Fakulteten för samhälls- och livsvetenskaper. Fredrik Olsson. EU:s Fiskeripolitik. EU s Fishery Policy. Towards a rights-based management?

Transkript

1 Fakulteten för samhälls- och livsvetenskaper Fredrik Olsson EU:s Fiskeripolitik På väg mot en rättighetsbaserad förvaltning? EU s Fishery Policy Towards a rights-based management? Miljövetenskap C-uppsats Datum/Termin: Handledare: Hilde Ibsen Examinator: Eva Svensson Karlstads universitet Karlstad Tfn Fax Information@kau.se

2

3 ABSTRACT Most of the sea areas within the European Union are overfished and the catches are estimated to be up to five times lager then the amount to achieve a sustainable fishery. In doing so, the management of EU's marine resources comes to be questioned. The purpose of this study was to analyze EU's administration of marine fisheries and to explore which steps that can be undertaken to counteract the negative trend. The questions of the study were: How does the EU administrate today s marine fishery recourses? And: How can the problem whit overfishing be discouraged? To answer these questions a comparative analyses were used to compare and evaluate administrative systems. A content analysis were also used on official documents. The fundamental problem is that the sea is a common resource and contains many users, which can cause overfishing. There is a lack of property rights, which lead to the tragedy of the commons because everybody has the right to use the recourses of the sea. When there is many users the individual s contribution is a drop in the ocean and there is no motive for individual action. The study concluded that there were major problems with the current administration and that there were a strong conflict between conservation and exploitation. The total catch quota are set too high and it creates a situation whit a race to the fish to catch as many fish as possible before the quota is reached. Problems also arise because the EU has an ineffective regulation of the fishery that gives fisherman little freedom to act on. By creating property rights it sets a value on the resource that would provide a longer-term sustainable administration. Three management systems to create a rights-based management were analyzed which were the territorial use right in fisheries, local governance and individual transferable quotas. Of these, the individual transferable quotas were the most potential option. Though property rights can create an opportunity it does not solve the whole problem whit overfishing, some difficulties still remains such as the supply of public goods. If the current management is ongoing, the problem whit overfishing persists. Changing today s administration to a rights-based management can lead to sustainability within the EU fisheries. Keywords: EU, Overfishing, property rights, Rights-based management.

4 SAMMANFATTNING De flesta havsområden inom den Europeiska Unionen är överfiskade och fångsterna beräknas vara upp till fem gånger för stora för att ett hållbart fiske skall kunna uppnås. I och med detta har förvaltningen av EU:s marina resurser kommit att ifrågasättas. Syftet med denna uppsats var att analysera EU:s förvaltning av havsfisket samt att undersöka vilka åtgärder som kan vidtas för att motverka den negativa utvecklingen. Frågorna till detta syfte var: Hur bedrivs dagens förvaltning av EU:s marina fiskeresurser? Samt: På vilka sätt kan överfisket motverkas? För att svara på frågorna användes en komparativ metod för att jämföra och utvärdera förvaltningssystem, samt en innehållsanalys av officiella dokument. Grundproblematiken utgöras av att havet är en gemensam resurs där det finns många användare, vilket kan leda till överutnyttjande. Det råder brister i äganderätter vilket leder till allmänningens tragedi då alla har rätt att bruka havets resurser. Då det är många användare ses också den enskildes handling som en droppe i havet och det saknas motiv för enskilt agerande. Undersökningen kom fram till att det fanns stora problem med dagens förvaltning och en stark målkonflikt mellan bevarande och exploatering. Den totala fångstkvoten sätts för högt och det blir en kapplöpning till fisken för att kunna fånga så mycket fisk som möjligt innan kvoten är uppnådd. Problem uppstår också genom att EU har en ineffektiv detaljreglering av fisket vilken ger fiskarna liten frihet att agera på. Genom att skapa äganderätter sätts också ett värde på resursen vilket kan ge en långsiktig hållbar förvaltning. Tre förvaltningssystem som skapar en rättighetsbaserad förvaltning undersöktes vilka var territoriella äganderätter, lokal förvaltning och andelssystem. Utav dessa framstod andelssystemet som det mest potentiella alternativet. Äganderätterna löser dock inte hela problematiken utan vissa problem kvarstår så som tillgången på kollektiva nyttigheter. Om dagens förvaltning fortgår kvarstår problemet med överfiske. Att omforma dagens förvaltning till en rättighetsbaserad förvaltning kan då vara en väg till att skapa en hållbar utveckling för fisket inom EU. Nyckelord: EU, Överfiske, Äganderätter, Rättighetsbaserad förvaltning.

5 INNEHÅLLSFÖTECKNING 1. INTRODUKTION Bakgrund Syfte och frågeställning Metod och material Begrepp Upplägg och presentation TEORI Marknaden Vad är en gemensam resurs? Allmänningens och det fria tillträdets tragedi Det sociala dilemmat En droppe i havet Väldefinierade äganderätter en förutsättning Hållbar utveckling EU:S GEMENSAMMA FISKERIPOLITIK Bevarandepolitiken Strukturpolitiken EU- kommissionen och rättighetsbaserade system EU och införandet av äganderätter RÄTTIGHETSBASERAD FÖRVALTNING Territoriella användarrätter Lokal förvaltning Andelssystem INVÄNDNINGAR MOT ÄGANDERÄTTER Mer statlig kontroll? Orättvisa? Kollektiv nyttighet och positiv diskonteringsränta DISKUSSION REFERENSER... 30

6 1. INTRODUKTION 1.1 Bakgrund 1992 kollapsade jordens största torskbestånd utanför Newfoundland i Kanada. Efter åratal av allt intensivare fiske, varningarna från forskare, minskade fångster, subventioner till ytterligare moderniseringar till fiskeflottan, ännu effektivare fiske, ytterligare minskade fångster, ännu desperatare jakt på de sista torskarna av de överutrustade, skuldsatta fiskarna så en dag var det faktiskt slut. Ingen kunde längre argumentera om frågan: de mytomspunna fiskebankarna, om vilka Kanadas upptäckare John Cabot en gång skrev att de var så torsktäta att det räckte med att sänka ner en korg i havet för att få upp meterstora torskar, var efter ett par årtionden av intensivt bottentrålfiske renskrapade. Men vad lärde vi på andra sidan Atlanten oss av detta? Märkligt nog Ingenting (Lövin, 2007:20). Detta skrev Isabella Lövin i sin i Sverige uppmärksammade bok om jakten på den sista matfisken. Fakta tala också sitt tydliga språk, en utfiskning sker också kontinuerligt på denna sida av Atlanten inom den Europeiska Unionen. I havsområden inom EU är de flesta bestånden överexploaterade. Cirka 80 procent av bestånden är beräknade att fiskas över en maximal hållbar nivå. Fångsterna uppskattas också vara upp till fem gånger för stora för att ett hållbart fiske skall kunna uppnås (ICES, 2008). För vissa arter är också situationen än värre då det krävs omfattande åtgärder för att nå en acceptabel biologisk status. Exempelvis fiskas 30 procent av bestånden i Östersjön, Nordsjön och vattnet väster om de Iberiska öarna utanför biologiska säkra gränser (Fiskeriverket et al. 2009). Denna utfiskning målar upp ett obekvämt scenario där tillgången på fisk i framtiden inte behöver vara lika självklar som den är idag. Det är heller inte bara tillgången på föda som är oroväckande. Fisken ger också oss människor ett antal väsentliga ekosystemtjänster under sin livscykel, så som att transportera energi och material, balanserar näringshalter och reglerar kretslopp (Holmlund & Hammer, 1999). Förutom miljöaspekten skapar fisket också stora ekonomiska och sociala värden. Bland annat är den viktig för sysselsättningen då industrin förser många människor med arbete samtidigt som många kustsamhällen lever av fisket och har det som sin primära inkomstkälla. Stora inkomster går alltså förlorade på grund av ett minskat fiskebestånd och leder till sämre lönsamhet (Porter, 2001). Utfiskning kan alltså inte bara få miljömässiga konsekvenser utan också skapa negativa sociala och ekonomiska värden. Genom denna negativa utveckling med överfiske har EU:s förvaltning av dess marina resurser kommit att ifrågasättas och från flera håll förespråkas en förändring av det nuvarande 1

7 förvaltningssystemet (Brady et al. 2008, Finansdepartementet et al. 2008, Fiskeriverket et al. 2009, Lövin 2007, SLI 2006a). 1.2 Syfte och frågeställning Syftet med denna uppsats är att analysera EU:s nuvarande förvaltning av havsfisket samt att undersöka vilka åtgärder som kan vidtas för att förhindra ett fortsatt överfiske. Forskningsfrågorna till detta syfte är: Hur bedrivs dagens förvaltning av EU:s marina fiskeresurser? På vilka sätt kan överfisket motverkas? 1.3 Metod och material Beroende av vad som skall studeras används det inom forskningsvärlden en kvalitativ eller kvantitativ metod. Genom att använda en kvalitativ metod fås en djupare förståelse kring ämnet i fråga och en kunskap som inte utgår ifrån siffror (Kvale, 2007). Det kvalitativa synsättet utmärks också utav förståelse, empati, tolkning och ett holistiskt synsätt där objekt betraktas i dess kontext (Denscombe, 2000). För denna uppsats har jag valt att använda mig av det kvalitativa synsättet då jag är ute efter att finna en fördjupad bild, tolka förlopp och granska EU:s fiskeripolitik. Denna studie använder sig av en komparativ metod. Detta för att finna och jämföra andra alternativa förvaltningsformer. Dessa förvaltningsformer kommer att jämföras gentemot varandra och med dagens förvaltning. Den komparativa studien lämpar sig till att pröva teorier om politik och i detta fall förvaltningssystem. Det skapas alltså utrymme för att studera likheter och skillnader. Genom dessa jämförelser kan sedan påståenden göras om hur olika fenomen förhåller sig till varandra. Ett övergripande syfte med den komparativa metoden är också att få förståelse för politiska system, deras uppbyggnad, orsaker och betydelse (Denk, 2002). Utifrån den kvalitativa ansatsen har valet också gjorts att använda en innehållsanalys för att bearbeta texter som är relevanta för mina forskningsfrågor. En innehållsanalys är en analysmodell som speciellt lämpar sig för att analysera texter och dokument (Boolsen, 2007). Således kommer jag att använda mig av en kvalitativ innehållsanalys vilken appliceras på 2

8 officiella dokument. Detta för att få en överblick av utvärderingar av EU:s fiskeripolitik för att se vilka ambitioner och åtgärder som görs eller skulle kunna göras. De officiella dokumenten är bland annat hämtade ifrån Sveriges livsmedelsekonomiska institut, Finansdepartementet, Fiskeriverket och EU-kommissionen. Då alla dokument, förutom ifrån EU, är Svenska kommer uppsatsen också att rikta in sig på synsätt ur ett i första hand Svenskt perspektiv. Det första steget i innehållsanalysen var att koda innehållet och att ta ut meningsbärande enheter. Då dessa meningsbärande enheter var funna kunde olika centrala kategorier av relevans skapas som senare blev olika teman att grunda min tolkning av problematiken på. 1.4 Begrepp Resursränta Med resursränta menas det nationalekonomiska överskottet som fås efter att alla företagsekonomiska kostnader har blivit täckta. Detta kan jämföras med arrende vilket är ett pris som en jordägare vill få för att överlåta brukandet av jorden till någon annan. Staten kräver i fallet om fiske inget arrende på att brukarna använder havets biologiska resurser, men den teoretiska avkastningen kan ändå beräknas och ses som en resursränta. Fiskerinäringen generera således en företagsekonomisk vinst och en resursränta. Denna ränta tillfaller inom fiskenäringen fiskaren själv vilket gör att denne får större ekonomiska medel till att bedriva ett fiske på (Fiskeriverket, 2007). Resursräntan är således den extra avkastningen en ägare av en resurs får och tjänar av den knappa tillgången (Munro, 1982). Kollektiv nyttighet Genom att yrkesfiske bedrivs skapas också ett värde på en marknad för bland annat fisk och fiskeredskap vilka får ett konkret värde. De kollektiva nyttigheterna som också har ett samhällsekonomisktvärde är värden som är mer svårdefinierade och har en mindre mätbarhet. Dessa värden kan tillexempel vara ett fiskbestånds bidrag till upprätthållandet av ett marint ekosystem, vilket då blir diffust att sätta ett pris på. Värdena uppstår också oftast utan någon direkt inverkan genom utnyttjande eller användning av resursen. Det kan röra sig om ett optionsvärde där värdet av alla potentiella framtida användningar som vi inte känner till idag räknas in. Det kan också vara ett existensvärde där människor värderar att resursen finns. Sedan kan det också vara ett arvsvärde där människor idag avstår från att använda resursen så att framtida generationer kan få ta del av den (Pihl, 2007). 3

9 1.5 Upplägg och presentation Uppsatsen börjar med ett teorikapitel där relevanta teorier kring frågeställningarna introduceras. Det följande kapitlet startar med en presentation av EU:s gemensamma fiskeripolitik och beskriver sedan politikområdena bevarade och struktur för att undersöka varför det har skett och sker ett överfiske inom EU. Kapitlet styrs också in på om det inom EU har uppkommit politisk vilja kring att förbättra förutsättningarna till ett mer hållbart fiske för unionen. Nästa kapitel beskriver rättighetsbaserade lösningar som en drivkraft för att komma till bukt med överfisket där tre olika system presenteras. Efter detta kapitel kommer ett avsnitt där invändningar emot dessa äganderättsbaserade system presenteras. Vidare följer sedan en diskussion om EU:s fiskeripolitik, överfiske och rättighetsbaserade system. 4

10 2. TEORI 2.1 Marknaden I det västerländska samhället som vi lever i idag sker det en hög tilltro till den enskilda individens förnuft och de positiva effekterna som nås när människor får frihet att använda sitt förnuft. Dessa tankar utvecklades genom den liberalistiska ideologin där förnuftiga människor inte behövde ledas eller styras. Detta synsätt skall istället skapa positiva effekter till hela samhället då människor tar hand om sig själva på lika rättsliga villkor. En viktig sympatisör av detta tänkande var Adam Smith som såg ett samband mellan produktivitet och välstånd där produktiviteten ökade vid arbetsdelning och specialisering. Arbetsdelningen förutsatte också potentialen att byta varor och tjänster vilket sker på marknaden. Priset som är det centrala i marknadsekonomin är då resultatet mellan utbud och efterfrågan, vilket samordnas effektivt mellan aktörerna. I detta system behövdes då inte heller att någon myndighet blandade sig i affärerna. Prismekanismen leder till att aktörerna gagnar varandra trots att människor först och främst bryr sig om sig själva. Det som individen ser som rationellt blir också det för kollektivet. Den fria konkurrensen och de frivilliga avtalen skall också stimulera till självreglering så att alla främjas (Pihl, 2007). I dagens läge ifrågasätts Adam Smiths liberala marknadsekonomiska synsätt alt mer då det inom marknaden bland annat kan finnas ojämnheter i konkurrenskraften. Detta brukar då benämnas som ett marknadsmisslyckande då resultatet inte gagnar allas bästa. Lösningen blir en politisk styrning med offentliga ingrepp så som offentliga institutioner, skatter, bidrag och subventioner. I och med dessa offentliga ingrepp störs också marknaden och dess prissignaler vilket ger en sämre effektivitet, vilket kan bidra till nya orättvisor. Trots detta finns det idag inom miljöområdet starka skäl till att ha en ekonomisk styrning i de fall där aktörerna själva inte kan generera en effektiv hushållning (Pihl, 2007). Ett område den offentliga styrningen kan komma att behövas för en effektiv hushållning är vid gemensamma resurser där äganderätter saknas. 2.2 Vad är en gemensam resurs? En gemensam resurs kan beskrivas som ett naturligt system så som ett fiskevatten eller ett människoskapat system så som en bevattningskanal. Här är resursen så pass stor att det blir 5

11 kostsamt att hindra potentiella förmånstagare att utnyttja fördelarna med nyttan av resursen (Ostrom, 1990). Den grundläggande problematiken med gemensamma resurser är överutnyttjande då den ofta har många användare. Detta skapar då många problem och kan förstöra resursens långsiktiga hållbarhet. För ett fiskevatten kan detta då betyda att fiskpopulationen kollapsar. Användarna måste alltså ta ställning till hur stort deras utnyttjande skall vara, hur mycket fisk de skall fånga. Om alla användare är återhållsamma kan en hållbarhet för den gemensamma resursen skapas. Problematiken ligger här i om en användare är återhållsam och en annan inte är det. Den gemensamma resursen kommer då fortfarande att kollapsa medan den återhållsamma användaren förlorar den kortsiktiga vinsten denna kan få av resursen (Ostrom et al. 2002). Detta fenomen beskrivs i nästa stycke som allmänningarnas tragedi. 2.3 Allmänningens och det fria tillträdets tragedi 1968 myntade Garrett Hardin begreppet De allmänna tillgångarnas tragedi. Hardin förklarade detta fenomen genom en gemensam betesmark där flera boskapsägare har sina djur. Så länge antalet djur hålls ner till en nivå där betesmarkens bärkraft inte överskrids är det enskilda rationella också rationellt för kollektivet. Ingen inom denna allmänning har heller rätt att förbjuda någon annan att använda betesmarken om det skulle vara så att antalet djur ökar. Genom att en boskapsägare försöker att maximera sin nytta av betesmarken ser denne en möjlighet att skaffa flera djur. Utifrån detta ser boskapsägaren både en negativ och en positiv sida. Det positiva är att boskapsägaren får hela vinsten då denna kan sälja ytterligare ett djur. Detta kan då beskrivas som att denne ökar sin nytta med +1. För kollektivet skapar detta istället -1 då betesmarken överutnyttjas. Detta betyder också att alla boskapsägare delar på den negativa nyttan -1 som bara blir en liten för var och en av summan (Hardin, 1968). För den enskilde blir det alltså en vinst i att skaffa ett djur till då detta överträffar de negativa effekterna. Individen ställs helt plötsligt emot det som är det bästa för hela kollektivet. Följden av detta blir överbete vilket gör att allmänningen till slut förstörs. Den ökade användningen och det fria utnyttjandet skapar alltså allmänningens tragedi. Den allmänna tillgången är alltså en resurs som kan användas fritt (Pihl, 2007). Nu mera benämns detta fenomen inom fisket som det fria tillträdets tragedi då det syftar på problemet i sak, att alla har rätt till att bruka havets resurser. Detta genom frånvaro av tydligt ägande vilket gör att tillgången till den gemensamma resursen är fri. Själva tragedin blir då 6

12 inte att resursen ägs och används för gemensamt bruk utan att den istället används så som att ingen ägde den. Detta gör i sin tur också att kortsiktiga mål främjas mer än de långsiktiga målen (Ciriacy-Wantrupand et al. 1975). 2.4 Det sociala dilemmat Som har visats kan det alltså vara svårt för den enskilde att motivera en handling som leder till kollektivets bästa. Den enskilda individen gagnas då utav att alla andra följer de normer som gör att en resurs kan förvaltas på ett hållbart sätt. Genom detta skapas incitament för den enskilde att överutnyttja resursen. Motivet blir att det inte spelar någon roll i det stora hela om bara en överutnyttjar det gemensam. Denna individ åker då alltså snålskjuts på de andra och blir en så kallad free-rider. Detta skapar då i sin tur drivkrafter för andra att handla på ett icke hållbart sätt då de också vill ha en lika stor del av kakan. Individen ställs här i ett socialt dilemma när denne ser att andra sviker. Då skadan till sist ändå kommer att inträffa blir det för den enskilde lika bra att ta del av resursen och utnyttja den. Detta leder då till en situation där det som är bäst för kollektivet sätts ur spel och det som gynnar individen sätts i främsta rum (Pihl, 2007). 2.5 En droppe i havet Vid de tillfällen där det finns många aktörer inblandade kan det enskilda handlandet bli av en marginell betydelse. Detta gör då att ens egna bidrag till det kollektiva slöseriet blir som en droppe i havet. En ännu suddigare linje av det sociala dilemmat skapas där det rationella för individen och kollektivets bästa inte synliggörs. Då en ensam fiskares upphörande inte ger några märkbara effekter blir det individuella rationella att fortsätta fiska. Detta förutsatt att fiskaren tror att de andra fiskarna kommer att fortsätta, eller åtminstone är osäker på om de kommer att upphöra. Om fiskaren tar sitt samhällsansvar att sluta fiska då det sker en överfiskning i havet kommer denne fortfarande att lida på grund av alla andras utnyttjande. Sedan går också fiskaren miste om positiva värden, så som inkomst. Det ända rationella är att fortsätta fiska då alla andra förväntas resonera på samma sätt. Då den enskilda användningen av den allmänna tillgången uppstår och har omfattningen av en droppe i havet är det inte så troligt att fiskarna ändrar sitt beteende trots att de vet att det är skadligt ur ett helhetsperspektiv (Pihl, 2007). 7

13 2.6 Väldefinierade äganderätter en förutsättning En förutsättning för det organiserade marknadssystemet är äganderätter, vilket också leder till prisbildning. Utifrån detta har vissa kriterier satts upp som definierar en fullständig äganderätt för en resurs så som ett fiskebestånd: Permanenta - Att ägandet uppfattas som långsiktigt. Exklusiva Att all nytta och kostnad hamnar hos ägarna själva. Fullständigt specificerade Att det finns en tydlig ägare och att dess rättigheter och begränsningar är definierade. Överlåtbara Att rätten för att köpa och sälja hamnar hos dem som har den högsta betalningsviljan, då resursen används där den har högst värde. Skyddade Både rättsligt och i verkligheten. Dessa parametrar behövs alltså för att marknaden skall fungera, då det helt enkelt inte går att sälja något som inte ägs. Avtal kan bara betyda något om ägaren kan utelämna andra användare att bruka resursen, dvs. exklusivitet. Om individen känner sig oroad med att avtalet följs blir de också mindre benägna att ingå andra avtal eller byten som skapar utveckling genom handel, vilket gör att de bör vara permanenta och överlåtbara. Där av behövs myndigheter och institutioner med ett rättssystem som ser till att äganderätterna efterlevs, vilket gör att de måste vara skyddade (Scott, 1988). Det är dock ingen självklarhet att myndigheterna skapar alla förutsättningar för att äganderätter bevaras. Institutionernas mål är att skapa en rättslig struktur med rättvisa och flexibilitet, men samtidigt att skapa förutsättningar för byten av äganderätter. Det har dock visat sig att kriterierna oftast inte uppfylls till sin helhet (Bromley 1993). 2.7 Hållbar utveckling Hållbar utveckling är idag ett begrepp som är implementerat och vedertaget i samhället. Den mest använda definitionen härstammar från år 1987 i FN-rapporten Vår gemensamma framtid. Rapporten menar att hållbar utveckling är: "En utveckling som tillfredsställer dagens behov utan att äventyra kommande generationers möjligheter att tillfredsställa sina behov" (WCED, 1987). 8

14 Hållbar utveckling handlar alltså om att ta ett gemensamt ansvar och visa solidaritet mellan och inom generationer. En tydlig bild av begreppet är också tanken om individens delaktighet och ansvar. Hållbar utveckling tar också sin utgångspunkt i en helhetssyn av människors och samhällets behov, problem och förutsättningar. Grundläggande är också att ekonomiska, miljömässiga och sociala förhållanden är integrerade med varandra, då de skapar varandras förutsättningar. Ofta är det så att tillväxten för ekonomin ses som en förutsättning för utveckling. Samtidigt är det så att det inte går att uppnå en hållbar utveckling om inte miljön främjas, om välståndet inte fördelas rättvist eller om det inte sker en tillväxt i det mänskliga kapitalet så som utbildning och hälsa. Den sociala utvecklingen blir således både ett resultat och en förutsättning för den ekonomiska utvecklingen. Miljöaspekterna av hållbar utveckling fokuserar bland annat på att värna om ekosystemtjänster och återhämtningsförmåga vilket då i sin tur är en förutsättning för ekonomisk utveckling och social välfärd. Det går då helt enkelt inte att förbise en av dimensionerna för att uppnå hållbar utveckling. Då det sker en utveckling och förbättring inom en av dimensionerna skapar detta också förutsättningar för förbättringar inom en annan dimension. Däremot kan det också vara tvärtom. Bland annat om den ekonomiska tillväxten grundas på en produktion som försämrar miljön och hotar ekosystemen eller om det sker till priset av ohälsa och dåliga arbetsvillkor. Detta skapar då inte en hållbar utveckling. De tre dimensionerna måste alltså verka tillsammans med varandra för att skapa en hållbar värld som främja dagens och kommande generationers behov (SOU, 2004). 9

15 3. EU:S GEMENSAMMA FISKERIPOLITIK Fiskefrågorna inom den Europeiska Unionen har en lång historia där formerna för samarbete rörande fisket vuxit fram genom politiska förhandlingar. År 1983 bildade fiskeripolitiken ett eget politikområde, CFP 1. Anledningen till detta var att det tillkom en gemenskapsregim för förvaltning och bevarande av fisket. Ett steg i denna utveckling av CFP var införandet av principen om equel conditions, alltså lika villkor. Detta skulle då garantera medlemsländerna fritt tillträde eller lika tillgång i varandras fiskevatten. Dessa lika villkor skapade då ett system där ett enskilt medlemsland inte kunde utestänga ett annat medlemslands fiskare ifrån sina egna vatten. Denna princip har dock varit en svår förhandlingsfråga i unionens historia, då avvikelser från denna princip snarare har varit en regel än ett undantag. Från början ingick fisket i den gemensamma jordbrukspolitiken där målen för fiskeripolitiken lades fram i Romfördraget. De ursprungliga målen för fisket var att: Höja produktiviteten inom fiskerinäringen Stabilisera marknaden för fiskets produkter Skapa en trygg försörjning av fisk Ge konsumenterna god tillgång på fisk till rimliga priser I första hand var dessa målsättningar av en social och ekonomisk karaktär. Dessa mål finns fortfarande med i dagens fiskeripolitik, men har genom åren kompletterats med olika lagförslag som lyfter fram hänsynen till de ekologiska aspekterna som fisket skapar. Idag vägs alltså de ekologiska aspekterna in och det talas istället om ett ansvarsfult fiske med grunden i biologiska, sociala och ekonomiska aspekter (SLI, 2006a). Detta slogs definitivt fast år 2002 i den så kallade grundförordningen (Rådets förordning (EG) nr 2371, 2002) släppte EU-kommissionen för första gången sin Grönbok om det Europeiska fisket där den konstaterar att det råder stora problem med EU:s fiskeripolitik och att det har gjort så en längre tid. Den skrev där att: Den gemensamma fiskeripolitiken står nu inför stora utmaningar, sedan nästan 20 år förflutit från det att den infördes. Politiken har inte skapat något hållbart utnyttjande av fiskeresurserna, och ändringar kommer att krävas för att nå detta mål. Brister finns i bevarandet samt i ekonomiska och politiska faktorer. När det gäller bevarande underskrider många bestånd säkra biologiska gränser. De exploateras alltför hårt, eller har små kvantiteter lekmogen fisk, eller bådadera. Läget är särskilt allvarligt för fiskbestånd som 1 Common Fishery policy 10

16 torsk, kummel och vitling. Om nuvarande trender fortsätter, kommer många bestånd att helt försvinna. Samtidigt är den tillgängliga kapaciteten hos gemenskapens fiskeflotta långt större än vad som krävs för ett hållbart fiske. (Europeiska kommissionen, 2001:4) I EU-kommissionens Grönbok från 2009 konstaterade den också att den gemensamma fiskeripolitiken inte hade lyckats med att förhindra ett överfiske, överdimensionerade fiskeflottor, svag ekonomisk återhämtningsförmåga och minskade fångster för Europas yrkesfiskare (Fiskeriverket et al. 2009). I reformen av denna grönbok pekar också kommissionen på ytterligare fem strukturella fel som har skapat situationen inom den gemensamma fiskeripolitiken, vilka är: Det djupt rotade problemet med överkapacitet i fiskeflottorna. Vagt formulerade politiska mål som ger otillräcklig vägledning för beslutsfattande och genomförande. Ett system för beslutsfattande som uppmuntrar till ett kortsiktigt tänkande. Ett regelverk som inte ger näringen själv tillräckligt ansvar. Bristande politisk vilja att se till att bestämmelserna följs och låg grad av efterlevnad i näringen. Slutsatsen är här att dessa fem strukturella fel måste lösas för att den gemensamma fiskeripolitiken skall kunna vara hållbar i framtiden (Europeiska kommissionen, 2009). Inom CFP finns också flera olika politikområden, två av dessa är bevarande- och strukturpolitiken. 3.1 Bevarandepolitiken Utgångspunkten för EU:s bevarandepolitik är att skapa ett ekologiskt och biologiskt hållbart fiske. En grundprincip handlar om relativ stabilitet. Denna princip uppkom genom ett antal tvister rörande tillgången till internationellt vatten. Det hela löstes genom att den Europeiska Unionen fick mandat till att bestämma över det totala uttaget av fisk och fördelningen av detta mellan medlämsländerna. EU beslutar då varje år den högsta tillåtna mängden fisk som får fångas och de sätter således ett tak för hur mycket som får fångas av en viss fiskart i olika havsområden. Detta system benämns TAC 2 och fördelas mellan medlämsländerna i enlighet med föreskrifter om relativ stabilitet där de berörda länderna har en fast procent av det totala TAC. Själva fördelningen grundas i regel av historiska fångster med syftet att ge länderna en relativ stabil nivå att bedriva fiskeriverksamhet på (Finansdepartementet et al. 2008). 2 Total Allowable Catch 11

17 Ministerrådet vilken är den instans som varje år bestämmer hur mycket fisk som skall fångas är tvungna att underbygga TAC med vetenskapliga studier från ICES 3. Dock kan detta ifrågasättas då TAC snarare kan ses som ett spel av politiska förhandlingar där faktorer förutom biologisk stabilitet främjas, så som bland annat kortsiktiga ekonomiska och sociala faktorer. Det slutliga resultatet blir då i regel att TAC sätts högre än vad de vetenskapliga experterna föreslår. Sedan blir den totala fångsten också högre en TAC då alla fångster inte rapporteras in (SLI 2006a). Ett exempel av detta är torskfisket i Östersjön där TAC och den totala fångsten varje år överstiger den vetenskapliga rekommendationen, figur 1. Figur 1. (Källa: SLI, 2004 s. 50) Anledningen till varför ministerrådet sätter TAC högre än vad som rekommenderat är flera. En anledning kan vara att ministerrådet värderar de positiva effekterna som fiskenäringen ger, så som arbetstillfällen och konsumtion, högre än de som har satt rekommendationen. En annan orsak kan vara att medlemmarna i rådet behandlar en avgränsad sektor vilket kan göra att de värderar denna högre än andra. Då detta också är en specialiserad sektor kan rådsmedlemmarna bli utsatta för kampanjer från sektorintressenter mer än vad ministrar för bredare politikområden blir. Detta lobbyisttryck kan då också betyda att rådsmedlemmarnas värdering av fiske blir högre än den egna regeringens. I slutändan för dessa orsaker med sig att ministerrådet sätter TAC högre än vad som är rekommenderat. Så länge TAC sätts utifrån politiska förhandlingar som bildar ett särintresse kommer också kvoten att vara högre än vad den vetenskapliga rådgivningen förmedlar. Trots att TAC sätts för högt är den trots alt 3 International Council for the Exploration of the Sea 12

18 nödvändig för många olika arter i havet därför att yrkesfiskarna konkurrerar om en gemensam och begränsad resurs. Om det inte skulle finnas någon form av kollektiv samordning skulle chansen för överfiske genom det fria tillträdets tragedi vara överhängande. Detta bildar då ett starkt motiv till att ha en gemensam fiskeripolitik (Finansdepartementet et al. 2008). TAC är som sagt i dagens system till för att begränsa det totala uttaget av fisk från havet. Detta blir då ett nödvändigt steg för att undvika överfisket. Dessa åtgärder är tyvärr inte tillräckliga då systemet leder till race-to-fish, alltså en kapplöpning efter fisken. Under dessa omständigheter blir det viktigt att fånga så mycket fisk så fort som möjligt innan TAC blir uppfiskad och fiskarna blir tvungen att sluta fiska (Brady et al. 2008). Företeelsen har beskrivits med dessa ord: Situationen kan liknas med godis på ett barnkalas. Hur skulle det se ut om allt godis låg i en stor skål och godiset delades ut genom att samla alla barn på en lämplig startplats och sedan på en given signal låta dem äta så mycket de kom över? Det troliga resultatet är trängsel och hetsätande. För att undvika situationen brukar föräldrarna i stället dela upp godiset i påsar och ge varje barn rättigheten till en påse. Barnen kan i lugn och ro äta godiset i den ordning och den takt de själva vill, och med lite tur går det att byta till sig sina favoriter från någon som har annan smak (Finasdepartementet et al. 2008:39). I den regleringsbaserade politiken som präglar EU:s fiskeripolitik idag finns inte de individuella rättigheterna med att var och en får en godispåse som beskrevs ovan. Istället beskrivs situationen som ett reglerat fritt tillträde där ett tak för uttaget finns, men inget system för att motverka kapplöpningen till fisken. För att motverka kapprustningen till fisken kompletteras istället TAC av andra regleringar för att minska tillträdet till fisken. Dessa extra regler är då till för att hejda konkurrensen när tävlingen om fisken uppstår och för att uppnå en rättvis fördelning av fångsterna. Detta har dock visat sig vara svårt att genomför i praktiken då det istället kan leda till en negativ utveckling. Dessa regleringar är många, men de vanligaste är regleringar i tid och fartygsbegränsningar. Fiskare kan bland annat bara få fiska vissa dagar i veckan under vissa tider och fartyg kan förbjudas pågrund av dess längd. Dessa regler försöker då styra fiskarna indirekt genom produktionsbeslut snarare än att se över de spelregler som eggar till överfiske. Det som alt som oftast händer är att fiskare kringgår dessa regler för att kunna utnyttja sitt fiske maximalt. De anpassar helt enkelt sitt beteende utefter reglerna. Detta då bland annat genom att investera i en snabbare och kraftigare båt för att komma först till fisken om det finns en regel om tidsbegränsning. Om längden på båten är för lång kan det tillexempel löna sig att investera i en bredare båt och bättre utrustning m.m. 13

19 Framgången med regleringarna beror då mycket på hur fördelaktigt det är för fiskarna att byta från ett reglerat fiske till ett oreglerat (SLI, 2004). Ett annat stort problem med regleringen är att det kan öka kostnaderna inom fisket, vilket leder till ineffektivitet. När fiskarnas valmöjlighet begränsas får de mindre frihet att välja utrustning, fartyg och den fisketid som är optimalt för företaget, vilket leder till ökade kostnader. Ett exempel på detta är bland annat begränsningar i antalet fiskedagar. Då en fiskare bara får fiska tre dagar i veckan kan denne inte anpassa fisket efter väderförhållande. Istället blir det då lönsamt att köpa en större och snabbare båt så att fiskaren kan hävda sig i konkurrensen för de dagar som det får fiskas på. En situation uppstår då där kostnaden blir större för att genomföra en ansträngning av att fiska upp en viss mängd med fisk. Ett tillstånd som också kan uppstå i och med regleringarna är att de kan påverka fiskare olika då de går in i systemet med olika förutsättningar. Detta skapar då ett läge där vissa fiskare kan uppfatta regleringen som orättvis vilket gör att de är mindre benägna att följa den genomförda regleringen (Finansdepartementet et al. 2008). 3.2 Strukturpolitiken En elementär motsättning i EU:s gemensamma fiskeripolitik är att den både innehåller en bevarandepolitik för att säkerställa att det finns nog med fisk i havet och en strukturpolitik för att gynna produktivitetsutveckling. Detta skapar då målkonflikter i fiskeripolitiken där det blir en dragkamp mellan bevarande och exploatering. Genom målkonflikten uppstår då ett läge där det blir svårt att skilja på de biologiska och ekonomiska målen för fisket då de blir två sidor av samma mynt (SLI, 2004). EU:s strukturpolitik är till för att samordna strukturanpassning och utvecklingen av fiskesektorn gentemot medlämsländerna. Detta bland annat för att kontrollera att inget land ger mer bidrag till fiskesektorn än något annat land gör, samt för att öka EU:s konkurrenskraft i världen. Från början var målet att försöka öka produktiviteten i fisket, men på senare år har det istället blivit fråga om att minska överkapaciteten inom fiskesektorn. Idag ger strukturpolitiken finansielltstöd till modernisering av fiskeflottan samtidigt som den ger finansielltstöd till att minska fiskekapaciteten (Finansdepartementet et al. 2008). För moderniseringen genom strukturpolitiken finns finansiellt stöd till fartyg, hamnar och beredningsanläggningar för att höja produktiviteten. Sedan finns det också stöd till att 14

20 förbättra säkerheten till havs och sanitära förhållanden. Pengarna till detta kommer från statsbidrag och under perioden beräknas det ha utgått 5,7 miljarder euro som strukturstöd till fiskesektorn. (SLI, 2004). Som har diskuterats i avsnittet om bevarandepolitiken kan en följd av bristerna i äganderätter skapa en situation där fiskarna investerar alt för mycket i fartyg och utrustning vilket då för med sig en överkapitalisering i fisket. Detta är då en orsak till att fisket blir ineffektivt då samma mängd fisk skulle kunna fångas med en mindre ansträngning och där av en lägre kostnad. Genom att ge dessa bidrag för investeringar kan situationen bli än mer negativ då bidragen förvärrar situationen och problemet med det fria tillträdets tragedi kvarstår (Brady, 2005). Då det föreligger ett problem inom unionen med en alt för överdimensionerad fiskeflotta har ett nytt mål inom den gemensamma fiskeripolitiken uppstått, nämligen att minska kapaciteten. För att få fiskare att lämna sektorn ges det ett bidrag till fiskarna för att skrota fartygen, vilket skall locka fiskarna att lämna näringen. Genom överkapaciteten kan denna morot till fiskarna vara ett sätt till att minska kapaciteten. Dock har det visat sig vara svårt att i praktiken konstatera att politiken har varit framgångsrik och gett några effekter. Detta då framföralt genom att det är de minst effektiva och äldsta fartygen som skrotas först, vilka har en relativt liten del av de totala potentiella fångsterna. Ett problem med denna strategi är också att de ekonomiska faktorerna till en överkapitalisering kvarstår. Dessa bidrag förändrar inte förvaltningssystemet och rättar då heller inte till de grundläggande brister som skapar problemen. En situation kan också skapas där skrotningen av fartyg ger nya vinstmöjligheter till de kvarvarande, då brister i äganderätter kan stimulera till investeringar för ickereglerade områden. Genom detta resonemang kan det då argumenteras att skrotningsbidragen inte blir en lågsiktig lösning för fiskeproblemen inom EU. Det blir i praktiken istället ett bidrag till de kvarvarnade båtarna vilka då istället kan öka sin egen fiskeförmåga med hjälp av bidraget (SLI, 2004). 3.3 EU- kommissionen och rättighetsbaserade system I ett meddelande från den Europeiska kommission behandlades äganderättsbaserade instrument för fisket. Syftet var att skapa en debatt mellan medlemsstaterna och kommissionen om framtiden för rättighetsbaserade förvaltningssystem inom den 15

21 gemensamma fiskeripolitiken. EU kommissionen framhöll här att det ansträngda ekonomiska läget inom fiskerinäringen kräver andra metoder för fiskeförvaltningen. Detta då med betoning på hållbara fiskemetoder och att skapa bättre förutsättningar för fiskeflottorna till att bli mer effektiva på ur en ekonomisk synvinkel. Den konstaterade också att effektiviteten i många fall var bristfällig i dagens förvaltningssystem som tillämpas av medlämsländerna, vilket då bidrar till de ekonomiska svårigheterna inom fiskesektorn. Kommissionen menade också att det måste bli lättare att uppnå de allmänna målen som den gemensamma fiskeripolitiken eftersträvar så som bevarande av fiskebestånd och en konkurrenskraftig fiskenäring (Europeiska kommissionen, 2007). Kommissionen menade att sedan det fria fisket upphörde och TAC infördes har alla förvaltningssystem infört någon form av rättighet, så även för den gemensamma fiskeripolitiken då den bland annat reglerar nationella tillstånd och kvoter. Den menar dock att den gemensamma fiskeripolitikens grundläggande mekanismer för tilldelning av fiskerättigheter till medlemsstaterna har visat sig vara effektiva och hållbara. Här är det istället fiskeripolitiken som i många fall varit bristfälligt och gjort att målen inte kunnat uppnås. Detta då på grund av att fiskebestånden har minskat och av de svaga ekonomiska resultaten som har uppvisats inom vissa delar av fiskeflottan (Europeiska kommissionen, 2007). Att skapa debatt om rättighetsbaserad förvaltning syftar alltså till att undersöka om en bättre ekonomisk förvaltning av fiskenäringen kan åstadkommas. Framföralt för att skapa ekonomiska förutsättningar som leder till effektivitet och är ändamålsenliga. Ett system med individuella kvoter eller fiskerättigheter skulle då tillexempel kunna bidra till att minska fiskekapaciteten och då också ett minskat fisketryck. Kommissionen ansåg att förvaltningssystem som kan bidra med detta bör utvärderas mot bakgrund av hur de främjar den gemensamma fiskeripolitikens mål (Europeiska kommissionen, 2007). Alltså att resurser utnyttjas på ett hållbart sätt i ekonomiskt, miljömässigt och socialt hänseende (Rådets förordning (EG) nr 2371, 2002). EU kommissionen ställde sig alltså positiva till att utvärdera vad dessa rättighetsbaserade förvaltningsinstrument kan åstadkomma. Den menar också att detta inte är någon patentlösning på fiskerinäringens problem och inte heller ett förvaltningsinstrument i sig utan i första hand ett medel till att hjälpa yrkesfiskarna att uträtta bättre ur ett ekonomiskt 16

22 perspektiv. Sedan kommer det också fortfarande att behövas bevarandemål så som kvoter att arbeta utefter. Uppfattningen var dock att fiskerättigheter kan hjälpa samhället att uppnå bevarandemål på ett mer kostnadseffektivt sätt. Den menar också att det här finns argument för att ekonomisk hållbarhet på längre sikt även leder till en förbättrad biologisk hållbarhet då ett fungerade rättighetssystem bör skapa ett större egenintresse hos yrkesfiskarna (Europeiska kommissionen, 2007). 3.4 EU och införandet av äganderätter Då det råder ett fritt tillträde kan en naturresurs gratis användas av en enskild individ, fast än användandet innebär en kostnad för hela samhället. Genom att en fisk fångas innerbär det då att en mindre fångstmöjlighet uppstår för alla andra. Om äganderätter införs fult ut förhindras det fria tillträdet genom att ett pris uppstår för att använda resursen. Äganderätten skapar sålunda ett värde för resursen. Synen på äganderätter är dock bred. Det råder en betydande skillnaden mellan resursägande kontra rättigheten att använda en resurs. För att dra en tydlig parallell där äganderätt har lett till bildandet av värde är EU:s införande av rättigheter till att släppa ut koldioxid i atmosfären. Så som en fiskeresurs är också atmosfären en allmän tillgång där det inte finns någon given ägare. Genom detta kan atmosfären utnyttjas gratis för att släppa ut föroreningar, vilket gör att risken finns till ett överutnyttjande. Det skapas alltså ett läge där mer koldioxid släpps ut än vad som är samhällsekonomiskt motiverat. Människans förstärkning av växthuseffekten är här ett exempel. Medlemsländerna inom EU har nu förpliktelser att sänka utsläppen av koldioxid. Att göra detta med en så låg kostnad som möjligt blir då också att sträva efter då andra ekonomiska medel kan användas för andra viktiga problem i samhället. Vid införandet fanns det två valmöjligheter som hade förmåga till att sänka utsläppen av koldioxid till en för samhället så låg kostnad som möjligt (Finansdepartementet et al. 2008). Det första alternativet var att införa en skatt på utsläppet av koldioxid. Här fattar alltså staten ett beslut om att frånta individer och företag deras rätt att släppa ut koldioxid gratis. I detta fall tar staten också rollen som ägare och tar ut ett pris för samhällets användande. Meningen och resultatet med detta är då att människor skall ändra sitt beteende genom att släppa ut mindre koldioxid då det nu kostar att släppa ut. Detta skapar då ett system där alla kan avgör hur mycket de vill släppa ut och det uppstår troligen en morot för företag och individer att komma på nya lösningar för att minska sina utsläpp. Det andra alternativet var att ge rättigheter till utsläpp, så kallade utsläppsrätter vilka också skapades. Här utfärdar istället 17

23 staten ett tak på hur mycket utsläpp som totalt får släppas ut i atmosfären och säljer eller delar ut utsläppsrätter upp till den totalt satta mängden koldioxid som får släppas ut. De som får rätten att släppa ut blir då ägare till en begränsad tillgång. Detta då givet att tillgången på utsläppsrätter är lägre en efterfrågan, vilket då leder till en marknad för utsläppsrätterna. Rättigheterna för utsläppen skapar alltså ett värde på en marknad liknande andra begränsade tillgångar så som bilar, hus och lägenheter. I detta system är det inte atmosfären i sig som är värdefull, utan själva rättigheten att få släppa ut koldioxid i den. Det skapade priset på rättigheten ger då en uppmaning till människor att hushålla med resursen. Dessa utsläppsrätter bygger då på ett system där det inte längre är gratis att använda atmosfären för utsläpp av växthusgasen även om staten inte tar ut en avgift för att använda den. Kostnaden för detta är att köpa en utsläppsrätt, alternativt det pris ägaren av utsläppsrätten kan få genom att avstå från att släppa ut själv och sälja sin rättighet till någon annan. Precis som med skatterna är det i detta system också tänkt att skapa en morot för att hitta nya lösningar för att minska de egna utsläppen. Genom att sänka utsläppstaket ökar också värdet på utsläppsrätterna och minskar det totala utsläppet (Finansdepartementet et al. 2008). Den stora skillnaden mellan de system där utsläppsrätter ges till företagen och en koldioxidskatt är att värdet på utsläppsrätten landar hos företaget och inte hos staten. Detta gjorde att det vara lättare att skapa ett utsläppssystem där de nuvarande förorenarna fick en proportionellt tilldelad kvot av det totala taket beroende av hur mycket de släppte ut. Detta då de inte blev angripna av en kostnad i form av skatt, utan istället fick en värdefull tillgång att bli ägare till. På detta sätt med att dela ut användarrättigheter till atmosfären är det också möjligt att göra till havsfisket. Genom att utnyttja kraften på marknaden är då tanken att få igång en bättre hushållning av havet där havets naturresurser förvaltas på ett hållbart sätt (Finansdepartementet et al. 2008). 18

24 4. RÄTTIGHETSBASERAD FÖRVALTNING Som tidigare framgått styrs fisket utifrån det centraliserade beslutssystemet CFP, vilken har fört med sig problem så som orättvisa, ineffektivitet, dålig lönsamhet och informationsproblem. Från många olika håll menas det att ett nytt system inom EU borde införas. Det som då skulle vara fördelaktigt är om fiskarnas och samhällets intressen bättre stämmer överens med varandra. Detta skulle då ge fiskarna en större möjlighet och frihet till att själva styra sina egna verksamheter, vilket också skulle leda till mindre inblandning från stater och EU. Som en konsekvens av detta skulle också vissa följdproblem som överkapacitet och utfiskningen komma att kunna minska. Dessa nya former av förvaltning som benämns rights-based management är olika äganderättsbaserade förvaltningsformer, vilka kan ha en potential till att få utvecklingen på rätt köl igen (Brady, 2005). Syftet med systemen som redan har testats och finns på vissa platser i världen är att definiera äganderätter till fångstmöjligheter, men inte till själva resursen i sig. Tre av dessa system kan ses i figur 2. Figur 2. (Källa: SLI, 2004 s.66) Då äganderätter skapas till fångsterna genereras också förutsättningar för att marknader uppstår och organiserar sig på ett mer produktivt sätt. Då de enskilda fiskarna får rättigheter till framtidens fångster beroende av systemet kan det också skapas ett egenintresse till att driva fisket på ett mer långsiktigt sätt som utvinner mer resursränta. Fiskarnas ansträngningsoch fångstbehov sammanfaller då mer med vad som är samhällsekonomiskt effektivt. Detta gör då att negativa effekter så som kapplöpningar till fisken kan motverkas, vilket ger upphov till att överfisket kan försvinna (SLI, 2004). 19

25 4.1 Territoriella användarrätter De territoriella äganderätterna TURF:s 4 innebär att ägare får en ensamrätt på en viss yta av havet att fiska på, ett geografiskt område. Den som här äger området kan då ha ett egenintresse av att förvalta området och att ta vara på resursräntan. Att dela in ägandet i geografiska zoner kan dock föra med sig vissa nackdelar för havsfisket. Detta då många olika arter rör sig över stora geografiska områden. Denna form för ägande lämpar sig då bättre på mer stationära arter. Havsfisket är per definition baserad på en gemensamt ägd resurs, vilket gör att TURF:s har svårt att bli användbar för att lösa EU:s fiskeproblematik. Den enskilda ägaren har här inte möjlighet att kontrollera bestånd då de snabbt rör sig över stora områden. Istället behövds det ett samarbete mellan de som exploaterar fiskebestånden för att kunna lösa problematiken med överfiske (SLI, 2004). 4.2 Lokal förvaltning En mer social form av äganderättighet är den lokala förvaltningen, Community Rights. Inom detta system ger staten ut exklusiva fångsträttigheter till en avgränsad grupp i samhället så som en by, ett samhälle eller vissa fiskare. Dessa skall då förvalta resursen på ett uthålligt och önskvärt sätt. Detta ger då fördelar genom en stark lokal förankring och kontroll inom den avgränsade gruppen. Tanken är att alla inom gruppen då skall ha ett egenintresse av resursen vilket gör att den kommer att förvaltas på ett sådant sätt som tar hand om resursräntan och är långsiktigt hållbar. Detta med förutsättningen att kontrollen och sammanhållningen i gruppen fungerar på ett godtagbart sätt. Om detta skall fungera bör gruppen då vara relativt liten och socialt likartad. Den stora nackdelen med detta system är att en god förvaltning helt enkelt kan utebliva då ett starkt egenintresse ibland kan saknas. I grund och bott kan detta system inte ses som ett regelrätt förvaltningssystem då det egentligen handlar om att överlåta ett ansvar, tillexempel från en högre instans som staten till en fiskeby. Gruppen måste här själva utforma den praktiska förvaltningen för att skapa ett fungerade förvaltningssystem. Under vissa omständigheter skulle dock den lokala förvaltningen ha större förutsättningar än staten för att uppnå ett uthålligt fiske. För att förverkliga detta krävs bland annat: Att antalet användare inte är för stort. Att användarna är delaktiga i utförandet av reglerna för nyttjande 4 Territorial Use Right in Fisheries 20