Årsrapport Europeiska byrån för bedrägeribekämpning. Elfte verksamhetsrapporten För perioden 1 januari till 31 december 2010

Transkript

1 Årsrapport 2011 Europeiska byrån för bedrägeribekämpning Elfte verksamhetsrapporten För perioden 1 januari till 31 december 2010 Rue Joseph II Bryssel

2 Ansvarsfriskrivning: Olafs årsrapport innehåller ärendebeskrivningar som enbart är avsedda som illustrationer. Att Olaf lägger fram en ärendebeskrivning föregriper inte eventuell rättlig prövning och antyder inte heller att någon person har gjort sig skyldig till fel. Information till läsarna: Den elfte verksamhetsrapporten från Europeiska byrån för bedrägeribekämpning finns i fullständig version på engelska, franska och tyska och i sammandrag på EU:s övriga officiella språk. 2

3 Sammanfattning Olaf genomförde 691 ärendebedömningar år Bedömningarna ledde till att 225 nya utredningar och operativa ärenden 1 inleddes, varav 150 interna eller externa utredningar och 75 samordnings- och biståndsärenden. 2 Under året avslutades 189 utredningar och operativa ärenden. Ungefär lika många ärenden inleddes respektive avslutades som år Vid utgången av 2010 pågick sammanlagt 493 utredningar och operativa ärenden, varav 139 avsåg EU-institutioner och organ samt 117 gällde utgifter eller inkomster i jordbrukssektorn. I genomsnitt tog det 27,9 månader att göra en utredning eller en operativ insats, bedömningsfasen inräknad. Siffrorna för 2010 är de lägsta på fem år. Den genomsnittliga löptiden på Olafs utredningar och operativa insatser, bedömningsfasen borträknad, var kortare än tidigare år och knappt 23 månader under 2010 jämfört med 25 månader år Under 2010 kom 46 % av uppgifterna till Olaf från den offentliga sektorn (inom EU eller i medlemsstaterna) medan 52 % av uppgifterna kom från allmänheten eller näringslivet. Uppföljningen av Olafs utredningar ledde till att nationella domstolar under 2010 utdömde fängelsestraff på sammanlagt 125 år och böter på nästan 1,47 miljarder euro sammanlagt. År 2010 återkrävdes 67,9 miljoner euro med anledning av Olafs utredningar och operativa ärenden. De största beloppen avsåg strukturfonderna (32,9 miljoner euro), nära följt av jordbrukssektorn (11,9 miljoner euro) och direkta utgifter (10,6 miljoner euro). Ytterligare 351,2 miljoner euro har hittills återkrävts med anledning av pågående ekonomisk uppföljning i vissa pågående ärenden. Olafs nya generaldirektör, Giovanni Kessler, tillträdde i februari Under de närmaste åren kommer arbetet att påverkas kraftigt av vissa pågående förändringar, däribland ett förslag till förbättring av den rättsliga ramen för Olaf och en internrevision av Olaf. 1 2 Samordnings- och biståndsärenden. Övriga genomgångna ärenden (466) krävde inga ytterligare åtgärder från Olaf. 3

4 Olafs uppdrag och ansvarsområden Uppdragsbeskrivning Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf 3, ibland även kallad byrån) har följande uppdrag: För det första ska Olaf bekämpa bedrägeri, korruption och all annan olaglig verksamhet som kan skada Europeiska unionens ekonomiska intressen. För det andra ska Olaf skydda EU-institutionernas goda namn genom att utreda allvarliga tjänstefel som begåtts av ledamöter eller tjänstemän och som kan leda till disciplinära påföljder. För det tredje ska Olaf hjälpa Europeiska kommissionen att utforma och tillämpa en politik för att förebygga och spåra bedrägerier. Genom att fullgöra sitt uppdrag så effektivt som möjligt bidrar Olaf till EU-institutionernas ansträngningar för att se till att skattemedlen används på bästa sätt. Fakta och siffror om Olaf Generaldirektör: Giovanni Kessler (sedan februari 2011) Inrättades år 1999 Hemsida: Personal (år 2010): 466 personer Budget (år 2010): 57 miljoner euro (administration) Antal avslutade ärenden totalt per den 31 december 2010: Ärenden som avslutats efter den inledande bedömningen: Utredda ärenden: Bistånds- och samordningsärenden: 812 Bedömningens genomsnittliga löptid (år 2010): 7,4 månader Utredningarnas genomsnittliga löptid (år 2010): 22,6 månader Belopp som Olaf per den 31 december 2010 rekommenderat för återkrav: 1,922 miljarder euro Belopp som återkrävts totalt per den 31 december 2010: 1,089 miljarder euro Antal nya uppgifter som lämnas per år: cirka "Jag vill stärka Olafs resultat ytterligare och se till att vår organisation förknippas med professionalism, öppenhet och resultat inom och utanför kommissionen, och att vi kan fortsätta rekrytera motiverad personal även i framtiden." Giovanni Kessler, Olafs generaldirektör 3 Namnet Olaf kommer från den franska beteckningen Office européen de Lutte Antifraude. 4

5 Inkommande uppgifter Olaf fortsätter sträva efter att öka inflödet av sådana relevanta uppgifter från aktörer och allmänheten som kan leda till uppföljning. Bedrägerianmälan via internet Anmälningssystemet för bedrägerier är ett nytt webbaserat verktyg som står öppet för alla som vill lämna uppgifter om misstänkt korruption och bedrägerier. Systemet lanserades i mars 2010 som ett komplement till andra anmälningsmetoder via e-post, post och telefon. Interna och externa kampanjer inleddes för att öka medvetandet om dessa frågor, och följdes upp med pressmeddelanden, intervjuer och broschyrer. Anmälningssystemet är utformat på engelska, franska, tyska och nederländska, men anmälan kan göras via nätet på vilket EU-språk som helst. Anmäla bedrägerier: Gör så här: - Börja med att fylla i frågeformuläret - Bifoga handlingar om möjligt - Skapa ett lösenordsskyddat konto - Kommunicera med utredaren via en anonymiserad e-postadress där båda parter kan lämna meddelanden Källor och uppgifternas omfattning Statistiskt sett står tre källor (allmänheten, Europeiska kommissionen och myndigheter i medlemsstaterna) gemensamt för 88 % av de inkomna uppgifterna. Uppgiftslämnarna kommer från en rad olika sektorer. I de flesta ärendena är uppgiftslämnarna personer som på något sätt har koppling till de misstänkta bedrägerierna. Detta gäller även uppgiftslämnare från EU:s institutioner och organ, även om dessa är få. Olaf får också in uppgifter från anonyma källor. Informationen klassificeras här efter typ av källa. Under 2010 kom 46 % av de uppgifter som lämnades till Olaf från officiella källor i EU och medlemsstaternas myndigheter, medan 52 % kom från allmänheten och näringslivet. Tabell 1: Nya uppgifter fördelade efter typ av källa Källa Totalt I procent Offentlig förvaltning Europeiska kommissionens avdelningar % Övriga EU-institutioner och organ % Medlemsstaternas myndigheter % Subtotal % Övriga källor (informanter eller vittnen) Enskilda eller näringslivet % Via anmälningssystemet % 5

6 Via gratistelefonen % Subtotal % Övriga % Totalt % Interna uppgiftslämnare Med interna uppgiftslämnare avses i det här sammanhanget EU-personal som i enlighet med artikel 22a/22b i EU:s tjänsteföreskrifter lämnar uppgifter om misstänkt olaglig verksamhet eller tjänstefel. Olaf har personal som ansvarar för de inledande kontakterna och en hjälpcentral med en särskild telefonlinje som kan lämna råd till uppgiftslämnarna om deras rättigheter och skyldigheter. I allmänhet kontaktar Olaf uppgiftslämnaren för att förklara dennes rättigheter och skyldigheter och förtydliga att Olaf har två månader på sig för att bedöma om misstankarna motiverar en utredning. DEN SOM VILL LÄMNA UPPGIFTER TILL OLAF KAN RINGA: internt telefonnummer Det är få interna uppgiftslämnare som kontaktar Olaf, cirka 5 10 per år. De flesta klagomålen kommer från EU:s organ och delegationer och avser frågor som kanske inte skulle ha uppdagats på annat sätt. Misstankarna brukar gälla oberättigade utgifter, favorisering och intressekonflikter. Utredningar och operativa insatser: viktiga framsteg under 2010 Under 2010 hanterade Olaf framgångsrikt ett antal viktiga utredningar. För att kunna hantera komplicerade utredningar på ett effektivt sätt behövs experter på många olika områden, däribland specialister på utredningar och analys, informationsteknisk kriminalteknik och rättsligt eller juridiskt stöd. 4 Statistik Inledning av utredningar och operativa ärenden Lämnade uppgifter kontrolleras för att se till att Olaf begränsar antalet ärenden till sådana där Olaf kan ge ett verkligt mervärde genom sitt uppdrag, sin behörighet och sin sakkunskap. När nya uppgifter lämnas till Olaf görs en första kontroll av om de rör en fråga som Olaf kan och bör hantera. Om uppgifterna avser frågor där Olaf inte är behörig eller inte motiverar att byråns resurser tas i anspråk avvisas ärendet. 4 I den fullständiga rapporten (ej översatt till svenska) innehåller detta avsnitt även sju fallbeskrivningar som grupperats efter vilken typ av åtgärd Olaf vidtagit. 6

7 Om uppgifterna går vidare efter den första kontrollen görs en bedömning. Inom två månader ska bedömaren undersöka om uppgifterna verkar tillförlitliga och om misstankarna är så allvarliga att generaldirektören bör rekommenderas att inleda ett ärende. I detta stadium har ärendet ännu inte inletts och bedömaren har endast begränsade resurser till sitt förfogande eftersom inga utredningsåtgärder, till exempel utfrågning av vittnen, får göras på detta stadium. Den inledande bedömningsperioden på två månader får förlängas till sex månader eller mer om vederbörliga skäl föreligger. Såsom framgår av tabelle 4 består nära en fjärdedel av de uppgifter som inkommer av misstankar som inte behandlas vidare. Olaf överlämnar sådana uppgifter till andra EU-institutioner eller organ eller nationella eller internationella myndigheter beroende på vad som är lämpligt i varje fall. Den genomsnittliga tidsåtgången för bedömningarna har minskat från 10,6 månader år 2002 till 5,2 månader år 2006 tack vare den möjlighet att avvisa ärenden som infördes år 2004, men har sedan dess ökat stadigt för att år 2010 uppgå till 7,4 månader. Tabell 4: Bedömningens löptid och inledande kontroll per kalenderår Slutförda bedömningar Genomsnittlig löptid (månader) 5,2 6,2 6,2 7,1 7,4 Avvisade ärenden efter inledande kontroll Totalt (bedömningar + inledande kontroll) Det är viktigt att kontrollera lämnade uppgifter noggrant för att se om Olaf är behörig att agera och om misstankarna motiverar att byråns resurser tas i bruk, men Olaf vill minska den tid som de inledande kontrollerna tar. 5 Ytterligare 548 ärenden var under bedömning vid utgången av

8 Diagram 2: Beslut om att inleda ärenden per år och ärendetyp Ärenden År Samordning och bistånd Egna utredningar Under 2010 inleddes 225 nya utredningar och operativa ärenden, varav 150 interna eller externa utredningar och 75 samordnings- och biståndsärenden. Även 39 bevakningsärenden inleddes. Olaf inleder bevakning utan att delta aktivt i utredningen när byrån visserligen har behörighet att göra utredningen men en annan myndighet är bättre lämpad att göra den. I 427 fall ledde de inledande bedömningarna till ett beslut om att inte vidta ytterligare åtgärder, dvs. ärendet avvisades. Tabell 5: Beslut efter inledande kontroll per kalenderår Typ av beslut Samordningsärende Bistånd i straffrättsliga ärenden Externa utredningar Interna utredningar Ömsesidigt bistånd Inledda ärenden totalt Bevakning Avvisat ärende Antal beslut totalt Utredningar och operativa ärenden Olaf hanterade sammanlagt 493 utredningar och operativa ärenden vid utgången av Den övergripande fördelningen mellan olika typer av ärenden visar att två tredjedelar av ärendena utreds av Olaf själv och alltså är ärenden där byrån har särskild behörighet, i synnerhet för utfrågningar och kontroller på plats. Vid utgången av 2010 avsåg det största antalet externa utredningar externt bistånd, strukturfonderna och direkta utgifter. De interna utredningarna avsåg EU-institutioner och organ. På 8

9 jordbruksområdet är det medlemsstaternas myndigheter som förvaltar medlen (jordbrukstullar och sockeravgifter) och betalar ut medel (direkta utbetalningar eller exportbidrag till exempel). Här bidrog Olaf främst med bistånd i straffrättsliga utredningar och för att skapa synergi mellan de ansvariga avdelningarna i EU-länderna och EU-institutionerna. Tabell 6: Utredningar och operativa insatser per sektor och typ av ärende under bedömning vid utgången av 2010 Samordningsärende Bistånd i straffrättsligt ärende Extern utredning Intern utredning Ömsesidigt bistånd Totalt Bedömningar Område Jordbruk (utgifter och inkomster) Cigaretter Tullar Direkta utgifter EU-institutioner och organ Externt bistånd Strukturfonderna Totalt Tabell 7 ger en överblick av de olika medlemsstaternas och kandidatländernas deltagande i pågående utredningar och operativa ärenden i slutet av Ett ärende kan avse mer än ett land, eftersom ärendena kan vara gränsöverskridande. Det är viktigt att notera att siffrorna för Belgien och i viss grad även Luxemburg är oproportionerliga eftersom EU-institutionerna befinner sig där. 9

10 Tabell 7: Utredningar och operativa insatser vid utgången av 2010 i medlemsstaterna och kandidatländerna Landets status Land Jordbruk Cigaretter Tull Direkta utgifter EU:s organ Medlemsstat Kandidatland 10 Externt bistånd Prekursorer Österrike Belgien Bulgarien Cypern Tjeckien Danmark Estland Finland Frankrike Tyskland Grekland Ungern Irland Italien Lettland Litauen Luxemburg Malta Nederländerna Polen Portugal Rumänien Slovakien Slovenien Spanien Sverige Storbritannien Subtotal Kroatien Island Montenegro f.d. jugoslaviska republiken Makedonien Turkiet Subtotal Summa EUinstitutioner Strukturfonder Handel Totalt

11 Avslutande av utredningar och operativa ärenden Olafs ärenden avslutas med en slutlig rapport. Under 2010 avslutade Olaf sammanlagt 189 ärenden, nästan exakt lika många som år 2009 och Tabell 8: Uppklarandegrad Antal inledda ärenden Antal avslutade ärenden Uppklarandegrad 0,90 0,91 1,09 1,17 1,19 Olaf vill göra ärendebelastningen hållbar på längre sikt genom att matcha det antal ärenden som inleds varje år mot det antal ärenden som avslutas (för att nå ett ett-mot-ett-förhållande i uppklarandegraden). För tredje året i rad har klyftan mellan det antal ärenden som inletts och det antal ärenden som avslutats blivit allt större. År 2010 inledde Olaf sammanlagt 225 ärenden och avslutade 189 ärenden, varför uppklarandegraden blev 1,19 jämfört med 1,17 år Såsom framgår av diagrammet nedan var den genomsnittliga löptiden på utredningar och operativa insatser kortare än tidigare år och låg 2010 på under 23 månader jämfört med strax över 25 månader år Diagram 3: Genomsnittlig löptid på utredningar och operativa ärenden som avslutades år 2010 (i månader när utredningen avslutades) 35 Månader ,7 26,2 25, , År Läggs bedömningsfasen till visar sig den totala löptiden på utredningar och operativa insatser ha legat relativt stadigt på mellan 27,9 månader och 31,6 månader sedan år Den sammanlagda genomsnittliga löptiden på utredningar och operativa ärenden, bedömningsfasen inräknad, var år 2010 kortare än den varit på fem år.

12 Diagram 4: Genomsnittlig löptid på utredningar och operativa insatser, bedömningsfasen inräknad, år 2010 (i månader när ärendet avslutats) Månader 15 26,2 27, ,1 22, ,5 3,9 4,8 5,4 5, År Bedömningens genomsnittliga löptid (i månader) Utredningens genomsnittliga löptid (i månader) Uppföljning av Olafs utredningar Det är medlemsstaterna som har huvudansvaret för att genomföra 80 % av EU:s budget och för att uppbära de så kallade traditionella egna medlen. På andra områden är det de av kommissionens generaldirektorat som utanordnat utgifterna som är ansvariga för att återkräva felaktigt använda medel. Om uppföljning behövs sedan ett ärende avslutats kontrollerar Olaf att den behöriga EUinstitutionen eller medlemsstaten beaktat Olafs rekommendationer och kan vid behov hjälpa dem i arbetet. Olaf har ett nära samarbete med nationella myndigheter (däribland rättstillämpare, tull, förvaltning och domstolar) samt övriga EU-institutioner och organ i samband med uppföljningen. Ekonomisk uppföljning Tabell 12 visar den årliga fördelningen av ärenden där ekonomisk uppföljning gjorts under de fem senaste kalenderåren. I de ärenden som avslutades 2010 återkrävdes 67,9 miljoner euro genom ekonomisk uppföljning. Ytterligare 351,2 miljoner euro har hittills återkrävts genom ekonomisk uppföljning av ärenden som fortfarande var under utredning vid utgången av Det sistnämnda beloppet kommer slutligen att överföras till de år då ärendet avslutas. De stora skillnaderna mellan åren beror på att ett fåtal omfattande ärenden som avsåg stora belopp stått för den största delen av återkraven på senare år. Tabell 12: Belopp som återkrävts efter avslutad ekonomisk uppföljning i miljoner euro per kalenderår Område Open FU Jordbruk 1,2 0,9 2,0 148,2 11,9 58,4 12

13 Tull 0,1 3,3 14,7 43,1 7,1 186,9 Direkta utgifter 0,2 0,5 0,5 0,9 10,6 0,9 EU:s institutioner eller organ 2,2 0,1 0,2 0,2 0,1 2,5 Externt bistånd 3,7 0,9 2,3 7,5 5,3 15,8 Strukturfonderna 17,2 197,7 128,0 51,4 32,9 86,7 Totalt 24,6 203,4 147,7 251,3 67,9 351,2 Rättslig uppföljning Den rättsliga uppföljningen av Olafs ärenden genomförs av de nationella rättsliga myndigheterna i enlighet med varje medlemsstats egen straffrättsliga lagstiftning. Uppföljningen kan därför vara mycket olika i olika medlemsstater. Tabell 13 visar registrerade domar sedan Under 2010 utdömdes de hittills längsta straffen och högsta böterna. De nationella domstolarna utdömde sammanlagt 125 års fängelse under 2010 och böter på sammanlagt nästan 1,5 miljarder euro. Tabell 13: Rättsliga resultat per år (i månader eller miljoner euro) Registrerade domar Ärenden Värde Ärenden Värde Ärenden Värde Ärenden Värde Ärenden Värde Villkorlig dom (månader) Fängelse (månader) Böter (miljoner euro) 41 1,0 53 1, , , ,7 Förebygga och spåra bedrägerier Olaf använder erfarenheterna från utredningar och andra operativa insatser i arbetet med att förebygga och försvåra bedrägerier och i utarbetandet av kommissionens förslag till lagstiftning. Uppsökande verksamhet medvetandegörande och utbildning om bedrägerier Under 2010 gjorde Olaf flera informations- och kommunikationsinsatser för att öka medvetenheten om byråns roll i kampen mot bedrägerier och korruption. Elva internationella konferenser anordnades i medlemsstaterna och länder utanför EU för över tusen deltagare. Syftet var att stärka det internationella samarbetet och skärpa kampen mot bedrägerier. Kompendium med anonymiserade ärendebeskrivningar bidra till riskanalyser När kommissionen år 2007 införde en ny strategi för att undvika kryphål för bedrägerier i lagstiftning, avtal och förvaltnings- eller kontrollsystem ville den i 13

14 högre grad utnyttja erfarenheterna från Olafs utredningar och övriga operativa insatser. Som ett led i detta arbete har Olaf utarbetat ett kompendium med anonymiserade ärendebeskrivningar som bygger på resultaten av utredningar och uppgiftsanalys. Ett sådant kompendium avser strukturåtgärder i enlighet med den gemensamma bedrägeriförebyggande strategin på området. Med hjälp av verkliga men anonymiserade ärenden har man tagit fram en beskrivning av vanliga bedrägerier och oriktigheter, arbetsmetoder, svaga punkter och varningstecken. Olaf deltar i unionens ansträngningar för att med hjälp av utbildning och lagstiftning skydda euron mot falskmyntning Ett konsekvent regelverk med bestämmelser och åtgärder har på ett effektivt sätt skyddat euron mot falskmyntning. Repressiva åtgärder gör det möjligt att löpande göra anhållanden och montera ner anläggningar för falskmyntning. Därför förekommer också relativt få falska eurosedlar och mynt. Under 2010 togs falska eurosedlar ur omlopp, vilket var färre än fjolårets sedlar. Man upptäckte falska euromynt, för tredje året i rad under stycken. Olaf bidrar till ett effektivt skydd av euromynt och sedlar genom att föreslå förbättringar av den rättsliga ramen och strukturen, utbildning och bistånd för behöriga myndigheter inom EU och i andra prioriterade områden i världen, samt bidrar även specifikt med analys av euromynt. År 2010 genomförde kommissionen/olaf 17 projekt som avsåg att skydda euromynt och sedlar mot falskmyntning, däribland konferenser och seminarier som organiserades antingen av medlemsstaterna eller av kommissionen/olaf enligt Periklesprogrammet, i samarbete med Europol och Europeiska centralbanken. I december 2010 antog rådet kommissionens förslag om äkthetskontroll av euromynt och hantering av euromynt som inte är lämpliga för cirkulation 6. Detta är ett viktigt steg på vägen mot att kunna garantera äktheten på euromynt i cirkulation. Utvecklingen från 2011 och framåt Flera viktiga händelser kommer under 2011 att påverka Olaf för lång tid framåt. Efter diskussioner under 2010 har ett omarbetat förslag till förbättring av den rättsliga ramen för Olafs arbete 7 överlämnats av kommissionen till medlagstiftarna Europaparlamentet och rådet. Förslaget till förordning innehåller stora förändringar av arbetsmetoderna och rättssäkerheten och kräver att man gör utredningsprioriteringar. En del av Olafs uppgifter är att bidra till utarbetandet av en övergripande politik mot bedrägerier. Kommissionen har lagt fram en ny strategi mot bedrägerier 8 som huvudsakligen riktas till kommissionens enheter och avser att utveckla sektorsstrategier för varje politikområde. Olaf har i sammanhanget fått i uppdrag att inrätta ett nätverk för förebyggande och upptäckt av bedrägerier som ska bistå och lämna råd till alla kommissionens enheter och genomförandeorgan om insatser mot bedrägerier, däribland riskhantering Förordning nr 1210/2010, EUT L 339, s. 1, KOM(2011) 135, KOM(2011) 376,

15 Kommissionen har även antagit ett meddelande om skyddet för Europeiska unionens ekonomiska intressen genom straffrättsliga bestämmelser och administrativa utredningar 9. Meddelandet överväger möjligheterna till ny lagstiftning mot bakgrund av Lissabonfördraget. Dessa förslag kan avse förbättringar av de straffrättsliga och administrativa förfarandena, utveckling av en materiell straffrättslig ram och förbättring av samarbetet mellan institutionerna. Som en uppföljning av Europeiska revisionsrättens särskilda rapport nr 1/2005 offentliggjordes den 2 maj 2011 revisionsrättens särskilda rapport nr 2/2011 om förvaltningen av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning där revisionsrätten lämnade nio huvudrekommendationer. Olaf kommer att upprätta en handlingsplan med anledning av revisionsrättens rekommendationer. Med hänsyn till den pågående utvecklingen av såväl den rättsliga ramen som politiken samt med beaktande av revisionsrättens rekommendationer inledde generaldirektören i mars 2011 en internrevision för att förbättra Olafs resultat. Genomgången behövs också med tanke på de besparingskrav som kommissionen för närvarande står inför. Därför planeras förändringar i hanteringen av inlämnade uppgifter, urvalet av ärenden och utredning av dem samt av Olafs uppföljningsverksamhet. De huvudsakliga målsättningarna med genomgången är att förenkla utredningsförfarandena, korta utredningarnas löptid, minska byråkratin och använda resurserna bättre, och se över Olafs interna struktur för att förtydliga ansvarsområdena. Dessa ändringar ska införas under 2012 och förutsätter också en omstrukturering av Olaf. Ytterligare upplysningar i frågan kommer att lämnas i den verksamhetsrapport från Olaf som ska offentliggöras under första halvåret KOM(2011) 293,