Modell för att ta fram länsstyrelsens underlag för materialförsörjningsplanering

Transkript

1 Modell för att ta fram länsstyrelsens underlag för materialförsörjningsplanering Modell för att ta fram länsstyrelsens underlag för materialförsörjningsplanering Lars Arell SGU-rapport 2005:20

2 Förord SGU har regeringens uppdrag att verka för att delmålet om uttag av naturgrus under miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö uppnås. Att minska naturgrusuttagen samtidigt som samhällets försörjning med ballastmaterial säkerställs är en uppgift som ställer krav på förändringar hos de ballastproducerande företagen. Dessa förändringar kan och bör stödjas genom en täkttillståndsgivning och en fysisk planering som väger in miljömålen i allmänhet och naturgrusmålet i synnerhet. Plan- och bygglagen anger att det i första hand är en kommunal angelägenhet att planera användningen av mark och vatten. Kunskaperna om dagens materialförsörjningsläge och om förutsättningarna för att lokalisera en ballasttäkt finns i första hand hos länsstyrelserna, som i sin roll som tillståndsgivande myndighet har byggt upp en kompetens under lång tid. En kommunal planering som bidrar till att uppnå miljömålet om minskade uttag av naturgrus är beroende av ett underlag från länsstyrelsen. I denna rapport beskrivs en modell för hur ett sådant underlag, som samtidigt blir vägledande för länsstyrelsens tillståndsgivning till täkter, kan tas fram och förankras inom länet. Vid framtagandet av den här rapporten har ambitionen att fullständigt beskriva och hantera alla aspekter på materialförsörjning fått stå tillbaka för viljan att presentera en generell arbetsmodell som alla länsstyrelser ska kunna tillämpa med insats av begränsade resurser. Modellen är koncentrerad till hur huvuddelen av produktionen vid dagens grustäkter ska kunna ersättas inom de närmast 20 åren. Lösningen i de flesta län blir att öppna fler bergtäkter. Återvinning av olika typer av restprodukter, liksom frågor om förändrade konstruktionslösningar i syfte att begränsa ballastanvändningen har i de flesta län mindre betydelse för att nå det aktuella miljömålet och ges mindre utrymme i modellen. Rapporten är skriven av Lars Arell, miljöhandläggare vid SGU. Samråd har skett med Boverket och Naturvårdsverket. Rapporten har varit utsänd på remiss under perioden maj september Uppsala i november 2005 Johan Anderberg Verksamhetschef Miljö

3

4 Innehåll Syfte... 5 Bakgrund och förutsättningar... 5 Materialförsörjning... 5 Miljöpåverkan från täkter... 6 Miljömål... 6 Länsstyrelsens roll... 7 Materialförsörjningsplanering i plan- och bygglagen... 7 Prövning av täkttillstånd... 7 Regionala skillnader... 8 Gemensam förutsättning... 8 Modell för att ta fram länsstyrelsens underlag för materialförsörjningsplanering... 9 Checklista...10 Framtagande av underlag...11 Dagens produktion och användning av ballast...12 Produktion Användning och försörjningsområden Framtida behov av ballast...13 Behovet av ballast allmänt Behov av sand Framtida försörjning med ballast Ballast allmänt Befintliga täkter m.m Bergtillgångar efter vissa kriterier Moräntillgångar efter vissa kriterier Befintliga eller sannolika återvinningsbara avfallsmängder Infrastruktur som medger införsel från platser utanför länet Sand Befintliga sandtäkter, kvarvarande mängder (2010 respektive 2025) Sandtillgångar efter vissa kriterier Hushållning med mark och vatten och relevanta miljömål Regionala miljömål Överväganden och scenarier Förutsättningar för samtliga scenarier Strategiska frågor Hur ser framtidens ballastmarknad ut? Ska befintliga täktlägen utnyttjas innan nya täkter öppnas? Vad är viktigast, materialförsörjningen eller? Ska antalet täkter hållas nere? Avgränsning av områden Konsekvensbeskrivning av scenarierna Samråd och remiss av scenarier Länsstyrelsens beslut Sammanställning av samrådssynpunkter Omarbetning till färdigt underlag Fastställande Formerna för uppföljning av materialförsörjningen Referenser Bilaga 1. Exempel på remisshandling... 23

5

6 modell för at t ta fr a m Länsstyrelsens underlag för materialförsörjningsplanering Syfte Denna rapport innehåller en beskrivning av hur en länsstyrelse med insats av begränsade resurser kan ta fram och besluta om ett underlag inom materialförsörjningsområdet som dels gör det möjligt att ge stöd till kommunerna i deras översiktsplanearbete, dels utgör underlag för länsstyrelsens beslut i täktärenden. Syftet är att processen med att ta fram underlaget, liksom dess tillämpning i planering och vid tillståndsgivning, ska bidra till att det av riksdagen beslutade miljömålet om begränsningar av naturgrusuttagen uppnås. Bakgrund och förutsättningar Samhällets försörjning med ballastmaterial är ett allmänt intresse. Tillgång till ballast till rimliga priser i hela landet är en förutsättning för utbyggnad, drift och underhåll av infrastruktur och bebyggelse. De av riksdagen beslutade miljökvalitetsmålen är formulerade utifrån den miljöpåverkan naturen tål. De innebär nya förutsättningar för all verksamhet, också för samhällets försörjning med ballastmaterial. Det finns anledning att så långt det är möjligt underlätta för de ballastproducerande företagen att fortsätta bedriva sin verksamhet inom de ramar som miljömålen ger. Materialförsörjning I Sverige tillverkas ballastmaterial nästan uteslutande av naturmaterial i form av berg och jord. Olika typer av lättbyggnadsmaterial, samt industri-, förbrännings- och rivningsrester används också i begränsad omfattning som ballast. De restmaterial som representerar större volymer är gråberg från gruvindustrin, skrotsten från blockstenstillverkning och överskottsberg och -jord från anläggningsbyggande. Ambitionen är att skapa kretslopp där restprodukter tas tillvara och nyttiggörs, men under överskådlig tid kommer utbyggnaden av samhället att kräva tillförsel av ballastmaterial från naturen. Av figur 1 framgår hur leveranserna av ballast förändrats de senaste 20 åren. Uppgifterna hämtas in från producenterna av länsstyrelserna och sammanställs av SGU i årliga rapporter. miljoner ton Krossberg Övrigt *) Morän Naturgrus *) Absoluta merparten av "övrigt" består av krossat berg bl.a. från separata krossar, skrotsten, överskottssten från industrimineral- och prydnadsstensbrytning Figur 1. Leveranser av ballast i Sverige åren per materialslag (ref. 1)

7 Utvinningen av berg och jord i syfte att använda som ballastmaterial sker i täkter. Definitionen av en täkt är just att det sker ett uttag av berg, sten, grus, sand, lera, jord, torv eller andra jordarter i syfte att tillgodogöra sig materialet. I första hand används berg och till mindre del grov morän samt de naturligt sorterade jordarterna sten, grus och sand för att framställa ballast. De naturligt sorterade jordarterna kallas med ett gemensamt begrepp naturgrus. År 2004 producerades ballast vid ca tillståndsgivna täkter, enligt vad som framgår av tabell 1. Utvecklingen går sedan flera decennier från naturgrus mot krossberg och från många små täkter mot färre stora. Ett hundratal företag producerar ballast i Sverige. Fem av dessa, Skanska, NCC, Swerock, Jehanders och Vägverket produktion, står för mer än 50 procent av leveranserna. Tabell 1. Täkter i Sverige. Uppgifterna baseras på de täkter som uppgivit att de levererat mer än 1 ton ballast under år Antal täkter Genomsnittlig leverans ton/år Antal små täkter <10000 ton/år Antal stora täkter > ton/år Andel producerat i stora täkter Bergtäkter % Naturgrustäkter % Moräntäkter % Totalt % Miljöpåverkan från täkter Att materialförsörjningen baseras på utvinning av naturmaterial i täkter aktualiserar miljöfrågor som i sin tur motiverar såväl tillståndsprövning som planering. Till skillnad från annan tillverkningsindustri är täkternas lokalisering bunden till områden med lämplig geologi. Mineralutvinning, som inbegriper uttag av bl.a. jord och berg, finns med bland de intressen som enligt miljöbalken 3 kap. ska beaktas vid bedömningen av vad som är en långsiktigt god hushållning med mark och vatten. Så länge grustäkter stod för huvuddelen av ballastproduktionen låg fokus vid bedömningen av miljöpåverkan på landskapsbild, kulturlandskap och på senare år också eventuell påverkan på grundvattnet. Med övergången till bergtäkter får störningarna från verksamheten (buller, vibrationer och damm) en allt större betydelse för bedömningen av vad som är lämpliga täktlägen. För en beskrivning av miljöpåverkan från en bergtäkt hänvisas till Naturvårdsverkets branschfaktablad (ref. 2). Oavsett varifrån materialet hämtas kräver hanteringen av ballastmaterial omfattande transporter, vilket ställer krav på vägnätet och kan innebära störningar. En bergtäkt med en årlig produktion på ton ballast genererar ca till- och fråntransporter med lastbil, eller ca 40 fordonsrörelser per arbetsdag. Miljömål Utvinning och hantering av ballastmaterial påverkar miljön på flera sätt, och påverkas därför av de uppsatta miljökvalitetsmålen. Målen om begränsad klimatpåverkan och frisk luft ställer krav på en verksamhet som till stor del består av att flytta tunga material att utnyttja bästa möjliga fordonsteknik i kombination med en medveten lokalisering av täkterna i förhållande till marknaden. Målet att grundvattenförande geologiska formationer av vikt för nuvarande och framtida vattenförsörjning ska skyddas mot påverkan innebär att många täkter ligger felaktigt lokaliserade idag. Cirka 60 procent av alla naturgrustäkter låg år 2004 inom geologiska förekomster som av SGU bedöms vara av betydelse för vattenförsörjningen. Det miljömål som mest direkt påverkar ballastförsörjningen är generationsmålet att en God bebyggd miljö ska innebära att naturgrus inom en generation, ca år 2025, endast nyttjas när ersättningsmaterial inte kan komma ifråga med hänsyn till användningsområdet. Ett delmål på vägen är att naturgrusuttagen år 2010 inte ska överstiga 12 miljoner ton. Målet innebär i praktiken att krossat berg ska användas istället

8 för naturgrus i de allra flesta fall. För vissa användningsområden kan användning av naturligt rundad sand motiveras men på sikt bör utvinning av naturgrus med en kornstorlek >2 mm upphöra. Huvuddelen av dagens naturgrustäkter har en annan, grövre, materialsammansättning, och behöver därför avvecklas och ersättas med annan produktion. Ett mindre antal sandtäkter kan finnas kvar, eller öppnas på lämpliga platser där konflikterna med grundvattenintresset är små. För ett utförligare resonemang om miljömålets konsekvenser för materialförsörjningen hänvisas till SGU-rapport 2003:8 (ref. 3). Länsstyrelsens roll Länsstyrelsen har flera olika roller som ger myndigheten anledning att skaffa ett underlag för bedömning av förutsättningarna för materialförsörjning i länet. En sådan roll är att företräda statens intressen i samband med upprättande av kommunala översiktsplaner, en annan rollen som tillstånds- och tillsynsmyndighet i täktärenden. Länsstyrelsen har dessutom ett ansvar för att regionalisera miljömålen och att samordna miljömålsarbetet regionalt. Materialförsörjningsplanering i plan- och bygglagen Enligt miljöbalken 3 kap 7 ska mark och vattenområden som innehåller värdefulla ämnen eller material så långt möjligt skyddas mot åtgärder som påtagligt kan försvåra utvinningen av dem. I kommunernas översiktsplaner ska denna allmänt hållna hushållningsbestämmelse konkretiseras. Boverket har givit ut Goda exempel på hur detta kan göras (ref. 4). Länsstyrelsen har enligt plan- och bygglagen 4 kap 5 att tillhandahålla underlag för kommunens bedömningar och ge råd i fråga om allmänna intressen enligt bl.a. miljöbalken 3 kap och sådana miljö- och riskfaktorer som bör beaktas vid beslut om användningen av mark- och vattenområden. Länsstyrelsen ska dessutom verka för att sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår två eller flera kommuner samordnas på ett lämpligt sätt. Materialförsörjningsfrågor är nästan alltid kommunövergripande genom att det material som utvinns på en viss plats används i flera kommuner. Samtidigt är alla kommuner beroende av att det i närområdet finns täkter varifrån det kan levereras ballastmaterial. Kompetensen och underlaget för att bedöma de framtida behoven av ballastmaterial, och därmed efterfrågan på lämplig mark för täkter, finns sällan hos kommunerna. De är då beroende av det underlag och de råd som ges av länsstyrelsen. Relationen mellan länsstyrelse och kommun i översiktsplaneprocessen finns beskriven i Boken om översiktsplan (ref. 5). Prövning av täkttillstånd Tillståndsgivning med stöd av miljöbalken ska ske med beaktande av balkens övergripande mål om hållbar utveckling. Miljökvalitetsmålen ska ge ledning vid bedömning av vad detta mål innebär och ska vara vägledande vid prövning av täkttillstånd. Det gäller även de regionala miljömål som tagits fram av länsstyrelsen på uppdrag av regeringen. Vid prövningen av täkt ska länsstyrelsen väga behovet av det material som kan utvinnas mot skadorna på miljön. Som underlag för bedömningen av behovet har länsstyrelsen sedan år 1984 lagstöd för att samla in uppgifter om ballastproduktionen i länet från producenterna. De insamlade uppgifterna ger goda förutsättningar också för att bedöma behovet av ballastmaterial på längre sikt och för att följa upp miljömålet om begränsade naturgrusuttag. Tillståndsprövningen beskrivs utförligt i Naturvårdsverkets Handbok med allmänna råd (ref. 6). Från den 1 augusti 2005 ska beslut i täktärenden fattas av miljöprövningsdelegationen med stöd av bestämmelser i miljöbalken 9 kap. De bestämmelser som styr prövningen är dock i huvudsak oförändrade. 7

9 Regionala skillnader Förutsättningarna för materialförsörjning och behovet av ett underlag för planering inom detta område skiljer sig åt mellan länen. De geologiska förutsättningarna varierar. I Skåne är berg med god nötningsbeständighet bara tillgängligt inom begränsade områden, medan det i många andra län är allmänt förekommande. Restprodukter som kan användas som ballastråvara finns i stor mängd i de län där gruv- och stenindustrin finns representerad. Den ekonomiska aktiviteten skiljer sig åt. Det är när samhället byggs ut som behovet av ballastmaterial ökar samtidigt som konflikten med annan markanvändning blir tydlig. I stora delar av landet minskar befolkningen och materialförsörjningsfrågorna är inte prioriterade. Kvaliteten på det planeringsunderlag som finns vid länsstyrelsen idag varierar. I t.ex. Västmanlands och Jönköpings län finns publicerat material som ger vägledning både vid kommunal planering och vid tillståndsgivning (ref. 7 & 8). I vissa andra län finns inga publicerade dokument överhuvudtaget. Gemensam förutsättning Alla län behöver ta ställning till vad miljömålen betyder för materialförsörjningen i länet i termer av förändrad markanvändning och policy för tillståndsgivning. 8

10 Modell för att ta fram länsstyrelsens underlag för materialförsörjningsplanering I det följande redovisas en modell för hur ett underlag för materialförsörjningsplanering kan tas fram i huvudsak på tjänstemannanivå inom länsstyrelsen. De olika moment som ingår i modellen (se figur 2) är: framtagande av underlag, överväganden och scenarier, samråd och remiss av scenarier, länsstyrelsens beslut. Samtal med producenter TDS & Emir Andra underlag vid lst ca 200 h Insamling och eventuell presentation av underlag Underlag, presenteras ev. ca 100 h Utformning av scenarier Scenarier för samråd eller remiss Samråd eller remiss Beslut lst Beslutat underlag Figur 2. Modellen bygger på att information som redan finns vid länsstyrelsen kompletteras med proucentsynpunkter och sätts samman till scenarier. Andra intressenter fångas upp genom att de lämnar synpunkter på scenarierna. Framtagande av underlag och presentationen av överväganden i form av scenarier bedöms ta ca 300 timmar i anspråk. Därefter vidtar samråd och beslutsprocesser som kan motivera fördjupningar i vissa delmoment. Tidsåtgången för detta kommer att variera starkt mellan länen. Vid de flesta länsstyrelser finns kunskaperna om täkter och materialförsörjning koncentrerade på den enhet som handlägger täktärenden. Vid arbetsmomentet överväganden och scenarier bör också länsstyrelsens planenhet eller motsvarande spela en aktiv roll. Den länsstyrelse som idag har ett relativt gott planeringsunderlag kan använda modellen som en checklista för att se var kompletteringar bör ske. För den länsstyrelse som idag saknar ett strukturerat underlag kan de tips som finns redovisade i blåtonade rutor vara ett stöd för arbetet. Som ett underlag för framtagandet av denna modell följdes arbetet med att ta fram ett materialförsörjningsprogram i Skåne län under ett år. Erfarenheterna därifrån har arbetats in i beskrivningen. Skånes materialförsörjningsprogram finns publicerat under planeringsunderlag på länsstyrelsens webbplats Det har under remissbehandlingen framförts en oro för att det kommer att bli dyrt att dra igång ett arbete baserat på den föreslagna modellen. Checklistan på sidan 10 visar vilka arbetsmoment som en projektledare med erfarenhet av täktverksamhet från den aktuella länsstyrelsen behöver utföra för att skapa ett planeringsunderlag enligt modellen. Checklistan kan vara en hjälp vid budgetering av framtagandet av planeringsunderlaget. 9

11 CHECKLISTA Moment 1. Erhåll en projektbeställning som innehåller målen att uppnå det regionala naturgrusmålet till år 2010 det efter år 2025 inte ska produceras eller användas naturgrus med en kornstorlek >2mm. Kontakt med Projektbeställaren 2. Ta ut uppgifter ur täktdatasystemet (TDS) för de tre senaste åren och placera i ett program som medger att det går att generera diagram. Komplettera om nödvändigt med de uppgifter som anges i tipsrutan på s. 11 och klassificera sandtäkter. 3. Kontrollera i vilket format planeringsunderlag i form av riksintresseområden, skyddade områden, viktiga grundvattenområden, tysta områden och kommunernas översiktsplaner finns tillgängliga. Bestäm eller föreslå ambitionsnivå för presentation av scenarier och resultat i GIS. 4. Ta genom kontakter med lämliga producenter och användare, inklusive alla betongtillverkare, reda på hur mycket ballast som köps och säljs över länsgränserna. Ev. projektbeställaren Producenter och användare av ballast 5. Presentera utbud och efterfrågan på ballast i ett diagram enligt nedan Produktion i täkter Återvinning Införsel Potential i befintliga tillstånd Behov Bestäm hur mycket ballast som måste tillföras marknaden år 2010 respektive år 2025, givet dina, tydligt redovisade, antaganden. 7. Ta fram uppgifter om bergtillgångar och moräntillgångar, återvinningsbara mängder och länets kapacitet att ta in ballast på båt eller järväg. Klassa befintliga bergoch moräntäkter efter möjligheterna att utvidga dem. 8. Ta ställning till vilka hushållningsintressen och regionala miljömål som kan komma i konflikt med intresset av att öppna en ny bergtäkt. Ta hjälp av översiktplaner och länsstyrelsens planenhet. Planenheten 9. Konstruera med hjälp av de uppgifter om sand som erhållits vid punkt 2 & 4 fram ett diagram enligt punkt 5 och bestäm behovet enligt punkt 6. Identifiera möjliga sandförekomster inom länet, eller möjligheterna att ta in sand utifrån enligt punkt Svara på de strategiska frågorna på s och bestäm vilka scenarier som ska konstrueras. 11. Utveckla scenarier som ger tydliga alternativa lösningar som uppfyller målen i punkt 1 och tillfredsställer behoven i punkt 6 och Redovisa scenarierna och deras konsekvenser för projektbeställaren innan de sänds ut till kommuner, grannlän, producenter och användare av ballast. Projektbeställaren 13. Gör en remissammanställning där synpunkterna på inriktningen skiljs ut från synpunkter på lokalisering av täkter eller andra anläggningar. 14. Formulera ett beslutsunderlag som innehåller en strategisk inriktning och en karta med angivande av områden som bör skyddas mot åtgärder som kan försvåra utvinning eller hantering av ballastmaterial. Projektbeställaren 10

12 Framtagande av underlag Underlaget hämtas i huvudsak från följande källor: register över täkter och miljöfarlig verksamhet vid länsstyrelsen, geologiska databaser från SGU som levererats till länsstyrelsen, annat befintligt planeringsunderlag från andra samhällssektorer, t.ex. förteckningar över riksintressen och regionala intressen, de företag som producerar ballast respektive tillverkar betong inom länet. Den viktigaste källan till kunskap om den historiska försörjningen med ballastmaterial är länsstyrelsens Täktdatasystem (TDS). Informationen i TDS kan behöva kompletteras, beroende på i vilken utsträckning länsstyrelsen tidigare lagrat in de uppgifter som ballastproducenterna årligen rapporterar. På en ballastmarknad som anpassar sig till miljömålen förutsätts en särskild delmarknad för sand växa fram. För att kunna hantera en sådan uppdelning av marknaden i modellen behöver täkter och materialmängder i TDS fördelas på sand och grus, med utgångspunkt från om täkten och det material som levereras från täkten kan möta de långsiktiga behov av sand som ryms inom miljömålet. så k an man gör a Uppdatera TDS så att följande uppgifter finns kompletta för åtminstone de tre senaste åren: Identifikation Kommun X- och Y-koordinat Exploatör Täkttyp Beslutsdatum Slutdatum Tillståndsgiven mängd Levererad mängd Kvarvarande mängd För att dela upp A-täkter i sand- och grustäkter kan uppgifter om materialsammansättningen i TDS, eller kunskap hos täkthandäggare eller producent användas. Alternativt klassas täkten efter materialsammansättningen i den grusavlagring där täkten ligger, så som den finns registrerad i SGUs Grusarkiv som finns hos länsstyrelsen. I Skåne tog arbetet med att uppdatera TDS en stor del av projekttiden, men bedömdes som helt nödvändigt för att kunna presentera ett resultat. För att kunna använda uppgifterna i TDS i en GIS-applikation, kopierades uppgifterna till ett annat databasformat. Uppdelningen i sand- och grustäkter genomfördes i Skåne av täkthandläggarna som i många fall hade en personlig kännedom om täkternas materialsammansättning. I det fall sådan kunskap saknades användes SGUs Grusarkiv som stöd. I det fall täkten låg i en förekomst med mer än 50 procent sand enligt uppgift i Grusarkivet betecknades den med sand. 11

13 Dagens produktion och användning av ballast Produktion Produktionen av ballast sker i täkter, vid fristående krossanläggningar och vid återvinningsanläggningar av olika slag. Ur TDS hämtas uppgifter om täkter och fristående krossanläggningar. Uppgifter om anläggningar för återvinning kan finnas i länsstyrelsens register över miljöfarlig verksamhet. så k an man gör a Tillståndsgiven mängd (miljoner ton) Grus Sand Uppgifter om dagens produktion kan presenteras i tabeller och kartor. Uppgifterna kan avse faktisk produktion fördelad på täkttyp (materialslag), exploatör (för att belysa konkurrens) eller kommun. Det kan också vara intressant att redovisa potentiell årsproduktion i termer av tillståndsgivna (kvarvarande) mängder fördelade på (kvarvarande) tillståndstid. I Skåne redovisades den potentiella produktionen av grus och sand enligt figuren till vänster som visar tillståndsgivna mängder naturgrus i giltiga tillstånd vid respektive år, fördelade på tillståndens löptid. Den streckade linjen motsvarar det regionala miljömålet för uttag av naturgrus år 2010 och den prickade linjen ett bedömt långsiktigt behov av sand. För att bedöma produktionen av återvunnen ballast utgick man i Skåne från produktionsuppgifter från de täkter som hade tillstånd för återvinning och miljörapporter från de B-anläggningar därutöver som hade tillstånd att återvinna avfall. En större C-anläggning i Malmö kontaktades också. Användning och försörjningsområden Ballast för olika användningsområden kräver olika egenskaper. Det gör att marknaderna inom vilka man kan förvänta sig en fungerande konkurrens skiljer sig åt för olika typer av ballast. Länsstyrelsen bör skaffa sig en bild av vilka marknader som finns etablerade. I princip ska en sådan bedömning utgå från vad ballastanvändarna inom länet bedömer som möjliga leverantörer. Antalet användare är dock stort och ofta tillfälligt, varför bedömningen i första hand får grunda sig på de uppgifter som ballastproducenterna lämnar vid den årliga rapporteringen av produktionsuppgifter. I de flesta län bör en telefonkontakt tas med ett antal producenter för att säkerställa att länsstyrelsens bild överensstämmer med producenternas. Någon delmarknad för sand finns inte idag i de flesta län men genom att kontakta samtliga anläggningar som producerar fabriksbetong, betongvaror och torrbruk kan en aktuell bild av hur dessa industrier ordnar sin materialförsörjning skapas, vilket ger vägledning för bedömningen av det framtida behovet av sand. så k an man gör a Ring upp producenterna och fråga var deras största kunder finns och vilka de uppfattar som konkurrenter. Lägg särskild vikt vid förhållandena i närheten av länsgränsen, där producenterna har uppgifter om in- och uttransporter som länsstyrelsen inte alltid besitter. Betongtillverkarnas uppgift om varifrån deras ballastmaterial hämtas noteras särskilt. I Skåne lades arbetet att bedöma dagens inflöde av ballastmaterial till länet, samt den framtida potentialen till sådan införsel, ut på en konsult (ref. 9). Kostnaden för detta uppgick till ca kronor. 12

14 Framtida behov av ballast Det framtida behovet bör uppskattas för två tidshorisonter år 2010, då det regionala miljömålet för uttag av naturgrus ska vara uppnått och år 2025, då generationsmålet att naturgrus endast nyttjas när ersättningsmaterial inte kan komma ifråga med hänsyn till användningsområdet ska vara uppnått. Det framtida behovet beräknas på grundval av dagens användning på marknaden, med de begränsningar som ges av miljömålet. Behovet av ballast allmänt Det finns ingen långsiktig tendens till ökad eller minskad efterfrågan på ballast i samhället. Efterfrågan på ballast i ett län kan därför grovt bedömas med utgångspunkt från de genomsnittliga leveranserna de senaste åren, så som de framgår i TDS, korrigerade med uppgifter om in- och utförsel till och från länet. Över tiden kan efterfrågan antas följa befolkningsutvecklingen, med eventuella avvikelser för större regionala infrastruktursatsningar eller förändringar i exporten av ballastmaterial. För att upprätthålla konkurrens på ballastmarknaden krävs att det finns många producenter representerade på marknaden och att det möjliga utbudet vid varje tidpunkt är större än efterfrågan. Det innebär att de tillståndsgivna mängderna i befintliga täkttillstånd hela tiden måste överstiga de faktiska leveranserna. Förhållandet mellan tillåtna och faktiska leveranser skiljer sig från län till län. När den framtida efterfrågan på ballast bedömts, ska en bedömning göras av vilket utbud, i termer av tillståndsgivna mängder, denna efterfrågan motsvarar. så k an man gör a Illustrera de tre senaste årens leveranser, korrigerade för in- och utförsel, i samma diagram som de tillåtna årliga uttagen i givna tillstånd. Beräkna ett genomsnitt av de tre årens tillåtna uttag och gör en framskrivning av behovet med hänsyn till SCBs prognos för länets befolkningsutveckling. Korrigera framskrivningen uppåt med hänsyn till om länets leveranser till grannlän och utlandet bör eller kan öka, om införsel från grannlän kan förväntas bortfalla och om byggandet kan förväntas öka mer än befolkningsutvecklingen. Korrigera nedåt vid de omvända förhållandena. Bedöm därefter om det finns anledning att Produktion i täkter Återvinning Införsel Potential i befintliga tillstånd Behov öka de tillåtna uttagen i förhållande till de faktiska leveranserna, t.ex. för att öka konkurrensen. Redovisa framskrivningen av behovet grafiskt, t.ex. som i diagrammet till vänster som visar produktionen och tillståndsgivna mängder per år i ett län med en förväntad befolkningstillväxt på 1 procent per år i miljoner ton. I Skåne antogs att varje invånare använder 10 ton ballast per år totalt såväl år 2010 som år Detta är ca 20 procent mer än vad som faktiskt levererats i Skåne under de senaste åren. Någon bedömning av vilket behov av tillståndsgivna mängder detta motsvarar gjordes inte. 13

15 Behov av sand Dagens leveranser av naturgrus i form av sand överstiger vad som ryms inom miljömålet, och de kan därför inte ligga till grund för en bedömning av vilket behov av sand som ska tillfredsställas i framtiden. Länsstyrelsen har istället att bedöma hur stor användning som ryms inom generationsmålets formulering användningsområden där ersättningsmaterial inte kan komma i fråga. Såväl bedömningen av vilka användningsområden som ryms inom miljömålets formulering, liksom vilka mängder som kan komma att efterfrågas, är öppet för tolkningar. SGU har tolkat det som att användningsområden där det idag används krossat berg någonstans i Sverige, inte ryms inom miljömålet. Med denna avgränsning är sand <2 mm för framställning av fabriksbetong och betongvaror den användning som sett över landet representerar de största volymerna. Efterhand som sanden får karaktären av en specialprodukt för allt färre användare, kommer det möjliga marknadsområdet för en leverantör att växa. Redan idag säljs sand till vattenfilter och golfbanor över hela landet. Finns det stora sandtillgångar inom ett län kan en nuvarande eller framtida exploatör komma att leverera betydande mängder. så k an man gör a I Skåne togs dagens produktion av betong (fabriksbetong och betongvaror) och torrbruk till utgångspunkt för bedömningen av de framtida behoven av sand. Samtliga anläggningar som tillverkar fabriksbetong, betongvaror och torrbruk, tillfrågades om hur mycket de producerat det senaste året. Betongtillverkarnas produktionsvolymer räknades om med ett gemensamt recept (nedan) till ett teoretiskt behov av sand, medan torrbruk antogs bestå till två tredjedelar av sand. Tillsammans gav detta ett sandbehov som uppräknat med befolkningsutvecklingen ska tillfredsställas år Det antogs att all betong idag tillverkas enligt recept A och att den år 2025 istället skulle tillverkas enligt recept B i tabellen nedan. Teoretiska betongrecept, kg/m 3 A B Cement Vatten Grus 0 8 mm Sten 8 16 mm Sand 0 2 mm Kross 2 8 mm TOTAL Framtida försörjning med ballast Behovet av ballast år 2010 och 2025 så som det bestämts ovan ska tillfredsställas på något sätt. I första hand finns de täkter som fortfarande har tillstånd vid dessa tidpunkter och de materialmängder som då återstår. I övrigt måste material hämtas från nya täkter (ibland belägna på samma plats som de täkter som finns idag), genom ökad återvinning eller från platser utanför länet. Allt material berg, morän, sand och återvinningsmaterial som bedöms vara tekniskt och ekonomiskt möjligt att använda som ballastråvara, redovisas på kartor. Avvägningen mellan materialförsörjningsintresset och motstående intressen görs i scenarioform i avsnittet överväganden och scenarier. 14

16 Ballast allmänt Befintliga täkter m.m. Kvarvarande mängder inom befintliga tillstånd 2010 respektive 2025, i berg- och moräntäkter samt bedömning för varje täkt av möjligheterna att ta ut mer material än vad nuvarande tillstånd medger redovisas. Bergtillgångar efter vissa kriterier Förutom kvaliteten på berget är tillgänglighet till väg och närhet till avsättningsområde kriterier för att bedöma användbarhet. Moräntillgångar efter vissa kriterier Förutom moränens sammansättning är tillgänglighet till väg och närhet till avsättningsområde kriterier för att bedöma användbarhet. Befintliga eller sannolika återvinningsbara avfallsmängder Under denna rubrik ryms överskott från infrastrukturbyggande, sten- och gruvindustrins överskott, askor och slagger från olika industrier liksom bedömda volymer återvinningsbart byggavfall. Industriella rester redovisas som en resurs på den plats där de uppstår, medan bygg- och rivningsavfall och överskottsberg och -jord redovisas vid de anläggningar där de kan bearbetas till säljbara produkter. Infrastruktur som medger införsel från platser utanför länet Att bygga den framtida ballastförsörjningen på materialtillförsel utifrån förutsätter, förutom i gränstrakter, tillgång till hamn- eller järnvägsterminaler. Befintlig eller utvecklingsbar infrastruktur sätter därför gränserna för hur mycket som kan hämtas utanför länet. så k an man gör a Länsstyrelsen har genom avtal tillgång till SGUs olika geologiska databaser. Ur de rikstäckande databaserna kan man utläsa bl.a. bergart, var berget går i dagen, tunt jordtäcke på berg, morän, isälvsavlagringar och andra sand- och grusförekomster. Dessa databaser är generellt alltför översiktliga för att kunna bedöma kvaliteten på berg och morän i detalj. Inom befolkningstäta områden finns bergkvalitetskartor framtagna som visar bergets användbarhet som ballast. Grusarkivet är en databas som innehåller uppgifter om naturgrusförekomster och grusets kvalitet över nästa hela landet. Vissa moränområden och bergförekomster lämpliga som ballastråvara finns också i grusarkivet. Grundvattenförande geologiska formationer av vikt för nuvarande och framtida vattenförsörjning finns i en rikstäckande databas på översiktlig nivå. Det är i alla län fullt möjligt att utläsa var berggrunden utgörs av urberg som är blottat eller täckt med tunt jordtäcke. Sådana områden, liksom områden med grov morän kan antas rymma möjliga täktlägen. Ytterligare prioriteringar kan göras med utgångspunkt från var större tätorter är belägna och närheten till väg. Osäkerheten om bergets kvalitet, utrymme för hänsynstagande till lokala intressen, liksom möjligheterna att upprätthålla konkurrens är faktorer som talar för att relativt stora områden bör markeras som preliminärt intressanta för ballastutvinning. Om länsstyrelsen har tillgång till särskilda materialinventeringar eller om områden finns utpekade i befintligt planeringsunderlag eller i kommunala översiktsplaner bör detta underlag naturligtvis nyttjas. Statens geotekniska institut, SGI, genomförde år 2001 på uppdrag av SGU en rikstäckande inventering av restprodukter från industrianläggningar som bedömdes vara möjliga att använda som ballastråvara (ref. 10). Denna inventering kan erhållas från SGU. I Skåne redovisades allt urberg med tunt jordtäcke samt en befintlig inventering av morän som möjliga platser för täkter. Som möjliga återvinningsmängder redovisades av SGI inventerade industrier tillsammans med upplag från stenindustrin som identifierats vid en tidigare inventering. 15

17 Sand Befintliga sandtäkter, kvarvarande mängder (2010 respektive 2025) Endast de täkter som bedöms vara sandtäkter ingår bland de täkter som redovisas som resurser för den framtida försörjningen med ballast. Täkter som huvudsakligen innehåller grus, med tillstånd till utvinning bortom 2010, antas upphöra vid tillståndstidens utgång eller då tillståndsgivet material är utbrutet. Sandtillgångar efter vissa kriterier Vad som ska uppfattas som sandtillgångar ska i likhet med andra ballasttillgångar bedömas efter vad som är tekniskt och ekonomiskt möjligt att utvinna. så k an man gör a I SGUs Grusarkiv som länsstyrelsen disponerar är grusförekomster större än m 3 redovisade, med uppgift om materialsammansättning. I Skåne markerades alla tillgångar i Grusarkivet med >50 procent sand som sandtillgångar. Hushållning med mark och vatten och relevanta miljömål De intressen som enligt länsstyrelsens erfarenhet kan komma i konflikt med en större bergtäkt redovisas, tillsammans med länsstyrelsens bedömning av i vilken utsträckning de olika intressena kan samordnas genom lämplig lokalisering, detaljutformning eller genom tekniska skyddsåtgärder. Redovisningen kan begränsas till de geografiska områden som innehåller lämpliga tillgångar enligt föregående avsnitt. De viktigaste allmänna intressena som tar mark- och vattenområden i anspråk anges i miljöbalken 3 och 4 kap, samt i PBL 2 kap. Bakgrunden till dessa allmänna intressen och hur de bör värderas framgår av Boken om översiktsplan (ref. 5). Intressen som inte räknas upp i lagstiftningen men som har relevans för bedömningen av lämplig lokalisering av täkter är vattenförsörjning och s.k. tysta områden. I övrigt innebär olika typer av områdesskydd oftast begränsningar för möjligheterna att utvinna ballast. Värderingen av om utvinning av ballast i en bergtäkt kan komma att påtagligt skada eller försvåra för ett visst annat intresse inom samma område innefattar avvägningar av politisk natur som i idealfallet har varit föremål för offentlig debatt. Resultatet av detta kan i vissa fall avspegla sig i de kommunala översiktsplanerna. Andra underlag för en sådan värdering är tidigare täktärenden där motstående intressen behandlats. Det är väsentligt att både plan- och miljöenhet vid länsstyrelsen (motsvarande) bidrar vid framtagande av detta underlag. så k an man resoner a Allmänna intressen i 3 kap miljöbalken Stora opåverkade områden Alt 1: Avsikten med bestämmelsen i miljöbalken är att det är en kvalitet att området är opåverkat. Det utgör i sig inget hinder att etablera en störande verksamhet. I vissa fall, t.ex. i storstadsområden med många konkurrerande intressen, kan det vara sådana ostörda områden som är möjliga att använda för etablering av en bergtäkt. Alt 2: Stora opåverkade områden bör om möjligt inte tas i anspråk utan förbli opåverkade. De ligger också långt från större bilvägar vilket gör dem mindre lämpliga för etablering av täkter. Ekologiskt känsliga områden Ekologiskt känsliga områden är i allmänhet olämpliga som områden för täkter. 16

18 så k an man resoner a Jord- och skogsbruk Jordbruksmark är normalt inte lämplig som bergtäkt men kan komma ifråga som sandtäkt. Med en lämplig efterbehandling går det att fortsätta att bedriva jordbruk på området. Skogsmark som tas i anspråk för täkt kan återgå till skogsbruk efter lämplig efterbehandling. Rennäring Rennäringen kan störas av täktverksamhet. Särskilt vid samlingsplatser och vadställen längs flyttleder bör täkter undvikas. Natur- och kulturvärden samt grönområden kring tätorter För områden av riksintresse för natur- och kulturvård finns beskrivningar av vilka värden som motiverat riksintresseförklaringen och möjligheterna att bedriva en bergtäkt får värderas mot bakgrund av dessa beskrivningar. Detsamma gäller i princip i övriga naturvårdsområden och i kulturvårdsområden. Ett visst motsatsförhållande finns mellan ett områdes användbarhet för friluftsliv och en bergtäkt. Båda intressena kan dock tillgodoses genom anpassningar under drifttiden och genom en för friluftslivet lämplig efterbehandling. Mineralutvinning Områden med industrimineral eller berg med särskilt goda egenskaper bör inte användas för vanliga ballasttäkter. Reststen från sten- och mineralindustri kan dock ge ett gott tillskott av ballast. Områden lämpliga för torvbrytning kommer normalt inte i konflikt med bergtäkter. Industrier, kommunikationer och andra anläggningar Möjligheten att låta en bergtäkt öppna i ett område som senare kan komma att användas för en anläggning bör prövas positivt. Ibland kan brytningen ingå som en del av utförandet av själva anläggningen, och den prövas då enligt PBL, väglagen etc. Det är då inte fråga om en täkt i juridisk mening och uttagen av ballastmaterial får underordna sig den färdiga anläggningens tidplan och utformning. Allmänna intressen i miljöbalken 4 kap En bergtäkt får komma till stånd endast om det inte påtagligt skadar områdenas natur- och kulturvärden eller om det finns särskilda skäl (miljöbalken 4 kap 1 ). Vid bedömning av vad som kan utgöra påtaglig skada kan de avvägningar som kommunerna gjort i sina översiktsplaner vara ett stöd. Utvinning av ballast utgör normalt inte ett särskilt skäl i lagens mening. Allmänna intressen enligt PBL 2 kap Bebyggelse och detaljplanelagda områden De störningar som uppstår vid driften av en bergtäkt gör att det finns behov av ett skyddsavstånd mellan en bergtäkt och bebyggelse. I Bättre plats för arbete, Boverkets allmänna råd 1995:5 (ref. 11), anges ett riktvärde för skyddsavstånd till bebyggelse på 500 meter. I Hushållning med berg och grusmassor (ref. 6) redovisas att erfarenheterna talar för ett skyddsavstånd på meter till samlad bebyggelse. Andra allmänna intressen Vattenförsörjningen Vid sidan av de anläggningar för vattenförsörjning som ryms inom miljöbalken 3 kap, bör också geologiska formationer av vikt för nuvarande och framtida vattenförsörjning skyddas (ref. 12). Dessa formationer utgörs i allmänhet av grusavlagringar som inte kommer i konflikt med en bergtäkt. Tysta områden Ljudmiljön i natur- och kulturmiljöer är en viktig kvalitet som nämns i flera fastställda miljömål. En samverkansgrupp bestående av representanter från flera myndigheter har tagit fram en metod för att inventera bullerfria områden och värdera deras ljudkvalitet. Arbetet sammanfattas i Naturvårdsverkets rapport nr 5440 (ref. 13). Etablering av en bergtäkt kommer i konflikt med ambitionen att etablera ett tyst område. 17

19 så k an man resoner a Områdesskydd enligt miljöbalken 7 kap I områden som omfattas av områdesskydd framgår det normalt av bestämmelserna för området om det är möjligt att bedriva täktverksamhet inom dessa. Speciellt för Natura 2000-områden är att även påverkan på området från verksamhet utanför detsamma ska prövas. De områdesskydd som räknas upp i miljöbalken är följande: Nationalparker Naturreservat Kulturreservat Biotopskyddsområde Växt- och djurskyddsområde Strandskyddsområde Miljöskyddsområde Vattenskyddsområde Natura 2000-områden I Skåne redovisades riksintressen enligt miljöbalken 3 kap för naturvård, kulturvård, friluftsliv och värdefulla mineral, riksintressen enligt miljöbalken 4 kap samt geologiska formationer av betydelse för vattenförsörjningen enligt SGUs bedömning, samt nationalparker, naturreservat, vattenskyddsområden, strandskyddsområden, natura 2000-områden och Ramsar-områden. Regionala miljömål Regionala miljömål som kan tänkas påverka materialförsörjningen bör lyftas fram och sambandet mellan det aktuella målet och materialförsörjningsfrågan tydliggöras. så k an man gör a Mål som innebär minskade utsläpp från transporter eller minskat trafikbuller påverkas av hur täkter lokaliseras. Detsamma gäller mål om grundvattenskydd. Mål som rör återvinning eller tillvaratagande av restprodukter kan påverka behovet av framtida täkter. Överväganden och scenarier Med kännedom om det framtida behovet av ballastmaterial, de möjliga vägar som står till buds för att möta behovet och de begränsningar som ges av miljömål och konkurrerande anspråk på markanvändning, är det länsstyrelsens uppgift att peka ut hur försörjningen med ballastmaterial bör lösas under tiden fram till år Varje förslag på lösning måste för att få genomslag förankras bland ballastproducenter och kommunerna i länet. I en fråga som många inte har någon tydlig bild av, kan det vara svårt att ta ställning till ett framlagt förslag om man inte känner åtminstone något alternativ. För att tydliggöra alternativa lösningar och ge förutsättningar för konstruktiva synpunkter, bör länsstyrelsens förslag utformas som två eller flera scenarier. Ett scenario är inte en prognos, utan en bild av en möjlig framtid bland flera. Scenarier är ett arbetsredskap för att tydliggöra vägval, och bör utformas med tanke på detta. Varje scenario ska med andra ord inte innehålla fullständiga avvägningar på alla punkter. Viktigare är att frågor där det är känt att det finns skilda ståndpunkter kommer till uttryck. Scenarierna sänds sedan ut på remiss och med ledning av de synpunkter som lämnas formar länsstyrelsen ett färdigt underlag. Till detta avsnitt finns tipsen samlade i bilaga 1 som beskriver alternativa scenarier så som de kan presenteras i en remiss. 18

20 Förutsättningar för samtliga scenarier Det färdiga underlaget bör dels peka ut den strategiska inriktningen för materialförsörjningen, dels de områden som bör hållas tillgängliga för utvinning och hantering av ballastmaterial. De scenarier som konstrueras kan alltså skilja sig åt antingen vad avser inriktning eller lokalisering, eller en kombination av dessa båda. Följande förutsättningar bör gälla för samtliga scenarier. 1. Två typer av ballast hanteras, ballast allmänt och sand 2. Behoven av ballast inom länet år 2010 respektive 2025 såsom de bedömts ska tillgodoses. Strategiska frågor Som ett första steg i uppbyggnaden av scenarier bör de fyra frågeställningarna nedan behandlas och antingen besvaras entydigt, eller hållas öppna som grund för konstruktion av scenarier med (delvis) olika inriktning. Hur ser framtidens ballastmarknad ut? Den bild av materialförsörjningen som är giltig idag behöver inte vara giltig för all framtid. Förändrade relativpriser och en förändrad värdering av miljöpåverkan från transporter i relation till andra allmänna intressen kan resultera i större eller mindre försörjningsområden än idag. Därmed ändras också förutsättningarna för vilka företag som kan konkurrera med varandra på samma marknad. Det är ingen självklar utgångspunkt att länets materialförsörjning ska ske inom länets gränser, eller att länets mineralresurser ska förbehållas det egna länets invånare. Ett beslut om att minska uttagen ur täkter till under de bedömda framtida behoven kan kompenseras med att konstatera att det finns resurser att föra in ballast i länet i form av hamnkapacitet under överskådlig tid i en utpekad hamn. En satsning på ballastindustrin inom länet som exportindustri kräver även det tillgång till hamn. Ska befintliga täktlägen utnyttjas innan nya täkter öppnas? De täkter som finns idag har vid något tillfälle lokaliserats efter en avvägning mot motstående intressen. Oavsett om värderingarna av olika intressen förändrats sedan dess är det ett faktum att störningar och intrång från en befintlig verksamhet har större acceptans hos allmänheten än samma störningar från en nyetablerad verksamhet. Det kan därför finnas anledning att utnyttja de platser där täkter bedrivs idag, och vars materialinnehåll motsvarar framtidens behov, så länge materialet räcker. I scenarioform kan denna värdering tillåtas slå igenom med olika styrka för att därigenom göra denna beslutsfaktor tydlig. Vad är viktigast, materialförsörjningen eller? Ballast är tungt och förbrukas i stor mängd. Varje ökning av transportavstånden ger ökade kostnader och miljöpåverkan i form av utsläpp till luft. Ur utvinningssynpunkt är det därför alltid lämpligast att lokalisera täkter så nära avsättningsområden oftast tätorter som de geologiska förutsättningarna medger. Ofta finns dock andra intressen som gör anspråk på samma områden. En avvägning måste därför ske, baserad på det synsätt som redovisats av länsstyrelsen i föregående avsnitt. Antingen sker denna avvägning i generella termer på den strategiska nivån eller så behandlas frågan vid värderingen av enskilda områden lämpliga för ballastutvinning. 19