Minskad avskogning i utvecklingsländer. Tänkbara incitament i en ny klimatöverenskommelse

Transkript

1 Minskad avskogning i utvecklingsländer Tänkbara incitament i en ny klimatöverenskommelse rapport 5993 oktober 2009

2 Minskad avskogning i utvecklingsländer Tänkbara incitament i en ny klimatöverenskommelse NATURVÅRDSVERKET

3 Beställningar Ordertel: Orderfax: E-post: Postadress: CM Gruppen AB, Box , Bromma Internet: Naturvårdsverket Tel: , fax: E-post: Postadress: Naturvårdsverket, SE Stockholm Internet: ISBN pdf ISSN Naturvårdsverket 2009 Elektronisk publikation Omslag: Höger Johnér Bildbyrå AB / Per Eriksson, Övre vänster: Naturbild AB / Anders Haglund, Undre vänster: Naturbild AB / Christer Fredriksson

4 Förord Härmed redovisar Naturvårdsverket regeringens uppdrag 11 i Naturvårdsverkets regleringsbrev 2009 gällande incitament för minskad avskogning i klimatavtal. Uppdraget har genomförts i samråd med Sveriges lantbruksuniversitet, Skogsstyrelsen och Statens energimyndighet samt efter samråd med Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete och Konjunkturinstitutet. Värdefulla synpunkter har även hämtats från Susanne von Walter, SwedBio på Centrum för biologisk mångfald och Madelene Ostwald, Centrum för klimatpolitisk forskning. Projektledare har varit Viktor Jonsson. Linda Sahlén, Mats Björsell och Björn Boström har deltagit i arbetet med rapporten. Uppdraget: Incitament för minskad avskogning i klimatavtal Naturvårdsverket ska i samråd med Sveriges lantbruksuniversitet, Skogsstyrelsen och Statens energimyndighet samt efter samråd med Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete och Konjunkturinstitutet analysera olika metoder att skapa incitament för minskad avskogning som en del i ett framtida internationellt klimatavtal och samordnat med internationella åtaganden för biologisk mångfald. Uppdraget avgränsas till att omfatta icke Annex 1-länder. Uppdraget ska delredovisas senast den 30 april 2009 och slutredovisas senast den 31 augusti

5 4

6 Innehåll FÖRORD 3 INNEHÅLL 5 SAMMANFATTNING 7 SUMMARY 13 FÖRKORTNINGAR OCH BEGREPPSFÖRKLARINGAR 19 INLEDNING 21 Syfte 21 Avgränsning 22 Bakgrund DEFINITIONER AV CENTRALA BEGREPP 25 Vad menas med avskogning, utarmning av skog etc AVSKOGNINGENS OMFATTNING OCH EFFEKTER SAMT DRIVKRAFTERNA BAKOM AVSKOGNING 27 Var sker avskogningen och hur stor är omfattningen 27 Effekter av avskogning 29 Drivkrafterna bakom avskogning STYRMEDEL FÖR HÅLLBART SKOGSBRUK OCH MINSKAD AVSKOGNING 40 Ekonomiska och finansiella styrmedel 40 Regleringar 41 Statliga reformer och kapacitetsuppbyggnad REDD SOM STYRMEDEL 45 Kostnader för minskad avskogning 46 Synergieffekter inte endast en fråga om moral och specifika intressen 48 Möjliga finansieringsalternativ för REDD METODOLOGISKA ASPEKTER PÅ REDD 57 Mätning, rapportering och verifiering - MRV 57 Referensnivåer 60 Läckage 62 5

7 6. NYCKELBUDSKAP 66 REFERENSER 71 6

8 Sammanfattning Inom FN:s klimatkonvention (UNFCCC) pågår förhandlingar om ett nytt globalt klimatavtal som ska gälla när Kyotoprotokollets första åtagandeperiod har löpt ut En viktig fråga som diskuteras är att i klimatavtalet införa ett regelverk med syfte att reducera koldioxidutsläpp som sker på grund av avskogning och utarmning av skog i utvecklingsländer. Denna fråga förkortas ofta med REDD (Reducing Emissions from Deforestation and forest Degradation). Avskogning och utarmning av skog av främst tropiska skogar beräknas stå för närmare en femtedel av de årliga globala växthusgasutsläppen enligt IPCC. I överläggningarna diskuteras möjligheten att införa en finansiell mekanism som ska kompensera utvecklingsländer för åtgärder som leder till minskade nettoutsläpp från avskogning och skogsbruk. Idén är att u-länderna deltar i processen genom att genomföra åtgärder som leder till minskad avskogning och reducerade koldioxidutsläpp eller ökade kollager i skogssektorn, medan i-länderna deltar genom att stå för kostnaderna förknippade med dessa åtgärder. Denna potential till finansiering för att minska avskogningen är intressant eftersom tidigare försök att skapa finansiering för liknande projekt på frivillig basis inte varit tillräckliga för att komma tillrätta med avskogningsproblemet. Trots att REDD bygger på en relativt enkel och intuitiv idé finns en rad olika, mer eller mindre komplicerade, ställningstaganden som måste göras när det gäller att omvandla den teoretiska idén om REDD till att bli ett praktiskt, implementerbart och effektivt styrmedel. Några av de nyckelfrågor som man behöver komma överens om är bl.a. hur man ska mäta och rapportera koldioxidflöden, hur finansieringen ska gå till och vilka åtgärder som ska ge kompensation, alltså omfattningen av REDD. I denna rapport görs en genomgång av kunskapsläget för att skapa en förståelse för de komplexa problem man i förhandlingarna försöker lösa och ge en överblick av de olika alternativ som finns för att skapa incitament för minskad avskogning, utarmning av skog och ökade kollager. Rapporten tar framför allt upp några av de knäckfrågor som behöver lösas för att få ett effektivt regelverk som långsiktigt leder till faktiska utsläppsreduktioner och samtidigt är förenligt med andra mål som t.ex. biologisk mångfald, en hållbar utveckling och mänskliga rättigheter. Nyckelbudskap Naturvårdsverket bedömer att det är angeläget att införa en mekanism för koldioxidutsläppen från skogssektorn i utvecklingsländer i nästa klimatavtal. Det finns potential att, till en relativt låg (om än osäker) kostnad, minska utsläpp av koldioxid från denna sektor under en förhoppningsvis avgörande övergångsperiod. En REDD-mekanism är en del för att stimulera en utveckling där landet självt förmår förhindra avskogning och bör ses som en komponent i en bredare klimatöverenskommelse. Genom att inkludera en REDD-mekanism i nästa klimatavtal kan man också förhoppningsvis komma närmare en utveckling där u-länder tar på sig egna krav på utsläppsreduktioner. 7

9 FÖRUTSÄTTNINGAR För att en finansiell mekanism ska bli verkningsfull som styrmedel och effektiv när den implementeras i länderna finns en rad förutsättningar som behöver vara uppfyllda: - Det är viktigt att ha drivkrafterna bakom avskogning och utarmning av skog klart för sig i de olika länderna för att skapa rätt incitament att minska utsläppen från dessa aktiviteter. - Det är nödvändigt att det finns en fungerande statsmakt som har viljan att komma tillrätta med problemet i de länder som ska kunna tillgodogöra sig REDD-medel. Det behövs klara ägandeformer och en fungerande icke-korrumperad skogsförvaltning på lokal och central nivå som har förmåga att kontrollera vad som händer med skogsresurserna. Detta kan ta lång tid att bygga upp och kräver stora resurser. - Vid implementering av REDD-strategier behöver lokalbefolkning och ursprungsbefolkningar vara involverade och få del av nyttorna för att bästa resultat på sikt ska kunna uppnås. - Det behöver finnas robusta system för att mäta, rapportera och verifiera koldioxidflöden. Det är centralt för hela idén med klimatkonventionen att det går att mäta resultat av implementerade åtgärder. - Det behövs system för konfliktlösning och instanser där sakägare kan väcka talan vid oegentligheter. Särskilt viktigt att säkra ursprungsbefolkningars och utsatta gruppers tillträde till sådana instanser. OMFATTNING REDD-mekanismen måste anpassas till aktuella förhållanden och förutsättningar vilket gör att aktiviteter kan variera stort mellan länder och ibland inom länder, både vad gäller åtgärder för minskning av utsläpp från avskogning och utarmning av skog likväl som främjande av ett hållbart skogsbruk. Att inte endast fokusera på avskogning kan vara positivt för att: - Det skapar ökade incitament att nyttja flera reduktionsmöjligheter. Naturvårdsverket bedömer att det finns stora potentialer att exempelvis återställa utglesade utarmade skogar. Även beskogning och återbeskogning kan inkluderas i REDD. Här är det då viktigt att man förhindrar incitament att konvertera naturskogar och utarmade skogar till skogsplantager, samtidigt som det också är viktigt att inte konkurrens skapas mellan lagerökning och ett hållbart brukande av marken, t.ex. mat- och bioenergiproduktion. 8

10 - Det är viktigt att så många u-länder som möjligt kan delta i REDD och i ett arbete mot ett hållbart skogsbruk. Detta är bra ur rättvisehänseende och för att minska risken för internationellt läckage. - Genom att tillåta en bred omfattning av aktiviteter skapas också bättre förutsättningar för att skydda viktiga ekosystemtjänster och förbättra chanserna att bevara den biologiska mångfalden. Se synergieffekter nedan. - På grund av att utökad omfattning av en REDD-mekanism också innebär ytterligare svårigheter och ställer högre krav på deltagande länder gör vi bedömningen att det kan vara befogat att finansieringen till en början fokuserar på utsläpp från avskogning och utarmning av skog. Detta på grund av att REDD:s stora potential gör det viktigt att arbetet med att minska utsläppen från avskogningen kommer igång så fort som möjligt. FINANSIERING Idén med att kompensera u-länder för åtgärder inom REDD bygger på att det skapas ett system för överföring av medel mellan i- och u-länder. De huvudsakliga finansieringsalternativen som diskuteras är att använda sig av fonder eller att skapa en marknadsbaserad finansieringsmekanism. Naturvårdsverkets bedömning är att: - REDD-mekanismen bör vara flexibel och tillåta olika sorters finansiering. - Det krävs betydande resurser i en uppbyggnadsfas för att skapa rätt förutsättningar att implementera REDD. Denna uppbyggnadsfas finansieras troligen bäst med olika typer av offentlig finansiering. - För att få ihop tillräcklig finansiering till de inledande faserna av en REDD-mekanism kan i-länder förbinda sig att bidra med en viss andel till en global REDD-fond. Detta skulle exempelvis kunna ske genom att en viss andel av auktionsintäkter från regionala handelssystem (t.ex. EU:s utsläppshandelssystem) eller Assigned Amount Units (AAU:s) går till en REDD-fond. - Finansieringen ska vara kostnadseffektiv och resultatbaserad. I takt med att tillförlitliga system för mätning, rapportering och verifiering (MRV) samt system för implementering i u-länderna utvecklas kan ytterligare finansiering åstadkommas genom handel med REDDkrediter, som också bidrar till att säkerställa att de mest kostnadseffektiva åtgärderna genomförs. - En marknadsmekanism behövs sannolikt på sikt för att kunna generera de finansiella flöden och investeringar som krävs för minskad avskogning. Eftersom det råder en osäkerhet hur utbud och efterfrågan på REDD-krediter kommer att se ut bör riskminimerande åtgärder övervägas. Riskerna med att länka en REDD-mekanism till växthusgasmarknaden, främst i form av prisvolatilitet, kan minskas genom att exempelvis sätta upp begränsningar för i vilken utsträck- 9

11 ning i-länderna ska kunna tillgodoräkna sig REDD-krediter för uppfyllande av sina nationella åtaganden eller genom att successivt skärpa i-ländernas bindande åtaganden. Ett alternativ kan också vara att REDD-krediterna får utgöra en enskild marknad, med specifika REDD-åtaganden frikopplade från ländernas övriga åtaganden, vilket innebär att utbud och efterfrågan av REDD-krediter inte kommer att påverka priset på koldioxid i andra sektorer i lika stor utsträckning. MRV Som tidigare nämnts är det en förutsättning att det i de deltagande länderna går att mäta, rapportera och verifiera koldioxidflödena i skogen. Hur stora osäkerheter som kan accepteras i skattningarna av koldioxidutsläppen beror till stor del på vilken typ av finansieringsmekanism länderna tillgår. Naturvårdsverket bedömer att: - För att upprätthålla klimatintegriteten behöver mätsystemen vara robusta och tillförlitliga. - Vid en marknadsbaserad mekanism som kopplar till i-ländernas åtagande behöver mätmetoderna vara mer exakt än vid en finansiering som baseras på bidrag och bistånd till olika fonder. - Bokföring av koldioxidflöden bör ske på nationell nivå. Detta för att regeringar i landet ska få incitament att verka för en långsiktigt hållbar skogspolitik och för att förhindra läckage på nationell nivå. - Idealt vore det önskvärt att länder hade nationella fungerande inventeringssystem uppbyggda på nationell nivå som på acceptabelt sätt räknar alla flöden av växthusgaser. När sådana system finns utvecklade är möjligheterna att mäta utarmning av skog och förstärkning av kollager också större. - Under en uppbyggnadsfas av ett sådant holistiskt inventeringssystem kan det behövas övergångsregler som förenklar ett deltagande och till en början tillåter enklare skattningar av koldioxidflödena. Det kan finnas omständigheter i vissa länder som gör att man inledningsvis kan godta någon form av subnationell bokföring. Sådana omständigheter kan vara att det är omöjligt för länder att kontrollera vissa områden på grund av krig eller oroligheter. - REFERENSNIVÅER. Att upprätta bra referensnivåer är en svår balansgång mellan additionalitet och att ge starka incitament för länderna att delta. Naturvårdsverket bedömer att: - Till en början kan det vara rimligt att länder i ett första steg får hjälp med att etablera en referensnivå som baseras på historiska data och projektioner i ett business-as-usual-scenario (BAU). Det är dock viktigt att i det fall en REDD-mekanism utformas på så sätt att kre- 10

12 diter ska kunna tillgodoräknas i i-länders bindande åtagande, se till så att det inte skapar het luft. Det kan därför vara lämpligt att särskilja krediteringsnivån från BAU-scenariot. - Eftersom det finns risk att länder ersätts flera gånger i olika perioder för samma kollagernivå bör man överväga att justera referensnivåerna mellan olika åtagandeperioder. - SYNERGIEFFEKTER Det finns möjligheter till positiva synergieffekter mellan en REDD-regim och exempelvis biologisk mångfald samt lokalbefolkningars levnadsförhållanden. Detta bör främjas. Naturvårdsverket bedömer att: - Genom att bredda omfattningen av REDD till att inkludera olika aktiviteter i olika länder och regioner kan nyttan för biologisk mångfald och andra ekosystemtjänster förstärkas, exempelvis genom att främja återställande av utarmade skogar och utveckling mot en hållbar markanvändning. Beskogning och återbeskogning kan också öka sammanlänkning/skapa korridorer mellan skogar och därmed ge bättre förutsättningar för biologisk mångfald. - Det bör finnas kriterier för implementering av REDD där skogar med särkskilt höga värden av biologisk mångfald eller områden med stor potential till minskad fattigdom bland lokalbefolkningen prioriteras. - Ett effektivt involverande av lokala befolkningar och ursprungsbefolkningar är av högsta betydelse för att få en framgångsrik implementering av REDD-strategier. Att lokala regeringar kan garantera en effektiv implementering och involvering av lokala befolkningar bör vara ett kriterium för att få tillgång till finansiering. - Samarbetet mellan Klimatkonventionen, Konventionen för biologisk mångfald, Ökenkonventionen samt Konventionen för mänskliga rättigheter bör stärkas. Framtida REDD-mekanismer bör utformas i samklang med FN:s deklaration om ursprungsbefolkningars rättigheter (UNDRIP). Rätt utformad har en REDD-mekanism potential att bidra till minskade koldioxidutsläpp genom förhindrad avskogning, ökad beskogning och bättre skogshushållning. Det finns även möjligheter att uppnå positiva synergieffekter för biologisk mångfald och för lokala befolkningars levnadsförhållanden. Med en olämplig utformning av mekanismen kan det finnas risker för bland annat korruption, högre markpriser och kortsiktighet i markanvändningen. Med anledning därav anser Naturvårdsverket det vara önskvärt att en REDDmekanism kan ges olika tillämpning för olika länder och har en utformning som leder till insatser som främjar en hållbar markanvändning. Vidare är det angeläget att regelverket för REDD har en konstruktion med olika faser som länderna ska 11

13 genomgå innan länderna kompenseras utifrån resultat av minskade utsläpp och ökade kollager i skogar. En inledande fas med kapacitetsuppbyggnad, utveckling av REDD-strategier och förstärkning av den institutionella kapaciteten. En fas två där REDD-strategier implementeras och markrättighetsreformer och skogsförvaltningsreformer och vidare utveckling av institutioners kapacitet för MRV ska genomföras. En fas tre, när länder har väl fungerande institutioner och implementerat skogliga nationella pålitliga inventeringssystem för växthusgaser kan länderna helt kompenseras efter resultat av minskade utsläpp och ökade kollager utifrån en överenskommen referensnivå. När länderna har kommit till detta stadium kommer det att finnas bättre kunskap om vilka möjliga reduktioner som kan komma från sektorn. Skattningar av utsläpp och upptag är då också mer pålitliga. I detta stadium kan det då vara möjligt att koppla krediter till i-ländernas åtaganden och en internationell växthusgasmarknad. Eftersom länderna har olika förutsättningar och är på skilda utvecklingsnivåer kommer de deltagande länderna att befinna sig i de olika faserna vid olika tidpunkter. Fas 1 är viktig att den kommer igång så fort som möjligt och har i viss mån redan startat genom bilaterala överenskommelser och olika program som exempelvis UN-REDD och Forest Carbon Partnership Facility (FCPF). Några länder som kommit relativt långt vad det gäller institutioner för skogsförvaltning och övervakning av skogen kommer troligen att snabbt efter 2012 kvalificera för fas 2. Det är svårt att göra en bedömning när fas 3 kan börja. Mycket beror på hur fas 1 och 2 kan komma att utvecklas och i vilken takt deltagande länder kan bli redo. Naturvårdsverket bedömer att det krävs djupgående analyser av effekterna på växthusgasmarknaden och effekterna på hela klimatavtalets ambition vad gäller kvantifierade utsläppsminskningar innan man överväger att integrera krediter från REDD med övriga växthusgasmarknaden och att integreringen sedan genomförs så att klimatavtalets effektivitet liksom fattigdomsbekämpningen inte äventyras. 12

14 Summary Negotiations are being conducted within the UN Convention on Climate Change (UNFCCC) regarding a new global climate agreement that is to come into effect when the first commitment period of the Kyoto Protocol ends in An important issue under discussion is the climate agreement s inclusion of regulations that aim to reduce carbon dioxide emissions from deforestation and forest degradation in developing countries. This issue is often abbreviated to REDD (Reducing Emissions from Deforestation and forest Degradation). Deforestation and forest degradation of primarily tropical forests is estimated to account for almost one fifth of annual global greenhouse gas emissions, according to the IPCC. The discussions cover the possibility of introducing a financial mechanism to compensate developing countries for taking measures that lead to lower net emissions from deforestation and forestry. The idea is that developing countries would participate in the process by implementing measures that lead to a reduction in deforestation and lower carbon dioxide emissions or enhanced carbon stocks in the forest sector, while industrial nations would participate by covering the costs of such measures. This potential for financing to reduce deforestation is of interest, since previous attempts to establish financing for similar projects on a voluntary basis have not been sufficient to resolve the problem of deforestation. Despite REDD building on a relatively simple and intuitive idea, there are a number of other, relatively complicated, issues that need to be decided in order to convert the theoretical idea of REDD into a practical and effective control mechanism that can be implemented. Some of the key issues that need to be agreed include how the flow of carbon dioxide is to be measured and reported, how the financing should work and which mitigation activities should be rewarded. In other words, the scope of REDD needs to be agreed. This report looks at the knowledge that exists with regard to creating an understanding of the complex problems that the negotiations are trying to solve, and also provides an overview of the different options available for encouraging a reduction in deforestation and forest degradation and an increase in carbon stocks. The report primarily looks at some of the difficult issues that need to be solved in order to establish effective regulations that in the long term lead to tangible emissions reductions and that are also in line with other goals, such as biodiversity, sustainable development and human rights. Key message The Swedish Environmental Protection Agency considers it important that a mechanism relating to carbon dioxide emissions from the forestry sector in developing countries be included in the next climate agreement. The potential exists, at a relatively low though as yet unknown cost, to reduce carbon dioxide emissions from this sector during what will hopefully be a key transition period. A REDD mechanism is part of a way of stimulating development whereby countries themselves prevent deforestation, and it should be viewed as a component in a broader climate agreement. The inclusion of a REDD mechanism in the next climate 13

15 agreement would hopefully also increase the possibility of a situation whereby developing countries adopt their own emission reduction targets. REQUIREMENTS In order for a financial mechanism to be a capable means of control that is effective when implemented in countries, there are a number of requirements that need to be met. It is important to have a clear understanding of the driving forces behind the deforestation and forest degradation in different countries in order to generate the right incentives to reduce emissions from these activities. There needs to be a functioning government with the will to address the problem in those countries that could benefit from REDD funds. There also need to be clear forms of ownership and a functioning and non-corrupt forestry administration at local and central level with the ability to control what happens to forest resources. This may take a long time to develop and demands significant resources. In order to achieve the best long-term results, local communities and indigenous peoples need to be involved in the implementation of REDD strategies and must benefit from the mechanism. There also need to be robust systems for monitoring, reporting and verifying carbon dioxide flow. It is central to the overall idea of the Convention on Climate Change that it is possible to measure the results of mitigations implemented. Systems are required for conflict resolution, as well as authorities that injured parties can petition in the event of abuses. It is particularly important to ensure that indigenous peoples and vulnerable groups have access to such authorities. SCOPE The REDD mechanism needs to be adapted to specific conditions and requirements, which means that its activities may vary widely from country to country and sometimes within countries, both in terms of the measures for reducing emissions from deforestation and forest degradation, as well as the promotion of sustainable forestry. Not focussing exclusively on deforestation may be positive since: This provides greater incentives to make use of a variety of emissions reduction opportunities. The Swedish Environmental Protection Agency considers that there is great potential, for example, to restore depleted, degraded forests. Afforestation and reforestation could also be included in REDD. It is however important to avoid incentives to convert primary forest and degraded forest into forest plantations, and it is also important not to create competition be- 14

16 tween enhancement of forest carbon stocks and sustainable land use, e.g. food and bioenergy production. It is important that as many developing countries as possible can participate in REDD and in working towards sustainable forest management. This is positive in terms of fairness and in reducing the risk of international leakage. Allowing a broad range of activities also creates better conditions for protecting important ecosystem services and improves the chances of retaining biodiversity. See Synergies section below. Since the increased scope of a REDD mechanism also implies additional difficulties and makes greater demands of participant countries, we consider that it could be justified for financing to initially focus on emissions from deforestation and forest degradation. This is because REDD s great potential means that it is important that the work to reduce emissions from deforestation begin as soon as possible. FINANCING The idea of compensating developing countries for REDD measures is based on the creation of a system for the transfer of funds between industrial and developing countries. The main financing options under discussion are the use of a fund-based system or the creation of a market-based financing mechanism. The Swedish Environmental Protection Agency considers that: The REDD mechanism should be flexible and allow different kinds of financing. Significant resources are required in the start-up phase to create the right conditions to implement REDD. This start-up phase is probably best financed with different types of public financing. In order to generate sufficient financing for the initial stages of the REDD mechanism, industrial nations could commit to contributing a certain percentage to a global REDD fund. This could be done, for example, by a certain percentage of auction revenues from regional trading systems (e.g. the EU s emissions trading system) or Assigned Amount Units (AAUs) going to a REDD fund. Financing needs to be cost-effective and performance-based. As reliable systems for measuring, reporting and verification (MRV) and systems for implementation are developed in developing countries, additional financing could be generated from trading REDD credits, which would also contribute to ensuring that the most cost-effective measures are implemented. A market mechanism is probably required in the long term in order to generate the financial flows and investments necessary for reducing deforestation. Since there is uncertainty over the availability of and demand for REDD credits, risk-limitation measures should be 15

17 considered. The risks of linking a REDD mechanism to carbon markets, primarily in the form of price volatility, could be mitigated by, for example, setting limits on the extent to which industrial nations can use REDD credits to meet their national commitments or by gradually increasing industrial nations binding commitments. One option might also be for REDD credits to form a separate market with specific REDD commitments that are independent of countries other commitments. This would mean that the availability of and demand for REDD credits would not affect the price of carbon dioxide in other sectors to such a great extent. MRV As mentioned previously, it is one of the conditions in participant countries that it be possible to monitor, report and verify forest carbon dioxide flows. The extent to which uncertainties can be accepted in estimating carbon dioxide emissions is largely dependent on the type of financing mechanisms applied in the countries. The Swedish Environmental Protection Agency considers that: In order to maintain the integrity of action on climate change the system for measuring emissions needs to be robust and reliable. In the case of a market-based mechanism linked to industrial nations commitments, measurement methods need to be more precise than for financing based on grants and aid to various funds. Carbon dioxide flows need to be monitored and accounted at national level. This ensures that the countries governments have an incentive to act in the interests of long-term sustainable forestry policy and to prevent leakage at national level. In an ideal situation countries would have national, functioning inventory systems developed at national level that measured all greenhouse gas flows in an acceptable way. The development of such systems also increases the possibilities for measuring forest degradation and the enhancement of carbon stocks. During the start-up phase of such a holistic inventory system it may be necessary to have transitional rules that make it easier to participate in the system and that initially allow simpler estimates of carbon dioxide flows. There may be circumstances in certain countries under which some form of sub-national accounting systems would be acceptable. Such circumstances might include a situation where it is impossible for countries to monitor certain areas due to war or unrest. REFERENCE LEVELS. Establishing good reference levels is a difficult balance between additionality and providing strong incentives for countries to participate. The Swedish Environmental Protection Agency considers that: 16

18 It may initially make sense for countries to at first receive help in establishing reference levels based on historical data and projections in a business-as-usual-scenario (BAU). If a REDD mechanism is designed so that credits can be included in industrial countries binding commitments, it is important to ensure that the reference level does not create hot air. It may therefore be appropriate to differentiate between the credit level and the BAU scenario. Since there is a risk that countries may be compensated on several occasions at different times for the same level of carbon stocks, the adjustment of the reference levels between different commitment periods should be considered. SYNERGIES There are opportunities for positive synergies between a REDD scheme and, for example, biodiversity and the living conditions of local communities. These should be encouraged. The Swedish Environmental Protection Agency considers that: Increasing the scope of REDD to include different activities in different countries and regions may make it possible to strengthen the benefits for biodiversity and other ecosystem services, for example by encouraging the restoration of degraded forests and the development of sustainable land use. Afforestation and reforestation could also increase interconnections/create corridors between forests, thus providing better conditions for biodiversity. There should be criteria in place for the implementation of REDD that prioritise forests with especially broad biological diversity or areas with the potential for reducing poverty among local populations. Engaging local and indigenous peoples in an effective way is extremely important in achieving a successful implementation of REDD strategies. Guarantees from local governments for an effective implementation, and the involvement of local communities should be a criterion for access to financing. The cooperation between the Convention on Climate Change, the Convention on Biological Diversity, the Convention to Combat Desertification and the Convention on Human Rights should be strengthened. Future REDD mechanisms should be designed in concordance with the UN s Declaration on the Rights of Indigenous Peoples (UNDRIP). If correctly designed, a REDD mechanism has the potential to contribute to lower carbon dioxide emissions by preventing deforestation, increasing afforestation and encouraging better forest management. There are also opportunities for achieve positive synergies for biodiversity and the living conditions of local communities. 17

19 If the mechanism is designed incorrectly there may be a risk of such things as corruption, higher land prices and short-termist use of land. In view of this, the Swedish Environmental Protection Agency considers it useful for a REDD mechanism to be adapted for different countries and be designed in such a way that leads to initiatives that promote sustainable land use. Moreover, it is vital that the framework for REDD are structured with different phases that countries will go through before they are compensated based on the results of reduced emissions and increased carbon stocks in forests. These phases consist of: An initial phase during which capacity is built up, REDD strategies are developed and institutional capacities are strengthened. A second phase, in which REDD strategies are implemented and land rights reforms and forest management reforms are carried out, along with the further development of institutions capacity for MRV. Phase three, in which countries have well-functioning institutions and reliable national forest-related inventory systems for greenhouse gases. Such systems would enable countries to be compensated in full based on the results of reduced emissions and increased carbon stocks based on an agreed reference level. When countries reach this stage it will be a better knowledge about what potential reductions can be generated from the sector and estimates of emissions and sequestration will also be more reliable. At that stage it may be possible to link credits to industrial countries commitments and to carbon markets. Since countries have different conditions and are at different levels of development, participant countries will be at different phases at different times. It is important that phase 1 start as soon as possible, and to some extent it has already started through bilateral agreements and various programmes such as UN-REDD and Forest Carbon Partnership Facility (FCPF). Some countries that have come relatively far in terms of forestry management institutions and the monitoring of forests will likely quickly qualify for phase 2 after It is difficult to estimate when phase 3 might begin. A lot depends on how phase 1 and 2 develop and the pace at which participant countries become ready. The Swedish Environmental Protection Agency considers that in-depth analyses need to be carried out on the effects on the carbon markets and the effects on the aims of the climate agreement in terms of quantified emissions reductions. This is necessary before integration of credits from REDD with other carbon markets can be considered, and integration needs to be carried out without jeopardising the effectiveness of the climate agreement and the fight against poverty. 18

20 Förkortningar och begreppsförklaringar AAU Annex I länder Avskogning BAP BAU Bruttoavskogning CBD CDM COP ETS FAO FCPF FLEG GFCM GtCO 2 IET Växthusgasmarknad Nettoavskogning MRV - Assigned Amount Unit, Tilldelad utsläppsenhet för länder med kvantifierade åtaganden under Kyotoprotokollet. Varje part med kvantitativt åtagande tilldelas en mängd enheter motsvarande den mängd parten får släppa ut i ton koldioxidekvivalenter under en åtagandeperiod. - Industriländer enligt Klimatkonventionen - Skogsmark som avverkas och övergår till annan markanvändning. Se kapitel 1. - Bali Action Plan. - Business as usual. Används för att beteckna det mest troliga scenariot för avskogning utan att åtgärder inom REDD genomförs. - Beräkning av avskogningens omfattning utan att inräkna återbeskogning och beskogning (jämför nettoavskogning). - Convention on Biological Diversity. Konventionen om biologisk mångfald. - Clean Development Mechanism. Mekanismen för ren utveckling. En mekanism inom Kyotoprotokollet som ger möjlighet för länder med åtaganden om utsläppsbegränsningar enligt Kyotoprotokollet att genom investeringar i länder som inte har åtaganden om utsläppsbegränsningar få tillgodoräkna sig utsläppsreduktioner. - Conference of the Parties to the UNFCCC. - Emission Trading Scheme. - Food and Agriculture Organization of the United Nations. - Forest Carbon Partnership Facility. - Forest Law Enforcement and Governance. - Global Forest Carbon Mechanism - Förkortning för miljarder ton koldioxid. - International Emission Trading. Internationell handel med utsläppsrätter möjliggör för parter med kvantitativa åtaganden enligt Kyotoprotokollet att köpa och sälja utsläppsrätter med varandra. Kyotoprotokollet beskriver bara handel mellan länder. - En marknad där handel med utsläppsenheter eller utsläppsrätter sker. Exempelvis IET, CDM och JI. - Beräkning av avskogningens omfattning inkluderat återbeskogning och beskogning. - Monitoring, Reporting, Verification. Övervakning/mätning, rapportering, verifiering. 19

21 ITTO IPCC JI LULUCF REDD REDD+ SBSTA UNDRIP UNDP UNEP UNFCCC UNFF UN REDD Utarmning av skog - International Tropic Timber Organisation - Intergovernmental Panel on Climate Change - Joint Implementation. Gemensamt genomförande, ger möjlighet för ett land med åtaganden om utsläppsbegränsningar enligt Kyotoprotokollet att genom investering i utsläppsminskande projektverksamhet i ett annat land med åtaganden om utsläppsbegränsningar tillgodoräkna sig utsläppsreduktionsenheter. JI innebär en omfördelning av utsläppsutrymme mellan två länder med åtaganden om utsläppsbegränsningar. - Land Use, Land Use Change and Forestry, Markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk. - Reducing Emission from Deforestation and Forest Degradation. - Reducing Emission from Deforestation and Forest Degradation, and enhancement of carbon stocks, conservation and sustainable forest management. - Subsidiary Body of Scientific and Technological Advice. Stödjande organ till COP i vetenskapliga och tekniska frågor. - United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples. - United Nations Development Programme. - United Nations Environment Programme. - United Nations Framework Convention on Climate Change. - United Nations Forum on Forests. - United Nations Collaborative Programme on Reduced Emissions from Deforestation and Forest Degradation - Från engelskans Degradation. Gradvis minskad biomassa vilket gör att skogens förmåga att binda koldioxid försämras och kollagret minskar. Se kapitel 1. 20

22 Inledning Inom FN:s klimatkonvention (UNFCCC) pågår förhandlingar om ett nytt globalt klimatavtal som ska gälla när Kyotoprotokollets första åtagandeperiod har löpt ut Förhandlingarna följer den färdplan, Bali Action Plan (BAP), som beslutades vid det 13:e partsmötet på Bali 2007 och som ska leda fram till en överenskommelse under det 15:e partsmötet i Köpenhamn i december En viktig fråga som diskuteras är att i klimatavtalet införa ett regelverk med syfte att reducera koldioxidutsläpp som sker på grund av avskogning och utarmning av skog i utvecklingsländer. Avskogning och utarmning av skog av främst tropiska skogar beräknas stå för närmare en femtedel av de årliga globala växthusgasutsläppen enligt IPCC. För att kunna nå konventionens mål anses det därför nödvändigt att i nästa klimatavtal inkludera dessa utsläpp och skapa incitament för att minska dem. Det man i överläggningarna bl. a. diskuterar är att införa en finansiell mekanism som ska kompensera utvecklingsländer för åtgärder som leder till minskade nettoutsläpp från avskogning och skogsbruk. Förhandlingsmandatet i BAP är: Policy approaches and positive incentives on issues relating to reducing emissions from deforestation and forest degradation in developing countries; and the role of conservation, sustainable management of forests and enhancement of forest carbon stocks in developing countries; Frågan förkortas ofta i litteraturen med REDD, Reducing Emission from Deforestation and forest Degradation. I begreppet REDD ligger dock att förhandla om hela konceptet så som mandatet lyder från Bali. Det inrymmer med andra ord ett brett spektra av policies för hållbart skogsbruk, skydd av skogar och olika åtgärder som leder till minskade utsläpp men också ökade kollager i u-länders skogar. I rapporten används REDD som begrepp och ska då tolkas med denna vidare betydelse. Det finns många frågor som behöver lösas i förhandlingarna för att få till stånd ett regelverk som skapar incitament för utvecklingsländerna att minska nettoutsläpp från skogen. Några av de nyckelfrågor som man behöver komma överens om är bl.a. hur man ska mäta och rapportera koldioxidflöden, hur finansieringen ska gå till och vilka åtgärder som ska ge kompensation, alltså omfattningen av REDD. Ska mekanismen fokusera på att minska utsläpp från avskogning och utarmning av skog eller ska ökning av kollagren vara av lika stor vikt? Problemet med avskogning är oerhört komplext och det finns många viktiga aspekter att beakta vid utformningen av ett regelverk för att det långsiktigt och på ett effektivt sätt ska resultera i varaktiga faktiska utsläppsminskningar. Syfte Rapporten syftar till att skapa en förståelse för de komplexa problem man i förhandlingarna försöker lösa och ge en överblick av de olika alternativ som finns för att skapa incitament för minskad avskogning, utarmning av skog och ökade kollager. Rapporten tar framför allt upp några av de knäckfrågor som behöver lösas för 21

23 att få ett effektivt regelverk som långsiktigt leder till faktiska utsläppsreduktioner och samtidigt är förenligt med andra mål som t.ex. biologisk mångfald, en hållbar utveckling och mänskliga rättigheter. Avgränsning Rapporten ger i första hand en översiktlig genomgång över de möjligheter och svårigheter som finns med att koppla en REDD-mekanism till ett framtida internationellt klimatavtal. Även om rapporten har som ansats att täcka in så mycket som möjligt av de frågeställningar som berör REDD är frågan alltför komplex för att låta sig göras under de tidsramar som funnits. Frågan spänner över det ekologiska, sociala och ekonomiska fältet och berör många länder med olika skogskaraktär, ekosystem och befolkningar. På grund av tidsramen bygger rapporten huvudsakligen på en genomgång av aktuell relevant litteratur och innehåller inga nya inslag av modellanalyser eller dylikt. Rapporten fokuserar i första hand på avskogning och utarmning av skog. Det finns många olika styrmedel och regleringar som kan behövas för att lösa problemet med avskogning och de incitament som vi framför allt belyser är de som framhållits i de internationella klimatförhandlingarna. Bakgrund Avskogning i tropiska och subtropiska länder har länge varit ett problem som man i internationella sammanhang har försökt hitta lösningar på för att minska. De senaste två decennierna har skydd av skogar legat högt på den internationella politiska agendan. Många processer och organisationer finns etablerade med en helt eller delvis inriktning mot att minska avskogningen och utveckla ett hållbart skogsbruk. Bland dessa kan nämnas United Nations Forum on Forest (UNFF), International Tropic Timber Organisation (ITTO), Food and Agriculture Organization (FAO), Konventionen om biologisk mångfald (CBD) och Forest Law Enforcement and Governance (FLEG). Dessutom har många år av biståndsverksamhet försökt stödja ett förbättrat nyttjande av skogsresurserna i utvecklingsländer. Trots ett intensivt arbete har det visat sig vara svårt att komma tillrätta med problemet och de försök som gjorts inom UNFF för att få till stånd en bindande internationell konvention med syfte att reglera utnyttjandet och bevarandet av skogsresursen har misslyckats. Under de senaste åren har skogens roll för klimatet kommit att uppmärksammas alltmer inom de internationella klimatförhandlingarna. I nuvarande klimatavtal finns ingen reglering av utsläppen av växthusgaser från avskogning i utvecklingsländerna eller någon mekanism som ger incitament att minska den. Trots att minskad avskogning anses vara ett av de mest kostnadseffektiva sätten att snabbt reducera en stor del av de globala koldioxidutsläppen (Stern, 2007), kunde man av politiska och metodologiska skäl inte ta in avskogning inom ramen för mekanismen för ren utveckling (CDM) i Kyotoprotokollets första åtagandeperiod ( ). 22

24 Vid klimatkonventionens 11:e partsmöte 2005 lämnade en grupp av länder, den så kallade Regnskogskoalitionen bestående av ett 30-tal länder från bl.a. Asien, Centralamerika och länder från Kongo-bäckenet i Afrika, ett förslag för att minska koldioxidutsläpp från avskogning. Förslaget gick ut på att dessa länder frivilligt skulle minska avskogningen i utbyte mot att få verifierade krediter att sälja på en växthusgasmarknad. Konceptet för REDD och de metodologiska aspekterna har sedan 2005 livligt diskuterats och utvecklats i förhandlingarna. Från att från början endast ha innefattat avskogning (RED) till att även inkludera utarmning av skog (REDD), har förhandlingsmandatet efter Bali breddats ytterligare till att även beakta skydd av skogar, hållbart skogbruk och förstärkning av skogars kollager (REDD+). På Bali under det 13:e partsmötet (COP13) beslutades om en handlingsplan för att nå en ambitiös global klimatöverenskommelse med bred förankring vid det femtonde partsmötet i Köpenhamn i december I handlingsplanen ingår de skogliga frågorna i utvecklingsländerna som en viktig förhandlingsfråga och beslut om ramverket för REDD förväntas fattas i Köpenhamn. NÅGRA LÄNDERS POSITIONER Frågan om REDD anses generellt vara en positiv del i förhandlingarna på grund av att den annars så vanligt förekommande konflikten mellan nord och syd är mindre påtaglig i denna fråga och många utvecklingsländer har en vilja att bidra till att reducera utsläppen eftersom avskogning är ett stort problem i dessa länder. Det finns ändå fortfarande några grundläggande frågor där framför allt utvecklingsländerna sinsemellan har olika syn. Till dessa hör bland annat omfattningen av REDD. Ska man i första hand fokusera på avskogning och utarmning av skog och i andra hand möjligheter till andra skogsåtgärder? Exempelvis Indien argumenterar starkt för att bevarande av befintliga skogar och ökning av kollager är av lika stor betydelse som att reducera utsläppen från avskogning medan Brasilien vill att fokus ska ligga på att minska utsläppen från avskogning. Det finns även meningsskiljaktigheter för hur incitament ska skapas genom olika finansiella mekanismer. De förslag på mekanismer som framför allt diskuteras kan indelas i fond- och biståndsbaserad mekanism, marknadsbaserad mekanism eller en kombination av de båda. De främsta förespråkarna av en marknadsbaserad mekanism bland utvecklingsländerna är Papua Nya Guinea vilka också för talan för Regnskogskoalitionen. Brasilien vill istället skapa en fond där i-länder förbinder sig till att bidra med finansiering som en del i ländernas åtaganden. Landet är starkt emot att industriländer ska få tillgodoräkna sig utsläppsreduktioner som sker inom REDD. Deras främsta skäl är att REDD ska ske utöver andra utsläppsbegränsningar och inte omintetgöra utsläppsminskningar i länder med utsläppsåtaganden. Andra skäl är osäkerheter i mätmetoder, risk för läckage och att det kan påverka CDM marknaden där de är det tredje största värdlandet. I-länderna anser överlag att det är viktigt att införa ett effektivt regelverk för att reducera utsläppen från tropiska och subtropiska skogar i ett kommande avtal och 23

25 är villiga att bistå med finansiering för att åstadkomma detta. EU har i rådsslutsatser (Council of the European Union, 2008) antagit att EU ska verka för att halvera den tropiska bruttoavskogningen till 2020 jämfört med genomsnittet och att nettoavskogningen ska upphöra till Det finns dock skillnader mellan i-länders synsätt inte minst vad det gäller viljan att driva fram en marknadslösning. Bland andra USA driver starkt på för att snabbt hitta en marknadslösning för REDD. 24

26 1. Definitioner av centrala begrepp Vad menas med avskogning, utarmning av skog etc. Både skog och avskogning är begrepp som har flera olika definitioner. Här redogör vi för de definitioner som är mest relevanta i REDD-sammanhang. Skog FAO:s definition av skog lyder: områden större än 0,5 hektar med träd som är högre än 5 meter och har en kronslutenhet om mer än 10 %, eller träd som har naturliga förutsättningar att nå dessa egenskaper, samtidigt som marken i huvudsak inte används för jordbruk, bebyggelse eller liknande. Kronslutenheten säger hur stor del av marken som inte syns uppifrån, på flygbild eller från satellit, därför att trädens kronor skymmer sikten, och 10 % är egentligen för svenska förhållanden en mycket gles skog. Inom UNFCCC skall skog definieras enlig de riktlinjer som anges i Marrakech Accords (16/CMP.1) som är något vidare i sin tolkning. Där gäller att områden ska vara större än 0,05 1 hektar med en kronslutenhet på procent av träd som har naturliga förutsättningar att minst nå en höjd på 2-5 meter. Dessa bredare och ännu generösare gränser uppkom på grund av att länderna inte kunde komma överens. Inom dessa ramar fick länderna välja den definition som skulle gälla för landet under första åtagandeperioden i Kyotoprotokollet. Valda definitioner innebär att många plantager som exempelvis eukalyptusodlingar räknas som skog. Däremot räknas inte palmoljeplantager som skog av den anledningen att denna typ av palm inte betraktas som en vedartad växt. Avskogning Avskogning sker när skog avverkas och marken övergår till annan markanvändning som till exempel när man omvandlar marken till jordbruksmark, betesmark eller för att bygga vägar. I vissa regioner i tropikerna överges sådan jordbruksmark och betesmark efter ett antal år då den är näringsmässigt utarmad, varefter det långsamt kan växa in nya träd. Detta klassas ändå som avskogad mark. Utarmning av skog En stor del av den avverkning som äger rum i tropiska skogar sker genom plockhuggning eller selektiv avverkning. Man tar de största träden av de värdefullaste trädslagen som t ex mahogny. Den sker inte på ett sådant sätt att skogsmarken övergår till annan markanvändning och det definieras därmed inte som avskogning. Vi använder här benämningen utarmning av skog som den svenska benämningen för degradering av skog. I princip kan skogen vid plockhuggning återhämta sig och fortfarande tillhandahålla viktiga ekosystemtjänster och biologisk mångfald. Men vanligare är att åter- 25

27 kommande plockhuggning leder till en gradvis minskning av biomassan vilket gör att skogens förmåga att binda koldioxid försämras och kollagret minskar väsentligt. Det är svårt att uppskatta de totala koldioxidutsläppen genom utarmning av skog. Den kan i vissa länder ha större betydelse för växthusgasutsläppen än avskogningen, då arealerna som utarmas är större än de som avverkas och då en utglesning av skogen ofta gör att marken och vegetationen kan torka varefter bränder lättare sprids i de kvarvarande träden. Förstärkning/ökning av kollager Det finns flera sätt på vilket man kan förstärka och bygga upp kollager i skogar. Dels kan man beskoga områden som det tidigare inte varit skog på. För länder med kvantifierade åtaganden gäller under Kyotoprotokollet att marken då inte ska ha varit beskogad de senaste 50 åren för att få definiera det som en beskogning och räkna in det under artikel 3.3. Man kan vidare återbeskoga marker som tidigare varit beskogad men som inte har varit det under de senaste åren. I Kyotoprotokollet gäller då att marken inte varit beskogad sedan Inom CDM kan länder med kvantifierade åtaganden även genomföra projekt för beskogning och återbeskogning i utvecklingsländer. Dessutom kan man i befintliga skogar med olika åtgärder öka kolinbindningen och förstärka skogliga kollager. Kyotoprotokollet tillåter i-länderna att tillgodoräkna sig en begränsad del av dessa kollagerökningar. Hållbart skogsbruk Vad som är ett hållbart skogsbruk finns det ingen enhetlig definition av. Men det syftar till ett brukande av skogen som långsiktigt upprätthåller skogens produktivitet samt andra viktiga ekologiska, ekonomiska och sociala funktioner. FAO definierar det som: Förvaltning och utnyttjande av skog på ett sätt som bevarar biodiversiteten, produktionen, skogens förmåga att förnya sig, vitalitet och dess förmåga att bistå nu och i framtiden med viktiga ekologiska, ekonomiska och sociala funktioner både på lokala, nationella och globala nivåer och på ett sätt som inte skadar andra ekosystem. 26