Naturskyddsföreningens remissvar om miljökonsekvensbeskrivningar i Miljöprocessutredningens betänkande SOU 2009:45 och departementspromemorian

Transkript

1 Stockholm 18 januari 2010 Miljödepartementet Rättsenheten Cecilia Giese Hagberg Susanne Gerland Stockholm Miljödepartementets diarienr: M2009/1840/R Naturskyddsföreningens diarienr: 243/2009 Naturskyddsföreningens remissvar om miljökonsekvensbeskrivningar i Miljöprocessutredningens betänkande SOU 2009:45 och departementspromemorian Ds 2009:65 Sammanfattning Naturskyddsföreningen anser att det absolut inte finns något behov av att ytterligare försvaga reglerna om miljökonsekvensbeskrivningar. Kapitel 6 i miljöbalken avreglerades kraftigt så sent som i Tillväxtverkets statistik visar att miljölagstiftningen utgör en obetydlig bråkdel av företagens administrativa börda. Av denna är miljökonsekvensbeskrivningarna i sin tur en ringa del. Föreningen är mycket kritisk till förslaget i departementspromemorian om att ta bort huvudregeln om att verksamheter med tillståndsplikt ska utföra en miljökonsekvensbeskrivning. Det kan bara vara i ytterst få fall som tillståndspliktiga verksamheter inte medför betydande miljöpåverkan, särskilt med tanke på att ett tusental verksamhetstyper nyligen undantagits från tillståndsplikt. De kvarvarande är i högsta grad i behov av grundliga miljökonsekvensbeskrivningar vid nyanläggning och ändringar. En enkel bedömning kommer att ersätts av en svårare. Mer av myndigheternas tid kommer att upptas av frågan om en miljökonsekvensbeskrivning ska tas fram eller ej istället för innehåll och vad som kan göras för att minska miljöeffekterna. Vi är tveksamma till det förfarandesätt som miljödepartementet föreslår ska leda fram till ett avgörande om en miljökonsekvensbeskrivning ska genomföras eller inte. Vi befarar att förfarandet kommer att leda till att länsstyrelserna fattar sina beslut om betydande miljöpåverkan på ett alltför bristfälligt underlag, och att dessa beslut blir alltför styrande för den efterföljande processen. Det skapas bevekelsegrunder för exploatörer att dröja med att redovisa viktiga miljöaspekter. Föreningen är starkt kritisk till att försvaga kravet på redovisning av alternativa lokaliseringar på det sätt som förelås i både betänkandet och promemorian. Kravet är ett viktigt instrument för att få till stånd rationella och miljövänliga beslut, och bör istället stärkas. Föreningen är positiv till att MKB-direktivets krav om innehållet i en miljökonsekvensbeskrivning tydliggörs, genom skrivningar om bland annat helhetsbedömning, kumulativa effekter och synergistiska konsekvenser. Vi avstyrker förslaget om att miljökonsekvensbeskrivning av ändring av verksamhet endast behöver innehålla de uppgifter som behövs för prövningen av själva ändringen. Det ökar problemet med verksamheter som steg för steg blir allt värre ur miljösynpunkt, och motverkar möjligheterna till samlade bedömningar.

2 2/5 Naturskyddsföreningens synpunkter Naturskyddsföreningen har tagit del av slutbetänkandet Områden av riksintresse och Miljökonsekvensbeskrivningar, SOU 2009:45 och departementspromemorian Enklare lagtext om miljökonsekvensbeskrivningar, Ds 2009:65. Bakgrund Regeringen tillsatte i juni 2007 miljöprocessutredningen för att utreda organisations- och regeländringar i miljöbalken och plan- och bygglagen. Senare samma år fick utredningen i tilläggsdirektiv uppgiften att utreda även behovet av ändringar i reglerna om vattenverksamheter, vindkraft, riksintressen och miljökonsekvensbeskrivningar. Naturskyddsföreningen har deltagit i utredningens expertgrupp. När utredningen lade fram sitt slutbetänkande i frågorna om riksintressen och miljökonsekvensbeskrivningar, publicerade miljöministern en presskommentar den 6 maj 2009 av vilken framgick att han inte var nöjd med slutbetänkandets förslag i dessa frågor, eftersom det fanns möjligheter att genomföra förbättringar som underlättar för både företag och myndigheter. Ett kompletterande underlag skulle tas fram enligt kommentaren, och det är nu detta som resulterat i den remitterade departementspromemorian. Miljödepartementet har gjort stora avsteg från miljöprocessutredningens slutbetänkande i sin promemoria, men föreslår liksom utredningen ett grundligt omdisponerat kapitel om miljökonsekvensbeskrivningar i miljöbalken. Departementspromemorians lagförslag innehåller emellertid mer än dubbelt så många bestämmelser som dagens sjätte kapitel i miljöbalken. Med tanke på departementspromemorians bakgrund finns det goda skäl att anta att det är dessa förslag som kommer att vinna regeringens gillande och bli föremål för proposition. Därför inriktar sig föreningens synpunkter framförallt på departementspromemorian, vilket är det förslag som åsyftas om inget annat skrivs. Övergripande synpunkter Naturskyddsföreningen är positiv till att förslaget till ett nytt 6 kap. miljöbalken redaktionellt fått en mer överskådlig och instruktiv utformning. Förslaget kunde gärna ha stannat därvid och istället skärpt reglerna om innehållet i miljökonsekvensbeskrivningar. Föreningen finner det anmärkningsvärt att regeringen i stället lägger ner möda på att försvaga reglerna på miljörättens område, när det finns stora behov av utveckling och skärpningar. Reglerna om miljökonsekvensbeskrivningar utsattes för omfattande avregleringar så sent som i augusti Regeringen väljer att pressa fram ytterligare försvagningar av reglerna, utan hänsyn till att företagens administrativa börda på detta område är mycket liten. Tillväxtverket har vid upprepade tillfällen redovisat statistik som visar att företagen anser att bördan är liten, särskilt i jämförelse med de administrativa kostnader som andra rättsområden innebär. Så sent som förra året publicerade Tillväxtverket uppgifter som visade ett de administrativa kostnaderna för miljön uppgick till mindre än 3,7 procent av de

3 3/5 totala. Dessutom har dessa miljörelaterade kostnader varit vikande under flera år. Inom EU har den sk högnivågruppen Stoiber Group dragit liknande slutsatser. Källa: Näringslivets administrativa kostnader. Sammanställning av resultat från uppdateringarna avseende år Rapport 0023 Synpunkter på Departementspromemorians avsnitt 5.1 Tillämpningsområdet Naturskyddsföreningen är principiellt positiv till att förtydliga kapitel 6 i miljöbalken och göra det mer lättillgängligt. Vissa ansatser i förslaget är också bra, men nya oklarheter i lagförslaget går åt motsatt håll. Det är därför tveksamt om slutresultatet är tillräckligt bra ens i detta hänseende. Det finns mycket som tyder på att förslaget inte är nog genomarbetat för att vara ett tillräckligt bra underlag för proposition. Departementspromemorians förslag innebär ett mer än fördubblat antalet bestämmelser i kapitel 6 i miljöbalken från 22 paragrafer till 51, vilket är tveksamt när målet är att tydliggöra och förenkla. Miljöprocessutredningens förslag utmynnade i tjugo bestämmelser. Det som vinns i instruktion förloras i textmängd och upprepningar det finns till exempel inte mindre än sex bestämmelser om regeringens förordningsmakt. Föreningen är mycket kritisk till att ta bort regeln i MB 6 kap 1 om att verksamheter med tillståndsplikt alltid ska göra en miljökonsekvensbeskrivning. Den regeln har varit en viktig hörnsten i miljörätten åtminstone sedan miljöbalkens ikraftträdande. Det kan bara vara i ytterst få fall som tillståndspliktiga verksamheter inte medför betydande miljöpåverkan, särskilt med tanke på att ett tusental verksamhetstyper nyligen undantagits från tillståndsplikt. De kvarvarande är i högsta grad i behov av grundliga miljökonsekvensbeskrivningar vid nyanläggning och ändringar. Att ta bort kravet på obligatoriska miljökonsekvensbeskrivningar kommer sannolikt att leda till att tillståndsprocesserna i ökad

4 4/5 grad kommer att upptas av diskussioner om en miljökonsekvensbeskrivning ska tas fram eller ej istället för att fokusera på innehåll och lämpliga försiktighetsåtgärder. Tillståndsprocesser riskerar att dra ut på tiden om goda beslutsunderlag inte föreligger, och det kan även ifrågasättas om inte rättssäkerheten kan påverkas negativt om beslutande instanser inte garanteras fullgoda underlag. 5.2 Betydande miljöpåverkan lika med miljökonsekvensbeskrivning Föreningen ställer sig tveksam till det förfarandesätt som föreslås leda fram till beslut om en miljökonsekvensbeskrivning ska göras eller inte. Förslaget innebär att ett inledande samrådsförfarande liksom idag ska leda fram till ett avgörande från länsstyrelse om betydande miljöpåverkan föreligger. Nyheten består i att endast om så är fallet ska en miljökonsekvensbeskrivning utföras. Naturskyddsföreningen avstyrker förslaget, eftersom vi befarar att det kommer leda till att samrådsunderlagen kommer att utformas för att övertyga om att det inte är frågan om betydande miljöpåverkan. Om sedan myndigheterna på grundval av missvisande underlag tar felaktiga beslut om betydande miljöpåverkan, blir det mycket svårt att få fram fakta i den efterföljande processen. Samrådsunderlaget och länsstyrelsens beslut blir alltför styrande, och följden kan bli att fakta undanhålls prövningarna. Frågan är hur domstolarna kommer att hantera sådana ärenden där det framkommit i målet att verksamhetsutövarens samrådsunderlag brister på ett sådant sätt att länsstyrelsen felaktigt tagit beslut om att miljöpåverkan inte var betydande. Domstolarna kan då knappast läka bristen i underlagen genom att begära kompletteringar till samrådsunderlaget för att på så sätt åstadkomma en miljökonsekvensbeskrivning under pågående prövning, utan måste sannolikt avvisa ansökan. Detta kommer troligen leda till att många domstolar ser genom fingrarna med undermåliga underlag, eftersom man kommer att mildra bedömningen av verksamhetsutövare som upplevs ha förlitat sig på myndigheternas beslut om betydande miljöpåverkan. Distinktionen mellan samrådsunderlag och miljökonsekvensbeskrivning kan alltså få olämpliga följder, vilket i grunden beror på att den föreslagna proceduren innehåller incitament för ansökaren att undanhålla viktiga miljöaspekter, särskilt i de tidiga skedena av processen. Systemet bör tvärtom utformas för att skapa fördelar med att ta fram ett så fullständigt underlag som möjligt på ett tidigt stadium. Naturskyddsföreningen är starkt kritisk till en försvagning av kravet på redovisning av alternativa lokaliseringar. I avsnittet Jämförelse mellan MKB-direktivet och IPCC-direktivet framhålls att direktivkraven på att redovisa alternativa platser skulle vara tillgodosedda i förslaget. Vi anser att förslagets 24 p. 4 är en direkt olämplig översättning av direktivet: en redovisning ( ) av den eller de alternativa platser som övervägts. Ordalydelsen förleder läsaren till att tro att en sådan redovisning är frivillig. Författningskommentaren ger inte någon större ledning, men det framgår att det inte är frågan om någon frivillighet. Ändringen innebär inte något förtydligande och är ägnad att leda till att kvaliteten och förekomsten av alternativredovisningar försämras ytterligare. Eftersom själva platsvalet i vissa fall är den dominerande miljöaspekten på många verksamheter, så försvagas en viktig möjlighet att kanalisera verksamhet till bra platser. Föreningen har inget att invända mot att termen miljöbedömning för planer och program utmönstras. 5.3 Samråd Miljödepartementet föreslår att den som ansöker om tillstånd ska kunna begära att länsstyrelsen avgränsar samrådskretsen. Ett sådant besked ska inte vara bindande. Föreningen har ingenting att invända i sak mot att länsstyrelserna ska hjälpa ansökarna med detta, men det bör nog förtydligas att det

5 5/5 fortfarande är ansökaren som har ansvaret för att samtliga sakägare underrättas. Föreningen har inte heller något att invända mot de andra ändringarna i avsnittet. Resurser bör tillföras länsstyrelserna för ändamålet. 5.4 Innehållet i en miljökonsekvensbeskrivning Föreningen är positiv till att vissa av MKB-direktivets krav på innehållet i en miljökonsekvensbeskrivning tydliggörs, genom att förbättra skrivningarna om bland annat helhetsbedömning, kumulativa effekter och synergistiska konsekvenser. Vi avstyrker emellertid förslaget om att miljökonsekvensbeskrivning av ändring av befintlig verksamhet endast behöver innehålla de uppgifter som behövs för prövningen av själva ändringen. Det ökar problemet med verksamheter som med tiden blir allt värre, och motverkar möjligheterna till samlade bedömningar. Eftersom många svenska tillstånd till skillnad från hur situationen är i många andra länder gäller under obegränsad tid och ytterst sällan omprövas, innebär reformen att en viktig del i kontrollsystemet förloras. Att ändringar i befintlig verksamhet inte får en fullständig redovisning i beslutsunderlagen är allvarligt, eftersom skador på naturen sällan uppträder linjärt. Det är tvärtom ofta så att stora skador uppstår först när en brytpunkt uppnåtts, som kan bestå i att den naturliga tåligheten mot föroreningar eller utarmning passerats. Det kan röra sig om att buffertförmågan i ett vattensystem uttömts, eller att arealen av ett visst växtsamhälle under vattenytan till sist berövats så mycket areal att det inte längre kan försörja de nyckelarter som lever där. De allvarligaste skadorna kan alltså uppstå i ett relativt sent i ett längre exploateringsskede, och ge upphov till höga marginalskadekostnader. Därför kan det i vissa situationer vara så att det just är mycket viktigt att göra en helhetsbedömning i en miljökonsekvensbeskrivning för ändringar av en befintlig verksamhet. Mikael Karlsson, ordförande Oscar Alarik, miljörättsjurist