juni 2003
Samla in, återvinn Naturvårdsverket
Beställ print-on-demand: tel: 08-505 933 40. fax: 08-505 933 99 e-post: natur@cm.se Internet: www.naturvardsverket.se/bokhandeln ISBN 91-620-5299-3.pdf ISSN 0282-7298 Naturvårdsverket 2003
Förord Naturvårdsverket har av regeringen fått följande uppdrag: Naturvårdsverket skall redovisa de nivåer av återanvändning och återvinning som producenterna har nått upp till under 2002 för följande lagstiftning: förordningen (1997:185) om producentansvar för förpackningar; lagen (1982:349) om återvinning av dryckesförpackningar av aluminium: lagen (1991:336) om vissa dryckesförpackningar; förordningen (1994:1236) om producentansvar för däck: förordningen (1994:1205) om producentansvar för returpapper; förordningen (1997:788) om producentansvar för bilar I uppdraget ingår också att verket skall redovisa hur producenterna fullgör skyldigheterna enligt förordningen (2000:208) om producentansvar för elektriska och elektroniska produkter. Verket skall vid behov lämna förslag på kompletterande åtgärder och förslag till nödvändiga förändringar av regelverket. Uppdraget skall redovisas senast den 30 juni 2003. Naturvårdsverkets diarienummer för uppdraget är 632-0371-03 Rp. Rapporten bygger på underlag från de bolag vilka samordnar återvinningsrapporteringen för producenter. Underlaget avseende återvinningsnivåer för förpackningar har granskats och bearbetats av Naturvårdsverket och Swedish Environmental Emissions Data, SMED. har utarbetats av Jenny Sandahl, Lena Jacobsson, Cecilia Stafsing och Erik Westin vid Naturvårdsverkets miljörättsavdelning. Rapporten kan läsas i sin helhet på www.naturvardsverket.se/miljobokhandeln. 1
Innehållsförteckning Förord... 1 Sammanfattning och slutsatser... 4 Summary and conclusions... 9 Författningsförslag... 15 Producentansvar för förpackningar och returpapper... 17 Återvinningsresultatet för förpackningar... 17 Naturvårdsverkets kommentarer och ställningstagande angående återvinningsresultatet för förpackningar och returpapper... 20 Naturvårdsverket upprepar förslag till författningsändringar... 22 Ett bättre insamlingssystem behövs... 22 Naturvårdsverkets kommentarer till det frivilliga åtagandet... 24 Återvinningsresultatet redovisat per material/varuslag... 28 Frivilliga åtaganden och miljööverenskommelser... 39 Lantbruksplast /ensilageplast... 40 Kontorspapper...41 Spelbongar... 42 Miljöanpassning av förpackningar - Miljöpack... 43 Producentansvar för däck... 44 Producenternas resultat... 44 Naturvårdsverket upprepar förslag till ändring i förordningen (1994:1236) om producentansvar för däck... 48 Naturvårdsverkets kommentarer och ställningstagande avseende producentansvar för däck... 49 Producentansvar för bilar... 50 Vad säger förordningen om producentansvar?... 50 Producenternas resultat... 51 Naturvårdsverkets kommentarer och ställningstagande avseende producentansvar för bilar... 53 Andra regler med betydelse för bilars avfallshantering... 55 Information om de olika reglerna... 55 Auktorisationen för merparten av landets bilskrotare måste förnyas under 2004... 57 Tillsyn över föreskrifter om bilskrotning - exemplen Hallands län och Stockholms kommun... 58 Effekter av ändrade nivåer för bilskrotningspremier och bilskrotningsavgifter... 58 Håll Sverige Rents skrotbilskampanjer... 59 Naturvårdsverkets kommentarer och ställningstagande avseende andra regler med betydelse för bilars avfallshantering... 61 Producentansvar för elektronik... 62 2
Regler för elektriska och elektroniska produkter... 62 Insamlingen av el-avfall... 64 Behandling av el-avfall... 67 Tillsyn och efterlevnad... 68 Hur väl fungerar el-reglerna hittills för konsumenter?... 68 Naturvårdsverkets kommentarer och ställningstagande avseende producentansvaret för elektronik... 69 Naturvårdsverket upprepar förslag till förordningsändring rörande ansvar för tillsynen.. 70 Batteriinsamlingen i Sverige... 71 Reglerna kring batteriinsamlingen... 71 Batteriavgifterna och deras användning... 71 Statistik... 73 Litteraturlista... 75 3
Sammanfattning och slutsatser Naturvårdsverket gör årligen en uppföljning av hur producenterna har nått återvinningsmålen. Det gäller avfall som omfattas av producentansvaret, vilket innebär uttjänta förpackningar, returpapper, däck, bilar, elektriska och elektroniska produkter. I år inkluderas även vissa frivilliga överenskommelser såsom kontorspapper och lantbruksplast, samt en redogörelse för batteriinsamlingen i Sverige och dess resultat. Med anledning av denna uppföljning upprepar Naturvårdsverket även några tidigare lämnade författningsförslag, vilka rör däck och förpackningar. Författningsförslagen redovisas löpande i det sammanhang som motiverar dem samt samlade i en separat bilaga. Samla in, återvinn! är upplagd så att information och resultat redovisas varugruppsvis. Kapitelindelningen följer i huvudsak varugrupperna. I varje kapitel samlas Naturvårdsverkets ställningstagande under särskild rubrik. När statistik redovisas i löpande text anges först siffran för 2002 och därefter inom parentes jämförbar siffra för år 2001, där sådan finns tillgänglig. Återvinningen av förpackningar och returpapper är god Det nationella resultatet för 2002 av förpackningsåtervinningen är stabilt och ligger på 67 procent, samma som för 2001. Samtidigt har materialutnyttjande ökat något från 64 procent till 65 procent. Den totala mängden förpackningar som satts på marknaden har ökat med två procent. I siffran saknas ännu uppgifter om träförpackningar. Den absoluta huvudparten av det återvunna materialet går till materialutnyttjande. Endast en liten del går till energiutnyttjande. Någon deponering av särskilt insamlade förpackningar eller returpapper har inte rapporterats. Sammantaget är resultatet för Sverige alltså gott. Förpackningar av wellpapp, glas, stål, returglas och PET-flaskor för återfyllnad klarar sina återvinningsmål. De två förstnämnda materialen samt dryckesförpackningarna ligger också över målen. De material/varugrupper som inte klarar målen är förpackningar av plast, aluminium, papper, returburkar och PET-flaskor av engångstyp. Plastförpackningar ligger fortfarande långt under målen. Naturvårdsverket avser att starta diskussioner med producenterna om insamlingen av plastförpackningar. Naturvårdsverket avser att från år 2003 räkna in sådana förpackningar som osorterat ingår i hushållsavfallet och som skickas till förbränning i underlaget för beräkningen av energiutnyttjanderesultatet. De materialslag som kan komma ifråga är plastförpackningar och pappersförpackningar. Mjuka plastförpackningar är svåra för hushållen att sortera ut och går redan nu i avsevärda mängder till förbränning tillsammans med det osorterade hushållsavfallet. Även pappersförpackningar som osorterat går till förbränning kommer fortsättningsvis inräknas i energiutnyttjanderesultatet. Naturvårdsverket anser att en höjning av panten behövs för att åstadkomma en förbättring av återvinningsresultatet för returburkar och PET-flaskor av engångstyp. Insamlingen av träförpackningar har varit i gång sedan 2001 men ännu finns ingen pålitlig återvinningsstatistik. De preliminära resultaten indikerar dock tillfredsställande resultat. Energiutnyttjandet är fyra gånger så stort som materialutnyttjandet. 4
435 000 ton returpapper har samlats in och materialutnyttjats. Återvinningsresultatet har ökat från 82 till 84 procent, vilket är långt över målet. Jämfört med de mål som sätts i EU:s förpackningsdirektiv har Sverige högre återvinningsmål. De höga nivåerna som framför allt wellpapp- och glasförpackningar samt returpapper uppnår har ett starkt samband med en god efterfrågan på materialet. Cirka 63 000 ton av det återvunna förpackningsavfallet exporterades för återvinning utanför Sverige. 145 000 ton förpackningsavfall av wellpapp som uppstått utanför Sverige importerades för återvinning inom landet. Detta tyder på att det finns tillräcklig återvinningskapacitet inom landet. Naturvårdsverket avser att inom tre år följa upp resultatet av det frivilliga åtagandet om lantbruksplast, som igångsattes 2002 genom materialbolaget SvepRetur AB. Återvinningsresultat år 2002 förpackningar, materialbolagen Materialslag Satt på marknaden ton Materialutnyttjande ton Energiutnyttjande ton Materialutnyttjande % Material- och energiutnyttjande Glas 170 000 149 000-88 - Plast, ej PET 155 964 24 535 26 322 16 33 PET-flaskor, ej återanvändning 11 281 8 659-77 - Papper, papp, kartong 200 000 74 882 1 730 37 38 Wellpapp 423 000 362 000-86 - Stål 44 500 31 100-70 - Aluminium 9 000 2 200-24 - Returburkar 15 641 13 474-86 - Trä - - - - - Totalt 1 029 386 665 850 28 052 65 % 67 % Källa: Naturvårdsverket och SMED Dokumentering och kvalitetsgranskning av förpackningsdata har utförts av Svenska MiljöEmissionsData (SMED) på uppdrag av Naturvårdsverket. Dokumentationen kan fås som pdf-fil på begäran. Det frivilliga åtagandet för ett bättre insamlingssystem har kommit en god bit på väg Det har funnits berättigad kritik avseende återvinningsstationerna. I regeringens kretsloppsproposition krävs ett bättre insamlingssystem och ett förbättrat samarbete mellan materialbolag och kommuner. Färska rapporter visar att skötseln av återvinningsstationerna markant har förbättrats och att nedskräpningen har minskat. Många kommuner vittnar om nöjda hushåll. Målet om en utbyggnad av den fastighetsnära insamlingen till 25 procent år 2003, som Förpackningsinsamlingen satte upp 2001, har redan nåtts. Andra åtaganden om utbyggnad har tillkommit genom Återvinningsindustrierna och kommunala initiativ. 5
När det gäller samrådet med kommunerna återstår ännu mycket att göra, även om Förpackningsinsamlingens ambitionsnivå är god. Det är viktigt att materialbolagen ökar sina insatser i varje enskilt fall. Om det utökade samrådet inte ger önskat resultat överväger Naturvårdsverket att föreskriva om hur samrådet ska gå till. En förutsättning för att återvinningsstationernas skötsel ska förbättras är att den primära hanteringen av hushållsavfallet som sker i kommunernas regi sker på ett bra sätt. Arbetet med att underlätta för konsumenterna att sortera sitt förpacknings- och returpappersavfall medför merkostnader för materialbolagen. Det krävs en gemensam organisation med bland annat samordningstjänster, lokala och centrala samråd. Återvinningsstationerna moderniseras, behållare byts ut och förses med ny utrustning. Mellan 2000 och 2003 har insamlingskostnaderna för de materialbolag som är anslutna till Förpackningsinsamlingen samt Pressretur hittills ökat med 43 procent. Inga däck deponerades under året Alla insamlade däck omhändertas på annat sätt än genom deponering. För däck finns inget materialåtervinningsmål i förordningen om producentansvar för däck. Materialåtervinningen och materialersättningen har minskat under året från 54,9 procent till 20 procent, till följd av minskad återvinningskapacitet. Istället har avsättningen till export och energiutvinning vid cementindustri ökat under året. Genom avtalen mellan SDAB och bilskrotare kan ansvarsplaceringen för den sista generationen uttjänta bildäck vara på väg mot sin lösning även om det ännu återstår en del. Naturvårdsverket upprepar sitt tidigare förslag att syftet i förordningen om producentansvar för däck uppdateras genom en författningsändring i förordningens 1. Det europeiska deponeringsförbudet med början år 2003 kan leda till vissa avsättningssvårigheter för svenska skrotdäck eftersom konkurrensen om avsättningsmarknaderna då ökar i hela Europa. Samtidigt ökar möjligheterna till en europeisk dialog kring alternativ till deponering och även kring mer miljövänliga däckmaterial. Återvinningen av bilar knappt 85 procent - i nivå med målet Bilproducenterna genom BPS och dess nätverk av demonterare har nått upp till knappt 85 procent återanvändning och återvinning under år 2002. Verket konstaterar att återvinningen är i nivå med den svenska kravnivån för år 2002. Till år 2006 skall ELV-direktivet och dess återvinningsmål om 85 procent uppnås i hela EU. Det återstår dock fler oklarheter att reda ut innan man är överens i EU om hur återvinningen av bilar ska beräknas. När detta så småningom blir klart, får det bedömas om den svenska beräkningsmetoden måste revideras och vad det i så fall innebär för den svenska måluppfyllelsen fortsättningsvis. BPS anför att förordningens krav på 85 procents återvinningsgrad per producent och år bör ändras och anpassas till ELV-direktivets kravformulering, i genomsnitt per fordon och år. Förslaget bygger på att redovisningen i praktiken inte kan göras per tillverkare. Det är ännu oklart hur begreppet i genomsnitt per fordon och år skall uttolkas i EU. Naturvårdsverket avvaktar därför med att ta ställning till BPS framförda ändringsförslag. 6
Tillsynen över bilskrotning förstärks Tillsynen över bilskrotningsföretag förstärks genom en kombination av olika åtgärder. Regeringen har i sin senaste proposition föreslagit att kommunen får en tillsynsroll över bilskrotningsförordningen vilket kommunen inte tidigare hade. Alltfler kommuner genomför också tillsynskampanjer riktade mot bilskrotningsföretag. Auktorisationen för merparten av landets bilskrotningsföretag löper ut sista juni 2004. I samband med förnyad prövning av auktorisationen riskerar bilskrotningsföretag som inte uppfyller gällande krav att förlora möjligheten att skrota bilar. Naturvårdsverket gör därför bedömningen att dessa förändringar bör leda till att reglerna om bilskrotning efterlevs och att man bör avvakta ytterligare utvärderingar innan krav på obligatorisk certifiering av bilskrotningsföretag övervägs. Bilskrotningsfondens tillgångar minskar Med nuvarande nivå på skrotningsavgift och skrotningspremier bedöms bilskrotningsfonden vara tömd någon gång under år 2006. Det kan, enligt verket, vara både praktiskt och lämpligt att överföra det ekonomiska ansvaret till producenterna innan bilskrotningsfonden helt tömts på medel. Fonden har fortfarande ett betryggande stort saldo. Naturvårdsverket bedömer att några omedelbara ändringar av skrotningsavgiftens eller skrotningspremiens storlek inte behöver vidtas. Håll Sverige Rent och de kommunala skrotbilskampanjerna står för cirka 10 procent av bilskrotningsfondens utgifter, vilket är ett mått på kostnaden för att hålla nedskräpningen av skrotbilar på nuvarande nivå. Med en högre ambitionsnivå följer sannolikt också högre kostnader. Utgifterna för åtgärder mot nedskräpning är så stora att de måste tas med i beräkningen när den framtida finansieringen av bilskrotning utreds. Återvinningsresultat år 2002, övriga varugrupper/material Varugrupp Materialutnyttjande % (2001 inom Kommentarer parentes) Tidningar 84 % (82) Kontorspapper 53,7 % (53) Däck 20 % (54,9) Bilar 85 % (84) 2001 års siffra är korrigerad Elektriska och elektroniska 8,4 kg insamlat/invånare, år Kyl o frys ej inkluderat. produkter Småbatterier 67 % Beräknat enl. metod på s. 73 Producentansvaret för elektriska och elektroniska produkter Under 2002 var insamlingen av uttjänt elektronik som omfattas av producentansvaret fortsatt hög, cirka 8,4 kg per invånare. Siffran inkluderar inte insamlade mängder kyl och frys. Detta är över det insamlingsmål på 4 kg per invånare och år som finns i de nya EUregler som publicerades den 13 februari i år. Dessa regler kommer att innebära förändringar av det svenska regelverket för uttjänta el-produkter. Arbetet med att förändra den 7
svenska lagstiftningen pågår varför Naturvårdsverket har valt att inte göra någon djupare utvärdering av det nuvarande svenska regelverket i denna rapport. De flesta producenter är fortfarande medlemmar i El-Kretsen AB. Under första delen av 2003 har dock ett flertal avhopp skett vilket innebär att från och med den 1 juli 2003 är företagen i TV- och radiobranschen ej längre medlemmar i El-kretsen. Produkterna omfattas fortfarande av ett producentansvar och avhoppet innebär att vid köp av en ny motsvarande produkt ska den gamla TV:n, radion eller stereon lämnas till butiken. Kommunerna samlar fortfarande in det övriga el-avfallet från brunvaror. Risken finns att det stora flödet av brunvaror kommer att hamna på kommunernas återvinningscentraler, och att kommunerna då får finansiera en stor del av återvinningen för denna varugrupp. Genom EG-direktivet kommer producenterna ej kunna samla in el-avfall endast vid nyförsäljning av motsvarande produkt vilket innebär att detta problem kommer att lösas. Det finns fortfarande brister i tillsynen. Både tillverkare, importörer och återförsäljare som inte deltar i ett kollektivt insamlingssystem och inte har ett eget insamlingssystem bryter mot förordningen (2001:208) om producentansvar för elektriska och elektroniska produkter. Hittills har straffbestämmelserna i 16 inte prövats. Naturvårdsverket anser att kommunerna har möjlighet att höja ambitionen på tillsynen. Under 2002 har mer konsumentvänliga insamlingssystem för el-avfall byggts ut, fortfarande krävs dock förbättringar av konsumentinformationen från både producenter och kommun. I Naturvårdsverkets föreskrifter om förbehandling av el-avfall finns krav på att förbehandlingsanläggningar för el-avfall ska vara certifierade enligt ISO-standard eller liknande. Syftet med detta krav är att behandlingen av el-avfall skall utföras på ett kvalitetssäkrat sätt. En del mindre skrotföretag har påverkats negativt av certifieringskraven medan andra med endast en till tre anställda har klarat av kraven utan större problem. Detta gör att det är svårt att dra entydiga slutsatser av hur certifieringsreglerna har påverkat de mindre förbehandlingsföretagen. Vid arbetet med att förändra den svenska förordningen är det viktigt att skapa ett system som underlättar tillsyn och efterlevnad samt skapar ett stabilt system som fungerar både för kommuner, producenter och konsumenter. Batteriinsamlingen År 2002 tillfördes batterifonden cirka 64 Mkr för blybatterier och cirka 47 Mkr för nickelkadmium- och kvicksilverbatterier tillsammans. Totalt uppgår fonden nu till cirka 573 Mkr. Av dessa förväntas mellan 50-100 Mkr betalas ut det närmaste året för utvinningen av kvicksilvret i de kvicksilverbatterier som sedan 1987 har lagrats i Sverige i väntan på slutbehandling. Cirka 48 Mkr har betalats ut för insamling, sortering och slutligt omhändertagande av miljöfarliga batterier under år 2002. Samma år bekostades informationsinsatser för cirka 7 Mkr. 8
Summary and conclusions Each year the Swedish EPA performs a follow-up to see to what extent producers have achieved the recovery targets. This applies to waste covered by producer responsibility: end-of-life packaging, waste paper, tyres, cars, and electrical and electronic products. This year s report, entitled Collect and recover! Follow-up of producer responsibility for 2002 (in Swedish only) also includes certain voluntary agreements covering e.g. office paper and agricultural plastic, as well as an account of battery collection in Sweden and its results. On the basis of this follow-up, the Swedish EPA is also reiterating some previously submitted legislative proposals regarding tyres and packaging. Collect and recover! presents information and results by product group. For the most part, each chapter corresponds to a product group. In each chapter, the Swedish EPA s standpoint is presented under a special heading. When statistics are presented in running text, first the figure for 2002 is given, and then in brackets the comparable figure for 2001, where available. The legislative proposals are presented in the appropriate context. The recovery rate of packaging and waste paper is good Recovery and recycling of packaging in Sweden is stable. The recovery result for 2002 is 67 per cent, the same as for 2001. The recycling rate is 65 per cent, which is a slight improvement from 2001.The total quantity of packaging placed on the market has increased by tvo percent. Verified data on wood containers are still lacking. By far most of the recovered material is recycled. Only a small portion goes to energy recovery. No landfilling of specially collected packaging or waste paper has been reported. Hence, all in all, the results for Sweden are good. On a more product-specific plane, Sweden has more ambitious and detailed targets than is required by the EU s packaging directive. With recycling rates for packaging of corrugated cardboard of 86%, glass 88%, steel 70%, returnable glass 99% and PET bottles for refilling 97%, the targets are met. The results for the first two materials and beverage containers are also well above the targets. The material/product groups that do not meet the targets are plastic packaging at 16%, aluminium 24%, paper 37%, recyclable cans 86% and disposable PET bottles 77%. Plastic packaging is still well short of the target, which is 70 per cent recovery, but at least 30 per cent recycling. The Swedish EPA finds this unsatisfactory and intends to initiate discussions with the producers concerning collection of plastic packaging. Starting from 2003, the Swedish EPA intends to include packaging that is not separated and is sent together with household refuse to incineration in the figures used to calculate the energy recovery rate. The packaging materials in question are plastic and paper packaging. Flexible plastic packaging is difficult for households to separate and is currently being sent to incineration in large quantities together with the unseparated household refuse. Unseparated paper packaging sent to incineration will also be included in the energy recovery rate in the future. 9
The Swedish EPA believes that the deposit must be raised to improve the recovery rate for recyclable cans and disposable PET bottles. Wood containers have been collected since 2001, but reliable recovery statistics are not yet available. However, the preliminary figures indicate satisfactory results. Of a total quantity of about 300,000 tonnes that was placed on the Swedish market, 60,000 tonnes went to recycling and approximately 240,000 tonnes to energy recovery. Thus, energy recovery is four times as big as material recycling. 435,000 tonnes of waste paper has been collected and recycled. The recovery rate has increased from 82 to 84 per cent, which is well beyond the target. Compared with the targets set in the EU s packaging directive, Sweden has higher recovery and recycling targets. The high levels reached by above all corrugated cardboard and glass packaging as well as waste paper are closely linked to the good demand for the materials. Approximately 63,000 tonnes of the recovered packaging waste was exported for recycling outside Sweden. 145,000 tonnes of corrugated board packaging waste originating outside Sweden was imported for recycling within the country. This indicates that there is sufficient recycling capacity within the country. The Swedish EPA intends to follow up the results of the voluntary commitment for agricultural plastic that was initiated in 2002 by the material recovery company SvepRetur. By agricultural plastic is meant plastic that is used in agriculture and that is not defined as packaging today. Packaging recovery and recycling results for 2002 Packaging Placed on the Recycled Energy Recycling in Recovery in market recovery per cent per cent Glass 170 000 149 000 0 88 (84) 88 (84) Plastic 169 100 33 400 27 300 20 (15) 36 (30) Paper 630 600 440 000 3 800 70 (70) 70 (70) Metal 70 200 45 200 600 64 (67) 65 (68) Wood - - - - - Total 1 039 900 665 900 31 700 64 (64) 67 (67) Source: Swedish EPA and SMED The documentation of packaging data was performed by Swedish Environmental Emissions Data (SMED) for the Swedish EPA. It is available in English as a PDF file on request. The voluntary commitment for a better collection system has made substantial progress There has been justified criticism regarding the recycling stations. The Government s new Ecocycle Bill calls for a better collection system and improved cooperation between material recovery companies and municipalities. 10
Recent reports show that care of the recycling stations has improved significantly and that littering has decreased. Many municipalities report satisfied households. The goal of expanding near-household collection to 25 per cent in 2003, set by Förpackningsinsamlingen (the Swedish Packaging Collection Service) in 2001, has already been achieved. Other expansion commitments stem from Återvinningsindustrierna (the Swedish Recycling Industries Association) and municipal initiatives. A great deal remains to be done when it comes to consultation with the municipalities, even though Förpackningsinsamlingen has a high ambition level. Förpackningsinsamlingen is the company that coordinates certain matters such as contacts with the municipalities on behalf of the material recovery companies. It is important that the material recovery companies make greater efforts in each individual case. If the increased consultation does not yield the desired results, the Swedish EPA is considering prescribing how the consultation should be done. A prerequisite for improving care of the recycling stations is that the primary management of the household refuse that takes place under the auspices of the municipalities be properly handled. The work of making it easier for the consumers to separate their packaging and paper waste leads to extra costs for the material recovery companies. A joint organization is required with coordination services and local and central consultations. The recycling stations are being modernized; containers are being replaced and provided with new equipment. Between 2000 and 2003, the collection costs for the material recovery companies that are affiliated with Förpackningsinsamlingen and Pressretur (the material recovery company that is responsible for collection and recovery of waste paper) have increased by 43 per cent so far. No tyres were landfilled during the year All collected tyres are disposed of by other means than landfilling. Recycling and material substitution declined during the year from 54.9% to 20% as a result of reduced recycling capacity. Instead, export sales and energy recovery in the cement industry increased during the year. Through agreements between SDAB (Swedish Tyre Recycling Co) and vehicle dismantlers, a solution as to who is responsible for the last generation of waste tyres may be imminent, although there is still some way to go. The Swedish EPA is reiterating its previous proposal that the purpose in the Ordinance on Producer Responsibility for Tyres be updated by means of a legislative amendment to Section 1 of the Ordinance. The European ban on landfilling as from 2003 may lead to some difficulties in marketing Swedish scrap tyres. At the same time, it increases opportunities for a European dialogue concerning alternatives to landfilling and more environmentally-friendly tyre materials. Vehicle recovery close to target of 85% Via BPS (BIL Producer Responsibility Sweden Co) and its network of vehicle dismantlers, Swedish vehicle producers achieved nearly 85% reuse and recovery in 2002. By 2006, the ELV directive (2000/53/EC) and its recovery target of 85% must be met 11
throughout the EU. However, several questions remain to be cleared up before agreement is reached in the EU on how recovery of vehicles is to be calculated. The Agency concludes that recovery is on a level with the Swedish target level for 2002, but is not yet ready to declare whether the ELV directive s recovery target has been reached. BPS states that the Ordinance s requirement of an 85 per cent recovery rate per producer and year should be changed and adapted to the formulation of the ELV directive s requirement: per vehicle and year. It is not yet clear how the phrase per vehicle and year is to be interpreted in the EU. The Swedish EPA is therefore not yet ready to take a stand on the amendments proposed by BPS. Tougher supervision of vehicle scrapping Supervision of vehicle dismantling companies is being strengthened by a combination of measures. In its most recent Bill, the Government has proposed that the municipality be given a supervisory role over the Vehicle Dismantling Ordinance which the municipality didn t have before. More and more municipalities are also conducting supervisory campaigns directed at vehicle dismantling companies. The authorization of most of the country s vehicle dismantling companies expires at the end of June 2004. In conjunction with review of the authorization, vehicle dismantling companies that do not meet the legal requirements risk losing their right to scrap cars. The Swedish EPA therefore makes the judgement that these changes should lead to compliance with the rules governing vehicle scrapping, and that the results of further evaluations should be awaited before compulsory certification of vehicle dismantling companies is considered. Decrease in assets of Vehicle Scrapping Fund At the current level of the scrapping charge and the scrapping premium, the Vehicle Scrapping Fund is expected to be exhausted some time during 2006. It could, according to the Agency, be both practical and suitable to transfer financial responsibility to the producers before the Vehicle Scrapping Fund has been exhausted. The Fund still has an adequate balance. The Swedish EPA does not consider it necessary to make any immediate changes in the size of the scrapping charge or the scrapping premium. The Keep Sweden Tidy Foundation and the municipal scrap vehicle campaigns account for approximately 10% of the disbursements of the Vehicle Scrapping Fund, which is a measure of the cost of keeping littering with scrap vehicles at its present level. A higher level of ambition will also probably lead to higher costs. The costs of antilittering measures are so high that they must be taken into account when the future financing of vehicle scrapping is looked into. 12
Recycling rates for other product groups/materials in 2002 Product group Recycling rate in % Comments (2001 in brackets) Newspapers 84% (82) Office paper 53.7% (53) Tyres 20% (54.9) Vehicles 85% (84) The number for 2001 has been corrected. Electrical and electronic 8.4 kg collected/inhabitant, year Refrigerators and freezers are not included. products Small batteries 67% Calculated according to method on page 73. Continued high collection of WEEE Collection of waste from electrical and electronic products (WEEE) covered by producer responsibility remained high in 2002, about 8.4 kg per inhabitant. This figure does not include collected refrigerators and freezers. This is above the collection target of 4 kg per inhabitant and year included in the new EU rules published on 13 February this year. The work of amending the Swedish legislation is in progress. Most producers are still members of the producer-owned service company El-Kretsen AB, which discharges the responsibility of the producers purely practically. There have been several defections in early 2003, however, so that as from 1 July 2003 the companies in the TV and radio industry are no longer members of El-Kretsen. This means that when a new, similar product is purchased, the old television, radio or stereo should be turned in at the shop. The municipalities still collect other WEEE containing brown goods. There is a risk that the largest flow of brown goods will end up at the municipal recycling centres. The municipalities will then have to finance too large a portion of the recovery of this product group. The EU directive entails a broadening of producer responsibility to include historical waste, which will solve this problem. The municipalities are responsibile for the supervision. It is difficult to follow up this producer responsibility, and there are still shortcomings in the supervision, resulting in free rider problems. Manufacturers, importers and distributors who do not participate in a collective collection system and do not have their own collection system are in violation of the Ordinance (2000:208) on Producer Responsibility for Electrical and Electronic Products. The penalty provisions in Section 16 have not yet been applied. More consumer-friendly collection systems for WEEE were put into place in 2002, but improvements in the collection systems and consumer information from both producers and municipalities are still needed. The Swedish EPA s regulations on pretreatment of WEEE require that pretreatment plants for electrical waste be certified to ISO standard or the equivalent. The purpose of this requirement is that the treatment of WEEE should be carried out in a quality-assured manner. Some small scrap companies have been adversely affected by the certification requirements, while others with only 1-3 employees have met the requirements without 13
major problems. This makes it difficult to draw general conclusions regarding how the certification rules have affected the small pretreatment companies. Battery collection The battery fund received around SEK 64 million in 2002 for lead batteries and around SEK 47 million for nickel-cadmium and mercury batteries together. The fund now contains about SEK 573 million. Between SEK 50 and 100 million is expected to be disbursed from the fund in the coming year for extraction of the mercury in the mercury batteries that have been stored in Sweden since 1987 awaiting final treatment. Procurement of this process will be concluded in the autumn of 2003 and extraction of the batteries will be commenced in 2004. Approximately SEK 48 million was disbursed for collection, separation and final disposal of hazardous batteries in 2002. Approximately SEK 7 million was spent in the same year on public information campaigns. In 2002, collection of nickel-cadmium batteries fell from 167 tonnes to 116 tonnes, while sales rose from 116 tonnes to 140 tonnes. This is contrary to the trend of recent years. The Swedish EPA is keeping track of this situation to see if it is a trend or just a temporary aberration. 14
Författningsförslag Följande författningsförslag är alla upprepningar av ändringsförslag som lagts i olika sammanhang tidigare. Förslag om ändring i förordningen om producentansvar för förpackningar (1997:185) samt i miljöbalkens 15:e kapitel Ur rapport 5078: Återvinningsnivåerna är idag inga kravnivåer. Med ett förtydligande av producentansvaret i 4 förordningen (1997:185) om producentansvar för förpackningar skulle återvinningsnivåerna kunna göras bindande både för producenter som själva tillhandahåller lämpliga insamlingssystem och för dem som tillhandahåller sådana system tillsammans med andra producenter. Den rättsliga regleringen av materialbolagens verksamhet bör utredas vidare. En ny paragraf i 15 kapitlet i miljöbalken skulle kunna formuleras sålunda: 7 Den som bedriver verksamhet med syfte att helt eller delvis fullgöra enskilda producenters ansvar enligt föreskrift som meddelats med stöd av 6 svarar vid sidan av producenten för att föreskrivna krav uppfylls. Ur rapport 5237: Förslag om ändring av producenternas skyldighet att rapportera. För att förtydliga kravet på rapporteringsskyldighet och göra det samstämmigt med sådant krav som finns i andra producentansvarsförordningar föreslår Naturvårdsverket följande ändring i förpackningsförordningen. 10 Naturvårdsverket får meddela närmare föreskrifter om de uppgifter som skall lämnas enligt första stycket. Ur Naturvårdsverket framställan till regeringen daterad 2001-10-16 om Naturvårdsverkets tillsynsansvar för PET-flaskor. Naturvårdsverket föreslår att tillsynsansvaret enligt förordningen om vissa dryckesförpackningar överförs från Naturvårdsverket till Jordbruksverket. Förslag om ändring i förordningen om producentansvar för däck (1994:1236) Följande förslag lämnades ursprungligen 2002 i Naturvårdsverkets rapport 5237. Regeringen föreskriver att 1 förordningen (1994:1236) om producentansvar för däck skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse I denna förordning regleras producenters skyldighet att på ett miljömässigt godtagbart sätt ta hand om däck som har tjänat ut. Syftet är att minst 80 procent av alla däck som årligen återlämnas skall omhändertas på annat sätt än genom 1 Föreslagen lydelse I denna förordning regleras producenters skyldighet att på ett miljömässigt godtagbart sätt ta hand om däck som har tjänat ut. Syftet är att alla däck som årligen återlämnas skall omhändertas på annat sätt än genom deponering. 15
deponering. Bestämmelser om att avfall som utgörs av hela begagnade däck som inte är cykeldäck och som har en diameter mindre än 1 400 millimeter inte får deponeras finns i 8 5 förordningen (2001:512) om deponering av avfall. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2000:208) om producentansvar för elektriska och elektroniska produkter Följande förslag lämnades ursprungligen 2002 i Naturvårdsverkets rapport 5237. Regeringen föreskriver att 15 samt rubriken närmast före 15 förordningen (2000:208) om producentansvar för elektriska och elektroniska produkter skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Uppgiftsskyldighet En producent skall till Naturvårdsverket lämna de uppgifter om fullgörandet av sina skyldigheter enligt denna förordning som Naturvårdsverket behöver för att kontrollera att förordningen följs. 15 Föreslagen lydelse Uppgiftsskyldighet och tillsyn En producent skall till Naturvårdsverket lämna de uppgifter om fullgörandet av sina skyldigheter enligt denna förordning som Naturvårdsverket behöver för att följa upp producentansvaret enligt denna förordning. Naturvårdsverket får meddela närmare föreskrifter om de uppgifter som skall lämnas. Bestämmelser om tillsyn enligt denna förordning finns i förordningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken. 16
Producentansvar för förpackningar och returpapper Den totala svenska återvinningen av förpackningsavfall har ökat med tre procentenheter. År 2002 uppnåddes återvinningsmålen för glas-, wellpapp- samt stål förpackningar. Återvinningen av returpapper slår nytt rekord. Resultaten för plast- och aluminiumförpackningar når inte målen men visar ett bättre resultat än föregående år. Återvinningen av förpackningar av papp, papper och kartong har minskat något. De når inte målet. Träförpackningarna kan inte redovisa något statistiskt säkert resultat för sitt första verksamhetsår. Av dryckesförpackningarna visar returglas och PET-flaskor för återfyllnad resultat över målnivåerna, medan aluminiumburkar och flaskor av engångs-pet inte klarar målen. Panten bör höjas för dessa. Förpackningsinsamlingens åtagande om höjd kvalitet på insamlingssystemet har gett goda resultat. Åtagandet ökar kostnaderna. Enligt förordningen (1997:185) om producentansvar för förpackningar ska en producent tillhandahålla lämpliga insamlingssystem för att underlätta för hushåll och andra att sortera ut och lämna sitt förpackningsavfall. Producenten är också skyldig att informera hushållen om denna verksamhet. Slutligen ska det insamlade förpackningsavfallet återvinnas enligt mål som varierar för materialslag och varugrupp. Enligt förordningen (1994:1205) om producentansvar för returpapper har producenterna skyldighet att samla in och ta hand om returpapper. 75 viktsprocent av de tidningar som samlas in som returpapper i Sverige ska materialåtervinnas eller tas om hand på ett annat miljömässigt godtagbart sätt. Producenten är också skyldig att informera hushåll om sortering, insamling och bortforsling av returpapper. Återvinningsresultatet för förpackningar I förordningen (1997:185) om producentansvar för förpackningar specificeras återvinningsmålen för producentansvaret. Fram till och med 29 juni 2001 formulerades målen som materialutnyttjande eller återanvändning exklusive biologisk behandling och energiutnyttjande. Från 30 juni 2001 finns det två mål, dels för materialutnyttjande enbart och dels för materialutnyttjande tillsammans med energiutnyttjande. Nytt är också att biologisk behandling inte exkluderas ur materialutnyttjande. Förändringarna innebär en harmonisering med förpackningsdirektiven och därmed EU-rapporteringen. 17
Statistikinsamling, bearbetning och dokumentation har utförts av Svenska Miljöemissionsdata (SMED) på uppdrag av Naturvårdsverket. Uppgifter om på marknaden satta förpackningar samt återvunna mängder samlas årligen in genom postenkät till främst materialbolag, samt ett antal företag som till Naturvårdsverket uppgivit att man i egen regi tar ansvar för insamling och återvinning. Årets enkät var utformad på nytt sätt i syfte att säkra god datakvalitet. I enkäten som innehöll fyra avsnitt fanns instruktioner om kvantitetsmått och hur förpackningsslag skulle anges. De flesta företag hade inga svårigheter att svara på enkäten Med utgångspunkt från de inkomna enkätsvaren för 2002 kan konstateras att för de nio materialbolagen (talen är avrundade): - totalt 1 029 000 ton av olika förpackningsslag sattes på marknaden - 666 000 ton materialutnyttjades - 28 000 ton energiutnyttjades Sammantaget ger det ett nationellt resultat för materialutnyttjande om 65 procent (64%) och återvinning (materialutnyttjande plus energiutnyttjande) om 67 (67%) procent. Materialutnyttjandet har således ökat något medan återvinningen är stabil. Tabell 1. Resultat av förpackningsåtervinningen 2002, för materialbolagen Materialslag Satt på marknaden ton Materialutnyttjande ton Energiutnyttjande ton Materialutnyttjande % Material- och energiutnyttjande Glas 170 000 149 000-88 - Plast, ej PET 155 964 24 535 26 322 16 33 PET-flaskor, ej återanvändning 11 281 8 659-77 - Papper, papp, kartong 200 000 74 882 1 730 37 38 Wellpapp 423 000 362 000-86 - Stål 44 500 31 100-70 - Aluminium 9 000 2 200-24 - Returburkar 15 641 13 474-86 - Trä - - - - - Totalt 1 029 386 665 850 28 052 65 % 67 % Källa: Naturvårdsverket och SMED Tabell 2. Resultat av förpackningsåtervinningen 2002, för företag med eget ansvar Materialslag Satt på marknaden ton Materialutnyttjande ton Energiutnyttjande ton Materialutnyttjande % Material- och energiutnyttjande Glas 0 8 - - Plast, ej PET 1 822 222 1 019 12 68 PET-flaskor, ej - 18
återanvändning Papper, papp, 4 524 703 1 636 16 52 kartong Wellpapp 3 045 2 559 480 84 100 Metall 1 041 383 0 37 37 Returburkar - Trä 10 290 617 4 613 6 51 Totalt 20 722 4 492 7 748 22 59 Källa: Naturvårdsverket och SMED Av de företag, som till Naturvårdsverket har anmält att de tar eget ansvar, har 26 av 45 svarat på enkäten. Undersökningens resultat visar att förpackningsmängden från dessa företag utgör en liten del av den totala mängden förpackningar. Någon bortfallsjustering har därmed inte gjorts. Det stora bortfallet berodde till stor del på att en lista från 1997 användes. Sedan dess hade flera företag gått med i Repa. I tabell 2 inkluderas data för träförpackningar, vilket inte är fallet i tabell 1 eller 3. Tabell 3. Preliminärt återvinningsresultat 2002, redovisat enligt förpackningsdirektivet Förpackning Satt på marknaden Materialutnyttjande Energiutnyttjande Materialutnyttande i % Material- och energiutnyttjande i % Glas 170 000 149 000 0 88 (84) 88 (84) Plast 169 100 33 400 27 300 20 (15) 36 (30) Papper 630 600 440 000 3 800 70 (70) 70 (70) Metall 70 200 45 200 600 64 (67) 65 (68) Trä - - - - - Totalt 1 039 900 665 900 31 700 64 (64) 67 (67) Källa: Naturvårdsverket och SMED Sverige rapporterar återvinningsstatistik för förpackningar till EU-kommissionen 18 månader efter aktuellt år. Ovanstående siffror är preliminära eftersom de ännu inte rapporterats. Det bör vidare noteras att i rubriken Plast ingår både plastförpackningar och dryckesförpackningar av PET. I Metall räknas aluminium- och stålförpackningar samt aluminiumburkar samman. I år inkluderas även företag med eget ansvar i resultatet. 19
Naturvårdsverkets kommentarer och ställningstagande angående återvinningsresultatet för förpackningar och returpapper Den totala mängden förpackningar som satts på den svenska marknaden har ökat. 2001 var mängden ca 1 010 000 ton medan den ökade till ca 1 030 000 ton 2002. Detta innebär en ökning med två procent. Räknat i procent innebär resultatet att 67 procent (67%) av förpackningsavfallet återvanns (återvinning är lika med materialutnyttjande plus energiutnyttjande) och 65 procent (64%) materialutnyttjades. Återvinningen är stabil och materialutnyttjandet har ökat något. Det är glädjande att notera att huvudparten av materialet går till materialutnyttjande och endast en liten del till energiutnyttjande. Någon deponering av utsorterat förpackningsavfall har inte rapporterats. De material/varugrupper som inte når målen är plastförpackningarna, aluminiumförpackningarna, pappersförpackningarna samt PET-flaskor av engångstyp. Övriga material/varugrupper når sina mål. Förpackningar av wellpapp, trä samt returpapper visar goda resultat Förpackningar av wellpapp står för ett gott resultat. Materialutnyttjandet ligger på 86 procent, vilket är 21 procentenheter över målet. Det är också tillfredsställande att de preliminära uppgifterna för träförpackningar visar på goda resultat. Återvinningen av returpapper har ökat ytterligare och ligger nu på hela 88 procent. Naturvårdsverket anser att de höga nivåerna som framförallt wellpapp- och glasförpackningar samt returpapper uppnår har ett starkt samband med en god efterfrågan på materialet. Glasförpackningar privatimporten påverkar resultatet Ökningen av glasåtervinningen, från 84 procent 2001 till 88 procent 2002, beror troligen på att privatinförseln av vin och sprit inte räknats in i den mängd som satts på marknaden. Svensk Glasåtervinning beräknar att privatinförseln 2002 uppgick till 38 000 ton, baserat på underlag från SORAD vid Stockholms universitet. Återvinningsnivån är i själva verket sannolikt några procentenheter lägre. Plastförpackningar - ny beräkningsmetod införs från 2003 Plastförpackningarna når inte sina mål som är 70 procent återvinning, med minst 30 procent materialutnyttjande. De har dock förutsättningar att nå målen. Naturvårdsverket avser att starta diskussioner med producenterna om insamlingen. Naturvårdsverket anser vidare att sådana mjuka plastförpackningar som osorterat ingår i hushållsavfallet och sedan vidare till förbränning bör kunna räknas in i måluppfyllelsen från och med 2003. 20
Metallförpackningar - målen för stål och aluminium bör slås samman Naturvårdsverket konstaterar att sett ur ett EU-perspektiv är den svenska återvinningen av metallförpackningar god, men återvinningen av aluminiumförpackningar har långt kvar till den svenska måluppfyllelsen. Om de svenska målen för stål- och aluminiumförpackningar slås samman, som Naturvårdsverket föreslog i rapport 5237 kan resultatet bli bättre. De mängder aluminiumförpackningar som sätts på marknaden är små, jämfört med andra förpackningsmaterial. Återvinningen har varit låg sedan starten. Den låg på 2 procent 1996 och har sedan dess ökat till 24 procent, som fortfarande är långt under den lagenliga nivån på 70 procent. Naturvårdsverket anser av administrativa skäl fortfarande att målen för stål- och aluminiumförpackningar bör slås samman. Det är inte sannolikt att återvinningen av aluminium kommer att nå målet. Aluminiumförpackningarna utgör endast en liten andel av de totala metallförpackningarna. Naturvårdsverket anser inte att återvinning (materialutnyttjande) av metall ur slaggen efter förbränning kan inberäknas i återvinningsresultatet för metallförpackningar. Kravet på att hålla brännbart avfall separerat från icke brännbart gör att det inte är möjligt att tillgodoräkna sig materialutnyttjande av metallförpackningar ur slagg från förbränning. Återvinningen av förpackningar av papper och kartong minskar Naturvårdsverket finner det otillfredsställande att pappersförpackningarna inte klarar sina mål. De ligger nära målet för materialutnyttjande men långt ifrån återvinningsmålet. Detta förhållande beror sannolikt på marknadens efterfrågan på returfiber. Det är mer lönande att återvinna pappersförpackningarna som returfiber än att bränna dem. Vidare anser Naturvårdsverket att i linje med resonemanget om förbränning av mjuka plastförpackningar ovan, bör förbränning av pappersförpackningar som osorterat ingår i hushållsavfallet från och med 2003 kunna räknas in i resultatet. En förutsättning är att det finns en tillförlitlig metod för att beräkna mängden pappersförpackningar i hushållsavfallet. Avtal med avfallsförbränningsanläggningar om ersättning bör också träffas. Dryckesförpackningar PET-flaskor för återfyllnad och returglas för öl och läsk klarar målen. De uppnår en återvinningsgrad för 2002 om 97 procent respektive 99 procent. Målet för båda varugrupperna är 90 procent återanvändning. Returburkar och flaskor av engångs-pet klarar inte målen. De når 86 procent (85) respektive 77 procent (78). Målet är 90 procent materialutnyttjande för båda varugrupperna. Panten bör höjas Naturvårdsverket anser att en höjning av panten kan åstadkomma en förbättring av återvinningsresultaten. När det gäller dryckesförpackningar av engångstyp såsom returburkar och PET-flaskor anser Naturvårdsverket att panten bör höjas. De dryckesförpackningar som återfylls redan idag ligger på en så hög återvinningsnivå att en panthöjning inte är nödvändig. 21
Export och import av förpackningsavfall Jämfört med de mål som sätts i förpackningsdirektivet har Sverige högre återvinningsmål. När Sverige rapporterar förpackningsstatistik till EU-kommissionen ingår export och import av förpackningsavfall som en delmängd. Från den än så länge preliminära rapporteringen till EU avseende 2002 kan följande information hämtas. Den totala mängden förpackningar som sattes på den svenska marknaden var 2002 ca 1 300 000 ton. Ca 974 000 ton återvanns. Uppskattningsvis 63 600 ton av den återvunna mängden exporterades för återvinning utanför Sverige, således 6 procent. (plast 5 800 ton, papper och kartong 41 000 ton, metall 14 800 ton.) Å andra sidan importerades 145 000 ton förpackningsavfall av wellpapp för återvinning inom landet. Naturvårdsverket konstaterar därför att det finns tillräcklig återvinningskapacitet inom landet och att Sverige inte hindrar andra länder från att följa förpackningsdirektivet. Naturvårdsverket upprepar förslag till författningsändringar Ur rapport 5078: Återvinningsnivåerna är idag inga kravnivåer. Med ett förtydligande av producentansvaret i 4 förordningen (1997:185) om producentansvar för förpackningar skulle återvinningsnivåerna kunna göras bindande både för producenter som själva tillhandahåller lämpliga insamlingssystem och för dem som tillhandahåller sådana system tillsammans med andra producenter. Den rättsliga regleringen av materialbolagens verksamhet bör utredas vidare. En ny paragraf i 15 kapitlet i miljöbalken skulle kunna formuleras sålunda: 7 Den som bedriver verksamhet med syfte att helt eller delvis fullgöra enskilda producenters ansvar enligt föreskrift som meddelats med stöd av 6 svarar vid sidan av producenten för att föreskrivna krav uppfylls. Ur rapport 5237: Förslag om ändring av producenternas skyldighet att rapportera. För att förtydliga kravet på rapporteringsskyldighet och göra det samstämmigt med sådant krav som finns i andra producentansvarsförordningar föreslår Naturvårdsverket följande ändring i förpackningsförordningen. 10 Naturvårdsverket får meddela närmare föreskrifter om de uppgifter som skall lämnas enligt första stycket. Ur Naturvårdsverket framställan till regeringen daterad 2001-10-16 om Naturvårdsverkets tillsynsansvar för PET-flaskor. Naturvårdsverket föreslår att tillsynsansvaret enligt förordningen om vissa dryckesförpackningar överförs från Naturvårdsverket till Jordbruksverket. Ett bättre insamlingssystem behövs Insamlingssystemet för förpackningar behöver förbättras. Servicen till konsumenterna måste förbättras. Det är idag väl känt att återvinningsstationerna många gånger varit 22