Naturskyddsföreningens svar på remiss på Jordbruksverkets tekniska underlag till ett nytt landsbygdsprogram

Transkript

1 Landsbygdsdepartementet Carl-Fredrik Lööf Stockholm vårt dnr: ert dnr: L2012/1449 Naturskyddsföreningens svar på remiss på Jordbruksverkets tekniska underlag till ett nytt landsbygdsprogram Naturskyddsföreningen har tagit del av den utsända remissen rörande Jordbruksverkets tekniska underlag för ett nytt landsbygdsprogram för perioden Föreningen väljer att begränsa sina synpunkter till vissa frågor eftersom somliga frågeställningar inte går att ta ställning till förrän budgeten för jordbrukspolitiken är beslutad eller fler fakta föreligger, t ex rörande de s k mindre gynnade områdena, samt eftersom tiden har varit knapp för att utarbeta ett omfattande remissvar. Remisstiden har huvudsakligen utgjorts av semestertider. Övergripande Jordbruksverkets underlag är en gedigen genomgång av området och frågeställningarna. Vi välkomnar särskilt de inledande kapitlen (kap 1 4) som på ett tydligt sätt redovisar utgångspunkter och principer. Det anges att samhällsekonomiska aspekter skall inkludera även miljökostnader, men avgränsningen till att det ska ske i möjligaste mån är alldeles för vag och omotiverad, även om skrivningen utgör en förbättring från tidigare underlag. Trots omfånget hade ytterligare några uppgifter varit välkomna för att öka förståelsen och möjligheten att bedöma föreslagna insatser, t ex att kort redovisa dagens omfattning av åtgärderna. Föreningen anser att subventioner inom jordbrukspolitikens ram bör användas för att ersätta produktion av kollektiva nyttigheter. Under den förutsättningen bör Sverige göra sitt yttersta i såväl EU-förhandlingar och tillämpning av EU-regler, som internationell politik för att minst behålla dagens nivå på LBP. Den pågående reformen av hela CAP kan komma att resultera i nedskärningar, vilket då bör kompenseras med ökad nationell medfinansiering. Sverige bör dessutom använda möjligheterna att modulera och flytta medel från första till andra pelaren fullt ut.

2 2/7 När det gäller fördelning av LBP-budgeten mellan olika delprogram anser Naturskyddsföreningen att ersättning för kollektiva nyttigheter och andra samhällsmål fortsatt skall dominera programmet. LBP bör minst ha samma omfattning på miljöåtgärder som idag när ca 70 % av LBP-budgeten används till miljöåtgärder. Signalerna från EU-nivån är att LBP ska omfatta "nya" saker såsom FoU, skog, bredband, bioenergi och höjda investeringsstöd. Sådana satsningar får inte ske på bekostnad av miljöåtgärderna och får bara ske om de stödjer kollektiva nyttigheter. Rörande förenkling, så är Naturskyddsföreningen positiv till strävan att förenkla programmet men anser att förenkling inte får vara det överordnade målet. Istället måste de svenska miljökvalitetsmålen vara styrande. Det finns ofta en inbyggd konflikt mellan miljömålsuppfyllelse och förenkling. Vissa mål kräver detaljerad styrning vilket ofta gör förenklingar oacceptabla. Den förväntade effekten på miljömålen av förenkling måste hela tiden tydliggöras och regelbundna analyser måste genomföras för att följa upp effekter på miljömålen av förenkling. Ett verktyg för att underlätta att miljöhänsyn genomsyrar programmet skulle vara att miljökonsekvensbedöma samtliga programdelar och projekt som man avser genomföra, t ex genom att samtliga investeringsstöd bedöms i relation till sin miljöprestanda. På liknande sätt kan man lägga ett företagsfrämjande raster på olika åtgärder i syfte att främja det svenska jordbrukets konkurrensförmåga, vilket vi menar sker bäst genom accelererad miljöanpassning. Eftersom förenkling är ett uttalat mål av landsbygdsministern för reformen av jordbrukspolitiken, föreslår föreningen att en utvärdering sker av genomförd förenklings inverkan på miljökvalitetsmålen. En fråga som kopplar till förenkling är förslaget om att använda schabloner för kostnadsuppskattningar. Naturskyddsföreningen stödjer detta förslag. Angående skogåtgärder har föreningen följande principiella hållning. Ersättningar för åtgärder på skogsmark ska begränsas till miljöförbättrande åtgärder. Rörande beskogning bör påpekas att i Sverige anger lagen att återbeskogning skall ske efter avverkning, vilket utesluter stöd för beskogning, inkl lövskogsplantering. Dessutom är det god lönsamhet för skogsbruk jämfört med jordbruk så det finns ingen anledning att använda CAP-medel för att konkurrera ut jordbruk i regioner som redan har för lite jordbruk. Om beskogning skall ersättas bör grundprincipen vara att ett eventuellt stöd begränsas till ersättning för den merkostnad som plantering av trädslag som är mer gynnsamma för biologisk mångfald innebär. Kriteriet biologisk mångfald ska ses i ljuset av alla de miljöer, inklusive intilliggande vattenmiljöer, som skogens utformning påverkar. Ett kompletterande kriterium (till biodiversitet) skulle kunna vara att genom ändrad trädslagssammansättning öka skogsbeståndets resiliens, i ljuset av klimatförändringen (t.ex. att bättre tåla stormar och översvämningar). D v s till

3 3/7 normal återbeskogning skall det inte utgå något stöd inom EU utan i botten ska ligga den vedertagna merkostnadsprincipen. Föreningen anser att stöd till investeringar rörande nya skogsskötselmetoder, förädling och marknadsföring för skogssektorn inte skall inkluderas. För såväl jord- som skogsbrukssektorn anser Naturskyddsföreningen att ersättning för skador vid katastrofer m m inte skall ingå i CAP. Däremot skulle ersättning kunna utgå för merkostnader, som syftar till att genom förbättrad resiliens förebygga katastrofer. Den stora floran av ersättningar är ett problem genom att pengar avsätts per åtgärd, vilket riskerar bind upp mycket pengar i programmets budget. Om avsatta resurser inte går åt inom vissa program, är det svårt att få utnyttja dem inom andra angelägna områden, t ex miljöåtgärder. Det kan lösas genom att bunta ihop en del stöd och vara återhållsam med målen för dem. En annan övergripande fråga rör tidigare utvärderingar. För att lära av tidigare insatser måste genomförda utvärderingar beaktas. Några angelägna frågor att studera är huruvida de nya jobben som bl a landsbygdsministern lovade som effekt av nuvarande LBP, har blivit verklighet, samt vad t ex investeringsstöden och startstöden har gett. Inom de områden där utvärderingar saknas, måste sådana genomföras. Programspecifika synpunkter Biologisk mångfald Ansatsen i rubricerade avsnitt saknar en del den brukade åkern. Åkern är enbart med genom särskild s k mångfaldsåker, vilket inte möter behovet av att öka den brukade åkerns mångfald, inkl markens mångfald Investeringar i skogs- och jordbruk Naturskyddsföreningen anser att investeringar är ett viktigt verktyg för att öka LBP:s miljöprofil men anser att miljökrav skall ställas på samtliga investeringar. Prioritering av stöd bör ske givet investeringarnas bidrag till uppfyllande av miljökvalitetsmålen Miljöinvesteringar för biologisk mångfald, kulturmiljöer och rekreation Föreningen efterlyser samråd med det civila samhället vid prioriteringar såväl nationellt som regionalt. Såväl tidigare som gällande landsbygdsförordning trycker på partnerskap där det civila samhället ingår, vilket vanligen har stor kunskap om natur- och miljöfrågor att bidra med Skötsel av betesmarker och slåtterängar

4 4/7 Betesmarkerna och slåtterängarna är centrala för biologisk mångfald, vilken i sin tur är en grundpelare i ekosystemtjänsterna. Naturskyddsföreningen menar att det är ytterst angeläget att LBP fortsatt har ett funktionellt betesmarksprogram som får stort budgetutrymme. Dagens ersättningar räcker inte för att bidra till fortsatt hävd. Föreningen driver på EU-nivå möjligheten att inkludera ett incitamentselement i ersättningsnivån. Föreningen ser med stor oro på den senaste programperiodens problem med betesmarksdefinitioner och arealmätningar, vilket har gjort många lantbrukare som sköter betesmarker, om än inte direkt negativa, så åtminstone mycket tveksamma till att söka betesmarksersättning i fortsättningen. Orsaken är främst riskerna för företagen. En dominerande del av marken sköts av stora företag. Sanktionerna vid fel blir därför stora. Förutsatt att skötselkraven maximerar kollektiva nyttigheter, bör de även utformas så att risken för fel minimeras. Föreningen uppfattar att dessa synpunkter har beaktats i alternativ 1 och 2. Naturskyddsföreningen ser såväl fördelar som nackdelar med JV:s föreslagna alternativ 2. Fördelarna är att det inkluderar ett markslag för höga värden som inte är kopplade till floran. Givet tidigare problem med att inkludera betesmarkens alla värden ser vi behov av att ha möjlighet att definiera ytterligare ett markslag. Nackdelen är givetvis att fler klasser leder till ökad komplexitet och dessutom lätt till omotiverade skillnader vid markklassning p g a den subjektivitet som aldrig går att komma ifrån. Vilket alternativ som är bäst beror givetvis också på vilken ny betesmarksdefinition som antas i första pelaren. Föreningen förutsätter att inverkan av betesmarksdefinitionen har beaktats i alternativen. Sammantaget menar Naturskyddsföreningen att det är svårt att slutgiltigt ta ställning för alternativ 1 eller 2. Vilket alternativ som i praktiken kommer att leda till högkvalitativ hävd av fler betesmarker beror ju även av andra faktorer, t ex det totala budgetutrymmet för betesmarksersättningarna, lönsamheten i köttproduktionen och huruvida gårdsstöden går till markägarna eller brukarna. En allt mindre del av betesmarkerna sköts av markägarna. Ersättningsnivån måste också öka särskilt för markerna med de högsta värdena. Vidare skulle ett kopplat dikostöd vara mycket positivt. Naturskyddsföreningen anser att alternativ 3 och 4 inte bör införas. Särskilt inte alternativ 3 som är ett alltför trubbigt verktyg med för låg ersättningsnivå. JV slår fast i underlaget att en minskning av omfattningen av betesmarkerna är att förvänta utan att samtidigt presentera en analys av varför och förslag på åtgärder. En minskning är oroande givet miljömålen. Naturskyddsföreningen efterlyser därför en genomgripande analys av effekter av samtliga jordbrukspolitiska förändringar på miljömålen och därefter utarbetandet av en åtgärdsplan för att vända trenden. En sådan skulle även bidra till Miljömålsberedningens pågående strategiarbete rörande hållbar markanvändning.

5 5/7 Föreningen delar inte JV:s förslag att ersättning för röjning inte skall ingå i betesmarksersättningen. Förvisso har vissa marker mindre röjningsbehov men frågan är om nyttan av att göra röjning till en egen åtgärd motsvarar den ökade byråkratin Skötsel av kulturmiljöer Givet tidigare uttryckta mål om att inkludera landskapsperspektivet i LBP, förordar föreningen alternativ 2 i förslaget, d v s att hela eller sammanhängande delar av fastigheten ska ingå i åtagandet. Ersättningen bör givetvis spegla detta mer arbetsintensiva åtagandet och följaktligen vara högre för alternativ Skötsel av bryn Naturskyddsföreningen stöder införandet av ersättning för skötsel av bryn Vall på slätten Odling av vallgrödor bidrar till en rad av miljömålen. Att öka vallandelen på slätten och i kustzonerna är angeläget. Det är svårt att slutgiltigt ta ställning till åtgärdsförslaget eftersom utfallet av åtgärden i hög grad beror av hur gårdsstödet (pelare ett i CAP) kommer att utformas. I vilken utsträckning djurhållning kommer fortsätta att stimuleras av gårdsstödet är centralt för eventuellt vallstöd. Åtgärdens inverkan beror även på t ex stödet till mindre gynnade områden, huruvida tidigare vallstöd blir kvar och omfattningen av ekologisk produktion. Följaktligen nöjer sig föreningen i dagsläget med att uttala en försiktigt positiv inställning till ersättning till vall på slätten, men ställer oss frågande till om ersättningsnivåerna skall skilja sig åt så mycket som i förslaget Växtnäringsplanering Naturskyddsföreningen ser positivt på åtgärden för växtnäringsplanering. Viktiga delar i åtgärden är att se över växtföljder, genomföra växtnäringsbalanser och markkarteringar. Dessa åtgärder är en viktig nyckel till minskad användning av växtnäring som i sin tur minskar jordbrukets bidrag av lustgas Växtskyddsplanering Naturskyddsföreningen anser att åtgärden är mycket önskvärd då den bidrar med flera miljönyttor och skyddar vattnet från förorening. Åtgärden innefattar sprutningsfria zoner, kartläggning av förebyggande åtgärder och kontrollrutor. Ofta sägs det att det är omöjligt för lantbrukare att få ekonomisk ersättning för miljöåtgärder som lagen kräver men i Danmark infördes nyligen en 10 meterszon längs vattendrag och sjöar som ska ge hektar skyddszoner för att värna vattnet. Utformningen har gjorts så att det trots lagkravet kan ges både ekonomiskt skyddszonsstöd och gårdsstöd för arealen Minskat kväveläckage

6 6/7 I underlaget beskrivs att åtgärdens samhällsekonomiska lönsamhet är svag, särskilt gällande jordbearbetning på våren, som i viss utsträckning kan väljas av företagsekonomiska skäl. Fånggrödor däremot, är samhällsekonomiskt nyttiga och lantbrukaren saknar ekonomiska incitament att etablera dem i tillräcklig omfattning. Miljömålsunderlagen anger bl a Odling av fånggröda är den enskilt viktigaste åtgärden för att minska kväveläckage från åkermark. Som genomsnitt för södra Sverige beräknas fånggrödan minska utlakningsförlusterna med 30 % om den plöjs upp på senhösten och ytterligare % om den bryts först på våren. Man bör dock beakta att miljömålet för fånggrödorna står i konflikt med ett annat miljömål. Odlingen av fånggrödor ökar användningen av kemiska bekämpningsmedel och därmed finns en konflikt med miljömålet Giftfri miljö samt förordningen om hållbar bekämpningsmedelsanvändning. Följaktligen är Naturskyddsföreningen tveksam till den samhällsekonomiska nyttan av att ersätta jordbearbetning på våren, särskilt om det inte sker tillsammans med fånggrödor. Därför förespråkar vi alternativ 2, d v s krav på såväl våretablering som fånggröda, men att ersättningsnivån i princip motsvarar vad fånggrödeetablering kan motivera. I informationen till lantbrukarna bör man följaktligen betona att vårbearbetning oftast är företagsekonomiskt lönsamt Skyddszoner Skyddszoner leder till många positiva miljönyttor som ökad biologisk mångfald, minskat läckage av näringsämnen och kemiska bekämpningsmedel. Ytterligare positiva effekter av kantzoner är kolinlagringspotentialen. I en brittisk studie har effekten av kolinlagring vid bredare fältkanter studerats, Fallon m fl (2004). En viktig del av den potentiella utsläppsminskningen av kantzoner är att lustgasutsläpp är betydligt lägre från en extensiv gräsmark jämfört med åkermark. I denna studie beräknades att markkolet ökade med 1,3 procent per år vid en omläggning av åkermark till gräsmark.vid initialt kolförråd om ca 80 t C/ha motsvarar detta en årlig kolinlagring om ca 1 ton C/ha och år vilken beräknades ha en varaktighet på 50 år. Även ett alternativ med trädbevuxna fältkanter ingick i studien, här beräknades att markkolet ökade med 1,17 procent per år vilket motsvarade ca 0,94 t C/ha*år och att 2,8 t C/ha och år lagrades in i trädens biomassa. Efter 50 år innebär detta att 140 t C/ha skulle finnas inlagrat i trädens biomassa och ytterligare 47 t C/ha i marken (d v s en ökning av markkolet från initialvärdet). Kolinlagringspotentialen bör därför tydligare kunna framgå som en positiv effekt av åtgärden. Naturskyddsföreningen anser att skyddszoner är en mycket effektiv och önskad åtgärd. Acceptansen och måluppfyllelsen i nuvarande landsbygdsprogram är mycket hög och borde tillmötesgås Anpassade skyddszoner Naturskyddsföreningen anser att alternativ tre är att föredra då nyttan och möjligheten till att öka anslutningen kan öka med riktade regionala insatser.

7 7/ Ekologisk produktion Naturskyddsföreningen anser att stöd till ökad ekologisk produktion är ett resurseffektivt sätt att nå flera av miljömålen. Föreningen delar dock inte alla JV:s förslag på utformning av stödet utan anser följande. Ersättning bör utgå även till gårdar som inte är helomställda. Att kräva att hela gården ställs om försvårar omställning. Istället bör man stimulera helomläggning med högre ersättning. Ekovallen bör absolut ha ersättning. Vallen är avgörande för ekoproduktionens miljöeffekt, särskilt på växtodlingsgårdar i slättbygd. Detta framgår t ex av Ekomålutredningen sid 119. JV ger inget motiv för att ta bort ersättningen till ekovallen. Ekomålsutredningen lyfter fram behovet av att stimulera hävd av naturbetesmark på ekogårdar. Naturskyddsföreningen föreslår att LBP inkluderar ersättning till dessa arealer. Att ha samma ersättningsnivå till alla grödor är tveksamt, eftersom detta verkligen missgynnar mer svårodlade grödor som raps, m fl. Dessutom pekar JV självt på att förenklingseffekten är mycket liten. Naturskyddsföreningen föreslår därför att nuvarande modell med differentierade ersättningsnivåer kvarstår. JV föreslår att regional differentiering av ersättningsnivåer återinförs. Modellen med regional differentiering har redan prövats i det första miljöprogrammet Den övergavs efter en grundlig utvärdering av Miljöprogramutredningen 1999, som konstaterade att merkostnaderna för omläggning var mer knutna till grödorna än till regionen. Naturskyddsföreningen menar att man bör behålla nuvarande utformning. Avslutningsvis vill föreningen upprepa att ovanstående synpunkter får ses som preliminära tills budgeten för hela CAP, inkl LBP är presenterad. Först då kan man slutgiltigt ta ställning till nödvändiga prioriteringar. Vänligen Mikael Karlsson ordförande Gun Rudquist chef av för hav och jordbruk