av bilaga 2. 1.6. Metod Granskningen har utförts genom både intervjuer och granskning av relevanta dokument, vilket framgår av bilaga 2. Det har även genomförts en enkät som skickats ut till olika chefsnivåer inom kommunens olika förvaltningar. Totalt gick enkäten ut till 97 personer. 6
2. Styrande regelverk I detta avsnitt beskrivs de regelverk och styrande dokument som är aktuella för granskningsområdet. 2.1 Kommunallagen kapitel 8 God ekonomisk hushållning innebär att kommuner ska ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet och i sådan verksamhet som bedrivs genom andra juridiska personer. Av lagen framgår att fullmäktige ska besluta om riktlinjer för god ekonomisk hushållning för kommunen. I 5 anges att budgeten ska innehålla en plan för verksamheten och ekonomin under budgetåret. I samma paragraf fastslås att för verksamheten ska anges mål och riktlinjer som är av betydelse för en god ekonomisk hushållning och för ekonomin ska anges de finansiella mål som är av betydelse för en god ekonomisk hushållning. 2.2 Så styrs Västerviks kommun Detta dokument är fastställt av kommunfullmäktige i november 2013. I dokumentet beskrivs fullmäktiges, styrelsens, nämndernas och de kommunala bolagens ansvarsområden. Det finns ett avsnitt som benämns Styrningens inriktning där kommunen tagit fram en styrmodell enligt följande: 7
Vision 2025 Denna granskning avser 2017 och då är utgångspunkten Vision 2025 1. Denna vision uttrycks enligt följande: o Västervik växer med stolthet och äkthet och har utvecklats till en hållbar kommun o Vi har jobb, känner oss friska och är trygga o Vi bor bra, har korta restider och en rik och varierad fritid o Vår skärgård och våra naturområden är öppen för alla o Det är enkelt, roligt och lönsamt att driva företag i Västerviks kommun Prioriterade inriktningsområden Enligt budgeten för 2017 är de prioriterade inriktningsområdena (se nedan) styrande för de beslut som fattas hos samtliga nämnder och bolag. Nämndernas verksamhetsplaner Alla mål och uppdrag i nämndernas verksamhetsplaner och även i de lokala verksamhetsplanerna ute i de olika verksamheterna ska ha sin utgångspunkt i kommunfullmäktiges budget och målen och vara SMARTA, d.v.s. målen ska vara Specifika, Mätbara, Accepterade, Realistiska och Tidsbundna. Uppföljning Uppföljning av verksamhet och ekonomi ska ske på följande sätt enligt styrprinciperna: o Delårsrapport (per den 30 april och per den 31 augusti) o Årsredovisning (per den 31 december) o Ekonomirapport per den sista januari, februari, mars, maj, juni, september, oktober och november till kommunstyrelsen o Målen följs upp i budgetuppföljning per den sista augusti (delårsrapporten) och i årsredovisningen per den sista december o Olika kvalitetsmätningar, jämförelser m.m. redovisas i den uppföljning som kommer närmast efter att resultaten blivit kända o Kommunstyrelsen följer löpande upp ekonomi, befolkning och arbetsmarknad genom rapport varje månad 1 I budgeten för 2018 har visionen uppdaterats till Vision 2030. 8
2.3 Budget 2017 Mål och uppdrag I styrmodellen ovan finns en ruta som benämns Ettåriga politiska mål och dessa är i budgeten för 2017 formulerade som mål (se bilaga 1) och i dokumentet Så styrs Västerviks kommun så anges att målen ska uppnås under ett år. I budgeten för 2017 anges att det är viktigt att målen är SMARTA. Utöver dessa mål finns även formulerade uppdrag tillhörande de prioriterade inriktningsområdena. Det framgår inte tydligt av budgeten vilka nämnder som ska verkställa dessa uppdrag. I budgeten finns även fördjupade uppdrag inom de prioriterade inriktningsområdena. Dessa fördjupade uppdrag är fördelade till styrelse och nämnder. 2.4 Budget 2018 Inför arbetet med budget 2018 ska utgångpunkten vara Vision 2030. Vision 2030 innehåller åtta områden och inom dessa områden har fullmäktige beslutat om ett antal mätbara mål. Ett antal prioriterade inriktningsområden finns inom vart och ett och dessa åtta områden (framgår av en bilaga till Budget 2018). Enligt budgeten anges att de åtta områdena i visionen är styrande för samtliga nämnder och bolag. Varje nämnd och bolag ska utifrån de åtta områdena formulera mål och uppdrag anpassade till sina respektive verksamheter. Utöver de åtta områdena finns även riktade uppdrag för kommunstyrelsen och bolagen, finansiella mål och andra viktiga prioriteringar. 9
3. Arbetssätt - nämnderna 3.1 Miljö- och byggnadsnämnden Nämnden uppger att de är delaktiga i framtagandet av kommunens övergripande budget och merparten av ledamöterna sitter även i fullmäktige. Detta gör att nämnden upplever att de är väl insatta i vilka mål och uppdrag som berör miljö- och byggnadsnämnden redan när nämndens arbete med detaljbudgeten börjar. Detaljbudget och verksamhetsplan Arbetet med att ta fram nämndens detaljbudget och verksamhetsplan inleds under tidig höst med verksamhetsplaneringsdagar. Samtliga medarbetare på förvaltningen deltar på dessa planeringsdagar vilket uppges underlätta processen med att förankra målen i hela verksamheten. Under planeringsdagarna ska förslag på mål tas fram utifrån styrdokument, uppföljning av tidigare års verksamhetsplan, årsredovisning, budgetförutsättningar m.m. och utgångspunkten och ambitionen är att målen ska vara SMARTA. Vid intervjun uppges att det finns vissa svårigheter att fastställa mål där alla uppfyller kriterierna SMARTA. Vissa mål behöver vara mer visionära och då kan det finnas vissa svårigheter att utforma konkreta och mätbara mål. De förslag till mål som arbetas fram under planeringsdagarna tas vidare till förvaltningens ledning som fattar beslut om vilka mål som ska presenteras för nämnden. Förvaltningen och nämnden har gemensamma workshops där förslag till mål presenteras och där diskussion och feedback ges. Nämnden tar beslut om slutliga mål i samband med detaljbudget och verksamhetsplan i november. I nämndens detaljbudget och verksamhetsplan (fastställd 2016-11-16) finns de kommunövergripande prioriterade områdena, mål och uppdrag medtagna. Efter detta avsnitt har nämnden beslutat om ett antal fördjupade uppdrag där de hänvisar till de olika prioriterade inriktningsområdena. Nämnden har i sin detaljbudget och verksamhetsplan 2017 fastställt mål för följande verksamhetsdelar: o Förvaltningsövergripande o Serveringstillstånd o Miljöenheten - Miljöskydd - Livsmedel - Vatten, avlopp och hälsoskydd - Lantbrukstillsyn - Strandskydd, miljöövervakning, naturvård o Byggenheten Målen har liksom de fördjupade uppdragen en koppling till de olika prioriterade inriktningsområdena. Det framgår att ett mål kan tillhöra ett eller flera prioriterade inriktningsområden. 10
Uppföljning Måluppfyllelsen följs upp genom ett dokument som benämns Arbetsplan 2017 2. Arbetsplanen, som är ett exceldokument, innehåller samtliga mål som finns med i nämndens detaljbudget och verksamhetsplan för 2017. Arbetsplanen innehåller även andra aktiviteter som de olika verksamheterna ska utföra under året. Uppföljning visar vilken status/månad (ej påbörjad, påbörjad och slutförd) varje mål har och vem som är ansvarig. Det finns även plats för att göra kommentarer/anteckningar. I samband med enhetsmöten som sker cirka 1 gång per månad uppdateras arbetsplanen av områdesansvarig. Förvaltningschefen har uppsikt över arbetsplanen och följer arbetet kontinuerligt och har en dialog med chefer och medarbetare över utfallet. Arbetsplanen redovisas inte för nämnden, då den innehåller mycket detaljerad information. Förvaltningschefen uppger att nämnden vid behov, får muntlig information kring det löpande arbetet. Vid tertialboksluten i april och i augusti sker en skriftlig uppföljning till nämnden. Uppföljningen är uppdelad i olika dokument, som avser: förvaltningsövergripande mål inklusive alkoholtillsyn mål för Miljöverksamheten mål för Byggverksamheten I dokumentet som avser de förvaltningsövergripande målen inkl. alkoholtillsyn redovisas varje mål och vilken status (ej påbörjat, påbörjat eller slutfört) målet har per den 31 augusti. I uppföljningen för miljöverksamheten respektive byggverksamheten är verksamheten mer beskriven i löpande text och det är inte lika tydligt vilket status målen har per 31 augusti. I kommunens delårsrapport per 31 augusti 2017 finns en verksamhetsberättelse för varje nämnd och i miljö- och byggnämndens verksamhetsberättelse redovisas måluppfyllelsen för de förvaltningsövergripande målen. Prognosen för dessa mål är att full måluppfyllelse förväntas per 31 december 2017. Vid granskningen framkommer att nämnden upplever att uppföljningen av måluppfyllelsen i tertialboksluten är tillräcklig. Förvaltningschefen presenterar underlag som beskriver förvaltningens och respektive enheternas måluppfyllelse. Det uppges att förvaltningen tidigt signalerar till nämnden vid eventuella avvikelser gällande måluppfyllelsen. Vid avvikelser sker en diskussion inom nämnden tillsammans med förvaltningens ansvariga medarbetare om vilka åtgärder som behöver vidtas. Olika medarbetare från förvaltningarna blir löpande inbjudna till nämndsmöten för redovisa arbetet inom olika verksamhetsområden i syfte att öka nämndens kunskap och insyn i olika verksamhetsområden. 2 Arbetsplanen finns på en gemensam lagringsplats som samtliga medarbetare har tillgång till den 11
3.2 Socialnämnden Detaljbudget och verksamhetsplan Socialnämndens arbete med framtagande av mål startar i september då samtliga chefer inom förvaltningen samlas för att ta fram förslag till mål utifrån kommunfullmäktiges övergripande mål och uppdrag och den lagstiftning som berör socialtjänstens verksamhetsområde. Efter detta genomförs en utvecklingsdag där nämnden, förvaltningschefen, områdescheferna (ca 10 st.) och utvecklingsledarna för respektive verksamhet samlas och arbetar vidare med förslagen. Vissa justeringar och anpassningar görs och därefter tar nämnden beslut om målen i november tillsammans med detaljbudgeten. Nämnden poängterar att detta arbetssätt får ett underifrån perspektiv som är viktigt för förankring och acceptans av målen i verksamheterna. I januari efterföljande år arbetar förvaltningens olika verksamheter fram lokala verksamhetsplaner där lokala mål och aktiviteter framgår. Enligt uppgift får nämnden information om samtliga lokala verksamhetsplaner på nämndmötet i februari. Nämnden och förvaltningen uppger att de upplever att de lyckats ta fram mål som mestadels uppfyller kriterierna för SMARTA mål. Dock framkommer att det finns mål som är svåra att mäta på ett bra sätt. Nämnden uppger att de i dialog med förvaltningen diskuterar vilken ambitionsnivå som ska gälla vid framtagande av mål för verksamheten. I socialnämndens detaljbudget/verksamhetsplan för 2017 framgår att nämnden utifrån kommunens fyra prioriterade inriktningsområden har fastställt inriktningsmål för nämnden och utifrån dessa har det fastställts verksamhetsmål. I de lokala verksamhetsplanerna har nämndens verksamhetsmål brutits ned till lokala verksamhetsmål och lokala aktiviteter. Uppföljning I nämndens delårsrapport per 31 augusti 2017 finns ett avsnitt gällande mål och uppdrag för de prioriterade inriktningsområdena. Nämndens övergripande verksamhetsmål redovisas i tabellform enligt nedanstående modell: Mål och uppdrag för de prioriterade inriktningsområdena Målet uppfyllt 2017-08-31? Prognos helår 2017-12-31? I tabellen finns även en kolumn för kommentarer. I de fall måluppfyllelse inte uppnås eller prognostiseras att uppnås finns en kommentar, dock framgår inte alltid vilka åtgärder som planeras för att nå måluppfyllelse. Uppföljning av de mål och aktiviteter som fastställts i de olika verksamhetsområdenas lokala verksamhetsplaner sker genom att nämnden bjuder in verksamhetsföreträdare som berättar hur de arbetar med de olika målen och vilken måluppfyllelse som nåtts. Det finns ingen dokumentation gällande denna uppföljning. I socialnämndens verksamhetsberättelse som är en del av den kommunövergripande delårsrapporten per 31 augusti 2017 behandlas inte nämndens måluppfyllelse. Nämnden upplever att uppföljningen är tillräcklig och att det sker aktiv dialog med förvaltningen. När avvikelser uppstår uppger nämnden att det sker en konstruktiv 12
dialog mellan nämnd och förvaltning om vilka åtgärder som bör vidtas. Förvaltningschefen träffar områdescheferna regelbundet i olika forum och det förs enligt uppgift en kontinuerlig diskussion avseende de olika verksamheternas måluppföljning. 3.3 Barn- och utbildningsnämnden Detaljbudget och verksamhetsplan Nämndens och förvaltningens arbete påbörjas efter att kommunens övergripande budget är fastställd av kommunfullmäktige. Utgångspunkten för nämndens målarbete är Vision 2025 samt gällande lagstiftning och läroplaner. Verksamheten inom Barnoch utbildningsförvaltningen är indelad i följande områden: - Övergripande verksamhet - Förskola - Grundskola, Grundsärskola och Skolbarnomsorg - Gymnasium - Komvux och SFI Förvaltningschefen arbetar fram förslag till mål tillsammans med ledningsgruppen 3. Detta arbete sker även i samverkan med skolledarna i respektive skolform samt centrala barn- och elevhälsan. Därefter presenteras förslag efter justeringar till nämnd, som sedan beslutar om detaljbudget med verksamhetsplan. Utifrån nämndens detaljbudget och verksamhetsplan arbetar sedan de olika verksamhetsområdena vidare med att ta fram verksamhetsplaner för varje förskola, grundskola, gymnasium m.m. Vid intervjuerna framkommer att ambitionen är att målen ska vara SMARTA, men det uppges finnas vissa svårigheter avseende prioriteringen av vad som är viktigt gentemot vad som är mätbart. Vid framtagandet av ett nytt års mål görs alltid en uppföljning av föregående års resultat och en utvärdering sker avseende om målet fortfarande är aktuellt. Det poängteras att det finns ett stort värde i att vissa mål sträcker sig över en längre tidsperiod och att det inte alltid är lyckat att ändra målen för ofta. Barn och utbildningsnämndens verksamhetsplan och detaljbudget 2017 utgår från kommunens fastställda prioriterade inriktningsområden. Inom varje inriktningsområde har nämnden fastställt nämndmål och det presenteras även vilka uppdrag som Kommunfullmäktige adresserat till Barn- och utbildningsnämnden och som tillhör respektive inriktningsområde. Utöver detta finns det även ett stort antal prioriterade områden för de olika verksamhetsområdena 4 inom varje inriktningsområde. 3 B.la. ingår verksamhetschefer, elevhälsochef, chefscontroller, nämndsekreterare och HR-specialist. 4 Förskola, Grundskola, fritidshemmen samt sär- och träningsskolan, Gymnasieskolan och Komvux, SFI och Särvux. 13
Uppföljning Nämndens uppföljning av måluppfyllelsen sker per tertial. I barn- och utbildningsnämndens delårsrapport per 31 augusti 2017 redovisas en målmatris liknande den modell som Socialnämnden använder (se avsnitt 3.2). Matrisen utgår från kommunens övergripande inriktningsområden och sedan redovisas delar av nämndens fastställda mål och uppdrag under respektive inriktningsområde. I de fall måluppfyllelse inte uppnås eller prognostiseras att uppnås finns en kommentar, dock redovisas inte alltid vilka åtgärder som planeras för att nå måluppfyllelse. Då inte alla mål och uppdrag enligt nämndens detaljbudget finns med i målmatrisen ger det inte en heltäckande bild av måluppfyllelsen. Det framgår inte om det finns mål/uppdrag som inte mäts per 31 augusti. Nämnden upplever uppföljningen av måluppfyllelsen per tertial som tillräcklig. Det uppges även här finnas en aktiv dialog med de olika verksamheterna vid avvikelser. I nämndens årliga verksamhetsberättelse finns en mer detaljerad redovisning av måluppfyllelsen. Inom Barn- och utbildningsnämnden finns kontaktpolitiker som ansvarar för olika skolor/förskolor. Uppdraget som kontaktpolitiker innebär att vid tre tillfällen per år besöka de skolor/förskolor som man ansvarar för. Vid dessa tillfällen ska kontaktpolitikerna titta på aktuella områden utifrån verksamhetsplan. Vid intervjuerna framkommer att det finns variationer kring hur uppföljningen av detta uppdrag har rapporterats och dokumenterats. Vid varje nämndsmöte finns en informationspunkt där olika verksamheter bjuds in och får berätta om sin verksamhet utifrån fastställd verksamhetsplan. 3.4 Kommunstyrelsen Kommunstyrelsen leder och samordnar arbetet i Västerviks kommun. Styrelsen ansvarar också för kommunens utveckling och för ekonomin. Kommunstyrelsens tjänstemannaorganisation benämns kommunstyrelsens förvaltning och där har kommunen samlat följande verksamheter: - Ledningskontor (HR och kommunikation, Ekonomi, upphandling och beställarfunktion samt Sekretariat) - Enheten för Arbete och kompetens - Enheten för Besöksnäring - Enheten för Kommunservice - Enheten för Räddningstjänst och samhällsskydd - Enheten för Samhällsbyggnad och - Kulturenheten Detaljbudget och verksamhetsplan I detaljbudget och verksamhetsplan (beslutad 2106-11-21) framgår att kommunstyrelsen har att förhålla sig till de prioriterade inriktningsområden som fastställts av kommunfullmäktige. Inom varje inriktningsområde framgår fullmäktiges mål och uppdrag samt mål som fastställts av kommunstyrelsen. Utöver detta finns även de fördjupade uppdrag för 2017 som avser kommunstyrelsen samt de uppdrag från tidigare år som fortfarande pågår. Varje verksamhetsområde/enheter (se ovan) har 14
sedan tagit fram egna mål och uppdrag som finns med i verksamhetsplanen. Enligt uppgift är samtliga medarbetare involverade i framtagandet av målen. Kriterierna för SMARTA mål är utgångspunkten vid framtagande av mål inom kommunstyrelsens samtliga verksamheter. Enligt uppgift anser kommunstyrelsen att de lyckats förhålla sig till detta i stor utsträckning, men ser behovet av att vissa mål behöver revideras. Det framförs även att vissa uppdrag och prioriterade inriktningar kan ta flera år att uppnå och att det behöver vara tydligare vilka mål/uppdrag som är mer långsiktiga. Om inte måluppfyllelse erhålls vid årets slut behöver det inte vara ett misslyckande. Det viktiga är att det finns förutsättningar för att nå målet samt en tydlig tidsplan för när målet ska vara uppnått. Det framförs även att de kommunövergripande målen kan utvecklas/formuleras på ett sätt som gör det lättare för verksamheterna att bryta ned dem till sina verksamheter. Uppföljning Förvaltningschefen för Kommunstyrelsens förvaltning skickar tre gånger om året ut en målmatris till sina fem verksamheter/enheter. Målmatrisen innehåller kommunfullmäktiges mål och uppdrag samt de olika verksamhetsområdenas/ enheternas riktade mål och uppdrag. I målmatrisen ska följande anges: Ansvarig Aktivitet för att nå målet påbörjad Aktivitet för att nå målet genomförd >50% Kommentar Prognos per 2017-12-31 Utifrån de olika enheternas målmatriser sammanställs en total målmatris av förvaltningschefen som presenteras för kommunstyrelsen. De olika enheternas målmatriser diskuteras tertialvis i ledningsgruppen för kommunstyrelsens förvaltning. Samtliga verksamhetschefer medverkar för att svara på eventuella frågor och avvikelser av mål arbetet. 15
4. Kommunstyrelsens uppsikt över målstyrningen Enligt gällande styrprinciper Så styrs Västerviks kommun ska målen följas upp i budgetuppföljning per den sista augusti (delårsrapporten) och i årsredovisningen per den sista december. Olika kvalitetsmätningar, jämförelser m.m. ska redovisas i den uppföljning som kommer närmast efter att resultaten blivit kända. Kommunstyrelsen ska även löpande följa upp ekonomi, befolkning och arbetsmarknad genom rapport varje månad. I bolagens ägardirektiv finns vissa verksamhetsmål. I budgeten för 2017 har kommunfullmäktige fastställt vissa mål och uppdrag som avser bolagen. Delårsbokslut och årsredovisning Vid delårsbokslut och årsbokslut ska rapport avseende måluppfyllelsen lämnas. Det finns en fastställd mall/målmatris som samtliga nämnder/förvaltningar/bolag ska använda för att rapportera in sin måluppfyllelse. Mallen för målmatrisen har rubriker enligt nedan och det är kommunfullmäktiges mål, uppdrag samt fördjupade uppdrag (indelade efter de prioriterade inriktningsområdena) som redovisas i målmatrisen. Vi noterar att samtliga nämnder inte använder denna målmatris. Det är kommunstyrelsens förvaltning som ansvarar för sammanställning av delårsrapport och årsredovisning. Mål och uppdrag för de prioriterade inriktningsområdena Ansvar Kommentarer Målet uppfyllt JA/NEJ Prognos helår JA/NEJ I den kommunövergripande delårsrapporten per 31 augusti 2017 finns verksamhetsberättelser från de olika nämnderna och från bolagen. I dessa avsnitt finns ingen tydlig redovisning över måluppfyllelsen av nämndernas och bolagens egna mål. Miljö- och byggnadsnämnden nämner kort i sin verksamhetsberättelse utfallet av måluppfyllelsen för de förvaltningsövergripande målen. Dialog Det sker dialogmöten 4 gånger/år och i detta forum träffas kommundirektör, förvaltningschef, nämndens presidium och kommunstyrelsens presidium. Vid dessa möten får nämnderna presentera hur arbetet med måluppfyllelsen, fortlöper, förklara eventuella avvikelser, vilka eventuella åtgärder som planeras och även vilka framtida utmaningar som nämnden står inför. Vid dessa dialogmöten sker även fördelning av uppdrag (utifrån fastställd budget) till respektive nämnd och styrelse. 16
Protokoll från möten förs och finns i en gemensam mapp som samtliga ledamöter inom kommunstyrelsen har tillgång till. Samtliga intervjuade upplever dessa dialogmöten som givande och utvecklande. Kommundirektören har en koncernledningsgrupp som träffas ca 4-5 gånger/år. I denna grupp ingår samtliga förvaltningschefer och Vd:ar. Inom detta forum diskuteras enligt uppgift måluppfyllelsen löpande. 17
5. Enkät En webenkät har skickats till 95 chefer 5 i Västerviks kommun. Enkäten besvarades av 72 chefer (svarsfrekvens 76 %) och svarsalternativen framgår nedan i respektive diagram. Följande påståenden ingick i enkäten: Jag har kännedom om kommunfullmäktiges prioriterade inriktningsområden, mål och uppdrag Jag är inblandad i förvaltningens/verksamhetens arbete med att ta fram mål och uppdrag för min verksamhet. Det finns en tydlig koppling mellan min verksamhets mål och kommunfullmäktiges prioriterade inriktningsområden, mål och uppdrag. Min verksamhets mål är SMARTA, dvs. specifika, mätbara, accepterade, realistiska och tidsbundna. Uppföljning av mål och uppdrag i min verksamhet sker i tillräcklig omfattning Åtgärder vidtas när måluppfyllelse inte nås. Resultatet av enkäten presenteras i nedanstående diagram: Jag har kännedom om kommunfullmäktiges prioriterade inriktningsområden, mål och uppdrag. 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 helt delvis Neutral inte inte alls Ingen uppfattning 5 Intervjuade chefer (framgår av bilaga) omfattas inte av webenkäten. 18
Jag är inblandad i förvaltningens/verksamhetens arbete med att ta fram mål och uppdrag för min verksamhet. 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 helt delvis Neutral inte inte alls Ingen uppfattning Det finns en tydlig koppling mellan min verksamhets mål och kommunfullmäktiges prioriterade inriktningsområden, mål och uppdrag. 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 helt delvis Neutral inte inte alls Ingen uppfattning 19
Min verksamhets mål är SMARTA, dvs. specifika, mätbara, accepterade, realistiska och tidsbundna. 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 helt delvis Neutral inte inte alls Ingen uppfattning Uppföljning av mål och uppdrag i min verksamhet sker i tillräcklig omfattning. 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 helt delvis Neutral inte inte alls Ingen uppfattning 20
Åtgärder vidtas när måluppfyllelse inte nås. 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 helt delvis Neutral inte inte alls Ingen uppfattning Lämnade kommentarer i samband med enkäten Det fanns möjlighet att lämna öppna kommentarer i samband med att frågorna besvarades. Bland kommentarerna nämns bl.a. att målkedjan inte alltid hänger ihop, från fullmäktige och ner till de olika verksamheterna. Upplevelsen är att kommunen har många mål som alla verksamheter ska förhålla sig till och att uppföljning och utvärdering inte alltid prioriteras/hinns med. 21
6. Sammanfattande bedömning och rekommendationer Revisionsfråga Har nämnderna brutit ned de övergripande målen så att de fungerar som styrsignaler till verksamheten? Svar Vår bedömning är att nämnderna och förvaltningarna arbetar aktivt med att ta fram mål för sina verksamheter och att detta arbete inkluderar både chefer och medarbetare i de olika verksamheterna. Intervjuer och resultatet av enkäten visar att det finns en god kännedom om kommunfullmäktiges övergripande mål bland kommunens chefer och att de ser en koppling mellan fullmäktiges mål och den egna verksamhetens mål. Vår bedömning är att detta visar på att fullmäktiges mål och de nedbrutna målen används i styrningen av verksamheterna. Nämndernas mål har en koppling till de prioriterade inriktningsområdena. Är målen specifika, mätbara, accepterade, realistiska och tidsbundna? Det finns mål, både bland kommunfullmäktiges övergripande mål och bland nämndernas mål som inte fullt ut uppfyller kriterierna för SMARTA mål. Nämnderna och förvaltningarna uppger att de arbetar aktivt med att försöka uppfylla dessa kriterier, men att det i vissa fall är svårt. Det saknas tillämpningsanvisningar avseende hur SMARTA mål ska arbetas fram. 22
Revisionsfråga Finns det riktlinjer för vilken tids- och ambitionsnivå som ska gälla vid fastställande av målsättningar? Svar Nej. Säkerställer nämnden att målen implementeras i den operativa verksamheten och är levande i verksamheten? Ja, granskningen visar att nämnderna och förvaltningarna aktivt deltar i framtagandet av mål kopplat till sina verksamheter. Vissa nämnder bjuder även in verksamhetschefer för att presentera de lokala verksamhetsplanerna och i dessa framgår hur målen brutits ned. 23
Bedriver nämnderna en tillräcklig uppföljning och rapportering av verksamhetens måluppfyllelse samt fattar beslut om åtgärder vid avvikelser? Delvis. Socialnämnden och Barn- och utbildningsnämnden använder en målmatris för att redovisa måluppfyllelsen i samband med delårsbokslut och årsbokslut. I denna matris redovisas måluppfyllelsen vid tidpunkten och prognosen för helåret. Barn- och utbildningsnämnden har även en mer detaljerad redovisning av måluppfyllelsen i sin årliga verksamhetsberättelse. Vi noterar att målmatriserna som redovisas i delårsrapporten per 31 augusti 2017 inte innehåller samtliga mål som nämnderna tagit i sin detaljbudget. Det bör framgå om det finns mål som exempelvis enbart mäts vid årsskiftet. Det bör även tydligt framgå vilka åtgärder som planeras för de mål som inte når måluppfyllelse. Miljö- och byggnadsnämnden redovisar sin måluppfyllelse genom olika dokument per verksamhetsområde. För vissa verksamhetsområden (byggenheten och miljöenheten) beskrivs måluppfyllelsen i löpande text och det är inte alltid tydligt om måluppfyllelse uppnås. Vid intervjuerna anges att det sker en löpande uppföljning av måluppfyllelsen på nämndmötena, oftast genom muntlig genomgång av förvaltningschefer och verksamhetschefer vilket ger nämnden information om hur verksamheten löpande arbetar utifrån uppsatta mål. 24
Revisionsfråga Svar Styrprinciperna saknar tydliga riktlinjer för hur avvikelser från måluppfyllelsen ska hanteras och när åtgärdsplaner ska upprättas. I kommunens budget för 2017 anges att nämnderna är skyldiga att vidta åtgärder så snart budgetavvikelse befaras eller har konstaterats. Utövar kommunstyrelsen en tillräcklig uppsikt över målstyrningen inom nämnder och i bolagen? Delvis. Kommunfullmäktiges beslutade mål och uppdrag följs upp i delårsrapport per den 31 augusti och i årsredovisningen per den 31 december. I dessa dokument finns mycket begränsad information avseende måluppfyllelsen av de mål som styrelse och nämnder fastställt och brutit ned i sina olika verksamheter. Det sker en uppföljning av måluppfyllelsen av nämndernas mål via dialogmöten 4 ggr/år där kommunstyrelsens presidium träffar nämndernas presidium tillsammans med kommundirektör och respektive förvaltningschef. I detta forum uppges att avvikelser och eventuella åtgärder diskuteras. Bolagen bör även ingå i detta forum. Uppsikten gällande målstyrningen i bolagen kan stärkas. Kommundirektören träffar respektive VD i koncernledningsgruppen, men då deltar inte kommunstyrelsen. 25
Revisionsfråga Har kommunstyrelsen säkerställt att arbetsformer och uppföljning av målarbetet sker enligt styrmodellen? Svar Delvis. Vi har i granskningen verifierat att uppföljningen sker enligt fastställda styrprinciper som finns i dokumentet Så styrs Västerviks kommun. Dock ser vi fördelar med att samtliga nämnder och bolag använder den mall/målmatris som finns framtagen och som ligger till grund för kommunledningsförvaltningens sammanställning av måluppfyllelsen vid delårsrapport och årsredovisning. Styrprinciperna och budgetdokumentet bör förtydligas gällande hur avvikelser från måluppfyllelsen ska hanteras och när åtgärdsplaner ska upprättas. Sammanfattande bedömning Vår bedömning är att styrmodellen som beskrivs i Så styrs Västerviks kommun och de övergripande mål och uppdrag som fastställs i Budget 2017 är kända i organisationen. Arbetet med att ta fram mål och uppdrag för respektive nämnd/förvaltningar upplevs inkludera både chefer och medarbetare i de olika verksamheterna. Resultatet av enkäten visar att 90 % av de tillfrågade cheferna har full kännedom om/delvis kännedom om fullmäktiges prioriterade inriktningsområden, mål och uppdrag och 76 % uppger att de är inblandade (instämmer helt) i förvaltningens arbete med att ta fram mål och uppdrag för sin verksamhet. Enligt kommunens styrmodell ska mål och uppdrag i nämndernas verksamhetsplaner och även i de lokala verksamhetsplanerna ha sin utgångspunkt i kommunfullmäktiges budget och målen och vara SMARTA. Vår bedömning är att nämnderna kopplar sina egna mål till de prioriterade inriktningsområdena. Det är inte alltid tydligt vad det är för skillnad mellan mål och uppdrag och det finns flera mål i nämndernas verksamhetsplaner som inte uppfyller kriterierna för SMARTA mål. Styrprinciperna som beskrivs i Så styrs Västerviks kommun innehåller inga tillämpningsanvisningar/riktlinjer för hur nämnderna ska arbeta för att på bästa sätt hitta mål som uppfyller kriterierna för SMARTA mål. Enkäten visar att arbetet med att ta fram mål som uppfyller kriterierna för SMARTA mål kan utvecklas. I granskningen noteras att det, varken i den kommunövergripande delårsrapporten eller i nämndernas delårsrapporter, tydligt framgår vilka åtgärder som planeras att vidtas när måluppfyllelse inte nås/prognostiseras att nås. 26
Uppföljningen av målen ska enligt styrmodellen ske i delårsrapporten per 31 augusti och i årsredovisningen per 31 december. Kommunen har även skapat andra forum, exempelvis dialogmöten där kommunstyrelsens presidium träffar respektive nämnds presidium tillsammans med förvaltningschefen. Dessa möten sker ca 4 gånger/år och enligt uppgift diskuteras måluppfyllelse, avvikelser och åtgärder vid dessa möten. I vår granskning har vi identifierat vissa utvecklingsområden gällande målstyrningsarbetet och vi noterar att det skett vissa förändringar av målstyrningen avseende verksamhetsåret 2018, vilket framgår av Budget 2018. Vi ger följande rekommendationer för det fortsatta arbetet: Uppdatera dokumentet Så styrs Västerviks kommun så att det överensstämmer med nuvarande arbetssätt. Det bör tydligt framgå i budgeten, vilken styrelse eller nämnd som fått ett visst uppdrag. Styrprinciperna/Budgeten bör förtydligas gällande hur avvikelser från måluppfyllelse ska hanteras och när åtgärdsplaner ska upprättas. Kommunen bör ta fram riktlinjer för vilken tids- och ambitionsnivå som nämnderna ska förhålla sig till när de övergripande målen ska brytas ned i de olika verksamheterna. Säkerställ att samtliga mål (på alla nivåer) är mätbara. För att tydliggöra när ett mål är uppfyllt bör gränsvärden eller jämförelsevärden framgår av målformuleringen. Det bör tydligare framgå att kommunfullmäktiges mål brutits ned i tillräcklig omfattning av nämnderna/bolagen och det bör även framgå hur måluppfyllelsen av nämndernas mål påverkar bedömningen av kommunfullmäktiges måluppfyllelse. Kommunstyrelsen bör säkerställa att samtliga nämnder och bolag använder den mall/målmatris som kommunledningens förvaltning tagit fram gällande redovisning av måluppfyllelse i samband med delårs- och årsbokslut. Om uppgifterna samlas in på detta sätt ger det bättre förutsättningar för en mer enhetlig rapportering av måluppfyllelsen i delårsrapport respektive årsredovisning. Västervik den 8 mars 2018 Ulrika Strånge Certifierad kommunal revisor Emelie Duong Verksamhetsrevisor 27
Bilaga 1: Beslutade mål inom de prioriterade inriktningsområdena 28
Bilaga 2: Dokumentförteckning och intervjuade funktioner Dokument: Budget 2017 ekonomisk planering 2018-2019, Västerviks kommun Vision 2025, Västerviks kommun Budget 2018 ekonomisk planering 2019-2020, Västerviks kommun Vision 2030, Västerviks kommun Så styrs Västervik, Västerviks kommun Detaljbudget och verksamhetsplan 2017, Kommunstyrelsen Delårsrapport, Enheter för samhällsskydd och beredskap, Kommunservice, Multurenheten, Arbete och kompetens, Samhällsbyggnadsenheten, Kommunstyrelsen Detaljbudget och verksamhetsplan 2017, Miljö- och byggnadsnämnden Arbetsplan 2017, tertial 2, Miljö- och byggnadsförvaltningen Tertial 1 och 2, förvaltningsövergripande, Miljö- och byggnadsförvaltningen Tertial 1 och 2, Miljö och bygg, Miljö- och byggnadsförvaltningen Detaljbudget och verksamhetsplan 2017, Barn- och utbildningsnämnden Delårsrapport, Barn- och utbildningsnämnden Verksamhetsberättelse 2016 & Verksamhetsplan 2017, Ludviqsborgsskolan, Barn- och utbildningsförvaltning Verksamhetsplan för rektorsområde 1, Västerviks gymnasium, Barn- och utbildningsförvaltningen Systematiskt kvalitetsarbete Verksamhetsplan 2017, Förskolan Linden, Barn- och utbildningsförvaltningen Systematiskt kvalitetsarbete läsåret 2016/2017, Östra Ringskolan, Barn- och utbildningsförvaltningen Detaljbudget och verksamhetsplan 2017, Socialnämnden Delårsbokslut 2017, Socialnämnden Verksamhetsplan 2017, Äldreomsorgen Västervik söder, Socialförvaltningen Verksamhetsplan inkl. kompetensutvecklingsplan 2017, Område Spektra, Socialförvaltningen Verksamhetsplan, Område spira, Socialförvaltningen Ägardirektiv år 2017, Västervik Biogas AB Ägardirektiv år 2017, Tjustfastigheter AB 29
Ägardirektiv år 2017, Västerviks bostads AB Ägardirektiv år 2017, Västerviks kraft elnät AB Ägardirektiv år 2017, Västerviks kommun förvaltnings AB Ägardirektiv år 2017, Västervik miljö & energi AB Ägardirektiv år 2017, Västervik Resort AB Följande funktioner har intervjuats: Kommundirektör Förvaltningschef, Kommunstyrelsens förvaltning Ordförande i Kommunstyrelsen Barn- och utbildningschef Ordförande i Barn- och utbildningsnämnden Miljö- och byggnadschef Ordförande i Miljö- och byggnadsnämnden Socialchef Ordförande i Socialnämnden 30