Revisionsrapport 2011 Genomförd på uppdrag av revisorerna februari Eslövs kommun. Granskning av intern kontroll mot mutor

Transkript

1 Revisionsrapport 2011 Genomförd på uppdrag av revisorerna februari 2012 Eslövs kommun Granskning av intern kontroll mot mutor

2 Innehåll 1. Sammanfattning Inledning Bakgrund Syfte och avgränsning Revisionsfrågor Revisionskriterier Metod Lagar och riktlinjer Lagstiftning mot mutor och bestickning Interna riktlinjer Intern kontroll mot mutor Kommunstyrelsen Kultur- och fritidsnämnden Gymnasie- och vuxenutbildningsnämnden Servicenämnden Miljö- och samhällsbyggnadsnämnden Vård- och omsorgsnämnden Barn- och familjenämnden Sammanfattande bedömning och rekommendationer Bedömning utifrån revisionsfrågorna Identifierade förbättringsområden/rekommendationer Bilagor: Bilaga 1 Bilaga 2 Intervjuade medarbetare Frågeunderlag 1

3 1. Sammanfattning Ernst & Young har av de förtroendevalda revisorerna i Eslövs kommun fått i uppdrag att granska kommunens interna kontroll mot mutor. Syftet med granskningen är att svara på den övergripande frågan om den politiska ledningen i nämnder och kommunstyrelsen samt dess förvaltningar har säkerställt en god intern kontroll för att motverka, upptäcka och förhindra mutbrott och därtill kopplade oegentligheter i verksamheten. Efter genomförd granskning har vi följande synpunkter: Vi anser att kommunen behöver fastställa kommunövergripande riktlinjer för att tydligt uttala vilket förhållningssätt som ska gälla i organisationen och därigenom stärka kontrollmiljön avseende mutor och andra liknande oegentligheter. Riktlinjerna kan även utgöra ett stöd för kommunens medarbetare att falla tillbaka på vid leverantörskontakter, brukarkontakter o. dyl. För samtliga nämnder saknas dokumenterade ställningstaganden samt dokumentation som styrker att ledningen identifierat riskutsatta nyckelfunktioner inom förvaltningarna. En av de mest genomgående bristerna som påträffats i granskningen är avsaknaden av en diversifierad och verksamhetsanpassad riskanalys. Vår bedömning är att ett fortsatt utvecklingsarbete avseende att minska riskerna för mutor eller oegentligheter förutsätter att man bryter ner riskanalysen på de funktioner/områden där man identifierat störst risker. Kontrollaktiviteterna inom kommunen bedöms generellt som tillfredsställande. Aktiviteterna i sig har inte tillkommit främst för att förhindra mutbrott, men flera åtgärder bedöms ha positiva effekter mot mutbrott och likande oegentligheter. Enligt vår bedömning kan dock samtliga förvaltningars kontrollaktiviteter förbättras genom att de riktas i enlighet med en verksamhetsanpassad riskanalys. Vid flertalet förvaltningar finns risker som inte reduceras av organisationens utformning. Exempelvis bör kommunen tillse att handläggare inte genomför inspektioner ensamma samt åstadkomma rotation av handläggare i den mån det är möjligt. Enligt vår bedömning är det positivt att kommunstyrelsen initierat en utbildningsinsats för att öka beställarkompetensen samt strama upp beställarorganisationen, då sådana insatser reducerar riskerna i kommunens leverantörskontakter. Kommunen bör tillse att medarbetare har insikt om lagstiftningen kring mutbrott och förståelse för kommunens inställning till mutor och oegentligheter. Detta gäller särskilt de medarbetare som har riskutsatta funktioner. Kommunen bör överväga att skapa ett anonymt incidentrapporteringssystem dit medarbetare kan vända sig för att anmäla oegentligheter eller missförhållanden, istället för att förlita sig på att rapportering via linjeorganisationen sker. I samband med detta bör rutiner utvecklas för hur informationen kring rapporteringssystemet ska spridas till hela organisationen samt för hur inkomna rapporteringar ska hanteras. Kommunen bör fastställa en kommungemensam rutinbeskrivning för hanteringen av inkomna klagomål. Rutinbeskrivningens definition av ett klagomål bör inkludera misstanke om mutbrott/oegentligheter. Vidare bör även uppföljning genomföras i syfte att säkerställa att rutinbeskrivningen efterlevs. Enligt vår bedömning är det en brist att mutor/oegentligheter inte ingår i den interna kontrollen. Andra kontroller som genomförs i kommunen följs inte heller upp med avsikt att bedöma eller minska risken för mutbrott eller andra liknande oegentligheter. 2

4 2. Inledning 2.1. Bakgrund Tjänstemän, politiker och uppdragstagare i en kommun utsätts för påverkan av andra och utsätter andra människor för påverkan av olika slag. Dessa kontakter är nödvändiga inslag i en demokrati. Det är emellertid viktigt att en sådan process går formellt riktigt till och att det finns gränser för hur denna påverkan får se ut. Särskilt utsatta verksamheter kan vara de som ansvarar för upphandlingar samt myndighetsutövning av olika slag. En organisation kan åsamkas väsentliga förtroendeskador av eventuella mutbrott eller korruption. Därför är det av stor vikt att de organisationer där mutbrott eller liknande kan förekomma vidtar nödvändiga åtgärder i syfte att minska riskerna Syfte och avgränsning Ernst & Young har av de förtroendevalda revisorerna i Eslövs kommun fått i uppdrag att granska kommunens interna kontroll mot mutor. Syftet med granskningen är att svara på den övergripande frågan om den politiska ledningen i nämnder och kommunstyrelsen samt dess förvaltningar har säkerställt en god intern kontroll för att motverka, upptäcka och förhindra mutbrott och därtill kopplade oegentligheter i verksamheten. Enligt kommunallagen har varje nämnd, inom sitt område, till uppgift att tillse att den interna kontrollen är tillfredsställande. Redovisningen av granskningsresultatet är därför uppdelat per nämnd Revisionsfrågor Granskningen avser att besvara följande övergripande fråga: Är verksamheten organiserad på ett sådant sätt att det finns en betryggande intern kontroll avseende mutor på respektive nämnd? För att kunna besvara den övergripande frågan har ett antal delfrågor tagits fram utifrån den s.k. COSO-modellen Revisionskriterier Med revisionskriterier avses bedömningsgrunder som används i granskningen som utgångspunkt för analys, slutsatser och bedömningar. I denna granskning utgörs de huvudsakliga revisionskriterierna av: Brottsbalken Kommunallagen Integrerat ramverk för intern styrning och kontroll (COSO) Eventuella kommunala riktlinjer 1 Integrerat ramverk för intern styrning och kontroll, framtagen av The Committee of Sponsoring Organization of the Treadway Commission. 3

5 2.5. Metod Dokumentstudie har genomförts avseende riktlinjer och normer, genomförda riskanalyser och andra delar av nämndernas internkontrollarbete. Vidare har intervjuer genomförts med kommundirektör, samtliga förvaltningschefer samt andra ansvariga tjänstemän. Denna granskning av den interna kontrollen mot mutor bygger på en metod som Riksrevisionen utarbetade i samband med granskningsinsatser av ett antal statliga myndigheter, bland annat dåvarande Banverket och Läkemedelsförmånsnämnden. På basis av denna metod har sedan Ernst & Young utarbetat en metod anpassad för kommuner. Utgångspunkten vid granskning av den interna kontrollen är COSO-modellen, den internationellt mest vedertagna metoden för att stärka en organisations interna kontroll. För varje moment i den så kallade COSO-modellen har ett antal frågor, särskilt anpassade för uppdraget, ställts. Frågorna är valda utifrån vår samlade erfarenhet om vilka aspekter som är betydelsefulla i en organisation för att minska riskerna för mutor/liknande oegentligheter. Rapporten beskriver hur den interna kontrollen mot mutor är utformad inom respektive nämnd. Svaren och i vissa fall bifogad dokumentation har bedömts och utgör grunden till bedömningen av nämnden i fråga. Kommunens olika verksamheter är av skiftande karaktär och riskerna för mutbrott i verksamheten skiljer sig åt beroende på verksamhetens art. Vi gör inom ramen för uppdraget ingen bedömning av respektive verksamhets särskilda riskutsatthet, resultatet av granskningen visar således inte risknivån i verksamheten utan återspeglar enbart vår bedömning utifrån uppställda frågor. De moment som bedömts inom ramen för granskningen är nämndernas kontrollmiljö, riskbedömning, kontrollaktiviteter, information och kommunikation samt uppföljning och utvärdering. Bedömningen per moment illustreras med hjälp av en färgkarta. Den gröna färgen indikerar att det finns utarbetade och implementerade rutiner och arbetssätt och/eller en djup förståelse för en viss fråga/frågeställning. Det bör även finnas dokumentation som styrker påstående/metodik eller annat. Den gula färgen visar att rutiner och arbetssätt till vissa delar finns utarbetade och är implementerade i verksamheten, den gula färgen kan också indikera på en allmän förståelse för eller insikt om en fråga/frågeställning. I allmänhet styrks påståendet eller metodiken inte av någon direkt dokumentation. Den röda färgen tyder på att förvaltningen enbart har rudimentära rutiner och arbetssätt alternativt en bristfällig förståelse för frågeställningarna. Dokumentation saknas. Granskningen utgår till stora delar från dokumentation. Vid de olika frågeställningarna efterfrågas vissa underlag och om dessa saknas eller enbart är rudimentära i sin utformning kommer bedömningen att bli röd. Detta behöver inte innebära att den interna kontrollen har allvarliga brister, däremot att vissa grundläggande dokument eller arbetsmetoder saknas. Detta gäller särskilt riskanalyser i verksamheten, här efterfrågar vi den typ av dokumenterade, systematiska riskanalyser som är en förutsättning för att en robust intern kontroll. Nedan anges kortfattat för de moment som definieras i COSO-modellen. Kontrollmiljön tar sin utgångspunkt i nämndens/förvaltningens ledarskap och uttalade inställning. I bedömningen ingår huruvida kontrollmiljön stärkts av tydliga riktlinjer, antingen kommungemensamma eller förvaltnings-/nämndsspecifika, samt om ledningen identifierat riskutsatta funktioner inom verksamheten. Vidare har vi tagit del av genomförda riskanalyser för de granskade nämnderna. Varje nämnd har en skyldighet att leda och löpande följa upp det interna kontrollsystemet, vilket 4

6 enligt kommunens reglemente för intern kontroll ska inkludera riskanalyser för verksamheterna. En sådan riskanalys bör, åtminstone i särskilt riskutsatta verksamheter, även kunna inkludera risken för förekomst av mutor el. dyl. Kontrollaktiviteter är olika insatser som ska säkerställa att nämndens och ledningens direktiv följs och att identifierade risker minimeras. Nämnderna/förvaltningarna är bedömda utifrån sina kontrollaktiviteter för att minska risken för mutor och hur de organiserar sin verksamhet i syfte att begränsa risken för mutbrott. Det innefattar bland annat hur deras arbets- och ansvarsfördelning, attestrutiner, avstämningar och resultatuppföljning ser ut. Inom momentet information och kommunikation har nämnderna/förvaltningarna bedömts utifrån om det genomförs internutbildningar som tangerar ämnet mutor/jäv, hur ledningen fångar upp indikationer på missförhållanden inom området och om sådan information rapporteras till korrekt ledningsnivå. I bedömningen av uppföljning och utvärdering har vi analyserat kvaliteten i uppföljningen av internkontrollen, där vi särskilt beaktat om uppföljning av mutor och dylikt har ingått. En uppföljning av internkontrollen ska beakta hela processen, det vill säga inte bara om en kontrollåtgärd är genomförd och dess resultat. Vidare har vi granskat om det finns ett system för klagomålshantering eller uppföljning av synpunkter. Samtliga intervjuade har beretts tillfälle att faktagranska rapporten. 5

7 3. Lagar och riktlinjer Mutor och bestickning är väldefinierade juridiska begrepp som regleras i bland annat brottsbalken, se nedan avsnitt 3.1. En muta betraktas som en gåva eller förmån som lämnas i syfte att påverka någons tjänsteutövning. I granskningen har vi bland annat kartlagt och bedömt olika insatser för att säkerställa att gåvor och förmåner hanteras på ett korrekt sätt och att rutiner finns för leverantörskontakter Lagstiftning mot mutor och bestickning Området mutor och bestickning regleras i brottsbalkens 17 kap. samt 20 kap. Reglerna gör ingen skillnad på privat eller offentlig verksamhet, men mutbrott i offentlig verksamhet står under allmänt åtal vilket gör att en åklagare är skyldig att väcka åtal om misstankar om mutbrott och bestickning kommer till dennes kännedom. I 20 kap. 2 framgår att arbetstagare som, för sig själv eller för annan, tar emot, låter åt sig utlova eller begär muta eller annan otillbörlig belöning för sin tjänsteutövning, döms för mutbrott till böter eller fängelse i högst två år. Detsamma ska gälla, om arbetstagaren begått gärningen innan han erhöll anställningen eller efter det han avslutat densamma. Är brottet grovt, döms arbetstagaren till fängelse, lägst sex månader och högst sex år. En ny svensk mutlagstiftning är för tillfället under beredning inom Regeringskansliet. Mutbrottsutredningens förslag till den nya lagstiftningen pekar på att denna kommer att innebära tydligare bestämmelser och gränsdragningar kring vad som är straffbart. Den som är anställd, uppdragstagare i kommunen eller dess bolag, eller förtroendevald kan dömas för mut- eller bestickningsbrott. Det innebär att reglerna gäller för såväl miljöinspektörer, upphandlare, vårdare, socialsekreterare som nämndemän och kommunfullmäktigeledamöter. De anställda som ägnar sig åt myndighetsutövning (tillståndsgivning, inspektion mm.) samt t.ex. upphandlare är särskilt integritetskänsliga. Av kommunallagen (KL) 6 kapitlet 1 framgår kommunstyrelsens s.k. uppsiktsplikt. Styrelsen ska enligt KL leda och samordna förvaltningen av kommunens angelägenheter och ha uppsikt över övriga nämnders verksamhet. Med styrelsens ledande ställning följer att den har till uppgift att ha överblick över hela den kommunala verksamheten. Det är dock viktigt att observera att kommunallagen inte ger styrelsen några extrema maktmedel. Uppsikten är i princip begränsad till en rätt att göra påpekanden, lämna råd och anvisningar samt, om det är nödvändigt, se till att fullmäktige ingriper i sin egenskap av högsta beslutande organ Interna riktlinjer Eslövs kommun saknar kommunövergripande policys och riktlinjer som direkt berör den interna kontrollen avseende mutor. Kommunen har inte formulerat några egna riktlinjer kring vilka förmåner eller gåvor som är godtagbara utan hänvisar till att bestickning och mutor regleras i lagstiftningen som är beskriven ovan. Det finns dock riktlinjer som kan betydelse för den interna kontrollen mot mutor, så som upphandlingspolicy, riktlinjer för direktupphandling samt riktlinjer för representation. I de senare anges bl.a. att personer som deltagit i representation inte samtidigt ska vara beslutsattestant samt att ofta förekommande representation mot samma person eller grupp av personer ska undvikas. Inom miljö- och samhällsbyggnadsförvaltningen samt vård- och omsorgsnämnden har förhållningssätt till förmåner/gåvor uttryckts i interna dokument. Dessa beskrivs närmare under respektive nämndsavsnitt. Därtill är merparten av Eslövs kommuns förvaltningar certifierade enligt ett kvalitetssäkringssystem som benämns Investors in People och avser kommunens medarbetare. Systemet innebär att samtliga anställda har en individuell utvecklingsplan som är kopplad till verksamhetens mål. 6

8 4. Intern kontroll mot mutor 4.1. Kommunstyrelsen Under kommunstyrelsen finns kommunledningsförvaltningen med den centrala ekonomi- och personalenheten, kommunens centrala upphandlingsstöd, en juridisk avdelning, planeringsavdelning, näringslivsavdelning samt medborgarcentrum. Förvaltningen Arbete och försörjning, vilken bl.a. handhar försörjningsstöd, arbetsmarknadspolitiska insatser och flyktingmottagning, finns även inom ett utskott i kommunstyrelsen. Inom de förvaltningar för vilka kommunstyrelsen ansvarar finns ett flertal funktioner som har leverantörs- eller brukarkontakter. Nedan följer en bild av våra bedömningar utifrån frågeunderlagets olika moment, likaså de resultat som föranlett bedömningarna. Inledningsvis visar granskningen på att kommunen till viss del har gemensamma processer och riktlinjer vilket gör att förvaltningarna inte skiljer sig åt i flertalet granskade delfrågor. Av intervjuerna framgår att kommunstyrelsens inställning till mutor/oegentligheter inte är klart uttalad. Det finns inga interna regelverk eller riktlinjer som berör mutor eller liknande oegentligheter. Inom Arbete och försörjning används dock SKL:s vägledning om mutbrott och jäv som stöd i förvaltningsinterna diskussioner och till medarbetare som handlägger försörjningsstöd. Vid intervjutillfället identifierades verksamheter och funktioner inom förvaltningarnas områden som kan betraktas som särskilt riskutsatta, men dokumentation kring en sådan analys saknas. Avseende riskbedömningar är granskningsresultatet detsamma för samtliga nämnder, varför kommunens riskbedömningar endast diskuteras i detta avsnitt. För samtliga granskade nämnder gäller att dokumenterad och systematiskt genomförd riskanalys saknas. Kommunen saknar därmed riskanalyser som inkluderar mutor. Vid intervjuerna har vidare framkommit att inga särskilda riskanalyser med anledning av de särskilt riskutsatta funktionerna genomförts på berörda avdelningar/motsvarande. Därutöver finns andra dokument som löpande tas fram i kommunen, såsom budget, verksamhetsplaner och olika redovisningar. Dessa dokument behandlar i vissa avseenden risker, processer och omvärldsfaktorer som kan ha bäring på en riskanalys. I denna rapport avser vi dock med riskanalys, den systematiska analys av risker i verksamheten som ingår i ramverket för intern kontroll, vilket definieras av COSO. Av granskningsresultatet framgår att kommunens samtliga förvaltningar vidtar en del åtgärder som minskar risken för mutor och andra liknande oegentligheter. Exempelvis genomförs upphandlingar inte av enskilda personer utan av grupper. Fakturor hanteras i flera led av 7

9 olika medarbetare i enlighet med respektive nämnds attestlista. Utbetalningar effektueras av minst två personer. Vidare framkommer i intervju att kommunstyrelsen nyligen skärpt kraven på kommunens beställarkompetens. Samtliga förvaltningar ska enligt uppgift numera ha en certifierad upphandlare och kommunens alla beställare ska ha genomgått en intern beställarutbildning. I arbetet ingår även att beställarorganisationen ska stramas upp och antalet beställare ska reduceras. Kommunstyrelsens internkontrollplan innehåller inga kontrollpunkter eller motsvarande som avser mutor eller oegentligheter. Däremot har internkontroller av budgetansvarigas månatliga uppföljning av kostnader och intäkter genomförts inom kommunledningskontoret under såväl 2010 som Kontrollerna i internkontrollplanen för kommunledningskontoret är i stort desamma för åren 2010 och Utbildning anges som kontrollmoment och utöver nämnda insatser återstår enbart tre andra kontrollaktiviteter. Arbete och försörjnings internkontrollplan för 2011 innehåller en kontroll av hantering av hyresskulder, in- och utflöden på flyktingkontot samt uppföljning av hur bidragsbrott anmäls under året. Den introduktion som ges nyanställda i kommunen innehåller inte frågor kring mutor eller andra oegentligheter. Det finns heller inget system där anställda inom organisationen kan rapportera om mutbrott/liknande oegentligheter anonymt, annat än om det gemensamma klagomålshanteringssystemet (beskrivs nedan) används. Det sätt som finns för anställda att vidarerapportera eventuella brister i regelefterlevnad är via linjeorganisationen. Detta gäller samtliga förvaltningar. På Arbete och försörjning är frågan om vilket förhållningssätt som man bör ha i organisationen något som handläggare av försörjningsstöd ofta talar med varandra och sina chefer om. Förekomst av eventuella avvikelser rapporteras enligt uppgift till närmaste chef eller personalchef. Det finns inga styrande dokument som reglerar hur framförda misstankar om oegentligheter ska hanteras och kommuniceras i kommunen. Beträffande uppföljning och utvärdering visar granskningsresultatet att kommunstyrelsen, liksom övriga nämnder, årsvis får rapportering om hur den interna kontrollen utvecklas. Mutor ingår dock inte explicit som en del av internkontrollen. Nämndernas uppföljning och utvärdering inkluderar heller inte hela kontrollprocessen eftersom riskanalyser regelmässigt saknas. Riskanalyser utgör en väsentlig del av en kontrollprocess. I Eslövs kommun finns ett gemensamt klagomåls- och synpunktshanteringssystem som handhas av medborgarcentrum och finns tillgängligt på kommunens hemsida. Systemet innefattar kommunens alla verksamheter och gäller således samtliga nämnder. Inkomna synpunkter registreras automatiskt i kommunens diariesystem och fördelas därefter ut som ett ärende i organisationen. Vidare uppges i intervju att kommuninvånare ofta lämnar synpunkter genom att kontakta förvaltningen i fråga direkt. I sådana fall ankommer det på respektive handläggare att registrera inkomna ärenden. 8

10 4.2. Kultur- och fritidsnämnden Kultur- och fritidsnämnden ansvarar för kommunens biblioteksverksamhet, föreningsverksamhet inklusive bidragsgivning, drift av idrottsanläggningar, diverse kulturarrangemang m.m. Förvaltningen har få leverantörskontakter och har inte längre någon verksamhet som bedrivs på entreprenad. Däremot har förvaltningens handläggare en mängd kontaktytor mot föreningar som mottar kommunens föreningsbidrag. Nedan följer en bild av våra bedömningar utifrån frågeunderlagets olika moment, likaså de resultat som föranlett bedömningarna. Liksom för kommunstyrelsen är kultur- och fritidsnämndens inställning till mutor/oegentligheter inte klart uttalad. Det finns inga framtagna riktlinjer kring förmåner/gåvor el. dyl. för personal inom kultur- och fritidsområdet. Vid intervju identifierades de mest riskutsatta nyckelfunktionerna inom förvaltningen men ingen sådan analys finns dokumenterad. Inom kultur- och fritidsnämnden har ett antal åtgärder vidtagits som reducerat risken för mutbrott eller andra oegentligheter. Förvaltningens administrativa chef har genomgått utbildning för upphandlingscertifiering och förvaltningens upphandlingar genomförs ofta i samarbete med andra kommuner. Vidare har kultur- och fritidsnämnden avslutat dess driftavtal med entreprenörer och har således reducerat förvaltningens leverantörskontakter. Vid bedömning av bidragsansökningar uppges att en del beslut fattas gemensamt av flera handläggare. Dessa åtgärder har inte genomförts i syfte att minska risken för mutbrott eller oegentligheter men har även sådana effekter. Därtill uppges i intervju att nämnden vid ett tillfälle inkluderat handläggning av bidragsansökningar från studieförbund som kontrollområde i sin internkontrollplan sedan synpunkter inkommit från studieförbund som menade att felaktigheter vid bidragsfördelningen kunde ha förekommit. Därutöver uppges att de flesta föreningsbidragen fördelas efter noggrant specificerade normer. Vidare genomför nämnden återkommande internkontroller avseende föreningarnas redovisning men dock inte avseende förvaltningens handläggning av föreningars bidragsansökningar. Från kultur- och fritidsförvaltningen har 22 anställda genomgått kommunens beställarutbildning. 9

11 4.3. Gymnasie- och vuxenutbildningsnämnden Gymnasie- och vuxenutbildningsnämnden ansvarar för kommunens gymnasium, särskola, vuxenutbildning, SFI, yrkeshögskola samt uppdragsutbildning för externa aktörer. Liksom för ovan diskuterade nämnder finns inga framtagna riktlinjer kring förmåner/gåvor el. dyl. för förvaltningens personal. Vid intervju identifierades de mest riskutsatta nyckelfunktionerna inom förvaltningen. Bl.a. påpekades att viss personal inom uppdragsutbildningen har kontakter med externa aktörer som kan betraktas riskutsatta. Vidare genomför förvaltningen upphandlingar emellanåt. Direktupphandlingar är enligt uppgift ovanliga men förekommer. Det framhålls även att det i vissa kontakter mellan kurator/lärare och elev kan uppstå en problematik kopplad till att eleven är beroende av kuratorns/lärarens beslut för att få behålla sin plats och därmed studiemedel. Det finns ingen analys kring personalens riskutsatthet dokumenterad och i intervju uppges att förvaltningen inte fört någon diskussion kring frågan. Inom gymnasie- och vuxenutbildningsförvaltningen finns en del kontrollaktiviteter som begränsar risken för mutbrott/oegentligheter. Inom internkontrollarbetet 2010 kontrollerades ekonomisk uppföljning, kontanthantering samt efterlevnad av faktura- och attestreglemente avseende representation. En informations- och kommunikationsplan har nyligen tagits fram, vilken enligt de intervjuade ger bättre insyn i organisationen kring förvaltningens beslutsfattande. Vidare har en jurist inom vuxenutbildningen har gått utbildning för upphandlingscertifiering och ska framöver arbeta centralt i förvaltningen för att finnas tillhands för såväl vuxenutbildningen som gymnasieutbildningen. Alla avtal som förvaltningen ingår ska gå via denna funktion. Beslut om taxor till uppdragsutbildningen ska passera ledningsgruppen och juristen. Däremot är det osäkert huruvida handläggare ensamma har kontakt med externa parter i samband med uppdragsutbildningar. Personalen inom gymnasie- och vuxenutbildningsförvaltningen har liksom övriga förvaltningar genomgått kommunens centrala beställarutbildning. En rutinbeskrivning för hur man internt ska hantera inkomna synpunkter är nu på remiss. Rutinbeskrivningen anger en tidsfrist för besvarande av klagomål, att nödvändiga åtgärder ska vidtas, att ärendet ska dokumenteras och diarieföras, även om anmälan sker vid personligt besök eller per telefon, samt att bearbetat klagomål ska översändas till förvaltningschefen för kännedom. Dokumentet innehåller ingen särskilt skrivelse avseende misstankar om mutbrott/oegentligheter. 10

12 4.4. Servicenämnden Servicenämnden tillhandahåller servicefunktioner till kommunens övriga förvaltningar. I nämndens verksamhetsområden ingår kök för äldreomsorg och skola/barnomsorg, städverksamhet, fastighetsförvaltning, fastighetsservice, bilpool samt IT. Därtill finns en projektavdelning som arbetar med kommunens investeringar avseende planering, projektering, upphandling och genomförande. I likhet med ovan diskuterade förvaltningar framgår av intervjuerna att det inte finns någon klart uttalat inställning till mutor/oegentligheter hos nämnden/förvaltningen. Annat än policys kring inköp finns inga riktlinjer avseende den interna kontrollen mot mutor/oegentligheter. Vid intervju identifieras en rad riskutsatta funktioner i förvaltningen. Inledningsvis nämns förvaltningens upphandlare, vilka bl.a. handlar upp omfattande byggprojekt för både kommunen och bolagen. De intervjuade uppskattar att upphandlingarna nästa år kommer att uppgå till ett värde av ca 200 mkr. Det påpekas dock att dessa upphandlingar är strikt reglerade av riktlinjer och lagstiftning. De intervjuade uppger att avdelningen för fastighetsunderhåll kan anses mer riskutsatt då de genomför fler direktupphandlingar. Vid andra avdelningar finns samarbeten med andra kommuner avseende upphandling. Ingen dokumenterad analys kring personalens riskutsatthet har presenterats. I intervju uppges att nämnden under det senaste året ägnat resurser åt att utveckla förvaltningens ekonomisystem, detta då verksamheten tidigare uppvisat underskott. Den ekonomiska redovisningen har utvecklats i syfte att separera de olika verksamhetsområdena och därigenom möjliggöra styrning och uppföljning av verksamheterna. Det framhålls även att förvaltningens projektledares ekonomiska ansvar har ökat. Attestrutinerna reglerar dock beställningar i viss mån då de anger att varje beställning ska godkännas av en chefstjänsteman. Centralt på förvaltningen finns även en ekonom som hanterar fakturor innan de når beställaren. I fakturahanteringssystemet finns plats för information kring fakturan, vilken enligt uppgift kontrolleras av förvaltningsledningen sporadiskt. Vidare arbetar förvaltningen med att minska kontantanvändningen. Enligt uppgift har ca procent av förvaltningens anställda deltagit i kommunens centrala beställarutbildning. 11

13 4.5. Miljö- och samhällsbyggnadsnämnden Miljö- och samhällsbyggnadsnämndens verksamhetsområden innefattar miljöavdelning, stadsbyggnadskontor, VA-avdelning, gatuavdelning och parkavdelning. Förvaltningen har ca 70 anställda. Förvaltningen arbetar med myndighetsutövning genom ärendehantering och tillsynsverksamhet samt genomför upphandlingar och har flertalet leverantörskontakter. Miljö- och samhällsbyggnadsförvaltningens ledningsgrupp antog den 6 december 2011 ett dokument benämnt Så här hanterar vi gåvor eller erbjudanden om gåvor vid Miljö och Samhällsbyggnad. Dokumentet anger att förvaltningspersonalen ska vända sig till närmaste chef eller förvaltningschefen vid tveksamhet kring en gåvas tillbörlighet eller erbjudande om muta. I dokumentet anges exempel på gåvotyper som kan accepteras, så som reklamprodukter utan större marknadsvärde eller blommor, frukt och bakverk. Det påpekas även att omständigheterna kring förvaltningens relation med givaren är avgörande för gåvans tillbörlighet och att förvaltningen alltid ska tacka nej till gåvor, oavsett värde, om givaren har ett pågående ärende eller är föremål för tillsyn eller det kan antas att givaren på något sätt är involverad i en pågående upphandling vid förvaltningen. Dokumentets framtagande har enligt uppgift involverat samtal med medarbetare och fackliga representanter. Av intervjuerna framgår att förvaltningsledningen är medveten om att flertalet funktioner inom förvaltningen är riskutsatta i sammanhanget. Framför allt gäller detta miljöavdelningens tillsynsarbete där nyckelpersoner är livsmedelsinspektörer och miljöinspektörer. Det finns ingen dokumenterad analys kring funktionernas riskutsatthet. Hittills har förvaltningen inte haft som rutin att genomföra kontrollåtgärder i syfte att begränsa risken för mutbrott/oegentligheter. I och med att dokumentet om mutor nyligen framtagits kommer detta dock enligt uppgift eventuellt att ingå i internkontrollarbetet framöver. Internkontrollarbetet 2010 inkluderade bl.a. efterlevnad av faktura- och attestreglementet avseende representation samt förbättrad ekonomisk uppföljning. Vidare uppges att nämndens delegationsordning årligen ses över för att tillse att ansvars- och befogenhetsfördelningen omfattar samtliga relevanta beslut. De flesta inspektioner utförs dock av en ensam inspektör. Ingen kontroll har gjorts av förvaltningens trohet mot slutna avtal med leverantörer. Beställare på miljö- och samhällsbyggnadsförvaltningen har genomgått kommunens beställarutbildning och upphandlingsutbildning. Förvaltningen har inte genomfört någon specifik utbildning i frågor relaterade till mutbrott/oegentligheter men dessa har blivit aktuella i samband med framtagandet av förvaltningens riktlinjer eller motsvarande och har diskuterats på arbetsplatsträffar. I enlighet med arbetsmiljöplanen ska dokumentet framöver kommuniceras till personalen en gång per år. 12

14 Utöver kommunens gemensamma synpunktshanteringssystem finns ett avvikelsesystem för VA-avdelningens tjänster kopplat till ISO Systemet avser främst miljöavvikelser men de intervjuade uppger att även andra avvikelser kan komma in där Vård- och omsorgsnämnden Inom vård- och omsorgsnämndens verksamhetsområde återfinns bl.a. äldreomsorg, individoch familjeomsorg för vuxna, LSS-verksamhet, socialpsykiatri och personlig assistans. Förvaltningen har ca anställda. Nämnden ansvarar i nuläget inte för någon verksamhet i extern regi. Däremot finns en del leverantörskontakter i direktupphandlingar av akuta vårdplatser och kvalitetsprövning av boenden inom ramen för valfrihetssystemet. Inom förvaltningen finns även handläggare som arbetar med myndighetsutövning. Vård- och omsorgsnämnden antog den 1 januari 2011 riktlinjerna Hantering av privata medel inom Vård och Omsorg. Riktlinjerna avser hantering av brukarens privata medel men inkluderar även en skrivelse om att det är förbjudet för personalen att ta emot gåva, förmån eller testamentariskt förordnande av brukare. Inga särskilda beloppsgränser eller omständigheter anges. Vidare anges i förvaltningens s.k. kvalitetsdeklarationer, som vänder sig till brukare, att brukare förväntas respektera att personalen inte får ta emot gåvor. Nämnden eller förvaltningsledningen har inte dokumenterat någon analys kring personalens riskutsatthet. Vid intervju identifieras dock ett flertal funktioner som riskutsatta, exempelvis alkoholhandläggare, myndighetschef, ekonomichef samt kvalitetscontroller. Det interna kontrollarbetet inom vård- och omsorgsnämnden under 2011 inkluderade flertalet kontroller av relevans för denna granskning. Arbetet innefattade en stickprovskontroll av avtalstrohet och efterlevnad av lagen om offentlig upphandling. Av 16 granskade fakturor hade 4 inköp gjorts utanför ramavtalet. Motsvarande kontroll ingår i nämndens internkontrollplan för års internkontroll innefattade även verifikationer och attester och visade på att 3 av 153 kvitton saknade signatur. Även efterlevnaden av riktlinjerna kring hantering av privata medel har följts upp inom ramen för internkontrollarbetet I internkontrollplanen för 2012 ingår en utvärdering och kartläggning av klagomåls- och synpunktshanteringsprocessen. Vidare är förvaltningens arbete organiserat så att flera personer alltid är involverade i handläggningen av ärenden. Exempelvis innefattar de flesta ärenden såväl myndighetsbeslut som verkställighet. Alkoholhandläggaren gör enligt uppgift alltid inspektioner tillsammans med en kollega. Vad gäller de kvalitetsbedömningar som görs inom ramen för valfrihetssystemet finns enligt de intervjuade tydliga kriterier som ska utgöra bedömningarnas underlag. Personalen inom vård- och omsorgsförvaltningen har liksom övriga förvaltningar genomgått kommunens centrala beställarutbildning. Utöver kommunens gemensamma klagomålshan- 13

15 teringssystem har förvaltningen ett särskilt klagomålshanteringssystem för brukare, i vilket klagomål diarieförs och hanteras av kvalitetscontrollern. Inom vården finns även avvikelserapporteringssystem Barn- och familjenämnden Barn- och familjenämndens verksamhet innefattar förskola, grundskola och socialtjänst avseende barn. Förvaltningen har ca anställda. De flesta verksamheter bedrivs i kommunal regi, med undantag av institutioner för placering av barn. Av intervjuerna framgår att nämndens inställning till mutor och andra oegentligheter inte är klart uttalad. De intervjuade har identifierat ett par riskutsatta funktioner, dock utan dokumentation, men uppger att riskerna generellt är små inom nämndens verksamhetsområden då arbetet i hög grad är reglerat av lagstiftning, riktlinjer och system. Bland de mer riskutsatta funktionerna identifieras lärare som sätter betyg samt socialsekreterare som ger förslag på vårdgivare. I barn- och familjenämndens internkontrollarbete 2009 ingick en granskning av fakturor avseende kurser, konferenser och representation. Av de 60 granskade fakturorna var en inkomplett avseende syfte och deltagare. I 2011 års internkontrollplan ingår bl.a. tillsyn av enskilda förskolor, fritidshem och pedagogisk omsorg. Tillsyner är enligt de intervjuade lagreglerade i hög grad. Vad gäller kontakt med familjehem i samband med placering och omprövning av placering genomförs familjehemsbesök enligt uppgift alltid av två handläggare. Därtill uppger de intervjuade att attesträtt alltid innehas av budgetansvariga, vilka finns på chefsnivå. Såväl betygsättning som beslut kring val av vårdgivare hanteras av ett flertal funktioner. Merparten av nämndens upphandlingar genomförs i samarbete med Lunds kommuns upphandlingsenhet. Det framgår av granskningsresultatet att ledningen fört löpande diskussioner kring sponsring av skolverksamhet. Enligt de intervjuade begränsas föräldrars påverkansmöjlighet av att nämnden fattat beslut om skolan ska vara helt avgiftsfri, vilket även innebär att föräldrar inte får bidra. Personalen inom barn- och familjeförvaltningen har liksom övriga förvaltningar genomgått kommunens centrala beställarutbildning. Ingen specifik utbildning eller diskussion har förts kring mutor/oegentligheter. I likhet med övriga förvaltningar finns inget system där personalen anonymt kan rapportera avvikelser eller misstanke om mutbrott/liknande oegentligheter. 14

16 5. Sammanfattande bedömning och rekommendationer 5.1. Bedömning utifrån revisionsfrågorna Kontrollmiljö Vi har inom ramen för granskningen noterat att kommunen saknar kommunövergripande riktlinjer som berör den interna kontrollen mot mutor. Endast miljö- och samhällsbyggnadsförvaltningen samt vård- och omsorgsnämnden har tagit fram egna riktlinjer. Enligt vår bedömning skulle miljö- och samhällsbyggnadsförvaltningens riktlinjer erhålla större betydelse om de antogs i nämnden. Vad gäller Arbete och försörjning framgår att personalen lutar sig mot SKL:s vägledning kring mutor och jäv, vilket trots avsaknad av riktlinjer tyder på att organisationskulturen inom förvaltningen är tydlig då dessa frågor blir aktuella. Noterbart är dock att dokumentet inte används av övriga förvaltningar. Vi anser att kommunen behöver fastställa kommunövergripande riktlinjer för att tydligt uttala vilket förhållningssätt som ska gälla i organisationen och därigenom stärka kontrollmiljön avseende mutor och andra liknande oegentligheter. Riktlinjerna kan även utgöra ett stöd för kommunens medarbetare att falla tillbaka på vid leverantörskontakter, brukarkontakter o. dyl. Riktlinjerna kan exempelvis fastslå en beloppsgräns för vilket en anställd inte får ta emot en gåva utan sin chefs godkännande. För samtliga nämnder saknas dokumenterade ställningstaganden samt dokumentation som styrker att ledningen identifierat riskutsatta nyckelfunktioner inom förvaltningarna. Riskbedömning En av de mest genomgående bristerna som påträffats i granskningen är avsaknaden av en diversifierad och verksamhetsanpassad riskanalys. Det innebär en riskanalys som beaktar de olika funktionernas riskutsatthet. Vår bedömning är att ett fortsatt utvecklingsarbete avseende att minska riskerna för mutor eller oegentligheter förutsätter att man bryter ner riskanalysen på de funktioner/områden där man identifierat störst risker. Systematiskt genomförda riskanalyser bidrar med trygghet i organisationen om att rätt kontroller genomförs. Riskanalyserna bör även inkludera en bruttorisklista, dvs. en lista där mer eller mindre alla väsentliga risker ingår, sedan måste dessa risker värderas och de mest betydelsefulla riskerna åtgärdas i en kontrollplan. Här ska risken för mutor eller andra liknande oegentligheter ställas mot andra risker i verksamheten. Kontrollaktivitet Kontrollaktiviteterna inom kommunen bedöms generellt som tillfredsställande. Aktiviteterna i sig har inte tillkommit främst för att förhindra mutbrott, men flera åtgärder bedöms ha positiva effekter mot mutbrott och likande oegentligheter. Rutiner som säkerställer att fakturor och utbetalningar hanteras av flera medarbetare finns på plats. Att upphandlingar genomförs i samarbete med andra kommuner kan stärka kvaliteten i upphandlingsprocessen. Vad gäller servicenämnden bedömer vi att den uppstramning som gjorts av de olika verksamheternas ekonomiska redovisning innebär en väsentlig förbättring av förvaltningens kontrollaktiviteter. En välfungerande ekonomisk redovisning där förvaltningens olika verksamheter separeras är en förutsättning för att verksamheterna ska kunna följas upp och utvecklas, likaså för att eventuella missförhållanden ska kunna upptäckas. Enligt vår bedömning kan dock samtliga förvaltningars kontrollaktiviteter förbättras genom att de riktas i enlighet med en verksamhetsanpassad riskanalys. Exempelvis har inte handläggningen av bidragsansökningar varit föremål kultur- och fritidsnämnden interna kontroller, trots att en del ansökningar avgörs genom bedömningar där visst utrymme för påverkan kan finnas. Miljö- och samhällsbyggnadsnämnden bör, med hänsyn till dess riskutsatthet, utföra kontroller avseende direktupphandlingar och avtalstrohet. Vidare finns vid flertalet förvaltningar risker som inte reduceras av 15

17 organisationens utformning. Exempelvis bör kommunen tillse att handläggare inte genomför inspektioner ensamma samt åstadkomma rotation av handläggare i den mån det är möjligt. Information och kommunikation Enligt vår bedömning är det positivt att kommunstyrelsen initierat en utbildningsinsats för att öka beställarkompetensen samt strama upp beställarorganisationen, då sådana insatser reducerar riskerna i kommunens leverantörskontakter. Kommunen bör tillse att medarbetare har insikt om lagstiftningen kring mutbrott och förståelse för kommunens inställning till mutor och oegentligheter. Detta gäller särskilt de medarbetare som har riskutsatta funktioner. Internutbildningar eller andra informationsinsatser via datorkurser eller motsvarande skulle kunna vara ett sätt att säkerställa de anställdas förståelse för regelverken och uppmuntra till diskussion kring frågorna. Vidare kan information till nyanställda vara ett sätt att kontinuerligt nå ut till medarbetare. Vad gäller riskutsatta funktioner kan kommunen även behöva säkerställa att medarbetarna har tagit till sig av delgiven information. Vidare anser vi att kommunen bör överväga att skapa ett anonymt incidentrapporteringssystem dit medarbetare kan vända sig för att anmäla oegentligheter eller missförhållanden, istället för att förlita sig på att rapportering via linjeorganisationen sker. I samband med detta bör rutiner utvecklas för hur informationen kring rapporteringssystemet ska spridas till hela organisationen samt för hur inkomna rapporteringar ska hanteras. Uppföljning och utvärdering För den externa klagomålshanteringen är det endast gymnasie- och vuxenutbildningsnämnden som arbetar med att ta fram en rutinbeskrivning kring hantering av inkomna klagomål. Det uppges i intervju att synpunkter som framförs genom direktkontakt med förvaltningarna inte registreras automatiskt. Det krävs en aktiv åtgärd från handläggaren i fråga för att ärendet ska registreras i diariet. Eftersom det visat sig att uppgifter om mutbrott inte sällan framkommer genom anmälan från extern part är det väsentligt att det inom kommunen finns system och eller rutiner som säkerställer att inkomna synpunkter registreras och hanteras på ett adekvat sätt. Kommunen bör således fastställa en kommungemensam rutinbeskrivning för hanteringen av inkomna klagomål. Rutinbeskrivningens definition av ett klagomål bör inkludera misstanke om mutbrott/oegentligheter. Vidare bör även uppföljning genomföras i syfte att säkerställa att rutinbeskrivningen efterlevs. Slutligen är det enligt vår bedömning en brist att mutor/oegentligheter inte ingår i den interna kontrollen. Andra kontroller som genomförs i kommunen följs inte heller upp med avsikt att bedöma eller minska risken för mutbrott eller andra liknande oegentligheter Identifierade förbättringsområden/rekommendationer Våra identifierade förbättringsområden/rekommendationer är enligt följande: Kommunfullmäktige bör fastställa kommunövergripande policy/riktlinjer avseende gåvor, leverantörskontakter o. dyl. Ett fortsatt utvecklingsarbete förutsätter att samtliga nämnder arbetar fram och dokumenterar riskanalyser för respektive verksamhet. Riskanalysen bör brytas ned på de funktioner/områden där man identifierat störst risker. Nämnder och styrelse bör säkerställa att kontrollaktiviteterna riktas i enlighet med en verksamhetsanpassad riskanalys. Nämnder och styrelse bör tillse att medarbetare har insikt om lagstiftningen kring mutbrott och förståelse för kommunens inställning till mutor och oegentligheter. Kommunstyrelsen bör överväga att skapa ett anonymt incidentrapporteringssystem. 16

18 Kommunstyrelsen bör fastställa en kommungemensam rutinbeskrivning för hanteringen av inkomna klagomål. Eslöv, den 22 februari 2012 Jakob Smith Ernst & Young Annika Marking Ernst & Young Bilaga 1 Intervjuade medarbetare Eje Ringborn, kommundirektör Josef Johansson, förvaltningschef Arbete och försörjning Eva Hallberg, förvaltningschef Kultur och fritid Ulf Sandgren, förvaltningschef Gymnasie- och vuxenutbildning Lennart Lundquist, tf förvaltningschef Service och teknik Jesper Axelson, förvaltningsekonom Service och teknik Ingela Lundqvist, förvaltningschef Miljö och samhällsbyggnad Eva Åström, förvaltningschef Vård och omsorg Kerstin Melén Gyllensten, förvaltningschef Barn och familj Lisbeth Erlandsson, förvaltningsekonom Barn och familj 17

19 Bilaga 2 Frågeunderlag 1