Helsingissä 11. päivänä lokakuuta 2007

Transkript

1 VALTIOVARAINMINISTERIÖ EU/2007/ Eduskunnan suuri valiokunta Valtiovarainministeriö lähettää perustuslain 97 :n mukaisesti eduskunnan suurelle valiokunnalle valtioneuvoston hyväksymän Lissabonin strategian kasvun ja työllisyyden parantamiseksi mukaisen Suomen kansallisen toimenpideohjelman Helsingissä 11. päivänä lokakuuta 2007 Valtiovarainministeri Jyrki Katainen Ylijohtaja Jukka Pekkarinen VALTIOVARAINMINISTERIÖ PL VALTIONEUVOSTO PUH. (09) 16001

2 LISSABONIN STRATEGIA KASVUN JA TYÖLLISYYDEN PARANTAMISEKSI - SUOMEN KANSALLISEN TOIMENPIDE- OHJELMAN VÄLIARVIO

3 Sisällys ESIPUHE JOHDANTO Talous- ja rakennekehityksen yleiskuva Kansallisen toimenpideohjelman toteutuminen Eurooppa-neuvoston linjaukset ja neuvoston painotukset Uuden hallituksen ohjelma MAKROPOLITIIKKA: TALOUDEN VAKAUS JA JULKISEN TALOUDEN KESTÄVYYS Eläkejärjestelmän uudistaminen Julkisten menojen hillintä Hyvinvointipalvelujen turvaaminen ja julkisen talouden tuottavuus MIKROPOLITIIKKA: KILPAILUKYKYÄ JA TUOTTAVUUTTA EDISTÄVÄT RAKENNEUUDISTUKSET Osaaminen ja innovaatiot Yrittäjyyden edistäminen Markkinoiden toiminnan ja kilpailullisuuden parantaminen Tieto-, viestintä- ja liikenneyhteyksien parantaminen Rakennemuutosta ja kestävää kehitystä tukeva energia- ja ilmastopolitiikka TYÖLLISYYSPOLITIKKA: TYÖLLISYYSASTEEN NOSTAMINEN JA TYÖMARKKINOIDEN TOIMINNAN PARANTAMINEN Työurien pidentämien Vero- ja etuusjärjestelmien sekä palkanmuodostuksen kannustinvaikutusten parantaminen Työvoiman kysynnän ja tarjonnan yhteensopivuuden parantaminen RAKENNERAHASTOPOLITIIKAN TUKI KANSALLISELLE TOIMENPIDEOHJELMALLE...65 LIITE 1 SUUNTAVIIVATAULUKKO...69 LIITE 2 AVOIN YHTEISTYÖ: PIENIÄ YRITYKSIÄ KOSKEVA PERUSKIRJA..89 LIITE 3 TYÖLLISYYSINDIKAATTORIT...97

4 Esipuhe Tässä raportissa tarkastellaan Suomen kansallisen toimenpideohjelman vuosille toteutumista. Väliarvio keskittyy vuoden 2005 alkuperäisessä ohjelmassa asetettujen kansallisten tavoitteiden seurantaan. Väliarvion valmistelussa on noudatettu samoja menettelytapoja ja yhteistyömuotoja kuin varsinaisen ohjelman valmistelussa. Seuraavan ohjelmakauden Lissabonin strategian sisältö ja painotukset selviävät kevään 2008 aikana ja uusi kansallinen ohjelma tulee rakentumaan niiden pohjalle. Vuonna 2005 valmistunutta Suomen kansallista toimenpideohjelmaa kuvaavan raportin laatimiseen osallistui hallituksen ja virkamiesten ohella laaja joukko sidosryhmien ja kansalaisjärjestöjen edustajia. Hallituksen edustajat esittelivät ohjelmaa työmarkkinajärjestöille, paikallishallinnolle ja tiedeyhteisölle. Suomen innovaatiopolitiikan valmistelussa puolestaan on pääministerin johtamalla tiede- ja teknologianeuvostolla tärkeä osuus. Tässä neuvostossa on edustettuna hallinnon, työmarkkinajärjestöjen ja elinkeinoelämän ohella tiedeyhteisö. Innovaatiopolitiikkaa koskevat tärkeimmät kannanotot ja suunnan määritykset käsitellään neuvostossa. Myös työmarkkinajärjestöjen, elinkeinoelämän ja Suomen kuntaliiton (paikallishallinnon keskuselin) edustajilla oli mahdollisuus esittää näkemyksiään ohjelmaa valmistelleen virkamiestyöryhmän kokouksissa. Lisäksi sekä alkuperäisen toimintaohjelman sekä sen viime vuotuisen päivityksiä on käsitelty talousneuvostossa, jossa ovat edustettuina kaikki keskeiset etujärjestöt ja talouspolitiikan vaikuttajatahot. Suomen kansallinen ohjelma perustuu niihin kasvun ja työllisyyden kannalta keskeisiin ohjelmiin, strategioihin ja toimenpiteisiin, jotka valtioneuvosto on hallitusohjelmassaan, kehyspäätöksissään, talous-arvioesityksissään, vakausohjelmassaan tai muissa yhteyksissä päättänyt toteuttaa. Näin ollen kansalli-nen toimenpideohjelma on saumaton osa Suomen yleistä talouspolitiikkaa. Tämä lähestymistapa merkitsee myös sitä, että eduskunnalla ja yhteiskunnan eri osapuolilla on ollut useita tilaisuuksia esittää toimenpideohjelmaa koskevat käsityksensä. 3

5 Eduskunnalle on annettu säännöllisesti tietoa ohjelman sisällöstä ja Lissabonin strategian etenemisestä. Eduskunnan suuri valiokunta, joka on yleensäkin keskeisessä asemassa määriteltäessä Suomen EU politiikkaa, on käsitellyt säännöllisesti Suomen kansallista toimenpideohjelmaa ja pyytänyt asiasta useiden muiden valiokuntien lausuntoja. Suuren valiokunnan lausuntoon maaliskuulta 2006 sisältyy useita ohjelman sisältöön kohdistuvia kommentteja, jotka on otettu huomioon ohjelman päivityksissä. Suomen hallintokäytäntö ja kansallisen toimenpideohjelman saumaton liittyminen yleiseen talouspolitiikkaan mahdollistavat sen, että ohjelman toteutumista seurataan hallitusohjelman toteutumisen seurantaan kehitetyn strategia-asiakirjamenettelyn yhteydessä. Vuosittain, viimeksi keväällä 2007 valmisteltuun, strategia-asiakirjaan kootaan hallituksen politiikkaohjelmien ja muiden toimenpiteiden tavoit-teiden toteutumisen arviointi. Tämä kattaa pääosin myös kansallisen toimenpideohjelman toteutumisen arvioinnin. Valtiovarainministeriön johdolla vuosittain toimivassa virkamiestyöryhmässä laaditaan luonnos toimenpideohjelman seurantaraportiksi hallituksen hyväksyttäväksi. Vuonna 2006 kansallisen toimenpideohjelman toteutumisen seuranta oli lisäksi yhdistetty valtioneuvoston kanslian vuonna 2004 teettämän Suomi maailmantaloudessa selvityksen toimenpidesuositusten toteutumisen seurantaan. Suomen kansallisen toimenpideohjelman toteutumisen seurantaan liittyy myös kansallisen rakennera-hastostrategian seuranta. Rakennerahasto-ohjelmilla rahoitetut toimet palvelevat kansallisen Lissabon-ohjelman toteutumista ja tämä otetaan huomioon rakennerahastostrategian koordinointijärjestelmän tehtävistä päätettäessä. Suomen rakennerahastostrategian vuosille valmistelussa on otettu huomioon uutta ohjelmakautta varten säädetyt rakennerahastoja koskevat asetukset sekä kansallinen toimenpideohjelma vuosille siten, että 75 prosenttia rakennerahasto-ohjelmien varoista suuntautuu kilpailukyvyn edistämiseen ja työpaikkojen luomiseen Euroopan unionin ensisijaisten tavoitteiden mukaisesti. Tämän tavoitteen toteutumisen seuranta on keskeinen osa rahasto-ohjelmien seurantaorganisaation vastuista. 4

6 1 Johdanto 1 JOHDANTO 1.1 Talous- ja rakennekehityksen yleiskuva Suomessa talouskasvu on suhdannekierron nopeimmassa vaiheessa. Kokonaistuotanto on kasvanut vuoden 2006 alusta lähtien reipasta viiden prosentin vuosivauhtia. Talouskasvu nojautuu laaja-alaisesti sekä ulkomaiseen että kotimaiseen kysyntään. Vuonna 2007 kasvun arvioidaan edelleen pysyvän 4½ prosentin vauhdissa, mistä se sitten vuonna 2008 alenisi 3½ prosenttiin, eli käytännössä nykyisen suhdannekierron keskimääräiseen kasvuvauhtiin. Työkustannusten nousu on viime vuosina ollut maltillista, mikä on osaltaan tukenut talouden kasvua ja työllisyyden kohenemista. Vuonna 2008 palkkojen nousu nopeutuu uusien tulosopimusten myötä selvästi. Vaikka korotukset pysynevätkin jo palkkaratkaisunsa solmineiden alojen osalta vielä tuottavuuden kasvun ja kannattavuuden asettamissa rajoissa, uhkana on että tällainen yleislinja alkaisi heikentää hintakilpailukykyä muiden alojen osalta. Työllisyyden kasvu on parin viime vuoden ajan ollut vahvaa ja edellisen hallituksen asettama uuden työpaikan tavoite saavutettiin kuluvan vuoden keväällä päättyneen hallituskauden aikana. Työpaikkojen poistuma on nopeutunut, mutta myös uusia työpaikkoja syntyy ripeästi. Siirtymistä uusiin työpaikkoihin rajoittavat kuitenkin usein alueelliset ja ammatilliset pullonkaulat. Työllisyysaste nousee vuonna 2007 yli 70 prosentin. Työvoiman kysyntä on kasvanut etenkin yksityisissä palveluissa ja rakentamisessa mutta myös teollisuudessa. Työvoiman tarjonta on samoin lisääntynyt, sillä ikääntyneet pysyvät pidempään työelämässä ja nuoret hakeutuvat aktiivisemmin työmarkkinoille. Työttömyysaste laskee vuonna 2007 alle 7 prosentin ja vuonna 2008 lähelle 6 prosenttia. Rakennetyöttömyys pysyy kuitenkin korkeana, ja se muodostaa yhdessä työmarkkinoiden kohtaanto-ongelmien kanssa kasvavan riskitekijän vakaal- 5

7 1 Johdanto le talouskasvulle. Tällaisissa oloissa kasvun hallitseminen siten että kokonaistaloudellinen tasapaino säilyy, on haasteellinen tehtävä. Keskipitkän aikavälin talouskasvua rajoittaa etupäässä työikäisen väestön määrän kääntyminen laskuun sodanjälkeisten suurten ikäluokkien eläkkeelle siirtymisen myötä. Tämä merkitsee suurta muutosta verrattuna tilanteeseen, joka vallitsi 1990-luvun laman jälkeen pitkälle tämän vuosikymmenen puolelle. Aiemmin kokonaiskysyntä sääteli pitkälti taloudellisen kasvun tahtia. Nyt tarjontatekijät säätelevät tuotannon kehitystä. Kansainvälisen tuotannon uusjako edellyttää myös kotimaisen tuotannon sopeuttamista uusiin olosuhteisiin. Lisääntyvästä ulkomaisen työvoiman käytöstä ja kokonaistuottavuuden noususta huolimatta talouskasvu on hidastumassa keskipitkällä aikavälillä nykyisestä kolmen prosentin potentiaalisen tuotannon kasvusta 2 prosentin tuntumaan vuosikymmenen vaihteessa, jolloin työikäisen väestön määrä alkaa jo vähetä. Talouden kasvuvauhtia rajoittaa lähivuosina kasvavassa määrin tuotantoresurssien saatavuus. Työmarkkinoiden ammatillista ja alueellista kohtaantoa parantamalla sekä sosiaaliturvaa kehittämällä on mahdollista lievittää välittömiä suhdanneongelmia. Väestörakenteen muutos asettaa suuria haasteita julkisen talouden kestävyydelle. Erityisesti kuntien rahoitus ja palvelujen laaja järjestämisvastuu tulevat olemaan koetuksella. Kuntatalous on ollut viime vuodet kokonaistasolla alijäämäinen. Kuntien väliset taloudelliset erot ovat muodostuneet varsin suuriksi. Kuntatalouden rahoituksen kestävyyden turvaaminen edellyttää, että peruspalvelujen kysynnän kasvuun ja lisääntyviin menopaineisiin varaudutaan ajoissa. Kunta- ja palvelurakennetta on uudistettava niin, että palvelujen saatavuus ja laatu voidaan tulevaisuudessa turvata. Eurooppa-neuvosto teki maaliskuussa 2007 haastavia yhteisöä sisäisesti koskevia päätöksiä, joista merkittävimmät koskevat uusiutuvan energian pakollista lisäämistä, kasvihuonepäästöjen vähentämistä yksipuolisesti sekä energiatehokkuuden lisäämistä vuoteen 2020 mennessä. Näiden päätösten toimeenpano ja arviointi on vaikeaa, koska päätökset ovat osittain päällekkäisiä. Erityisen vaikeaa on arvioida, kuinka jäsenvaltioiden tasavertainen kohtelu voidaan käytännössä saavuttaa. Kasvihuonekaasujen vähentämisestä aiheutuu Suomelle huomattavia rakenteellisia muutostarpeita taloutemme energiaintensiivisyyden sekä maantieteellisten ja ilmastollisten olosuhteidemme vuoksi. Päästörajoitusten kiristäminen asteittain äkillisen kiristämisen asemasta pienentäisi haitallisia talousvaikutuksia. Päästövähennysten ajoituksesta onkin tärkeää sopia pikaisesti, jotta talouden toimijoille jää mahdollisimman paljon aikaa sopeutua ennalta uusiin sitoumuksiin. 6

8 1 Johdanto 1.2 Kansallisen toimenpideohjelman toteutuminen Talouden vakaus ja julkisen talouden kestävyys Makrotalouspolitiikan keskeinen tavoite on 1990-luvun alun laman jälkeen ollut vakaan, ennustettavan ja kilpailukykyisen institutionaalisen rakenteen luominen ja ylläpito. Tähän on pyritty talouden kasvua ja työllisyyttä tukevan, pitkällä aikavälillä kestävän finanssipolitiikan avulla. Valtiontalouden hoidon keskeiseksi välineeksi on muotoutunut valtiontalouden kehysmenettely, joka uudistettiin perusteiltaan edellisen hallituksen aloittaessa vuonna Hallitus sitoutui pysymään koko vaalikauden asettamansa menokaton puitteissa. Kehysmenettely on osoittautunut toimivaksi ja uuden hallituksen menosääntö on perusteiltaan aiempaa vastaava. Finanssipolitiikan kestävyyden turvaaminen väestön nopean ikääntymisen oloissa on haastava tehtävä, johon on varauduttu uudistamalla työeläkejärjestelmää sekä valtion ja kuntien toimintaperiaatteita. Vuoden 2005 työeläkeuudistus näyttää toimivan sille asetettujen tavoitteiden suuntaisesti. Edellisen hallituksen aloittamat tuottavuuden toimenpideohjelma sekä kunta- ja palvelurakenneuudistus jatkuvat myös nykyisen hallituskauden aikana. Ohjelmien mukaisen julkisen hallinnon ja palveluiden tuottavuuden ja tehokkuuden parantamistavoitteen toteutuminen on välttämätöntä paitsi julkisen talouden tasapainon myös talouden kasvumahdollisuuksien turvaamiseksi. Julkisen sektorin asema on kokonaisuutena ottaen vakaa. Vuosikymmenen vaihteesta lähtien julkisen talouden ylijäämä on kertynyt lähes kokonaisuudessaan sosiaaliturvarahastoihin, erityisesti työeläkejärjestelmään, jonka rahoitus perustuu osittaiseen rahastointiin. Työeläkejärjestelmä varautuu eläkemenojen kasvuun noin kolmen prosentin vuotuisella ylijäämällä suhteessa bruttokansantuotteeseen. Lakisääteisen eläkejärjestelmän kautta tapahtuu siten merkittävä osa kansantalouden säästämisestä. Hyvä talouskasvu on vauhdittanut kuntien verotulojen kasvua ja parantanut kuntatalouden tilaa sekä viime että kuluvana vuonna. Kuntien väliset taloudelliset erot ovat kuitenkin suuria. Tällä vuosikymmenellä kuntien ja kuntayhtymien toimintamenojen ja investointien kasvu on ollut kansantalouden yleistä kehitystä nopeampaa. Kuntien velka on kaksinkertaistunut vuosikymmenen alusta. Kunnallisen palvelutuotannon menojen voimakas kasvu on johtunut uusista tehtävistä ja palvelujen laatutason kehittämisestä. Samaan aikaan peruspalvelujen tuottavuus on laskenut. Rahoitusta lisäämällä ei ole saatu aikaan vastaavaa palvelusuoritteiden kasvua yksikkökustannukset ovat nousseet. Lisäksi tämä kaikki on tapahtunut aikana, jolloin väestön ikärakenteen aiheuttamat paineet palvelujen järjestämiselle ovat olleet varsin vähäiset. Jatkossa kuntatalouden kestävyyttä uhkaavat palvelutarpeiden kasvu, vero- 7

9 1 Johdanto pohjan heikkeneminen ja työvoiman tarjonnan kääntyminen laskuun siitä aiheutuvine kustannuspaineineen. Makropolitiikan alueella Suomi on viime vuosina saavuttanut tavoitellun tilan, jossa suhteellisen voimakkaaseen taloudelliseen kasvuun yhdistyy kestävällä tavalla saavutettu kokonaistaloudellinen vakaus. Julkisen sektorin tilanne on suhteellisen vahva ja sektori on ollut ylijäämäinen vuodesta 1998 lähtien. Velkaantumista on vähennetty varauduttaessa tilanteeseen, jossa väestön ikääntyessä ja työvoiman tarjonnan vähentyessä talouden kasvupotentiaali olennaisesti heikkenee ja ikäsidonnaiset julkiset menot kasvavat. Uusi hallitus jatkaa tätä toimintalinjaa ja tavoittelee vaalikauden lopussa valtiontalouteen rakenteellista ylijäämää, joka vastaa yhtä prosenttia bruttokansantuotteesta. Tästä huolimatta julkiseen talouteen sisältyy edelleen kestävyysvaje, jonka umpeen kurominen edellyttää työvoiman tarjontaa tukevia ja talouden tuottavuutta vahvistavia toimenpiteitä. Kasvupotentiaalin vahvistaminen Talouden kasvupotentiaalin parantaminen on ollut Suomen talous- ja työllisyysstrategian keskeinen elementti. Strategia perustuu osaamisen vahvistamiselle uudistamalla koulutusta sekä lisäämällä tutkimuksen ja tuotekehityksen voimavaroja sekä parantamalla tutkimuksen ja sen tulosten taloudellista hyödyntämistä. Talouspoliittisilla toimilla on parannettu niin työmarkkinoiden kuin hyödyke- ja pääomamarkkinoiden toimivuutta ja tuettu kansainvälisesti kilpailukykyisen yritysympäristön kehittymistä. Työlainsäädännön uudistamisella on pyritty aikaansaamaan samansuuntaista vaikutusta. Suomen sijainti ja markkinoiden pienuus ovat lisähaaste kilpailukykyisen tuotanto- ja yritysrakenteen turvaamiselle. Mikropolitiikan keskiössä ovat osaaminen ja innovaatiot. Tutkimus- ja kehittämistoimintaan panostetaan 3,5 % bruttokansantuotteesta, mutta panostusten tuloksellisuudessa on edelleen parantamisen varaa. Julkisen rahoituksen kasvun painopiste on ollut kilpaillussa tutkimusrahoituksessa, jonka osuus on kasvanut noin puoleen. Vuosina uusia yrityksiä on syntynyt runsaasti. Suomessa on nyt yrityksiä ennätysmäärä sekä lukumääräisesti että väestöön suhteutettuna. Kokonaisuudessaan alkutuotannon ulkopuolinen yrittäjien määrä lisääntyi viime hallituskaudella lähes 10 %. Tästä myönteisestä kehityksestä huolimatta yritysten perustamisaktiviteettia ja innovatiivista uusyrittäjyyttä koskevissa mittauksissa Suomi on menestynyt eri vertailuissa viime vuosina vain vaatimattomasti. Kun mitataan jo pidempään yrittäjinä toimineiden osuutta aikuisväestöstä, Suomen asema on selvästi parempi. Uusien innovatiivisten yritysten vaikutus tuottavuuden nousuun, yritysrakenteen uudistumiseen ja kansantalouden kasvudynamiikkaan jää vielä merkittäviltä osin hyödyntämättä. 8

10 1 Johdanto Tarkastelujaksolla on kiinnitetty erityistä huomiota kilpailuun ja erityisesti palvelumarkkinoiden toimivuuteen. Suomi on kyennyt panemaan täytäntöön EU:ssa päätetyt sisämarkkinasäännökset tehokkaasti ja täyttää direktiivien täytäntöönpanoon liittyvät tavoitteet. Sektorikohtaista kilpailua estävää sääntelyä on Suomessa purettu varsin kattavasti jo viime vuosikymmenellä, joskin sitä on edelleen jäljellä eräillä palvelualoilla. Palveludirektiivin täytäntöönpano on aloitettu vuonna Tämän myötä käydään läpi laajasti elinkeinotoiminnan kansallisia lupa- ja hallinnollisia menettelyjä sekä vaatimuksia. Viime aikojen akateeminen tutkimus muuttaa jonkin verran käsitystä Suomen yksityisten palvelualojen suorituskyvystä. Tuottavuustarkastelujen mukaan tuottavuus on monilla palvelualoilla korkeampaa kuin on uskottu. Myös kilpailun on havaittu parantuneen vuosina useimmilla palvelualoilla teollisuutta enemmän. Eri maiden kilpailukykyä koskevissa arvioissa Suomi on menestynyt hyvin. Erityisen korkean arvosanan yrityksiltä saa Suomen tietoliikenneinfrastruktuuri. Tietoyhteiskuntana Suomi on hyvää keskikastia, jolla olisi edellytykset huomattavastikin parantaa tieto- ja viestintätekniikan hyödyntämistä erityisesti julkisella sektorilla. Suomen energia- ja ilmastostrategia on valmistunut ja eduskunta on antanut sitä puoltavan lausunnon. Suomen uusi hallitus on ohjelmassaan päättänyt laatia uuden ilmasto- ja energia strategian sekä selonteon, joissa määritellään politiikan keskeiset tavoitteet ja keinot kymmenien vuosien tarkastelujaksolle. Suomen kestävän kehityksen toimikunta hyväksyi kansallisen kestävän kehityksen strategian kesäkuussa Strategiassa edellytetään, että hallituksen ohjelmiin ja politiikkoihin liitetään yhdennetty kestävän kehityksen arviointi. Työllisyys Suomen kansallisessa toimenpideohjelmassa työllisyyspolitiikan keskeisiksi tavoitteiksi asetettiin työllisyysasteen nostaminen sekä työmarkkinoiden toiminnan parantaminen. Tarkoituksena oli pidentää työuria, parantaa vero- ja etuusjärjestelmien sekä palkanmuodostuksen kannustinvaikutuksia sekä parantaa työvoiman kysynnän ja tarjonnan yhteensopivuutta. Työurien pidentämistä on edistetty nuoriin ja vanhoihin ikäluokkiin sekä vajaakuntoisiin kohdistuvilla toimenpiteillä. Ikääntyneiden työllisyyttä on edistetty lähinnä eläkeuudistuksilla sekä työnantajan matalapalkkatuella. Nuoriin on kohdistettu toimenpiteitä, joiden tarkoituksena on edistää siirtymistä koulutuksesta työelämään. Työn verotusta on kevennetty siten, että verokiila on alentunut merkittävästi. Työvoiman kysynnän ja tarjonnan yhteensopivuutta on parannettu kehittämällä työvoimapalveluja ja kannustamalla taloudellisesti alueellista liikkuvuutta sekä kehittämällä aikuiskoulutusjärjestelmää ammatillisen liikkuvuuden edistämiseksi. 9

11 1 Johdanto Edellisen hallituksen asettama työllisyyden lisäämistavoite saavutettiin ja kausitasoitettu työllisyysaste nousi 70,1 prosenttiin kesällä Suomi on siis jo saavuttanut Lissabonin strategian vuodelle 2010 asetetun tavoitteen. Naisten ja ikääntyvien (55 64 vuotiaiden) työllisyystavoitteet vuodelle 2010 on niin ikään ylitetty. Myös nuorten työllisyystilanne on edelleen parantunut. Työurien pidentämiseksi tarkoitetut toimenpiteet näyttävät vaikuttavan toivotulla tavalla. Suomi on pystynyt parantamaan tilannettaan lähes jokaisen EU:n työllisyysstrategiassa asetetun tavoitteen osalta (ks. liite 4). Uuden hallituksen tavoitteena on edelleen nostaa työllisyysastetta merkittävästi. Tavoitteen toteutuminen merkitsisi työllisyysasteen nousemista 72 prosenttiin kevääseen 2011 mennessä. Hallituksen ohjelmaan sisältyy mm. laajamittainen sosiaaliturvauudistus, jonka tavoitteena on työn kannustavuuden parantaminen. Myös nuorten työllisyyttä tuetaan kohdistetuin toimenpitein. 1.3 Eurooppa-neuvoston linjaukset ja neuvoston painotukset Kevään 2006 Eurooppa-neuvosto nosti esiin osaltaan neljä Lissabonin strategian painoaluetta, joilla tarvitaan lisätoimia (priority actions) vuoden 2007 loppuun mennessä. Suomen kansallinen toimenpideohjelma kattaa nämä alueet hyvin. Panostukset osaamiseen ja innovaatioihin on Suomen sekä edellisen että nykyisen hallituksen erityisen kiinnostuksen kohde ja myös ohjelman keskeinen painoalue. Liiketoimintapotentiaalin parantaminen erityisesti pienissä ja keskisuurissa yrityksissä on samoin ohjelman painoalue ja edellisen hallituksen yrittäjyysohjelma on ollut sen tärkein toteutusväline. Tämän asian edistäminen jatkuu nykyisen hallituksen työn, yrittämisen ja työelämän politiikkaohjelmassa. Työllisyysmahdollisuuksien parantaminen puolestaan liittyy useampiin painoalueisiin ja tähän liittyvät politiikkaohjelmat sisältyvät sekä edellisen että nykyisen hallituksen ohjelmiin. EU:n energiapolitiikan kehittäminen edellyttää kaikkien EU-maiden samansuuntaista etenemistä. Suomen ohjelman painoalueen rakennemuutosta ja kestävää kehitystä tukevan energia- ja ilmastopolitiikan tavoitteet ovat sopusoinnussa EU-tason tavoitteiden kanssa. Maaliskuussa 2007 Eurooppa-neuvosto kehotti jäsenvaltioita ja EU:n toimielimiä jatkamaan toimia, joilla lujitetaan sisämarkkinoita ja kilpailukykyä, luodaan paremmat edellytykset innovoinnille sekä tutkimus- ja kehitysinvestointien lisäämiselle, edistetään laadukasta työllistymistä ja parannetaan sosiaalista yhteenkuuluvuutta, tehostetaan sääntelyn parantamista sekä kehitetään kestävä ja yhdennetty eurooppalainen ilmasto- ja energiapolitiikka. 10

12 1 Johdanto Edelleen Eurooppa-neuvosto korosti, että erityisesti PK yritysten hallinnollisia rasitteita on vähennettävä. EU:n lainsäädännöstä aiheutuvia hallinnollisia rasitteita olisi vähennettävä 25 prosentilla vuoteen 2012 mennessä. Jäsenvaltioita kehotettiin asettamaan oma vastaavalla tavalla kunnianhimoinen tavoite hallinnollisen taakan keventämiselle vuoteen 2008 mennessä. Suomessa onkin jo vähennetty yrityksille koituvaa hallinnollista taakkaa edellisen hallituksen aikana yrittäjyyden politiikkaohjelmaan sisältyneillä toimenpiteillä, ja alustavien laskelmien perusteella maassa arvioidaan jo nyt olevan EU-maiden alhaisin taakka, n. 1,5 % bruttokansantuotteesta. 1 Uuden hallituksen ohjelman mukaisesti toimia yrittäjyyden edellytysten parantamiseksi ja entistä suotuisamman yritysympäristön luomiseksi tehostetaan. Talouspolitiikan suuntaviivoissa osoitettiin keväällä 2007 erityisesti euroalueen maille suosituksia, jotka koskivat julkisen talouden tervehdyttämistä erityisesti hyvinä aikoina, julkisten menojen laatua, kilpailua palvelualoilla sekä työmarkkinoiden joustavuuden ja turvan parantamista. Suomi on saavuttanut voimassa olevan vakausohjelmansa mukaisen keskipitkän aikavälin tavoitteen ja hyvänä jatkunut taloustilanne tarjoaa mahdollisuuden julkisen talouden kestävyyden parantamiseen hallitusohjelman tavoitteen mukaisesti. Myös muut euroalueen maille osoitetut suositukset kuuluvat talousstrategian painopisteisiin ja niitä on käsitelty tämän seurantaraportin asianomaisissa luvuissa. Talouspolitiikan laajojen suuntaviivojen maakohtaisen arvion mukaan Suomi on onnistunut erittäin hyvin kansallisen ohjelmansa toteuttamisessa. Komission esityksen mukaisesti neuvosto ei anna Suomelle maakohtaisia suosituksia, mutta osoittaa alueita (points to watch), joihin jatkossa olisi syytä kiinnittää huomiota. Joidenkin palveluelinkeinojen kilpailun ja tuottavuuden tehostaminen on tärkeää, sillä suhteellinen hintataso palvelualoilla on korkeampi kuin EU-maissa keskimäärin. Palvelusektorin inflaatio on kuitenkin muutaman viime vuoden aikana ollut Suomessa euroalueen hitainta. Lisäksi osalla palvelualoista kuten kaupassa sekä kuljetus- ja teleliikennepalveluissa työn tuottavuus on kasvanut ripeästi tällä vuosikymmenellä (ks. luku 3.3). Toisena kehittämisalueena on yritysten rekrytointimenettelytapojen yksinkertaistaminen, joskin neuvosto katsoo maakohtaisessa arviossaan, että pienten ja keskisuurten yritysten liiketoimintaympäristön parantamisessa on jo tapahtunut erityistä edistystä. Hallitusohjelman mukaisesti esitetään ensimmäisen työntekijän palkkaamista osittain ilman sivukuluja. Kolmas alue, johon Suomen tulee kiinnittää huomiota jatkossa, on paikallisen neuvottelujärjestelmän edistäminen. Suomen työmarkkinoiden sopimusjärjestelmä on viime vuosina mahdollistanut lisääntyvässä määrin palkasta ja joistakin työehdois- 1 Kox (2005), Intra-EU differences in regulation caused administrative burden for companies, CPB Memorandum 136, CPB, The Hague 11

13 1 Johdanto ta sopimisen työnantajan ja työntekijän välillä. Käynnissä olevalla tulopoliittisella kierroksella jo solmituissa työehtosopimuksissa on kasvatettu paikallisesti sovittavan palkkaerän suuruutta. Hallitus on sitoutunut kehittämään edelleen sopimusjärjestelmää yhdessä työmarkkinaosapuolten kanssa, erityisenä tavoitteenaan paikallisen sopimisen edellytysten parantaminen. Neljäs kehittämisalue, työmarkkinoiden pullonkaulojen avartaminen korkean rakenteellisen työttömyyden alentamiseksi, ottaen huomioon erityisesti matalan ammattitaidon omaavat työttömät ja nuoret on kansallisen toimenpideohjelman työllisyysosion keskeinen painopistealue (ks. luvut 4.2 ja 4.3). Kansallisessa toimenpideohjelmassa raportoidut uudistukset sisältyvät laskelmiin vakausohjelman mukaisesta perusurasta. Molempiin ohjelmiin sisältyy toimia, joilla tehostetaan sekä valtion- että paikallishallintoa ja sitoudutaan edelleen soveltamaan valtiontalouden menokattoja. 1.4 Uuden hallituksen ohjelma Suomen uusi hallitus aloitti toimikautensa huhtikuussa Uuden hallituksen talousstrategiassa erityiseksi kehittämisen alueiksi nousevat tuottavuus sekä työvoimaja työllisyyspolitiikka, koska lähimpien vuosien suurin talouskehitystä rajoittava seikka on työvoiman riittämätön saatavuus. Hallituksen talousstrategian ytimenä on luoda edellytykset selvästi vahvemmalle talouskasvulle kuin tähän mennessä tehdyissä skenaarioissa on arvioitu. Viime aikojen hyvästä työllisyyskehityksestä huolimatta määrätietoisen politiikan tukemana työpaikkojen määrä voi alkaneellakin vaalikaudella kasvaa hengellä, mikäli kansainvälisen talouden kehitys jatkuu suotuisana ja palkkakehitys muodostuu työllisyyttä tukevaksi. Hallitusohjelmassa tuottavuuden kohottaminen on keskeisessä asemassa. Tuottavuuden kasvu koko kansantaloudessa ja erityisesti julkisessa palvelutuotannossa on tärkeää paitsi julkisen talouden kestävyyden varmistamiseksi, myös sen vuoksi, että niukkenevat työvoimaresurssit tulisivat käytetyksi optimaalisella tavalla yksityisellä ja julkisella sektorilla. Hallitusohjelmaan sisältyykin julkisen hallinnon tuottavuutta kohentavia uudistuksia sekä keskus- että paikallishallinnossa. Hallituksen ohjelma jatkaa Suomen kansallisen toimenpideohjelman toimeenpanoa. Hallituksen talousstrategia nojautuu kansallisen toimenpideohjelman kolmeen osa-alueeseen (makro-, mikro- ja työllisyyspolitiikka) sekä niiden toisiaan täydentävään ja vahvistavaan vuorovaikutukseen. Makropolitiikan tehtävä on varmistaa julkisen talouden kestävyys ja ei-inflatorista kasvua tukeva, vakaa talouden toimintaympäristö, joka luo edellytykset tuotannollisille investoinneille ja työpaikkojen syntymiselle. 12

14 1 Johdanto Mikropolitiikan haasteena on ennen muuta luoda edellytyksiä tuottavuuden kasvulle varmistamalla se, että tuotantoresurssit ja panostukset kohdentuvat oikein ja tehokkaasti ja että markkinoiden toiminnan esteet eivät muodostu ei-inflatorisen kasvun rajoituksiksi. Erityisen haasteellista tulee lähivuosina olemaan se, että ilmasto- ja ympäristöpolitiikkaa koskevat, yhteisesti sovitut velvoitteet voidaan sovittaa yhteen entistä vaativampien kasvutavoitteiden kanssa. Työllisyyspolitiikan tehtävät muodostuvat kasvu- ja rakennepolitiikan kannalta jatkossa entistä vaativammiksi, kun työvoima ikääntyy ja tarjonta alkaa supistua. Paitsi työllisyysasteen nostamiseen on jatkossa panostettava myös siihen, että niukkenevat työvoimavarat kohdentuvat kasvu- ja vakaustavoitteiden kannalta oikein. Vähänkin pitemmällä aikavälillä ovat koulutuspoliittiset ratkaisut tässä suhteessa erityisesti tärkeitä. Talousstrategian onnistuminen edellyttää onnistumista kaikilla kolmella osa-alueella ja politiikkatoimien tehokasta yhteensovittamista. Tavoitteen saavuttaminen edellyttää myös sellaisia rakenteellisia uudistuksia, jotka vahvistavat kestävyyttä, kasvupotentiaalia ja tehostavat markkinoiden toimintaa sekä lisäävät politiikan eri osa-alueiden vuorovaikutusta. Tähän suuntaan tähtääviä uudistuksia on jo toteutettu (eläkeuudistus) ja käynnistetty (Paras-hanke, tuottavuusohjelma). Uusi hallitus jatkaa uudistustyötä mm. käynnistämällä sosiaali-turvauudistuksen, jonka tavoitteena on työn kannustavuuden parantaminen, köyhyyden vähentäminen ja riittävän perusturvan tason turvaaminen. Markkinoiden toimintaedellytyksiä pyritään parantamaan mm selvittämällä kilpailunrajoituslain muutostarpeet ja toteuttamalla tarvittavat muutokset huolehtimalla tehokkaasti palveludirektiivin kansallisesta täytäntöönpanosta sekä laatimalla sisämarkkinoiden tehokkaampaa hyödyntämistä koskeva strategia. Talousstrategiassa painotetaan osaamista, yrittäjyyttä ja uudistumiskykyä. Globaalit markkinat antavat sopeutumiskykyiselle ja tehokkaalle kansantaloudelle suuria mahdollisuuksia. Suomen menestyminen kansainvälisessä kilpailussa edellyttää tuottavuuden parantamisen lisäksi, että korkeasuhdanteen loppuvaiheessa toimitaan hallitusti ja vältetään hintakilpailukykyä rapauttavien kustannuspaineiden kasaantumista. Työvoima on saatava täyskäyttöön. Lähimpien vuosien suurin rajoite talouskasvulle on työvoiman riittämätön saatavuus. Tämän vuoksi hallitus pyrkii vahvistamaan työvoiman tarjontaa, parantamaan kysynnän ja tarjonnan kohtaantoa sekä vähentämään työttömyyttä kestävästi alle 5 prosentin. Työllisyys- ja työttömyysnäkökohdat sekä yrittäjyys ovat keskeisessä asemassa hallituksen veropolitiikan muotoilussa. Hallituksen makrotalouspolitiikka tähtää julkisen talouden kestävyyden varmistamiseen. Väestön ikääntymisestä aiheutuvaa painetta julkiseen talouteen rajoitetaan vahvistamalla talouden kantokykyä sekä vastuullisella meno- ja veropolitiikalla. Rakenteellisen työttömyyden aleneminen, työllisyysasteen nousu sekä tuottavuuden 13

15 1 Johdanto kasvu ovat kantokyvyn vahvistumisen osatekijät. Hallitus jatkaa ja kehittää kehysmenettelyä sekä sitoutuu noudattamaan asettamaansa menosääntöä ja siihen perustuvaa ensimmäistä kehyspäätöstä. Julkisen talouden kestävyyden turvaamiseksi hallitus sitoutuu Suomen voimassa olevan vakausohjelman mukaiseen toimintalinjaan valtiontalouden vahvistamiseksi. Tavoitteena on, että valtiontalouteen muodostuu rakenteellinen ylijäämä, joka vastaa yhtä prosenttia bruttokansantuotteesta vaalikauden lopussa. Valtiontalouden alijäämä ei poikkeuksellisen huonoissakaan olosuhteissa saa ylittää 2½ prosenttia bruttokansantuotteesta. Hallituksen innovaatiopolitiikan yleisenä tavoitteena on korostaa innovaatiopolitiikan laaja-alaisuutta. Tämä on ohjenuorana hallituksen toimikauden alussa laadittavassa kansallisessa innovaatiostrategiassa. Merkittävinä toiminta-alueina nähdään teknologiapolitiikan lisäksi palveluihin ja yleisemminkin ei-teknologisiin innovaatioihin kohdistuvat toimenpiteet, huippuosaamisen keskittymien perustaminen, yrittäjyyden edistäminen ja riskirahoituksen saatavuuden varmistaminen. Yliopistojärjestelmää uudistetaan mm. yhdistämällä yksiköitä, lisäämällä niiden taloudellista autonomiaa sekä uudistamalla yliopistojen hallintoa ja päätöksentekojärjestelmää. Yrittäjyyden edistämisessä painopiste on yritysten kasvussa. Hyvin suurella joukolla toimenpiteitä tuetaan riskirahoituksen saatavuutta erityisesti toimintansa aloittavissa pienissä yrityksissä. Myös omistamista ja kansalaisten sijoitustoimintaa kannustetaan. Hallitus toteuttaa paremman sääntelyn toimintaohjelman. Yrittäjyyteen liittyvää byrokratiaa vähennetään ja verotusmenettelyihin liittyvien seuraamusmaksujen kohtuullisuutta seurataan. Tässä yhteydessä pyritään myös vastaamaan kevään 2007 Eurooppa neuvoston kehotukseen asettaa oma kansallinen tavoite hallinnollisten kustannusten vähentämiseksi. Kilpailun ja markkinoiden toimivuuden alueella julkiset palvelut ovat merkittävässä asemassa hallitusohjelmassa. Tarkoituksena on varmistaa kilpailuneutraliteetti yritysten, julkisen sektorin ja kolmannen sektorin välisessä kilpailutilanteessa, sekä yleisemminkin suhtautua myönteisemmin yksityisen sektorin osallistumiseen julkisten palvelujen tuotannossa. Hallitus laatii heti vaalikauden alussa pitkän aikavälin ilmasto- ja energiastrategian sekä selonteon. Siinä määritellään kymmeniksi vuosiksi eteenpäin Suomen ilmasto- ja energiapolitiikan keskeiset tavoitteet ja keinot osana Euroopan unionia ja sen tavoitteita. Strategia tulee olemaan laaja-alainen ja sen tavoitteena on mm. korvata hiilivoimalat ja öljykäyttöiset kaukolämpökattilat vähäpäästöisillä vaihtoehdoilla, kuten biovoimaloilla ja hake- tai bioöljykattiloilla. Työnteon kannattavuutta lisätään ja kannustinloukkuja puretaan keventämällä työn verotusta ja uudistamalla sosiaaliturvaa. Hallitus käynnistää sosiaaliturvauudistuksen, jonka tavoitteena on työn kannustavuuden parantaminen, köyhyyden vähentäminen sekä riittävän perusturvan tason turvaaminen kaikissa elämäntilanteissa. Työvoiman 14

16 1 Johdanto ja työpaikkojen kohtaannon parantamiseksi luodaan edellytykset työvoiman suuremmalle ammatilliselle ja alueelliselle liikkuvuudelle. Työntekijöiden korkea osaaminen, luovuuteen kannustava ilmapiiri, työhyvinvointi ja toimivat työmarkkinat ovat tärkeitä kansallisia menestystekijöitä. Työelämää kehitetään yhteistyössä työmarkkinajärjestöjen kanssa siten, että joustavuus ja turvallisuus muodostavat tasapainoisen kokonaisuuden. Hallitus edistää tasa-arvoa kaikessa päätöksenteossa. Miehillä ja naisilla on oltava yhtäläiset edellytykset kaikilla elämänalueilla. Hallituksen tavoitteena on naisten ja miesten välisten palkkaerojen selkeä kaventaminen tällä vaalikaudella. Hallitus toteuttaa sosiaali- ja terveydenhuollon palveluinnovaatiohankkeen, joka kohdistuu mm. kansalaisten omatoimisuuden, osallistumisen ja toimintaedellytysten parantamiseen, työnjaon kehittämiseen, toiminnan ja palvelujen vaikuttavuuden ja kustannustehokkuuden parantamiseen sekä palvelujen monipuolisuuden lisäämiseen. Hallitus jatkaa edellisellä hallituskaudella aloitettua ohjelmajohtamiskäytäntöä. Hallitusohjelmassa on määritelty poikkihallinnollisia politiikkaohjelmia huolehtimaan hallinnonrajat ylittävien keskeisten politiikkatavoitteiden toteuttamista. Uuden hallituksen politiikkaohjelmat ovat (1) työn, yrittämisen ja työelämän politiikkaohjelma, (2) terveyden edistämisen politiikkaohjelma ja (3) lasten, nuorten ja perheiden hyvinvoinnin politiikkaohjelma. Työn, yrittämisen ja työelämän politiikkaohjelmassa pyritään löytämään keinot, joilla työn tuottavuus ja työelämän laatu paranevat oleellisesti seuraavien vuosikymmenten aikana. Väestön vanhenevan ikärakenteen vuoksi tuottavuuden merkitys talouskasvun perustana korostuu. Resursseja kohdennetaan työllistymisen kannalta vaikuttavimpiin toimenpiteisiin. Politiikkaohjelmalla valmistellaan poikkihallinnollisia uudistuksia sekä toimintapolitiikkaan että institutioihin. Työvoiman saatavuuden parantamiseksi edistetään toimenpiteitä, jotka tähtäävät opiskeluaikojen tiivistämiseen, työurien pidentämiseen, sosiaaliturvan työhön kannustavuuden lisäämiseen ja työperäisen maahanmuuton edistämiseen. Koulutuspaikkojen tarjontaa saatetaan vastaamaan työvoiman kysyntää. Lisätään ja tehostetaan työvoimatarpeen ennakointia sekä ennakoinnin vaikutusta koulutukseen. Yrittäjyyskoulutusta edistetään, verotuksen kannustavuutta lisätään ja yrittäjän sosiaaliturvaa kehitetään. Lisäksi panostetaan innovaatiokyvykkyyttä tukevaan johtamiseen ja liiketoimintaosaamisen. Politiikkaohjelma tukee myös eri hallinnonalojen toimia yrittäjyyshalukkuuden kohottamiseksi ja yritysten kasvun esteiden poistamiseksi. Terveyden edistämisen politiikkaohjelmassa terveys nähdään sekä yksilön että myös Suomen menestyksen kilpailutekijänä, sillä kansanterveys on tärkeä taloudellisen, sosiaalisen ja inhimillisen kehityksen kulmakivi. Ihmisen elämänlaadun heikkenemisen lisäksi terveysongelmat aiheuttavat mittavia kustannuksia yhteiskunnalle. Yhteiskunnan toimivuuden kannalta on tärkeää, että lapsista ja nuorista kasvaa ter- 15

17 1 Johdanto veitä ja hyvinvoivia aikuisia ja että työikäinen väestö kokee itsensä työkykyiseksi sekä haluaa pysyä työelämässä nykyistä kauemmin. Lasten, nuorten ja perheiden hyvinvoinnin politiikkaohjelman perustan luo valtioneuvostossa nuorisolain mukaisesti vuoden 2007 loppuun mennessä hyväksyttävä lapsi- ja nuorisopolitiikan kehittämisohjelma. Politiikkaohjelma seuraa ja tukee tämän ensimmäisen valtioneuvoston lapsi- ja nuorisopolitiikan kehittämisohjelman toteutumista vaalikauden aikana. Hallituskaudella laaditaan kaksi strategia-asiakirjaa, ensimmäinen syksyllä 2007 ja toinen hallituskauden puolivälissä vuoden 2009 alussa. Strategia-asiakirja valmistellaan rinnakkain valtiontalouden budjetin kanssa. 16

18 2 Talouden vakaus ja julkisen talouden. 2 MAKROPOLITIIKKA: TALOUDEN VAKAUS JA JULKISEN TALOUDEN KESTÄVYYS Makropolitiikan tavoitteena on talouden vakaus ja julkisen talouden kestävyys. Korkeasuhdanne on jatkunut Suomessa aiempaa arvioitua pitempään, ja yleiset edellytykset Suomen talouskehitykselle näyttäisivät pysyvän suotuisina myös v Suhdannekuvaa kuitenkin leimaavat korkeasuhdanteen pitkittymisestä ja talouden niukkuustekijöistä johtuvat hinta- ja kustannuspaineet. Suhdannetekijöiden ohella myös tarjontatekijöiden määräämät pitkän ajan kasvutekijät ovat kääntymässä pysyvästi heikompaan suuntaan. Kuluvan vaalikauden lopulla työikäisen väestön määrä alkaa supistua. Samalla julkisen talouden velvoitteet rupeavat kasvamaan ensin lähinnä eläkemenojen ja sitten myös vanhusväestön hoito- ja hoivamenojen kasvun myötä. Vaikka Suomen julkisen talouden ylijäämä on EU-maiden vertailussa vahva, julkinen talous ei ole pitkällä aikavälillä kestävällä pohjalla. Uuden toukokuussa 2007 tarkistetun väestöennusteen mukaan kestävyyskuilu syvenee, jos odotettu elinikä pitenee ennusteiden mukaisesti. Makrotalouspolitiikan keskeinen tavoite lyhyellä aikavälillä on huolehtia, että korkeasuhdanteen loppuvaiheessa toimitaan hallitusti ja vältetään hintakilpailukykyä rapauttavien kustannuspaineiden kasaantumista. Työttömyyden alittaessa rakenteellisen tasonsa lisääntyy riski, että kasvu kanavoituu työllisyyden sijasta inflaatioon. Kun rahapolitiikan keinoja ei ole käytettävissä, talouden vakaus riippuu entistä läheisemmin finanssipolitiikan suhdanneautomatiikasta sekä maltillisesta hinta- ja palkkakehityksestä. Työkustannukset ovat Suomessa tällä vuosikymmenellä kasvaneet keskimäärin kilpailijamaita nopeammin, mutta hyvän tuottavuuskasvun ansiosta kilpailukyky on saatu säilytettyä. Nyt meneillään olevalla tulopoliittisella liittokierroksella toistaiseksi solmittujen palkkaratkaisujen perusteella näyttää siltä, että työkustannusten kasvu on kiihtymässä. Yhdessä tuottavuuskasvun hidastumisen kanssa tämä muodostaa merkittävän uhan ulkoiselle kilpailukyvylle. Korkeasuhdanteen pitäminen hallittuna edellyttää finanssipolitiikalta pidättyvyyttä. Hallitusohjelman mukaisesti mm. vero- 17

19 2 Talouden vakaus ja julkisen talouden. muutosten ajoituksessa otetaan huomioon suhdannetilanne kasvun pitämiseksi mahdollisimman vakaana. Tuloverokevennysten mitoituksessa ja ajoituksessa otetaan lisäksi huomioon palkkaratkaisut. Talouden vakauden säilyttäminen on välttämätön edellytys myös talouspolitiikan pitkän aikavälin tavoitteiden saavuttamiselle, millä luodaan lisää tulevaisuuden kasvumahdollisuuksia. Mittavin haaste on väestön ikääntyminen, joka Suomessa tapahtuu nopeammin kuin missään muussa maassa. Ikärakenteen muutokseen varautumiseen on nyt hyvä mahdollisuus, kun suuret ikäluokat ovat vielä laajalti mukana työvoimassa. Hyvä taloustilanne tarjoaa niin ikään mahdollisuuden talouden kantokykyä vahvistavien rakenteellisten uudistusten toteuttamiseen. Suomi on varautunut ja varautuu ikärakenteen muutokseen kohottamalla työllisyysastetta, vähentämällä julkista velkaa, uudistamalla työeläkejärjestelmää, lisäämällä työeläkkeiden rahastointia ja pyrkimällä parantamaan työeläkerahastojen sijoitusten tuottoa, julkisen sektorin tuottavuuden toimenpideohjelmalla sekä kunta- ja palvelurakenneuudistuksella, kehittämällä työelämää, mm. parantamalla työ- ja perhe-elämän yhteensovittamista, ja kiinnittämällä huomiota työkyvyttömyyttä aiheuttaviin tekijöihin, osaamista ja kilpailukykyä edistävällä koulutus-, tiede-, teknologia-, työ- ja innovaatiopolitiikalla. Kestävyyden näkökulmasta julkisen talouden rahoitusasema tulee pitää vahvana. Työllisyysasteen kohottamiseen tähtäävän politiikan lisäksi hallituksen tavoitteena on tuottavuuden kohottaminen julkisten palvelujen järjestämisessä. Voimavaroja on voitava siirtää tehtäväalueelta toiselle väestön ikärakenteen ja aluerakenteen muutosten ja palvelutarpeiden uusien priorisointien mukaisesti. Ilmastonmuutokseen liittyvät tekijät lisäävät osaltaan kokonaistaloudellisen kehityksen epävarmuutta pitkällä aikavälillä. Ilmastonmuutosta hidastavat toimenpiteet voivat Euroopan komission arvioiden mukaan hidastaa jo vuoteen 2020 mennessä EU: ssa kansantuotteen kasvuvauhtia 0,2 prosenttiyksiköllä vuodessa. Toimenpiteet makropolitiikan osalta voidaan jakaa kolmelle painopistealueelle: eläkejärjestelmän uudistaminen, julkisten menojen hillintä sekä hyvinvointipalvelujen turvaaminen ja julkisen talouden tuottavuus. 18

20 2 Talouden vakaus ja julkisen talouden. 2.1 Eläkejärjestelmän uudistaminen Suomen vanhushuoltosuhde 65 vuotta täyttäneiden määrä suhteessa työikäiseen väestöön lähes kaksinkertaistuu vuoteen 2030 mennessä ja on vuonna 2025 EU-maiden korkein. Työikäinen väestö alkaa supistua vuonna Vuoden 2005 eläkeuudistuksen tavoitteena oli hillitä eläkemenojen kasvua ja myöhentää eläkkeelle siirtymistä yhdessä aiemmin toteutettujen uudistusten kanssa noin kolmella vuodella. Uudistukseen kuuluvat mm. seuraavat toimenpiteet: varhaiseläkejärjestelmien karsiminen sekä varhaiseläkkeiden ehtojen tiukentaminen vähentävät mahdollisuuksia ja kannusteita siirtyä pois työelämästä ennenaikaisesti, korotettu eläkekarttuma ikääntyneille työntekijöille kannustaa pysymään työelämässä pitempään, elinaikakerroin, joka otetaan käyttöön vuodesta 2009 lähtien, sopeuttaa eläkekustannukset elinajan pitenemiseen, eläkkeiden lisärahastointi vuoteen 2013 saakka vähentää työnantajien ja palkansaajien eläkemaksun nousua pitkällä aikavälillä. Tavoitteiden saavuttamista ja erityisesti sitä, miten ikääntyneiden työllisyys, työttömyys ja eri eläkkeille siirtymiset kehittyvät seurataan tarkasti. Hallituskauden aikana arvioidaan väestön ikääntymiseen varautumisen riittävyys niin, että tarvittaviin uudistuksiin ryhdytään vielä hallituskauden aikana. Eläkkeiden osittaisesta rahastoinnista ja toteutetuista eläkeuudistuksista huolimatta eläkemaksuihin kohdistuva nousupaine pitkällä aikavälillä on 1½ prosenttia suhteessa bruttokansantuotteeseen, mikä rajoittaa mm. kasvavien hoito- ja hoivapalvelujen rahoitusmahdollisuuksia. Eläkemaksujen nousupaineen pienentämiseksi vuoden 2007 alusta parannettiin eläkelaitosten mahdollisuuksia lisätä osakesijoitustensa määrää korkeampien sijoitustuottojen mahdollistamiseksi. Runsaan 120 mrd. euron (noin 70 % BKT:sta) eläkevaroista on osakkeisiin sijoitettuna lähes puolet. 2.2 Julkisten menojen hillintä Ikääntymiseen varautuminen edellyttää sekä valtiolta että kunnilta maltillista menolinjaa. Uusi hallitus on sitoutunut kehysmenettelyyn, jossa noin ¾ valtion budjetin määrärahoista mitoitetaan koko vaalikautta sitovaan menokehykseen. Kehysmenette- 19

21 2 Talouden vakaus ja julkisen talouden. lyä uudistettiin merkittävästi vuonna 2003 ja se on toiminut pääpiirteissään hyvin. Alkavalle hallituskaudelle ei järjestelmän perusteita muutettu, mutta uusi hallitus uudisti järjestelmää kuitenkin jossain määrin edelliseltä hallituskaudelta saatujen kokemusten perusteella mm. lisäämällä järjestelmään joustavuutta tuovia elementtejä. Valtiontalous Keväällä 2003 käyttöönotettu, uudistettu valtiontalouden kehysjärjestelmä on pääpiirteissään toiminut hyvin ja tarkoituksenmukaisesti. Kehysjärjestelmä on tuonut pitkäjänteisyyttä taloussuunnitteluun sekä vakautta ja ennakoitavuutta finanssipolitiikkaan ja hillinnyt valtion menojen kasvua. Ensimmäistä kertaa koko vaalikaudeksi asetettu menokehys on pitänyt, eikä kehystasoa ole reaalisesti muutettu hallituskauden aikana, vaikka useita ennakoimattomia menotarpeita on ilmennyt. Aiempaan vaalikauteen verrattuna uuteen kehysjärjestelmään on tehty eräitä joustavuutta lisääviä muutoksia. Kokonaiskehyksestä varataan aiempaa enemmän, 300 miljoonaa euroa vuosittain lisätalousarvioesityksiä varten. Lisäksi kehyksestä varattiin 200 milj. euroa jaettavaksi hallituksen ensimmäisen kehyspäätöksen yhteydessä tai myöhemmin. Hallitus arvioi vuosittain tarvetta menojen painopistemuutoksille, joita toteutetaan esim. rakenteellisilla uudistuksilla tai hallinnonalojen välisillä siirroilla. Joustavuutta lisätään myös mahdollistamalla aiempaa joustavampi menettely menojen ajoituksen muuttuessa tai budjetoitaessa menoja uudelleen. Hallitus on sitoutunut noudattamaan asettamaansa menosääntöä ja siihen perustuvaa ensimmäistä kehyspäätöstä. Hallitusohjelman mukaisia toimenpiteitä toteutetaan siinä määrin, kuin se on kehyspäätöksen puitteissa mahdollista. Alkaneen vaalikauden kehys päätettiin vuoden 2008 hinta- ja kustannustasoon ja sitä tarkistetaan tarvittaessa teknisesti vastaamaan hinta- ja kustannustasomuutoksia sekä talousarvion rakenteessa tapahtuvia muutoksia. Kehyksen ulkopuolelle jäävät pääasiassa suhdanteiden tai rahoitusautomatiikan mukaan hallituksen päätöksistä riippumatta muuttuvat menot sekä eräät muut menot, joiden sitomisella kehykseen ei ole talouspoliittista merkitystä. Verrattuna edellisellä vaalikaudella sovellettuun kehysjärjestelmään kehyksen ulkopuolelle siirretään palkkaturvamenot, valtion osuus toimeentulotukimenoista, arvonlisäveromenoihin osoitetut määrärahat sekä teknisesti välitettyjä suorituksia ja ulkopuolisten rahoitusosuuksia vastaavat menot. Kehyksen ulkopuolelta kehyksen piiriin siirretään valtion osuus Kansaneläkelaitokselle sairausvakuutuksesta johtuvista menoista ja valtion osuus vuorottelukorvauksesta. 20

22 2 Talouden vakaus ja julkisen talouden. Kehyksen ulkopuolelle kuuluvat siten: o työttömyysturvamenot, valtion osuus Kansaneläkelaitokselle kansaneläkelaista johtuvista menoista, valtion osuus toimeentulotukimenoista, palkkaturva, matalapalkkatuki ja asumistuki. Mainitut menot luetaan kuitenkin kehyksen piiriin niiden perusteisiin tehtyjen muutosten menovaikutusten osalta. o korkomenot o valtion päättämien veromuutosten mahdolliset kompensaatiot muille veronsaajille o sosiaaliturvamaksujen muutoksista johtuvat Kansaneläkelaitokselle maksettavien siirtomenojen muutokset o teknisesti välitettyjä suorituksia ja ulkopuolisilta saatavia rahoitusosuuksia määrältään vastaavat menot o veikkausvoittovaroja, totopeleistä saatavia tuloja ja Raha-automaattiyhdistyksen tuloutusta vastaavat menot o finanssisijoitusmenot o arvonlisäveromenoihin osoitetut määrärahat Liikenneväylien rakentamisen ja sen rahoituksen taso pyritään pitämään vuosittain vakaana. Mikäli maanrakentamisen kustannusten nousun ennakoidaan selvästi kiihtyvän korkean kapasiteetin käyttöasteen johdosta, päätetään hankkeiden aloitusten ja muun väylärakentamisen lykkäämisestä. Hallitusohjelman mukaisena tavoitteena on valtiontalouden yhtä prosenttia bruttokansantuotteesta vastaava rakenteellinen ylijäämä vaalikauden lopussa vuonna Valtiontalouden ylijäämätavoitteen saavuttaminen edellyttää hallitusohjelmassa sovitun meno- ja verolinjan pitämisen lisäksi talouden kasvupotentiaalia vahvistavia toimia ja hallituksen työllisyystavoitteen täyttymistä. Hallitus on sitoutunut ajoittamaan menonlisäykset ja veronkevennykset siten, että vakaa suhdannekehitys ei vaarannu ja ylijäämätavoite saavutetaan. Veropoliittisten toimien mitoituksen suhteen hallitus on sitoutunut siihen, etteivät ne vaaranna julkisen talouden pitkän ajan kestävyyttä eivätkä Suomen vakausohjelmaan sisältyviä sitoumuksia. Tuloverokevennysten mitoituksessa ja ajoituksessa otetaan lisäksi huomioon palkkaratkaisut. Lisäksi hallitus lähtee siitä, että valtiontalouden alijäämä ei kansantalouden tilinpidon käsittein saa edes heikon talouskehityksen oloissa ylittää 2½ prosenttia bruttokansantuotteesta. Koko julkinen talous pysyisi tällöinkin tasapainossa tai lähellä tasapainoa. Menokehityksen sopeutuminen kehyksiin turvataan vuosittain valtiontalouden uudella kehyspäätöksellä. Valtioneuvoston päättämä valtiontalouden kehys on seuraavan vuoden talousarvioehdotuksen valmisteluohje hallinnonalalle. Hallituksen talouspoliittisten tavoitteiden tukeminen ja vakaan kasvun turvaavan finanssipolitiikan jatkaminen ovat olleet taustalla myös vuosien valtiontalouden kehysten val- 21

23 2 Talouden vakaus ja julkisen talouden. mistelussa. Lähtökohta on ollut pidättyvä menolinjaus, jossa kaikkien hallinnonalojen osalta noudatetaan säästäväisyyttä. Näin luodaan myös taloudellista liikkumatilaa poliittiselle päätöksenteolle. Osakkeiden vuotuisten myyntitulojen ylittäessä 400 milj. euroa, voidaan ylityksestä enintään 25 %, kuitenkin enintään 150 milj. euroa käyttää kertaluonteisiin osaamista, innovaatiota ja talouden kasvua edistäviin investointeihin kehyksen estämättä. Lisätalousarvioesitykset sisällytetään kehyksiin. Hallitusohjelman 1,55 mrd. euron menonlisäyksistä hallituskaudella 500 milj. euroa kohdennetaan hyvinvointipalveluihin ja tulonsiirtoihin sekä 350 milj. euroa osaamisen edistämiseen. 200 milj. euroa on eritelty käytettäväksi muihin välttämättömiin menoihin ja 200 milj. euroa on jätetty jakamattomaksi varaukseksi. Vuosittainen lisäbudjettivaraus on 300 milj. euroa. Menonlisäyksistä 250 milj. euroa rahoitetaan menoja uudelleen kohdentamalla, jotta 1,3 mrd. euron menonlisäyskattoa ei ylitettäisi. Hallitus ehdottaa vuoden 2008 talousarvioesityksessään kehykseen kuuluviksi menoiksi milj. euroa. Kuntatalous Maltillinen menolinja koskee myös kuntasektoria. Suomessa on vuonna kuntaa ja 222 kuntayhtymää, jotka vastaavat suurelta osin hyvinvointipalvelujen järjestämisestä ja tuottamisesta. Kuntatalous on ollut viime vuodet kokonaistasolla alijäämäinen. Lisäksi kuntien väliset taloudelliset erot ovat muodostuneet varsin suuriksi. Muutamien, lähinnä suurimpien kuntien taloudellinen tilanne on viime ja kuluvan vuoden verotulojen nopean kasvun seurauksena parantunut, kun taas useat pienemmät kunnat ovat ajautuneet pysyvään alijäämäkierteeseen. Julkisen talouden kestävyyden varmistaminen globalisoituvassa toimintaympäristössä ja väestön ikääntyessä asettaa suuria haasteita kuntien rahoitukselle ja palvelujen laajalle järjestämisvastuulle. Väestön ikääntymisen seurauksena peruspalvelujen kysyntä kasvaa ja työvoiman saanti vaikeutuu. Maan sisäisen muuttoliikkeen vuoksi yhdyskuntarakenne tiivistyy ja väestön kasvu keskittyy ensisijaisesti harvoihin kasvukeskuksiin. Kuntien väliset taloudelliset ja väestön rakennetta koskevat erot kasvavat näillä näkymin entisestään. Kuntatalouden rahoituksen kestävyyden turvaaminen edellyttää, että peruspalvelujen kysynnän kasvuun ja lisääntyviin menopaineisiin varaudutaan ajoissa. Toimintaympäristön muutoksiin varaudutaan uudistamalla kunta- ja palvelurakenteita siten, että palvelujen saatavuus ja laatu voidaan turvata tulevaisuudessa, kun väestön ikärakenne muuttuu ja kuntien menopaineet kasvavat. Kunta- ja palvelurakenneuudis- 22