Yttrande över Landstingsrevisorernas rapport 21/2010. Högre kvalitet och fler resenärer? första året med det nya tunnelbaneavtalet

Transkript

1 1 (5) Datum Identitet TN SL Trafiknämnden Yttrande över Landstingsrevisorernas rapport 21/2010. Högre kvalitet och fler resenärer? första året med det nya tunnelbaneavtalet Landstingsrevisorerna har genomfört en granskning av hur SL säkerställer att tunnelbaneavtalet ger avsedda effekter när det gäller resande och kvalitet. Revisorerna har överlämnat rapporten till styrelsen för AB Storstockholms Lokaltrafik och till Trafiknämnden för yttrande. Efter en inledande sammanfattning presenteras nedan SLs yttrande över revisionens slutsatser och rekommendationer (nedan sammanfattade i kursiverad text) i olika avseenden. Sammanfattning Revisorerna framför synpunkter bl. a. avseende uppföljning av avtalet, riskanalyser och kostnadseffektivitet. Revisorerna påpekar också det man uppfattar som inkonsekvenser i incitamentssystemet, samt vikten av uppföljning av fordonsunderhåll. SL påpekar att ett omfattande arbete har genomförts under 2010 för följa upp avtalad leverans, men också för att förbättra uppföljningsmöjligheterna framåt i tiden. Avtalet bygger på en över tid förbättrad kvalitet, där incitamentsnivåerna utgår från gällande resultatnivåer Den inom SL nyligen genomförda organisationsöversynen skapar förutsättningar för att bättre hantera av revisionen påpekade övriga brister. SL:s yttrande över revisionens slutsatser och rekommendationer Kort tid för att se effekter Den sammantagna bedömningen från revisorerna är att SL har möjlighet att via avtalet säkerställa en leverans som håller avsedd kvalitet. Slutsatser från granskningen skall ses mot bakgrund av att avtalet trädde i kraft den 2 november 2009, vilket anses vara en kort tid för att se effekter av det nya avtalet, även om avtalet bygger på leveranser med högre kvalitet än tidigare redan från avtalets start. SL anser att rimligheten i att kräva ökad kvalitet från dag ett, i ett nytt omfattande uppdragsavtal av tunnelbaneverksamhetens komplexitet, kan

2 2 (5) ifrågasättas. Under framtagandet av förfrågningsunderlaget ( FFU ) för upphandlingen av tunnelbaneverksamheten, fanns en stor enighet i uppfattningen att stora kvalitetsförbättringar inte skulle kunna genomföras från dag ett. Detta framgår också om man studerar avtalet, som bygger på att avtalad ersättning utgår vid samma kvalitetsnivåer som förelåg vid tiden för framtagandet av FFU, 2007, för att därefter kräva stegvisa ökade kvalitetsnivåer över tid för att samma ersättning skall erhållas. I sammanhanget kan också nämnas att SL kräver ett årligt avtalat pris som inte förändras över avtalsperioden, förutom avtalad indexering. Anbudspriset är beräknat på en åttaårsperiod, och därefter jämnt fördelat per år. Då avtalet kräver påtagliga förbättringar över tid i levererade kvalitetsnivåer, finns anledning att tro att detta är prissatt i avtalet, varvid priset i förhållande till levererad kvalitet är relativt sett högre i början av avtalsperioden Intern kontroll Revisionen bedömer att det finns förutsättningar för en tillräcklig intern kontroll av tunnelbanans uppdragsavtal, men att denna inte varit tillräcklig under Skälet är att MTR:s trafikutbudsrapportering under 2010 varit undermålig, p.g.a. bristande systemstöd. SL har under året i hög grad prioriterat att stötta MTR i framtagandet av en tillförlitlig rapportering, vilket lett till att övrig uppföljning och analys inte fått samma prioritet. Revisionen ställer frågan om det är realistiskt att entreprenören själv skall tillhandahålla strategiska rapporteringssystem. SL håller med om att strategiska rapporteringssystem är av stor vikt för en väl fungerande uppföljning av leveransen. I upphandlingen lades därför stor vikt på att utvärdera de processer som beskrevs för hur avtalskraven skulle uppfyllas. I praktiken visade det sig att MTR missbedömt både kraven på rapporteringen, funktion och kapacitet i det system som valts för trafikutbudsrapportering. Problemen har lett till omfattande arbete inom SL för att stödja framtagandet av en acceptabel rapportering, vilket dock inte betyder att arbete med övrig analys och uppföljning inte har utförts. I avtalet beskrivs en avvikelsehanteringsprocess i fem steg. 1. En av SL eller trafikentreprenören konstaterad brist skall skyndsamt avhjälpas av entreprenören på eget initiativ. Entreprenören skall redovisa orsaker, samt beskriva åtgärder för att bristen inte skall uppstå igen. 2. Om vidtagna åtgärder inte är tillräckliga, har SL rätt att begära att entreprenören upprättar ett skriftligt förslag till åtgärdsplan med tidsatta åtgärder för att komma till rätta med bristen. 3. Om inte åtgärdsplanen är SL tillhanda inom utsatt tid utgår vite på kronor. 4. Åtgärdsplanen skall godkännas av SL, och därefter betraktas som en integrerad del av uppdragsavtalet. 5. Om inte åtgärder genomförs enligt tidplan, utgår vite med kronor per vecka som förseningen varar.

3 3 (5) SL har vid ett flertal tillfällen begärt åtgärdsplaner för att komma tillrätta med brister i leveransen. Som exempel kan nämnas begärda åtgärdsplaner för brister i rapporteringen, bristfälligt verksamhetsledningssystem, brister i trafikplaneringsfunktionen och bärgningshantering. I övrigt tillämpas avtalets samtliga viten och incitament fullt ut. Huruvida SL skall tillhandahålla strategiska rapporteringssystem är en vägvalsfråga. Med den inriktning som gäller nu, d.v.s. outsourcing av operativt ansvar till entreprenörerna i så hög omfattning som möjligt, förefaller det orimligt att SL skulle tillhandahålla, driva och stödja sådana system, då de i hög grad är operatörs- och verksamhetsberoende. Ansvaret för rapportering och brister i densamma skulle därmed hamna hos SL. Systematiska riskanalyser Revisionen påpekar att inga systematiska riskanalyser genomförs, och att detta bör göras för identifiera sannolika avvikelser som kan få stora negativa konsekvenser, och som därmed behöver förberedas med alternativa handlingsplaner. Funktionsinriktningen i avtalet innebär att entreprenören har ett omfattande ansvar för att planera, förbereda för och hantera även oväntade situationer. I uppdraget ingår att förplanera lösningar för olika typer av trafikstörningar, samt att i förekommande fall stå för ersättningstrafik. I avtalet ingår även ett fullständigt ansvar för samordning av ex snöröjningsinsatser, fordonsunderhåll, stationsservice, information etc. Ansvaret för riskanalyser och förberedelser för krissituationer ingår således i entreprenörens ansvar. SL instämmer i revisorernas synpunkt att riskanalyser avseende SL:s infrastruktur bör genomföras för att i möjligaste mån förebygga och undvika trafikstörningar som beror på brister i infrastrukturen. Tydlig ansvarsfördelning mellan beställare och utförare Uppdragsavtalet beskriver enligt revisionen tydligt ansvarsfördelningen mellan SL som beställare och entreprenören som utförare. Avtalet beskriver även SL:s roll som leverantör av förutsättningar. Revisionen uppfattar dock att beskrivningen av SL:s ansvar som infrastrukturhållare inte är tydlig nog, och att det finns en rollkonflikt i organisationen för samordning av avtalsuppföljningen. En central fråga anses vara om avtalet skapar rätt balans mellan parterna. SL:s verksamhet är fr.o.m. den 1 maj 2011 trafikslagsinriktad, vilket adresserar problemet med rollkonflikter internt. När det gäller frågan om avtalet skapar rätt balans mellan parterna kan det uppfattas som en obalans att entreprenören står för konsekvenserna i form av temporära trafiklösningar, ersättningstrafik och prisavdrag för ej utförd trafik oavsett vem som vållar störningar i trafiken. Denna avtalskonstruktion är dock en avvägd strategi, vars syfte är att entreprenören alltid skall arbeta för att skapa bästa möjliga situation för resenärerna, även när störningar i trafiken uppstår. Detta har varit väl känt och diskuterats under

4 4 (5) förhandlingarna med nuvarande entreprenör, och är också prissatt i det avtal som finns. Ingen ökad kostnadseffektivitet Revisionen kan inte bedöma att det skett några avgörande förbättringar avseende kvalitet eller resenärsvolym under avtalets första år. Kostnaderna har ökat, vilket indikerar sjunkande kostnadseffektivitet och produktivitet. Kostnadsjämförelser är dock svåra att göra mellan åren därför att trafikvolymer och ingående ansvarsområden förändrats. SL håller med om att den förändrade avtalsstrukturen gör det svårt att göra en direkt kostnadsjämförelse mellan åren bakåt i tiden, bl. a. beroende på att kostnader som tidigare låg hos SL har överförts till uppdragsavtalet. Som exempel kan nämnas tungt fordonsunderhåll, ansvar för hela resan, vilket bl.a. innebär kostnadsansvar för ersättningstrafik, ökad bemanning i spärrar m.m. Årskostnaderna är även svåra att jämföra beroende på att tunnelbanans kostnader tidigare bokfördes på olika kostnadsställen inom SL. SL:s nya trafikslagsindelade organisation ger dock förutsättningar för en komplett kostnadsuppföljning per trafikslag för tiden framöver. Incitamentsmodellen Revisionen konstaterar att ett ekonomiskt incitamentssystem är utformat för att främja hög kvalitet och måluppfyllelse. Granskningen visar att det finns motsägelsefulla inslag i detta, t.ex. kan bonus utgå för upplevd kvalitet och för punktlighet även om utfallet är lägre i förhållande till den nivå som gällde då avtalet trädde ikraft. Incitamentsnivåerna för bl. a. punktlighet och nöjd kund diskuterades ingående under framtagandet av FFU, och sattes utifrån den bedömning som då gjordes avseende möjlig utveckling. Tunnelbaneverksamheten har att hantera stora infrastrukturella störningar under en lång tid framöver. Som exempel kan nämnas bygget av Citybanan och stora avstängningar av tunnelbanetrafiken p.g.a. renoveringar av bananläggningen. Nivån för incitamentsutfall för olika kvalitetsparametrar byggde på dåvarande nivåer för ex. punktlighet och kundnöjdhet, alltså 2007 års nivåer. Nivån för bonus och viten i avtalet utgår från 2007 års nivå och ingenting annat. Utfallet avseende punktlighet och nöjd kund överstiger med marginal dessa värden och är därmed berättigade till incitament. Under tiden mellan förfrågningsunderlagets framtagande och driftstart lyckades dåvarande entreprenör höja kvalitetsnivåerna påtagligt, en effekt som kom den nya entreprenören till godo. Regelbundna och stickprovsvisa kontroller Revisionen anser att SL har goda möjligheter att via månadsrapportering och IT-system följa upp fordonsunderhållet. Dock krävs regelbundna kontroller och stickprovsvisa statusbesiktningar av fordonen.

5 5 (5) Kontroller av det slag som revisionen förordar är en del av det löpande arbete som utförs av SL:s fordonsförvaltare. Att arbeta som en effektiv beställare med bl.a. leveranskontroller är också ett fokusområde för SL:s nya organisation. Revisionens rekommendationer Ta fram en övergripande riskanalys, med tillhörande handlingsplaner, för att identifiera sannolika avvikelser som kan få stora konsekvenser om de inträffar Säkerställ att tunnelbanans kostnadsutveckling och produktivitet kan följas över tid Genom regelbundna kontroller och stickprovsvisa besiktningar av fordonen säkerställa att registrerade åtgärder är genomförda Den översyn som nu görs inom SL har som ett mål att skapa en effektiv beställarorganisation. Organisationsförändringen och nya arbetssätt säkerställer att de rekommendationer som revisionen framför kommer att genomföras. Förslag till beslut Trafiknämnden föreslås besluta att godkänna att AB SL som svar på Landstingsrevisorernas remiss överlämnar det föreslagna yttrandet. Göran Gunnarsson Verkställande direktör Ragna Forslund Avdelningschef Trafikförsörjning Bilaga Revisionsrapport 21/2010