Revisionsrapport nr 3, 2011 M Junkrans, K Nygren. Köpings kommun. Granskning av investeringsprocessen och underhållsplaneringen inom Tekniska kontoret

Transkript

1 Revisionsrapport nr 3, 2011 M Junkrans, K Nygren Köpings kommun Granskning av investeringsprocessen och underhållsplaneringen inom Tekniska kontoret

2 Innehåll 1. Sammanfattning Inledning Syfte och avgränsning Granskningens genomförande samt urval Disposition Resultat från granskningen Hur sker prioriteringar mellan möjliga investeringsprojekt i samband med budgetarbetet? Är behovet av investeringen bedömt? Finns en grundlig behovsanalys? Finns en väl genomarbetad investeringskalkyl? Beaktas utrymmet i nämndens budgetram för avskrivningar under den ekonomiska livslängden, ränta och täckning för övriga driftskostnader? Hur styrs och hur sker uppföljning av investeringsprojekt under genomförandet? Sker ekonomisk uppföljning mot förkalkyl och sker avrapportering till berörd nämnd/styrelse? Hur har kommunen kontroll på kommande års underhållsbehov? Finns underlag/planeringsverktyg för att bedöma det framtida underhållsbehovet? Upprättas kostnadskalkyler för planerat underhåll? Hur och på vilka grunder görs prioriteringar av underhållsplanering i samband med budget processen? Sker ekonomisk uppföljning mot förkalkyl och sker avrapportering till berörd nämnd/styrelse avseende underhållsplanering? Sammanfattande bedömning

3 1. Sammanfattning Vi har granskat investerings- och underhållsprocessen inom Tekniska kontoret, Köpings kommun, samt gjort en fördjupad granskning av fyra större investeringsprojekt under Den fördjupade granskningen tyder i huvudsak på effektivitet i investeringsprojekten, men bedömningen är att det finns brister i den dokumenterade uppföljningen av projektekonomin mot budget, även om slutredovisning till kommunstyrelsen skett i enlighet med reglementet. Även om förvaltningen upplevs kompetent och kunnig inom området, upplevs investerings- och underhållsprocessen generellt som informell, och ickestandardiserad. Förvaltningen föreslås kategorisera sina investerings- och underhållsprojekt och definiera hur arbetet med dessa ska ske med avseende på prioriteringar, behovsanalyser, nivå på investeringskalkyler, standard för olika typer av investeringskalkyler beroende på typ av projekt, etc. Förvaltningen bör även ta ställning till när i en budget-/processcykel olika typer av kalkyler ska vara färdiga och vem som ansvarar för att ta fram och godkänna dem. När investeringsprojektet eller underhållsprojektet väl är igång uppmanas förvaltningen att för alla typer av projekt definiera hur man ska arbeta med uppföljning av olika kategorier av projekt samt uppföljning mot förkalkyl. Förvaltningen borde för samtliga typer av investerings- och större underhållsprojekt formalisera hur den interna slutredovisningen ska se ut, när den ska upprättas och vem som bär ansvar för detta. Förvaltningen rekommenderas, att åtminstone för större investeringar, upprätta investeringskalkyler som beaktar framtida driftskostnader, s.k. livscykelkalkyler. Regelbundna analyser verkar inte göras mellan underhålls- och driftskostnader för en befintlig investering samt för motsvarande investerings- och driftskostnader i en nyinvestering. Förvaltningen föreslås bli mer proaktiv, och förse politikerna med bättre beslutsunderlag i detta hänseende. Det sammanfattande omdömet är att Tekniska kontorets investeringsprocess- och underhållsplaneringen i vissa stycken är effektiv, men att det finns en stor förbättringspotential i att strukturera och formalisera processen. 2

4 2. Inledning Köpings kommun har en omfattande årlig investeringsverksamhet. År 2010 uppgick investeringsvolymen till 71,6 mkr och år 2009 till 112,9 mkr. Av kommunens tillgångar svarar de materiella anläggningstillgångarna för huvuddelen av förmögenheten i balansräkningen. Att investeringsbeslut är välgrundade och bygger på riktiga beslutsunderlag i form av ekonomiska kalkyler är väsentligt för god hushållning av kommunens resurser. En verksamhets underhållsbehov/-kostnader har ett naturligt samband med verksamhetens investeringar. Investeringar slits, behöver underhållas och när investeringen blivit alltför underhållskrävande är en reinvestering ibland mer ekonomiskt lönsam än fortsatt underhåll. Mot bakgrund av detta har de förtroendevalda revisorerna uppdragit åt Ernst & Young att titta närmare på investeringsprocessen och underhållsplaneringen Syfte och avgränsning Syftet med granskningen är att bedöma effektiviteten i kommunens investeringsprocess och processen för underhållsplanering. I granskningen besvaras följande revisionsfrågor: Investeringsprocessen Underhållsplanering Hur sker prioriteringar mellan möjliga investeringsprojekt i samband med budgetarbetet? Är behovet av investeringen bedömt? Finns en grundlig behovsanalys? Finns en väl genomarbetad investeringskalkyl? Beaktas utrymmet i nämndens budgetram för avskrivningar under den ekonomiska livslängden, ränta och för täckning av övriga driftskostnader? Hur styrs och hur sker uppföljning av investeringsprojekt under genomförandet? Sker ekonomisk uppföljning mot förkalkyl och sker avrapportering till berörd nämnd/styrelse? Hur har kommunen kontroll på kommande års underhållsbehov? Finns underlag/planeringsverktyg för att bedöma det framtida underhållsbehovet? Upprättas kostnadskalkyler för planerat underhåll? Hur och på vilka grunder görs prioriteringar i samband med budget processen? Sker ekonomisk uppföljning mot förkalkyl och sker avrapportering till berörd nämnd/styrelse? Granskningen avgränsas till Tekniska kontoret som ligger under Kommunstyrelsen. 3

5 2.2. Granskningens genomförande samt urval Granskningen baseras dels på interna styrdokument etc. hänförliga till investeringsprocessen och processen för underhållsplanering, dels på intervjuer med medarbetare som ansvarar för investeringar och underhåll inom Tekniska kontoret. Vi har intervjuat följande personer inom Tekniska kontoret: Förvaltningschefen Förvaltningsekonomen Chefen för gatu- och parkavdelningen Chefen för VA-avdelningen Chefen för fjärrvärmeavdelningen I granskningen har fyra investeringsprojekt valts ut för fördjupad granskning med avseende på att besvara de revisionsfrågor som berör investeringsprocessen och som beskrivs ovan. Urvalet har gjorts utifrån en sammanställning över Tekniska kontorets investeringsprojekt under 2010 och Utifrån denna sammanställning har fyra större projekt med avseende på aktiverade kostnader valts ut. Avseende underhåll arbetar Tekniska kontoret generellt sett inte i projektform i den meningen att förkalkyl och budget upprättas per projekt etc. Dock kostnadsförs underhållsarbeten i VA-verksamheten på olika projekt eller aktiviteter (vilket i praktiken blir per objekt (t.ex. ett reningsverk)). Övriga underhållskostnader inom förvaltningen särredovisas inte per objekt, utan bokförs på adekvata kostnadskonton och ingår i förvaltningens driftsredovisning. Med anledning av att underhållsarbetet generellt ej följs upp i projektform finns inte tillräckligt med underlag för att göra meningsfulla stickprov av underhållsarbeten per projekt. Vi har tagit del av Ekonomiska Styrprinciper för Köpings kommun 1, samt Tekniska kontoret - Administrativa och ekonomiska rutiner. 2 För de fyra investeringsprojekt som detaljgranskats har vi granskat följande dokumentation och information: Protokoll där beslut att genomföra projekten tas. Investeringsbedömning och/eller investeringskalkyl Interna styrdokument hänförliga till investeringsprocessen för att kunna granska att projekten styrs och hanteras i enlighet med dessa. Information om vem som är projektledare samt beskrivning av projektorganisationen där ansvarsroller framgår. Dokumentation i form av protokoll eller dylikt i vilka det framgår att löpande uppföljning sker mot budget, att eventuella avvikelser analyseras och dokumenteras samt vilka åtgärder som planeras vidtas framgår. Projektspecifikation avseende nedlagda kostnader Protokoll avseende återrapportering av projekten till nämnden (Kommunstyrelsen) 1 Fastställda av kommunfullmäktige den 4 december Reviderade 24 februari

6 De fyra investeringsprojekt som detaljgranskats är: Norsa, ombyggnad av ställverk (Fjärrvärme-avdelningen, budget 3,3 MKR) Norsa träpulverpanna (Fjärrvärme-avdelningen, budget 35 MKR ) Östra Långgatan, etapp 2 (Gatu- och parkavdelningen, budget 2,6 MKR) Barrskogsgatan (Helhetsansvar Gatu- och parkavdelningen, samprojekt med fjärrvärme- och VA-avdelningen, budget 1,8 MKR avseende gatu- och parkavdelningen) 2.3. Disposition I syfte att metodiskt svara på de revisionsfrågeställningar som presenteras under rubrik 2.1 Syfte och avgränsning redovisas samtliga frågor under separata delrubriker i avsnitt 3 Resultat från granskningen. I de fall generella iakttagelser gjorts presenteras de först under delrubriken. Därefter följer, avseende de frågeställningar som berör de fyra detaljgranskade investeringsprojekten, en sammanfattande tabell över utfallet av granskningen per projekt. Sedan kommer en fylligare verbal beskrivning av granskad dokumentation, samt vad som ligger till grund för slutsatsen i tabellen. Under varje delrubrik finns även ett avsnitt med våra kommentarer samt eventuella rekommendationer till förvaltningen. Vi är medvetna om att denna disposition medför en del upprepningar och orsaken är att säkerställa att alla revisionsfrågor besvaras. 3. Resultat från granskningen Investeringar och underhåll styrs i stor utsträckning av de politiska prioriteringar (t.ex. anläggning av ett nytt bostadsområde) som ges uttryck för i den ekonomiska plan som årligen bifogas budgeten, och som även täcker två år efter budgetåret. Den ekonomiska planen baserar sig i sin tur på de övergripande målen som finns för mandatperioden. En viss del av investerings- och underhållsprocessen täcks således in i det allmänna budgeterings-, och rapporteringsarbetet som förvaltningarna utför. Vid intervjuerna har framkommit att inga specifika styrdokument finns avseende hur investerings- samt underhållsprojekt generellt ska hanteras vare sig på kommunövergripande nivå eller inom Tekniska kontoret. Ett fåtal riktlinjer framgår dock i dokumentet Ekonomiska styrprinciper för Köpings kommun : Igångsättning av projekt innebärande en ökad budgetomslutning på 5 basbelopp (ca 214 TKR omräknat till 2011 års prisbasbelopp) ska godkännas av kommunstyrelsen Investerings- och driftprojekt >10 basbelopp (428 TKR omräknat till 2011 års prisbasbelopp) ska årligen delredovisas/redovisas skriftligt till kommunstyrelsen Investerings- och driftprojekt <10 basbelopp ska årligen redovisas till respektive nämnd. I dokumentet Tekniska kontoret, Administrativa och ekonomiska rutiner, finns vägledning i hur investeringar som utförs internt 3 inom Tekniska kontoret ska administreras och rapporteras. I praktiken innebär detta att anvisningarna behandlar de projekt som Entreprenadavdelningen utför åt andra avdelningar inom Tekniska kontoret. I praktiken rör anvisningarna gatu- och parkavdelningens anläggningsprojekt, en stor del av VA- 3 Tekniska kontoret har en beställar och utförar - organisation, vilket i praktiken innebär att Fjärrvärme-, VA- samt Gatu- och parkavdelningen beställer interna tjänster av Entreprenadavdelningen inom Tekniska kontoret. 5

7 avdelningens anläggningsprojekt samt en del av fjärrvärmes projekt. Investeringsprojekt som utförs av extern leverantör omfattas ej av anvisningarna. Vid intervjuerna framkom att Tekniska kontorets verksamhet delvis styrs och administreras olika, beroende på att VA- och fjärrvärmeverksamheten är avgiftsfinansierad, samtidigt som övrig verksamhet t.ex. gatu- och parkavdelningen är skattefinansierad. Grundprincipen är att den avgiftsfinansierade verksamheten ska balansera sina kostnader via avgifter från burkarna i motsats till den skattefinansierade verksamheten som finansieras via medel från kommunens allmänna skattemedel. Detta återspeglas exempelvis i budgeten i vilken VAoch fjärrvärmeverksamheten särredovisas vad avser såväl driftskostnader som investeringsbehov. VA- och fjärrvärmeverksamheten tilldelas inga kommunala skattemedel varken för driften eller investeringar (investeringar lånefinansieras) Hur sker prioriteringar mellan möjliga investeringsprojekt i samband med budgetarbetet? Hur informationsinsamlingen, som ligger till grund för prioriteringar mellan olika investeringar, går till varierar något mellan de olika avdelningarna inom Tekniska kontoret, men i allmänhet baseras denna på arbetsplatsträffar där bl.a. incidenter på anläggningarna och information från fältet gås igenom. Som ett led i informationsinsamlingen ingår även genomgång av olika typer av dokumentationssystem som håller reda på statusen på Tekniska kontorets anläggningar (exempelvis VA- och fjärrvärmeledninsssytem), statistik avseende läckor och tekniska avbrott. Vid prioriteringar av möjliga investeringar beaktas även långsiktiga politiska prioriteringar inom kommunen (exempelvis utbyggnad av fjärrvärme, satsning på miljövänliga bränslen samt beslutade detaljplaner), samt eventuell ny lagstiftning och miljökrav som Tekniska kontoret måste leva upp till. Tjänstemännen väger även in vetskap om kända investeringsprojekt som andra förvaltningar har ålagt dem, t.ex. att förverkliga detaljplaner som fastställts av Stadsarkitektkontoret. När lagstadgade krav och kända politiska prioriteringar är beaktade är tjänstemännens ambition att göra de investeringar som gör mest nytta, med avseende på miljö, antal brukare, kostnadsbesparingar etc. Tjänstemännens förslag till investeringsprioriteringar ingår som en del i den årliga budgetprocessen. Tekniska kontoret arbetar i ett tidigt skede av budgetprocessen fram en bruttolista över relevanta investeringsprojekt som läggs fram för budgetberedningen. I bruttolistan finns grova uppskattningar av vad de olika investeringarna beräknas kosta. Det är sedan upp till kommunstyrelsen att göra de slutliga prioriteringarna, och besluta om vilka investeringsprojekt som ska genomföras det kommande året, genom att de beslutas i budgeten. Tekniska kontorets arbetsmodell för prioriteringar mellan möjliga investeringsprojekt i budgetarbetet känns relevant. Lagkrav som påverkar verksamheten måste naturligtvis beaktas, såväl som politiska mål. Att därutöver göra de investeringar som gör mest nytta tyder på en ansvarsfull förvaltning. Arbetsmodellen är dock informell, i så måtto att ingen dokumenterad process finns för hur investeringsbehov ska värderas och vägas mot varandra, samt på vilket sätt rangordning mellan olika investeringsalternativ bör ske. Även om prioriteringar av investeringar i slutändan är ett politiskt beslut rekommenderar vi Tekniska kontoret att dokumentera sin arbetsmodell för hur Tekniska kontoret ser på prioriteringar mellan investeringsprojekt, givet de lagkrav, politiska beslut och det investeringsbehov som finns. Detta för att strukturera och effektivisera verksamheten samtidigt som medarbetarna får hjälp att fokusera i budgetarbetet. Förvaltningen skulle tjäna på en formell vägledning. 6

8 3.2. Är behovet av investeringen bedömt? Finns en grundlig behovsanalys? Som ovan beskrivits saknas interna styrdokument som generellt ger vägledning om hur investeringsbehov ska bedömas, eller på vilket sätt en behovsanalys ska göras. De granskade dokumenten Ekonomiska styrprinciper för Köpings kommun samt Tekniska kontoret, Administrativa och ekonomiska rutiner innehåller inte skrivningar om hur investeringsbehov ska bedömas eller på vilket sätt de ska dokumenteras. Investeringarna ingår dock som en del av budgetprocessen, som beskrivits under stycke 3.1 ovan. Generellt föreligger för närvarande ett stort investeringsbehov i VA-verksamheten, företrädelsevis av pumpstationer och maskinutrustning. Projekt Norsa, ombyggnad av ställverk Norsa träpulverpanna Östra Långgatan, etapp Barrskogsgatan Är behovet av investeringen bedömt? Finns en grundlig behovsanalys? Nej Norsa, ombyggnad av ställverk Detta var ett samprojekt tillsammans med Vafab Miljö AB, som samäger anläggningen tillsammans med kommunen. Vi har tagit del av den fastställda budgeten för Tekniska Kontoret 2010, i vilken det ur den bilagda investeringsbudgeten motiveras att ombyggnad erfordras av arbetsmiljöskäl. Detsamma slås fast i ett protokoll från en arbetsplatsträff på värmeavdelningen Norsa träpulverpanna Investeringen avsåg installation av ny träpulverpanna vid hetvattencentralen i Norsa. Vi har tagit del av Tekniska kontorets investeringsäskande till kommunfullmäktige. Av äskandet framgår bl.a. att investeringen var nödvändig för att byta ut mindre oljepannor, från början av 70-talet, som i princip dömdes ut Östra Långgatan, etapp 2 Projektet avsåg ombyggnad av en befintlig gata, och en del i en långsiktig politisk plan att rusta upp de centrala delarna av staden. Ombyggnaden sammanföll med att en fastighet i området omvandlades till hotell. Vi har tagit del av en bilaga till budgetsförslaget som lades fram för budgetberedningen 2010, i vilken denna investering finns med. I och med detta kan man anta att förvaltningen bedömt att ett behov finns, dock har vi ej erhållit dokument som formellt styrker detta eller grundlig behovsanalys Barrskogsgatan Investeringen i Barrskogsgatan var en nyinvestering av en gata i ett exploateringsområde i syfte att kunna erbjuda tomter för byggnation av småhus i Köping. Investeringen med i detaljplan fastställd av Stadsarkitektkontoret Behovsanalys bedöms således finnas. Det råder inget tvivel om att behovet av investeringarna funnits. Samtliga granskade projekt finns med i beslutade budgetar för Tekniska kontoret. Dock finns en potential att strömlinjeforma och dokumentera hur processen för bedömning av investeringsbehov ska gå 7

9 till väga. Bedömningar av investeringsbehov gör mest nytta i ett tidigt skede av budgetprocessen och vår bedömning är att förvaltningen skulle tjäna på att kategorisera vilka typer av investeringsbehov som kan finnas och vilken nivå av behovsanalys som behöver utföras för olika typer av investeringsbehov. Exempelvis kan man tänka sig att behovsanalysen behöver vara betydligt mindre omfattande avseende investeringar som initieras av lagkrav eller politiska beslut än för övriga investeringar. Förvaltningen skulle också tjäna på att ha en process som definierade när behovsanalysen ska vara klar i förhållande till budgetprocessen och till när investeringen ska genomföras samt vem som ansvarar för att behovsanalys finns. Vi rekommenderar förvaltningen att dokumentera och tydliggöra den del av investeringsprocessen som rör investeringsbedömning och behovsanalys Finns en väl genomarbetad investeringskalkyl? Inga generella riktlinjer finns för hur investeringskalkyler ska se ut inom förvaltningen. Olika avdelningar arbetar med olika modeller, och generellt kan sägas att ju större investeringen är desto mer arbete lägger förvaltningen ner på investeringskalkylen. Att en väl genomarbetad investeringskalkyl finns i projekteringsfasen av en investering är grundläggande för att kunna ta ställning till olika investeringsalternativ samt möjliggöra en effektiv projektstyrning under projektets gång. Projekt Norsa, ombyggnad av ställverk Norsa träpulverpanna Östra Långgatan, etapp Barrskogsgatan Finns en väl genomarbetad investeringskalkyl Nej Norsa, ombyggnad av ställverk Vi har ej fått ta del av investeringskalkyl för ombyggnad av Norsa ställverk. Kalkylen är dock ej daterad, varför det inte går att avgöra i vilket skede den upprättades. Kalkylen är på en tämligen övergripande nivå, men bedöms ändå genomarbetad. Kalkylerad kostnad enligt kalkylen uppgår till ca 3,5 MKR och investeringsbudgeten för projektet enligt 2010 års uppgår till 3,3 MKR Norsa träpulverpanna Vi har tagit del av förvaltningens excelkalkyl i vilken man jämfört en investering i pelletspanna med ett biooljealternativ. Vår bedömning är att kalkylen är väl genomarbetad Östra Långgatan, etapp 2 Vi har tagit del av detaljerad projektkalkyl för investeringen, reviderad , byggstart Barrskogsgatan Vi har efterfrågat men ej tagit del av investeringskalkyl i samband med investeringsbeslut. I samband med projektstart (december 2010), har en detaljerad mängdförteckning upprättats. Mängdförteckningen fungerar även som en detaljerad kalkyl. Mängdförteckningen är daterad

10 Vår bedömning är att de mängdförteckningar som upprättas inom Gatu- och parkavdelningen är bra och detaljerade kalkyler. Mängdförteckningarna upprättas dock sent i projekteringsfasen - när projektet ska starta och kan ej ligga till grund för investeringsbeslut. Vi har även sett prov på en detaljerad kalkyl avseende Norsa träpulverpanna, som bedöms kunna utgöra bra grund för investeringsbeslut. Den allmänna noteringen är dock att förfarandet kring investeringskalkyler delvis är informellt. Vår bedömning är att förvaltningen skulle tjäna på att kategorisera olika typer av investeringsprojekt, både till sin natur och beloppsmässigt och slå fast när olika typer av investeringskalkyler ska vara klara, på vilken detaljnivå de ska göras, vilken typ av kostnader som ska ingå, samt vem som ansvarar för att de upprättas. Vår rekommendation är att en detaljerad investeringskalkyl för samtliga föreslagna investeringar ska finnas som underlag till kommunstyrelsen senast då budgetförslaget för kommande räkenskapsårs budget presenteras. Förvaltningen bör även formalisera processen för att ta fram investeringskalkyler Beaktas utrymmet i nämndens budgetram för avskrivningar under den ekonomiska livslängden, ränta och täckning för övriga driftskostnader? Tekniska kontoret har inga generella anvisningar för hur investeringskalkyler ska beräknas, således finns ej heller bestämmelser huruvida ekonomisk livslängd, ränta och investeringens driftskostnader ska beaktas i planeringsfasen. Frågan hanteras dock olika mellan avdelningarna inom Tekniska kontoret, beroende på om verksamheten är skattefinansierad eller avgiftsfinansierad. Avseende den avgiftsfinansierade verksamheten (VA- och fjärrvärmeavdelningen) ingår avskrivningar, ränta och driftskostnader i beräkningsunderlaget vid nyinvesteringar. För den skattefinansierade verksamheten (Gatu- och parkavdelningen) är detta ej med. Vad gäller budgetarbetet i den avgiftsfinansierade verksamheten ligger driftskostnader (avskrivningar, ränta och övriga driftskostnader) utanför den kommunala budgetramen. Detta med anledning av att den avgiftsfinansierade verksamheten inte tilldelas generella skattemedel, se beskrivning under rubrik 3 Resultat från granskningen. Driftskostnader beaktas dock i den skattefinansierade verksamhetens budgetarbete. Här tas hänsyn till avskrivningar samt uppskattas hur stora driftskostnaderna beräknas bli. Kalkylränta på investeringar beaktas inte. 9

11 Projekt Norsa, ombyggnad av ställverk Norsa träpulverpanna Östra Långgatan, etapp Barrskogsgatan Beaktas utrymmet i nämndens budgetram för avskrivningar, ränta och täckning för övriga driftskostnader? Nej Nej Nej Norsa, ombyggnad av ställverk I den investeringskalkyl vi tagit del av ingår endast anskaffningskostnader som aktiveras i samband med investeringens färdigställande Norsa träpulverpanna Vi har tagit del av förvaltningens excelkalkyl i vilken man jämfört en investering i pelletspanna med ett biooljealternativ. Kalkylen innehåller en beräkning av såväl fasta som rörliga driftskostnader förenade med investeringen Östra Långgatan, etapp 2 Vi har erhållit projektkalkyl, denna beaktar ej avskrivningar, ränta samt täckning för övriga driftskostnader Barrskogsgatan Vi har efterfrågat men ej tagit del av investeringskalkyl i samband med investeringsbeslut. I samband med projektstart (december 2010), har en detaljerad mängdförteckning upprättats. Mängdförteckningen beaktar ej driftskostnader, såsom avskrivningar, ränta m.m. Bedömningen är att oavsett om verksamheten är avgifts- eller skattefinansierad är det intressant att känna till investeringens totala påverkan på verksamhetens ekonomi. Avseende den avgiftsfinansierade verksamheten ska driftskostnaderna för bl.a. investeringar täckas av avgifter, varför det är intressant att känna till dessa. Skattefinansierade verksamheter tilldelas visserligen skattemedel för driftskostnader, men ur ett planerings- och styrningsperspektiv borde det vara intressant att redan i planeringsfasen av en investering känna till investeringens framtida påverkan på driftskostnaderna. Rekommendationen är att förvaltningen, för åtminstone större investeringar, bör upprätta investeringskalkyler som beaktar framtida driftskostnader (en slags livscykelkalkyl för investeringen). Detta utgör ett bra underlag för bedömningen av framtida budgetramar i den skattefinansierade verksamheten och driftskostnader i den avgiftsfinansierade verksamheten. 10

12 3.5. Hur styrs och hur sker uppföljning av investeringsprojekt under genomförandet? Anvisningar för hur styrning och uppföljning av investeringsprojekt ska ske finns avseende interna anläggningsarbeten dvs. i praktiken de arbeten som Gatu- och parkavdelningen beställer av Entreprenadavdelningen inom Tekniska kontoret. Anvisningarna återfinns i dokumentet Tekniska kontoret administrativa och ekonomiska rutiner. 4 Av anvisningarna framgår att projektbeställning ska skrivas för större projekt i samband med byggstart. Projektbeställningen innehåller grundläggande information om projektet, såsom exempelvis namn på projektledare, budget samt förväntad projektstart och projektslut. Projektbeställningen ska signeras av avdelningschef samt den tekniska chefen. Av anvisningarna framgår även att ett byggstartsmöte ska hållas i samband med påbörjandet av investeringsprojektet och regelbundna byggmöten (i allmänhet varannan vecka) under projektets gång. Vid byggmötena, går man bl.a. igenom praktiska och teknikrelaterade frågor. Investeringsprojekt avslutas med slutbesiktning vid vilket slutbesiktningsprotokoll upprättas. Av anvisningarna framgår även att denna typ av investeringsprojekt har en projektledare. I projektledarens ansvar/befogenhet ingår att delta vid byggstartsmöte, beställa och godkänna ändrings- och tilläggsarbeten samt tillse att eventuella brister och fel som noteras i slutbesiktningsprotokoll åtgärdas inom angiven tid. För de investeringsprojekt som utförs på Gatu- och parkavdelningens uppdrag av extern motpart samt de investeringsprojekt som utförs inom fjärrvärme- och VA-verksamheten (delvis av extern motpart) finns inga dokumenterade anvisningar. Vid intervjuerna har dock framgått att projektledare inom Tekniska kontoret ska finnas, som är huvudkontaktperson mot leverantören. Projekt Norsa, ombyggnad av ställverk Norsa träpulverpanna Östra Långgatan, etapp 2 Hur styrs och hur sker uppföljning av investeringsprojekt under genomförandet? Investeringen är en totalentreprenad, projektledare inom kommunen finns dock. Regelbundna byggmöten. Investeringen är en totalentreprenad, ingen projektledare inom kommunen, men från Vafab Miljö AB. Regelbundna byggmöten. Extern leverantör utförde arbetet, projektledare inom kommunen, regelbundna byggmöten Barrskogsgatan Internt utfört arbete, projektledare, regelbundna byggmöten Norsa, ombyggnad av ställverk Ombyggnaden av Norsa ställverk var en totalentreprenad, där en extern leverantör utförde ombyggnaden. Vi har tagit del av protokoll från startmöte samt projektmöten Norsa träpulverpanna Vi har tagit del av kopior av exempel på projektmötesprotokoll, skrivna av extern leverantör. Vid intervjuerna har framkommit att kommunen utsett en projektledare på Vafab Miljö AB för detta projekt. Detta framgår dock inte av den dokumentation vi fått ta del av. Från kommunen sida har olika personer, från relevant avdelning inom Tekniska kontoret, företrätt kommunens intressen på projektmöten, vilket framgår av protokoll. 4 Av anvisningarna framgår att målet är att ca 80 % av Gatu- och parkavdelningens anläggningsinvesteringar ska utföras internt inom Tekniska kontoret (dvs. av Entreprenadavdelningen) 11

13 70603 Östra Långgatan, etapp 2 Extern leverantör utförde arbetet. Vi har tagit del av kopior av uppstartsmöte, byggmöten, samt protokoll från slutbesiktning. Projektledare från Tekniska kontoret fanns, vilket framgår av protokoll Barrskogsgatan Internt projekt där Entreprenadavdelningen inom Tekniska kontoret utförde arbetet. Vi har tagit del av kopior av uppstartsmöte, byggmöten, samt protokoll från slutbesiktning. Projektledare från Tekniska kontoret fanns, vilket framgår av protokoll. De anvisningar som finns avseende styrning och uppföljning av interna investeringsprojekt inom Tekniska kontoret bedöms relevanta och om de följs effektiva för att styra och följa upp ett investeringsprojekt under genomförandet. Vår rekommendation till Tekniska kontoret är att komplettera anvisningarna för investeringsprojekt så att de omfattar samtliga investeringsprojekt som genomförs på Tekniska kontorets uppdrag. Anvisningarna bör även inkludera riktlinjer för hur och när olika typer av investeringsprojekt ska protokolleras Sker ekonomisk uppföljning mot förkalkyl och sker avrapportering till berörd nämnd/styrelse? Vid intervjuerna har framkommit att samtliga investeringsprojekt har en projektledare som även har det ekonomiska ansvaret under projektets gång. I det ekonomiska ansvaret ingår att kontinuerligt följa upp projektets ekonomiska utveckling mot budget. Hur frekvent den ekonomiska uppföljningen är varierar beroende på investeringens storlek, samt den ekonomiska utvecklingen i projektet. Större projekt och projekt som avviker mycket från budget följs upp mer frekvent. I allmänhet följs alla projekt upp i vart fall månadsvis i samband med förvaltningens månadsbokslut. Vid de byggmöten som hålls för interna investeringsprojekt inom Tekniska kontoret (Gatuoch parkavdelningen) sker även en genomgång av projektekonomin. Enligt dokumentet Ekonomiska styrprinciper för Köpings kommun 5 ska investerings- och driftsprojekt >10 basbelopp 6 årligen delredovisas/redovisas skriftligt till kommunstyrelsen. Mindre projekt <10 basbelopp redovisas årligen till respektive nämnd. I praktiken sker redovisning till kommunstyrelsen en gång per år i samband med förvaltningens presentation av årsbokslutet. Enligt dokumentet Tekniska kontoret Administrativa och ekonomiska rutiner som rör interna investeringsprojekt ska ekonomisk slutredovisning ske senast två månader efter slutbesiktning. 5 Fastställda av kommunfullmäktige Prisbasbeloppet för 2011 uppgår till kr. 12

14 Projekt Sker ekonomisk uppföljning mot förkalkyl och sker avrapportering till berörd nämnd/styrelse? Norsa, ombyggnad av ställverk Norsa träpulverpanna Östra Långgatan, etapp 2 Sparsamt med kommentarer kring ekonomin, vid byggmöten. Rapportering har skett till kommunstyrelsen i 2010 års bokslut för tekniska kontoret. Regelbundna byggmöten har hållits. Inga kommentarer om ekonomin i dessa. Projektet påbörjades under 2011, och rapportering till kommunstyrelsen har ännu ej hunnit göras. Löpande ekonomisk uppföljning mot förkalkyl har inte kunnat styrkas. Rapportering har skett till kommunstyrelsen i 2010 års bokslut för tekniska kontoret Barrskogsgatan Projektledare, regelbundna byggmöten, uppföljning mot budget saknas i byggmötesprotokoll. Projektet startade under december Ingen rapportering skedde till kommunstyrelsen vid 2010 års bokslut, beroende på att projektet var nystartat och inga kostnader hade hunnit kostnadsföras enligt förvaltningen Norsa, ombyggnad av ställverk Ombyggnaden av Norsa ställverk var en totalentreprenad där en extern leverantör utförde ombyggnaden. Vi har tagit del av protokoll från startmöte och projektmöten (mötena hölls 19 januari - 26 april 2010). Mötesprotokollen är upprättade av Tekniska kontoret. Generellt är det sparsamt med kommentarer om ekonomin i projektet. I ett par av mötesprotokollen framgår merkostnader för tilläggsarbeten och ändringar. Ingen jämförelse mot budget har gjorts i de protokoll vi tagit del av. Projektet var ett samprojekt med andra externa uppdragsgivare och oklarheter kring hur kostnaderna skulle fördelas mellan uppdragsgivarna rådde vid projektstart. Tekniska kontoret har budgeterat 3,3 MKR för detta, motsvarande kalkyl allokerar ca 3,5 MKR till investeringsprojektet. Redovisning till kommunstyrelsen har skett i 2010 års bokslut för Tekniska kontoret. Per bokslutsdagen var ställverket ej slutreglerat, utfallet för 2010 var 2,6 MKR. Projektet är fortfarande ej slutreglerat, eftersom diskussioner med övriga inblandade parter pågår om hur kostnaderna ska fördelas Norsa träpulverpanna Vi har tagit del av kopior av exempel på projektmötesprotokoll, skrivna av extern leverantör. Ingen uppföljning av ekonomin i allmänhet eller mot budget framgår av dessa protokoll. Projektet påbörjades under 2011, och rapportering till kommunstyrelsen har ännu ej hunnit göras Östra Långgatan, etapp 2 Vi har tagit del av kopior av uppstartsmöte, byggmöten, samt protokoll från slutbesiktning. Byggstartsmöte hölls 29 april 2010 och slutbesiktning 16 augusti Ur protokollen går ej att utläsa huruvida ekonomisk uppföljning mot budget skett löpande, budgeten omnämns inte i den ekonomiska uppföljningen. I slutbesiktningsprotokollet omnämns budgeten för första gången, och det konstateras att projektet håller budget. Vi har tagit del av bokslut 2010 för Tekniska kontoret, i vilket projektet redovisas för kommunstyrelsen. Av årsbokslutet framgår att projektet (som ännu inte stängts) beräknas understiga budget med 150 TKR (total budget var 2 600TKR). Projektet är nu avslutat, prognosen i årsbokslutet 2010 var korrekt Barrskogsgatan Internt projekt där Entreprenadavdelningen inom Tekniska kontoret utförde arbetet. Samprojekt mellan Gatu- och parkavdelningen, VA- och fjärrvärmeavdelningen. Vi har tagit del av kopior av uppstartsmöte, byggmöten, samt protokoll från slutbesiktning (24 november maj 2011). 13

15 Vi har efterfrågat men ej tagit del av investeringskalkyl i samband med investeringsbeslut. I samband med projektstart (december 2010), har en detaljerad mängdförteckning upprättats. Vid byggmötena (totalt sju stycken) kommenteras ekonomi vid tre tillfällen. Vid ett av dessa tillfällen omnämns budget och då endast avseende VA-delen av projektet. Vid slutmöte redovisas den beräknade slutliga kostnaden för projektet. Utfall mot budget omnämns inte, men en jämförelse mellan den mängdförteckning som upprättades i samband med projektstart och den uppdaterade mängdförteckning som upprättades i samband med slutbesiktning, ser det ut som att de totala projektkostnaderna blev ca 3,9 MKR vilket var ca 200 TKR lägre än prognostiserat. Projektet påbörjades under 2011, och rapportering till kommunstyrelsen har ännu ej hunnit göras. Av de fyra investeringsprojekten som granskats närmare saknas dokumentation avseende att ekonomisk uppföljning mot budget skett löpande under projektet. Vi drar därför slutsatsen att den ekonomiska uppföljningen som beskrivits vid intervjuerna är informell. Även för de fall där projektmötesprotokoll granskats är kommentarerna kring ekonomin sparsamma. Eftersom de projekt vi granskat tillhör de större investeringsprojekten inom förvaltningen under 2009 och 2010 borde dokumenterad uppföljning mot budget ske löpande, för att ha möjlighet att vidta rätt åtgärder vid rätt tid om problem uppstår i projekten. Endast två av projekten har ännu hunnit slutredovisas till kommunstyrelsen. Vi rekommenderar förvaltningen att kategorisera samtliga typer av investeringsprojekt som förekommer i verksamheten, och definiera vilken typ av budgetuppföljning som krävs, hur ofta den bör ske samt vem som ansvarar för budgetuppföljning på projektnivå. Vi rekommenderar även förvaltningen att följa upp dokumentationen av projektledarens budgetansvar i projektmötesprotokoll. För att bättre kunna styra verksamheten internt bör även rutiner för hur och när slutredovisning av projektet ska ske mot budget införas, för samtliga investeringsprojekt Hur har kommunen kontroll på kommande års underhållsbehov? Att uppskatta kommande års underhållsbehov ingår i det årliga budgetarbetet. Varje avdelning inom Tekniska kontoret upprättar årligen förslag till drifts- och investeringsbudget som slutligen fastställs av kommunstyrelse och kommunfullmäktige. De olika avdelningarna inom Tekniska kontoret arbetar på olika sätt för att bilda sig en uppfattning om kommande års underhållsbehov, men generellt är underhållsplaneringen erfarenhetsbaserad. Många som arbetar inom organisationen har lång erfarenhet från denna och vet vilket underhåll som krävs på olika anläggningar. Denna erfarenhet kombineras med eventuell ny kunskap om verksamheten och anläggningarna för att uppskatta det kommande underhållsbehovet. VA-avdelningen planerar sitt underhåll företrädelsevis utifrån statistik om läckor i VA-nätet samt budgeterade spolplanskostnader (att spola ledningsnätet är en form av planerat underhåll och erfarenhetsmässigt känner VA-ledningen till att de oplanerade underhållskostnaderna minskar om man spolar igenom nätet med viss frekvens). Fjärrvärmeavdelningen prognostiserar kommande års underhållsbehov utifrån ett systemstöd som t.ex. ger information om när olika fjärrvärmemätare är installerade, samt ett underhållssystem i vilket hela fjärrvärmenätet finns kartlagt. Dessutom får ledningen input till underhållsbehovet via de arbetsplatsträffar som kontinuerligt hålls med medarbetare som arbetar på fältet. 14

16 Gata- och parkavdelningen får input till kommande års underhållsbehov via klagomålshantering, okulär besiktning av anläggningarna, samt efter samråd med VA- och fjärrvärmeavdelningen. Avdelningens datastöd håller f.n. på att uppgraderas (se närmare beskrivning under avsnitt 3.8) och uppgraderingen ska ge bättre underlag för att planera kommande års underhållsbehov och strukturera planeringen av detta. Överlag känns arbetet med att överblicka kommande års underhållsbehov relevant. Det övergripande intrycket att arbetet är informellt och erfarenhetsbaserat. Vi rekommenderar förvaltningen att formalisera processen för att skapa bättre struktur och effektivitet Finns underlag/planeringsverktyg för att bedöma det framtida underhållsbehovet? Samtliga avdelningar inom Tekniska kontoret uppger att de har systemstöd för att kunna bedöma det framtida underhållsbehovet. Gatu- och parkavdelningen håller på att uppgradera sitt system, som liknar ett anläggningsregister i vilket samtliga kommunala gator läggs in tillsammans med tekniska data om respektive gata, information om när gatan anlades, senaste underhållsåtgärd etc. Liknande planeringssystem finns inom fjärrvärme- och VAverksamheten. Förvaltningens bedöms ha relevanta underlag och planeringsverktyg för att kunna bedöma det framtida underhållsbehovet. Vid intervjuerna har ej framkommit något som tyder på brister inom detta område Upprättas kostnadskalkyler för planerat underhåll? Det planerade underhållet ingår som en del i driftsbudgeten, som redovisas avdelningsvis för Tekniska kontoret. Inga detaljerade kostnadskalkyler upprättas för planerat underhåll, utan underhållskostnaderna kalkyleras erfarenhetsmässigt på avdelningsnivå i samband med budgetarbetet. Kostnaderna för planerat underhåll är en del av driftsbudgeten, som under 2009 respektive 2010 uppgått till ca 34 MKR per år avseende den skattefinansierade verksamheten och i snitt 115 MKR per år avseende den avgiftsfinansierade verksamheten. Aggregerad analys på avdelningsnivå görs i samband med budgetarbetet, men mot bakgrund av de förhållandevis stora pengar som satsas på underhåll rekommenderas förvaltningen utarbeta en formell kalkylmodell för hur åtminstone större planerade underhållsarbeten ska beräknas och dokumenteras. 15

17 3.10. Hur och på vilka grunder görs prioriteringar av underhållsplanering i samband med budget processen? Underhåll av anläggningar som är centrala för basproduktionen av fjärrvärme och vatten är prioriterade tillsammans med underhåll som är nödvändigt för att uppfylla lagstadgade krav (t.ex. säkerhetskrav) på anläggningarna. Byggnadsunderhåll, exempelvis ytskikt är lågprioriterade. Vad gäller Gatu- och parkavdelningen prioriteras underhåll som erfordras av säkerhetsskäl, och för att uppfylla lagkrav. Förvaltningen bedöms göra väl avvägda prioriteringar i samband med underhållsplaneringen. Vår rekommendation till förvaltningen är att dokumentera hur prioriteringsordningen bör se ut Sker ekonomisk uppföljning mot förkalkyl och sker avrapportering till berörd nämnd/styrelse avseende underhållsplanering? Förkalkyler upprättas ej per underhållsprojekt (organisationen arbetar sällan i projektform vad gäller underhåll), varför uppföljning mot budget ej heller sker på projektnivå. Internt inom förvaltningen sker dock en uppföljning av driftskostnader (i vilka underhållskostnader ingår) i samband med månadsbokslut. Efter varje månadsbokslut rapporterar förvaltningen en prognos till kommunstyrelsen. Prognosen avser förväntat utfall för bl.a. driftskostnader per årsbokslutet. Två gånger per år rapporteras faktiskt utfall av verksamheten, det är dels i samband med avlämnande av delårsrapporten samt dels i samband med årsrapporten. Specifik uppföljning av underhållskostnader saknas såväl internt som inom förvaltningen som till kommunstyrelsen. Dock ingår underhållskostnaderna i den uppföljning som görs av driftskostnader på avdelningsnivå, så vår bedömning är att uppföljning av denna typ av kostnader görs. Eftersom underhållskostnaderna uppgår till väsentliga belopp inom förvaltningen är vår rekommendation att en mer riktad genomgång av underhållskostnader sker såväl avseende planerat som oplanerat underhåll. 16

18 4. Sammanfattande bedömning Vi har granskat investerings- och underhållsprocessen inom Köpings kommun, och därutöver gjort en fördjupad granskning av fyra större investeringsprojekt under Resultatet av den fördjupade granskningen kan sammanfattas i nedanstående matris: Projekt Är behovet av investeringen bedömt? Finns en grundlig behovsanalys? Finns en väl genomarbetad investeringskal kyl? Beaktas utrymmet i nämndens budgetram för avskrivningar, ränta och täckning för övriga driftskostnader? Hur styrs och hur sker uppföljning av investeringspro jekt under genomförandet? Sker ekonomisk uppföljning mot förkalkyl och sker avrapportering till berörd nämnd/styrelse? Norsa, ombyggnad av ställverk Norsa träpulverpanna Östra Långgatan, etapp Barrskogsgata n Nej Projektledare. Regelbundna byggmöten. Extern projektledare. Regelbundna byggmöten. Nej Nej Projektledare, regelbundna byggmöten. Nej Nej. Projektledare, regelbundna byggmöten. Sparsamt med kommentarer kring ekonomin, vid byggmöten. Rapportering har skett till kommunstyrelsen i 2010 års bokslut för tekniska kontoret. Regelbundna byggmöten har hållits. Inga kommentarer om ekonomin i dessa. Projektet påbörjades under 2011, och rapportering till kommunstyrelsen har ännu ej hunnit göras. Löpande ekonomisk uppföljning mot förkalkyl har inte kunnat styrkas. Rapportering har skett till kommunstyrelsen i 2010 års bokslut för tekniska kontoret. Projektledare, regelbundna byggmöten, uppföljning mot budget saknas i byggmötesprotokoll. Projektet startade under december Ingen rapportering skedde till kommunstyrelsen vid 2010 års bokslut, beroende på att projektet var nystartat och inga kostnader hade hunnit kostnadsföras enligt förvaltningen. 17

19 Den fördjupade granskningen visar att investeringsbehovet är bedömt och att det finns en grundlig behovsanalys. För endast ett av fyra granskade projekt är avskrivningar, ränta och övriga driftskostnader beaktade i investeringskalkylen. Tilläggas kan att dessa kostnader ej beaktas i budgetramen för den avgiftsfinansierade verksamheten, men ingår i driftsbudgeten för den skattefinansierade verksamheten, frånsett kalkylränta. Samtliga granskade projekt har styrts av en intern eller extern projektledare. Vi bedömer att det finns brister i den dokumenterade uppföljningen av projektekonomin mot budget, även om slutredovisning till kommunstyrelsen skett i enlighet med reglementet. Det sammanfattande omdömet är att förvaltningen känns kompetent och resonerar i relevanta banor kring investerings- och underhållsprocessen. Dock känns stora delar av processen informell, och mycket av kunskapen hänger på att det finns kompetenta medarbetare som gör relevanta bedömningar och fattar kloka beslut. Arbetet präglas, av naturliga skäl, till stor del av budgetprocessen inom kommunen, och de riktlinjer förvaltningen har att följa i detta avseende. Tjänstemännen verkar i en politiskt styrd organisation, där det i slutändan är politiker som beslutar om prioriteringar, men förvaltningen har en viktig uppgift i att förse politiken med relevanta och väl underbyggda beslutsunderlag. Vår bedömning är att investerings och underhållsprocessen skulle tjäna på fokus och struktur, för att därigenom effektiviseras. Förvaltningen föreslås kategorisera sina investerings- och underhållsprojekt (både interna och externa), och definiera hur man ska arbeta med dessa med avseende på prioriteringar, behovsanalyser, nivå på investeringskalkyler, standard för olika typer av investeringskalkyler beroende på typ av projekt, etc. Förvaltningen bör även ta ställning till när i en budget-/processcykel olika typer av kalkyler ska vara färdiga och vem som ansvarar för att ta fram och godkänna dem. När investeringsprojektet eller underhållsprojektet väl är igång uppmanas förvaltningen att för alla typer av projekt definiera hur man ska arbeta med uppföljning av olika kategorier av projekt samt uppföljning mot förkalkyl. Förvaltningen borde för samtliga typer av investerings- och större underhållsprojekt formalisera hur den interna slutredovisningen ska se ut, när den ska upprättas och vem som bär ansvar för detta. Det ska poängteras att delar av detta redan finns dokumenterat avseende interna investeringsprojekt i dokumentet Tekniska kontoret administrativa och ekonomiska rutiner. Om dokumentet ska användas som styrmedel för hela investerings- och underhållsprocessen inom Tekniska kontoret bör det kompletteras och tydliggöras. Förvaltningen rekommenderas, att åtminstone för större investeringar, upprätta investeringskalkyler som beaktar framtida driftskostnader, en s.k. livscykelkalkyl för investeringen. Detta skulle utgöra ett bra underlag för bedömningen av framtida budgetramar i den skattefinansierade verksamheten och driftskostnader i den avgiftsfinansierade verksamheten. En allmän reflexion som gjorts vid granskningen är att regelbundna analyser inte verkar göras mellan underhålls- och driftskostnader för en befintlig investering samt för motsvarande investerings- och driftskostnader i en nyinvestering. Här skulle förvaltningen kunna bli mer proaktiv, och förse politikerna med bättre beslutsunderlag. Detta kanske har att göra med att planeringshorisonten för investeringar och underhåll synes vara ganska kort. Eftersom stort fokus inom förvaltningen riktas på budgetarbetet och den ekonomiska planen avseende de två åren som följer på budgetåret, finns kanske inte utrymme att blicka längre framåt. Vår uppfattning är att såväl politikerna som verksamheten skulle ha nytta av en översyn och sammanställning över investerings- och underhållsbehovet på längre sikt. Det sammanfattande omdömet är således att Tekniska kontorets investeringsprocess- och underhållsplaneringen i vissa stycken är effektiv, men att det finns en stor förbättringspotential i att strukturera och formalisera processen. 18