Revisionsrapport Växjö kommun Lena Salomon, Certifierad kommunal revisor. Carl-Magnus Stenehav, Certifierad kommunal revisor.

Transkript

1 Revisionsrapport Granskning av kommunstyrelsens uppsiktsplikt Växjö kommun Lena Salomon, Certifierad kommunal revisor. Carl-Magnus Stenehav, Certifierad kommunal revisor. Sofia Blixtberg, Sandra Marcusson 2015

2 Innehåll Innehåll... 2 Sammanfattning Inledning Bakgrund Syfte och Revisionsfrågor Revisionskriterier Avgränsning Metod Uppsiktsplikt enligt Kommunallagen (KL) Strategier och former för uppsiktsplikten i Växjö kommun Styrdokument och arbetsformer Bedömning Iakttagelser och bedömningar Vilka omfattas av KS uppsiktsplikt? Enheter och verksamhet som är föremål för uppsiktsplikt Bedömning Kommunstyrelsens uppsiktsplikt av nämnderna Uppsiktspliktens innehåll och utformning Bedömning Kommunstyrelsens uppsikt gällande de kommunala bolagen Uppsiktspliktens innehåll och utformning Bedömning Kommunstyrelsens uppsiktplikt avseende kommunalförbund m m Uppsiktspliktens innehåll och utformning Bedömning Uppsiktsplikt gällande privata utförare Styrande dokument Bedömning Uppsiktsplikt avseende intern kontroll Uppsiktspliktens innehåll och utformning Bedömning Kommunstyrelsens förebyggande arbete mot oegentligheter och förtroendeskadligt beteende Styrdokument och förebyggande arbete Bedömning

3 4.8 Kommunstyrelsens medel och resurser för uppsiktsplikten Förutsättningar för utövandet av uppsiktsplikten Bedömning Kommunstyrelsens rapportering till kommunfullmäktige gällande utfallet av uppsikten Rapporteringens innehåll Bedömning Sammanfattande revisionell bedömning Bilaga Bilaga

4 Sammanfattning Revisorerna i Växjö kommun har gett PwC i uppdrag att granska hur kommunstyrelsen utövar sin uppsiktsplikt. Sammanfattningsvis bedömer vi att kommunstyrelsens uppsikt delvis fungerar på ett tillfredsställande sätt med avseende på innehåll, omfattning och genomförande. Det är upp till kommunstyrelsen att själv utforma system och rutiner för att fullfölja uppsikten. Nedan följer några rekommendationer i syfte att förbättra hanteringen: Rekommendationer 1. Strategi för uppsiktsplikten Växjö kommun saknar en dokumenterad och uttalad strategi för uppsikten samt anvisningar för hur denna ska utövas i kommunkoncernen gällande nämnder, bolag och kommunalförbund m fl. Vi rekommenderar att kommunstyrelsen utvecklar sitt arbete med uppsiktsplikten i syfte att klargöra vad som ingår i ansvaret kring uppsiktsplikten, vad den ska omfatta och även hur styrelsen ska arbeta rent praktiskt med frågan. 2. Uppsiktsplikt gällande nämnder, bolag och kommunalförbund m fl. Vi bedömer att kommunstyrelsen delvis utövar sin uppsiktsplikt beträffande nämnder och bolag genom ett antal olika formella och informella styr- och uppföljningsprocesser. Vi rekommenderar att uppsikten gällande nämnder och de kommunala bolagen förstärks och förtydligas samt att uppsikten gällande kommunalförbund utökas. Även innehållet i kommunstyrelsens uppsikt gällande privata utförare behöver ges ett innehåll. 3. Uppsiktsplikt gällande intern kontroll Vi bedömer att kommunstyrelsens uppsikt gällande intern kontroll delvis är tillräcklig men att den behöver vidareutvecklas. Vi rekommenderar att kontroller även omfattar andra områden än det ekonomiska och att kommunstyrelsen genomför en ordentlig utvärdering av arbetet. Den interna kontrollen kan med fördel lyftas fram i budget- och årsredovisningsdokument. 4. Förebyggande arbete gällande oegentligheter och förtroendeskadligt beteende Vi rekommenderar att koncernövergripande styrdokument tas fram inom en rad områden med relevans för det förebyggande arbetet mot oegentligheter. Vi rekommenderar också att utbildningsinsatser avseende intern kontroll genomförs för tjänstemän och förtroendevalda samt att resultatet av internkontrollarbetet även förmedlas till fullmäktige. 5. Kommunstyrelsens rapportering till fullmäktige angående uppsikten Vi bedömer att kommunstyrelsens rapportering till fullmäktige gällande utfallet av uppsikten är otillräcklig. Vi rekommenderar att kommunstyrelsen ett par gånger per år genomför en utvärdering av uppsiktsplikten samt säkerställer att ärenden av principiell beskaffenhet eller av större vikt når kommunfullmäktige. 4

5 1. Inledning 1.1 Bakgrund Kommunens revisorer ska enligt kommunallagen 9 kap 9 granska om kommunstyrelsen och nämnderna har en tillräckligt god intern kontroll i verksamheten. Motsvarande granskning ska göras hos kommunens företag och kommunalförbund av vald lekmannarevisor och respektive revisor. Granskningen är initierad med anledning av revisorernas risk- och väsentlighetsanalys. Kommunstyrelsen ska enligt kommunallagen 6 kap 1 ha uppsikt över kommunens nämnder, kommunens företag och de kommunalförbund som kommunen är medlem i. Kommunstyrelsen har ett omfattande ansvar att se till att verksamheterna fungerar väl och i det allmännas intresse och initiera åtgärder när det omvända inträffar. Det interna reglementet för kommunstyrelsen innehåller en detaljerad uppräkning av ansvarsområden. Nämnderna ska enligt kommunallagen 6 kap 7 driva verksamheten i förvaltningarna enligt de mål och regelverk som gäller för varje verksamhet. Den interna kontrollen ska vara tillräcklig och verksamheten ska drivas på ett tillfredsställande sätt. Samma krav ställs på de företag som fullmäktige beslutat lämna över skötseln av kommunala angelägenheter till med stöd av kommunallagen 3 kap 16. Kommunens styrdokument gäller i normalfallet för kommunstyrelsen, nämnderna och de helägda bolagen. De delägda bolagen, kommunalförbund, stiftelser och föreningar som Växjö kommun har intressen i omfattas vanligtvis inte direkt av kommunens interna styrdokument. 1.2 Syfte och Revisionsfrågor Granskningen är en fördjupad granskning med syftet att ge underlag till revisorernas bedömning av den interna kontrollen, resultaten och rapporteringen. Granskningen ska besvara nedanstående revisionsfrågor: Vilka enheter eller verksamheter har kommunstyrelsen uppsikt över? (avsnitt 4.1) Vad består uppsikten av, d.v.s. vilken information tar kommunstyrelsen fram och vad gör man med informationen? (avsnitt ) Hur arbetar kommunstyrelsen med uppsiktsplikt gällande intern kontroll och oegentligheter samt förtroendeskadligt beteende? (avsnitt ) Med vilka medel och resurser utför kommunstyrelsen uppsikten? (avsnitt 4.8) Vad rapporterar kommunstyrelsen vidare till kommunfullmäktige avseende utfallet av uppsikten? (avsnitt 4.9) Sammanfattningsvis, fungerar kommunstyrelsens uppsikt på ett tillfredsställande sätt med avseende på innehåll, omfattningar och genomförande? (avsnitt 5) 5

6 1.3 Revisionskriterier Reglerna som är relevanta för de områden som ingår i granskningen finns dokumenterade i bilaga Avgränsning Granskningen genomförs inom flertal av kommunens verksamheter. Denna granskning avser kommunstyrelsen. Underlag gällande granskningen har bl a hämtats från genomförda granskningar gällande följande verksamheter avseende revisionsåret 2015: Utbildningsnämnden Omsorgsnämnden Tekniska nämnden Nämnden för arbete och välfärd Växjöbostäder AB Värends Räddningstjänstförbund Verksamhet som bedrivs i entreprenadform berörs endast övergripande. 1.5 Metod De metoder som använts i granskningen är dokumentanalys och intervjuer. Intervjuer har genomförts med: Kommunfullmäktiges ordförande Kommunstyrelsens ordförande Kommunstyrelsens 2:e vice ordförande Kommunchef Ekonomichef tillsammans med tjänsteman som arbetar med intern kontroll Chefsjurist Kanslichef Vi har i samband med granskningen även granskat kommunstyrelsens protokoll för Därutöver har samtliga ledamöter samt ersättare i kommunstyrelsen fått möjlighet att besvara en kortfattad enkät. Enkäten hade en svarsfrekvens på 70 %. Av de som besvarat enkäten utgör 52 % ledamöter i kommunstyrelsen och 48 % är ersättare i kommunstyrelsen. De som besvarat enkäten har följande erfarenhet från arbete i kommunstyrelsen. 38 % är nya innevarande mandatperiod 29 % har suttit i två mandatperioder 33 % har suttit som ledamot i tre mandatperioder eller längre. I bilaga 2 till rapporten redovisas en organisationsskiss för Växjö kommun. Granskningen har varit föremål för sakkontroll av de intervjuade. 6

7 2. Uppsiktsplikt enligt Kommunallagen (KL) 1 Enligt KL ska styrelsen leda och samordna förvaltningen av kommunens eller landstingets angelägenheter och ha uppsikt över övriga nämnders och eventuella gemensamma nämnders verksamhet. Styrelsen ska också ha uppsikt över kommunal verksamhet som bedrivs i sådana juridiska personer som avses i 3 kap. 16 a 18 b och sådana kommunalförbund som kommunen eller landstinget är medlem i. KL 6:1 Kommunallagen är en ramlag och förarbetena ger inga tydliga anvisningar om innehållet i uppsiktsplikten. Detta innebär att det är upp till respektive kommun att utforma uppsiktspliktens innehåll och hur den ska genomföras i praktiken. Kommunallagen betonar vikten av styrningen av den kommunala verksamheten oavsett juridisk form. Det ska således inte ha någon betydelse om verksamheten bedrivs i förvaltnings- eller bolagsform eller annan form. Det förekommer ofta att det finns personunion mellan ledamöter i kommunstyrelsen och nämnderna men detta fråntar inte kommunstyrelsen skyldigheten att utöva uppsikt över nämnderna och bolagen. Av författningskommentarerna framgår att styrelsen har en särskild ställning bland nämnderna i och med att man har en ledande och samordnande roll. Uppsikten är dock i praktiken begränsad till att lämna råd och anvisningar och påpekanden samt i de fall det anses nödvändigt se till att fullmäktige i egenskap av högsta beslutande organ ingriper. Kommunstyrelsen ska även ha uppsikt över den verksamhet som bedrivs i kommunala hel- och delägda företag. För att hantera denna uppgift utfärdas i praktiken ägardirektiv för de kommunala bolagen där kommunstyrelsens rätt till insyn skrivs in. Uppsiktsplikten gäller även gemensamma nämnder och kommunalförbund som kommunen är medlem i. Riksdagen beslutade under 2014 om förändringar i kommunallagen med syfte att uppföljningen och kontrollen av privata utförare som bedriver verksamhet på uppdrag av kommuner, landsting och regioner ska bli bättre. De nya reglerna gäller från 1 januari För att åstadkomma struktur på uppföljning ska ett särskilt program tas fram för detta för varje mandatperiod. Kommunstyrelsen har således sammanfattningsvis en skyldighet att utöva löpande uppsikt. Detta ska ske även när det inte finns någon konkret anledning till granskning. Det är däremot upp till kommunstyrelsen att bestämma hur uppsiktsplikten ska formaliseras. I den översyn som pågår av kommunallagen en kommunallag för framtiden 3 föreslås kommunstyrelsen få en än mer strategisk roll i den kommunala organisationen. 1 Kommunallagen 6:1 (Lag 2014:573) 2 Proposition 2013/14:118 Privata utförare av kommunal verksamhet. 3 En kommunallag för framtiden SOU 2015: 24 7

8 3. Strategier och former för uppsiktsplikten i Växjö kommun Styrdokument och arbetsformer Genom olika styrdokument som reglementen, företagspolicy, ägardirektiv, bolagsordningar och förbundsordningar och olika samråd har kommunstyrelsen skapat en plattform för den formaliserade delen av uppsiktsplikten (se avsnitt ). En stor del av arbetet som berör kommunstyrelsen bereds i kommunstyrelsens arbetsutskott. Kommunstyrelsen har utsett ansvariga politiker för ett antal områden. De ansvariga politikerna sitter som ledamöter eller ersättare i kommunstyrelsens arbetsutskott. Kommunstyrelsens ordförande har därutöver till uppgift att som närmast under kommunstyrelsen ha uppsikt över samtliga nämnder och de kommunala företagen. I uppgiften ingår att aktivt följa frågor som är av betydelse för kommunens utveckling och ekonomiska intressen samt att främja samverkan mellan de olika delarna av kommunkoncernen. Därutöver genomförs veckovisa kommunalrådsberedningar där även kommunchefen medverkar i syfte att diskutera aktuella frågor och främja en öppen och nära dialog. Därutöver genomförs presidieöverläggningar och sex ordförandeträffar per år. Utöver de formella informationskanalerna finns det även informella kontakter mellan partikollegor i form av möten och samtal. När det gäller kommunstyrelsens uppsikt i praktiken kan detta beskrivas i fyra punkter: 1. Fyra gånger per år samlas den högsta politiska ledningen och förvaltnings- och bolagsledningen i s k strategisamråd i syfte att stärka den kommungemensamma styrningen och uppföljningen. 2. Därutöver genomförs internbudgetdialog på hösten mellan kommunstyrelsens arbetsutskott, nämnderna och de kommunala bolagen genom moderbolaget VKAB. Fr o m 2016 omfattar detta även samtliga bolag i VKAB-koncernen. Internbudgetdialogen syftar till att säkerställa att de olika delarna i organisationen når kommunfullmäktiges mål och ger också möjlighet att tidigt identifiera risker gällande att effektivt kunna genomföra tilldelat uppdrag för nämnder och bolag. 3. När det gäller den ekonomiska uppföljningen så upprättar nämnderna månadsuppföljningar medan bolagen upprättar tertialbokslut. Vid eventuella avvikelser från budget och mål ska respektive nämnd ta ställning till och skriftligen förklara dessa. 4. Utöver detta genomförs årliga bokslutsdagar där nämnder och bolag bjuds in för att diskutera året som gått. Förvaltningschefer och andra medarbetare blir även kallade till kommunstyrelsens möten för att informera om verksamheten i specifika ärenden inom sina respektive ansvarsområden. Kommunstyrelsen får även information om verksamhet och bolag vid föredragningar, rapporter, seminarier och bokslutsdagar. 8

9 3.1.2 Bedömning Växjö kommun saknar en dokumenterad och uttalad strategi för uppsikten samt anvisningar för hur denna ska utövas i kommunkoncernen gällande nämnder, bolag och kommunalförbund. Kommunstyrelsen har inte fastlagt någon samsyn på hur uppsiktsplikten ska definieras och vad den ska inriktas på. Vi rekommenderar att kommunstyrelsen utvecklar sitt arbete med uppsiktsplikten i syfte att klargöra vad som ingår i ansvaret kring uppsiktsplikten, vad den ska omfatta och även hur styrelsen ska arbeta rent praktiskt med frågan på ett sammanhållet sätt i koncernen. Då koncernen omfattar en rad olika organisationer som kommunstyrelsen ska ha uppsikt över rekommenderar vi att en årscykel utarbetas där det framgår när och vilken information respektive organisation ska lämna till kommunstyrelsen. En sådan årscykel finns framtagen för budgetprocessen och vi föreslår att den kan utgöra mall för årsprocessen gällande uppsiktsplikten. En strategi för uppsiktsplikten kan t ex innehålla: Hur den ska tillämpas (möten, formellt och informellt) Vem som ansvarar för de olika delkomponenterna i uppsikten Vad som ska ingå i uppsikten Prioriterade områden/frågor Dialoger med olika delar inom koncernen (muntlig, skriftlig, compliancefunktion) Intern kontroll Utvärdering av uppsiktsplikten Vilken information som kommunstyrelsen ska återrapportera till kommunfullmäktige Väsentliga verksamhetsförändringar som påverkar ekonomi och verksamhet Nya lagar och väsentliga förändringar Däremot konstaterar vi att kommunstyrelsen utövar sin uppsiktsplikt genom ett antal olika dokument i styr- och uppföljningsprocesser, såväl formellt och informellt. De olika kommunstyrelseledamöterna är aktiva inom sina respektive ansvarsområden och de tre kommunalråden arbetar aktivt för att främja kommunens utveckling gällande ekonomi och verksamhet utifrån av kommunfullmäktige fastlagda mål. 4 Det är i sammanhanget viktigt att poängtera att det inte finns någon fastlagd god sed eller praxis vad gäller formerna för kommunstyrelsens uppsikt. Med andra ord är det upp till kommunstyrelsen själv att utforma system och rutiner för att fullgöra sin uppsiktsplikt. Enligt vår uppfattning bör kommunstyrelsen förutom att träffa VKAB även sammanträffa med respektive bolag regelbundet i syfte att öka uppsikten gällande respektive bolag. I de fall information förmedlas genom träffar med KS-Au är det enligt vår uppfattning viktigt att informationen återges till hela kommunstyrelsen samt dokumenteras i protokoll. 4 Kommunstyrelsen

10 4. Iakttagelser och bedömningar 4.1 Vilka omfattas av KS uppsiktsplikt? Enheter och verksamhet som är föremål för uppsiktsplikt Utifrån genomförd granskning konstaterar vi att kommunstyrelsen har uppsikt över följande enheter inom Växjö kommunkoncern: Kategori 1: Nämnderna Kategori 2: VKAB med tillhörande dotterbolag Kategori 3: Kommunalförbund, regionförbund, samordningsförbund och gemensamt hel- eller delägda bolag samt stiftelser Kategori 4: Privata utförare som bedriver kommunal verksamhet Hur kommunstyrelsens uppsiktsplikt genomförs utifrån formalia och i praktiken redovisas mer i detalj i nedanstående avsnitt Bedömning Vi har utifrån vår granskning av några nämnder och ett bolag samt ett kommunalförbund en bild av hur dessa organisationer får direktiv från kommunstyrelsen angående rapportering samt lämnar information till kommunstyrelsen för deras uppföljning. I praktiken är uppsiktsplikten i huvudsak formaliserad för själva nämndsorganisationen. Däremot finns utvecklingsområden gällande den praktiska tillämpningen av denna. Uppsiktsplikten gällande de kommunala bolagen är delvis formaliserad och har utvecklats i positiv riktning under de senaste åren och det mesta av rapporteringen från bolagen lämnas till moderbolaget VKAB. I ärenden av principiell betydelse görs en rapportering direkt till kommunfullmäktige. När det gäller kommunalförbund och andra organisationer så inskränker sig uppsikten till avlämnande av delårs- och årsrapporter samt att kommunfullmäktige utser ledamöter i dessa. Utsedda ledamöter har ofta ingen direkt koppling till kommunstyrelsen d v s det finns inte någon personunion. Vårt intryck är att ju längre ifrån den egentliga kommunorganisationen desto mindre formaliserad är uppsiktsplikten och kommunstyrelsen är då inte heller lika aktiv i själva genomförandet av denna. Detta är särskilt tydligt gällande kategori tre ovan, t ex kommunal- och samordningsförbund. Gällande uppsiktsplikt för verksamhet som bedrivs av privata utförare så har kommunfullmäktige under 2015 beslutat om ett program för uppföljning av verksamhet som bedrivs av privata utförare. Ansvaret att följa verksamheten ligger här på respektive nämnd men kommunstyrelsen har ett uppsiktsansvar. 5 Hur kommunstyrelsens uppsiktsansvar ska fullgöras framgår inte av dokumentet. 5 Kommunfullmäktige

11 4.2 Kommunstyrelsens uppsiktsplikt av nämnderna Uppsiktspliktens innehåll och utformning Styrelsen skall uppmärksamt följa de frågor som kan inverka på kommunens eller landstingets utveckling och ekonomiska ställning. Styrelsen skall också hos fullmäktige, övriga nämnder och andra myndigheter göra de framställningar som behövs. Styrelsen får från övriga nämnder, beredningar och anställda i kommunen eller landstinget begära in de yttranden och upplysningar som behövs för att styrelsen skall kunna fullgöra sina uppgifter. KL 6:2 och 6:3 Reglementet för kommunstyrelsen fastställdes av kommunfullmäktige I reglementet förtydligas det vad som ingår i kommunstyrelsens styrfunktion nämligen att kommunstyrelsen ska leda och samordna utformningen av mål och riktlinjer och ramar för styrningen i hela kommunkoncernen. I dokumentet styrsystem för Växjö kommun som antogs av kommunfullmäktige 2011 hänvisas till kommunallagen och att kommunstyrelsen ska ha uppsikt över nämnders verksamhet samt kommunal verksamhet som bedrivs i företag och kommunalförbund. 7 Enligt framställningen har kommunstyrelsen till uppgift att övervaka den ekonomiska förvaltningen och att nämndernas verksamhet bedrivs i enlighet med fullmäktiges mål och riktlinjer. Kommunstyrelsen ska likaså övervaka att lagar och förordningar följs, att medlen används ändamålsenligt och hur nämnder/styrelser går tillväga för att upprätthålla en tillfredsställande kontroll. Vid brister ska kommunstyrelsen, enligt dokumentet, lämna råd alternativt föra ärendet till fullmäktige som får fatta beslut. Enligt intervjusvaren har inga brister identifierats som resulterat i att ärendet förts vidare från kommunstyrelsen till kommunfullmäktige för beslut. Kommunstyrelsen ansvarar för samordningsträffarna med nämndernas presidier, presidierna i bolagsstyrelserna, förvaltningscheferna och bolagsdirektörerna. Regelbundna samordningsträffar sker med byggnadsnämnden, tekniska nämnden och miljö- och hälsoskyddsnämnden. Anteckningar finns från samordningsträffarna med de tre nämnderna och dessa anmäls löpande till kommunstyrelsens arbetsutskott. Internbudgetdialogen finns protokollförd i arbetsutskottets protokoll. Samordningsträffar om enskilda ärenden genomförs även efter behov med berörda nämndspresidier, ofta i samband med kommunalrådsberedningar. Samordningsträffar med övriga nämnder protokollförs inte. Uppsikt ekonomi I dokumentet riktlinjer för budget, ekonomiska rapporter, bokslut och årsrapporter som antogs av kommunfullmäktige 2013 anges att nämnderna ska lämna månadsrapporter efter maj och oktober månad, delårsrapporter efter mars och augusti samt årsrapport med bokslut. 8 Avvikelser i förhållande till både budget och skriftliga mål ska förklaras av för- 6 Kommunfullmäktige Kommunfullmäktige Kommunfullmäktige

12 valtningschefen innan nämnden tar ställning till månadsrapporten. Rapporterna ska behandlas av nämnden innan kommunledningsförvaltningen överlämnar dessa till kommunstyrelsen. I de fall månadsrapporten/delårsrapporten visar på prognostiserat underskott i förhållande till budget och om nämnden inte ämnar eller kan ianspråkta positivt eget kapital, skall förslag till åtgärder presenteras och därefter beslutas. Ekonomikontoret begär uppgift om prognosen samt eventuell skillnad mot senaste delårsrapport. Vi konstaterar att en del nämnder skickar en månadsrapport till ekonomikontoret andra skickar enbart efterfrågade uppgifter. Ekonomikontoret sammanställer informationen till kommunstyrelsen. Enligt riktlinjerna ska även avvikelser gällande lagstadgad verksamhet redovisas direkt till kommunstyrelsen som har att avrapportera till fullmäktige i närmast påföljande delårsrapport eller i särskilt ärende. Däremot diskuteras frågor kring avvikelser vid ordförande träffar och andra mera informella möten. Vi konstaterar att av de nämnder vi granskat så har utbildningsnämnden under 2015 enbart i viss utsträckning upprättat och behandlat månadsrapporter enligt gällande riktlinjer. Detta med anledning av att månadsrapporterna inte redovisats till nämnden varje månad. Utbildningsnämnden har själv uppmärksammat frågan och utarbetat ekonomistyrningsprinciper. Under 2016 kommer en månadsvis rapportering ske till nämnden enligt förvaltningschefen. Kommunstyrelsen upprättar en månadsrapport för den egna verksamheten. Däremot upprättas inte någon sammantagen månadsrapport för samtliga nämnder som underlag för diskussion på kommunstyrelsen. Vi konstaterar att kommunstyrelsen enbart vid ett tillfälle under 2015, utöver delårsrapporternas behandling, behandlat en avvikelse som ett särskilt ärende, nämligen gällande redovisning av åtgärder för att minska överförmyndarnämndens underskott. 9 Nämnden uppmanades att vidta åtgärder beträffande underskottet. Redan i samband med delårsrapportens behandling i kommunstyrelsen i april beslutade kommunfullmäktige att nämnden för arbete och välfärd samt överförmyndarnämnden skulle vidta åtgärder för att minimera underskottet. Samtidigt uppmanade kommunfullmäktige utbildningsnämnden att enbart använda 12 mnkr till en längre särskild satsning. Även i oktober vid delårsrapportens behandling uttalade fullmäktige att överförmyndarnämnden ska vidta åtgärder för att minimera underskottet. Övriga nämnder och styrelser vidtar åtgärder för att hålla budgeten. Uppsikt mål Växjö kommun har fastställt nio målområden för sin verksamhet, arbete och företag, barn- och utbildning, bygga och bo, demokrati och mångfald, miljö, energi och trafik, stöd och omsorg, trygghet och säkerhet, uppleva och göra samt Växjö som arbetsgivare. Nämnderna och kommunstyrelsen upprättar årsrapporter med bokslut per december månad där kvalitetsuppföljningen är en del av årsrapporten. Kommunstyrelsen får dessutom en lägesåterrapportering av måluppfyllelsen i nämnder, bolag och kommunalförbund i samband med delårsrapporten och årsredovisningen. Det är kommunens samlade delårsrapport och årsrapport som behandlas av kommunstyrelsen och inte nämndernas rappor- 9 Kommunstyrelsen

13 ter var för sig. Enligt ägardirektivet för VKAB ska bolaget avlämna rapporter och bokslut enligt de föreskrifter som fastställs av kommunstyrelsen. Ekonomikontoret har tagit fram delårs- och bokslutsanvisningar men dessa är inte fastställda av kommunstyrelsen. På hösten genomförs det en internbudgetdialog mellan kommunstyrelsen, nämnderna och VKAB. Denna dialog beskrivs som en förebyggande del av kommunstyrelsens uppsiktsplikt. Under interbudgetdialogen kan kommunstyrelsen på ett tidigt stadium få kännedom om risker som kan försvåra för nämnd eller bolag att effektivt genomföra sitt uppdrag. Interbudgetdialogen finns protokollförd i arbetsutskottets protokoll. Vi konstaterar att förvaltningarna i de nämnder vi granskat redovisar en uppföljning gentemot beslutade verksamhetsmål och de nio övergripande målområdena i samband med delårsrapport (augusti). Vid flera nämnder går det i flera fall inte utifrån lämnad redovisning att bedöma måluppfyllelsen. Detta försvåras även i vissa fall av att målen inte är mätbara. Avvikelse förekommer även avseende redovisning av åtgärder som behöver vidtas för att nå målen. Avvikelser beträffande mål för nämnderna kommenteras inte i kommunfullmäktiges eller kommunstyrelsens protokoll. Därutöver genomförs rapportering från personalkontoret respektive upphandlingsenheten av frågor som t ex styrelsens och nämndernas sjukfrånvaro och upphandlingar inom kommunkoncernen till kommunstyrelsens organisations- och personalutskott. 10 Bolagen omfattas dock inte av rapporteringen gällande sjukfrånvaron. Informationen noteras i protokollen. Enkätstudien visar att flertalet av kommunstyrelsens ledamöter och ersättare anser att de har en förhållandevis god kännedom om vad som menas med uppsiktsplikten. Tabell 1. Jag har god kännedom om vad som menas med uppsiktsplikt Ungefär hälften av de som besvarade enkäten har deltagit i en utbildning som innefattat information om kommunstyrelsens uppsiktsplikt. Enligt intervjusvaren har det varit utbildningar i partiernas regi samt utbildningar för de som är nya i nämnder och bolag. 10 Kommunstyrelsens organisations- och personutskott ,

14 Tabell 2. Jag anser att det är tydligt när kommunstyrelsen utövar sin uppsiktsplikt. På frågan om det är tydligt när kommunstyrelsen utöver sin uppsiktplikt visar det sammanställda enkätresultatet att hela 65 % är tveksamma till när kommunstyrelsen utövar sin uppsiktsplikt. Enkätresultatet visar även tydligt att det finns olika åsikter när det gäller om kommunstyrelsens uppsikt över nämnderna är tillräcklig. Tabell 3. Jag anser att kommunstyrelsens uppsikt över nämnderna är tillräcklig. Några av de intervjuade lyfte fram vikten av att det finns enhetliga, läsvänliga och ändamålsenliga protokoll samt beslutsunderlag. I enkätens fritextsvar finns det angivet att protokollen bör förbättras och att den information som förmedlas i större utsträckning bör innefatta både det som är positivt och det som är negativt. Vid granskningstidpunkten pågick det ett arbete med att förbättra mallarna för beslutsunderlag. Enkätresultatet ger också en bild av respondenterna enbart i viss mån anser att kommunstyrelsens uppsikt fungerar tillfredsställande. 14

15 Tabell 4. Jag anser sammantaget att kommunstyrelsens uppsiktsplikt fungerar tillfredsställande avseende innehåll, omfattning och genomförande Bedömning Vi bedömer sammantaget att det finns en grundstomme för kommunstyrelsens uppsiktplikt i Växjö kommun. Vi konstaterar att rapportering till kommunstyrelsen avseende nämndernas ekonomi och verksamhet är omfattande och lämnas utifrån angiven tidsplan men att dokumentet styrsystem för Växjö kommun behöver ses över och aktualiseras då detta är från Enkätsvaren visar att det finns en skiljaktig uppfattning bland respondenterna kring begreppet uppsiktsplikt och dess innebörd och utformning. En förklaring till detta kan vara att ledamöterna har en grundläggande kunskap kring vad som innefattas i begreppet uppsiktsplikt och att kommunstyrelsen är skyldig att inhämta information om vad som händer i nämnderna samt bolagen men att detaljerad kunskap om innebörden saknas. En annan förklaring till detta kan vara att de olika delmomenten i styr- och uppföljningsprocessen diskuteras med att begreppet uppsiktsplikt inte används i dessa sammanhang. Att kommunstyrelsens ledamöter samt ersättare inte delar en klar bild av uppsiktens innehåll och utformning kan leda till en lägre effektivitet och en sämre verkningsgrad för uppsikten. Ett sätt att tydliggöra när uppsiktsplikten utövas kan vara att ha uppsiktsplikten som en stående punkt på kommunstyrelsens dagordning eller ta upp frågan ett par gånger per år och dokumentera detta i protokoll. Det är viktigt att samtliga driftsformer ingår i den rapportering som de olika enheterna lämnar vidare till utskotten och till kommunstyrelsen t ex gällande rapportering av sjukfrånvarons utveckling. Ett sätt att utveckla ekonomi- och verksamhetsuppföljningen gällande nämnderna kan vara att kommunstyrelsen upprättar sammanställda månadsrapporter där information om ekonomi och mål ingår från samtliga nämnder och den egna verksamheten under kommunstyrelsen. Såväl avvikelser från budget som gällande uppställda verksamhetsmål samt framtida utmaningar är rimliga att ha med i rapporten. I samband med detta är det också naturligt att ekonomiavdelningen utvärderar respektive nämnds månadsrapport innan den sammanställda månadsrapporten behandlas i kommunstyrelsen. På så sätt 15

16 erhåller kommunstyrelsens ledamöter en månadsvis sammanhållen utvärderad skriftlig information om den ekonomiska utvecklingen för nämnderna. Utbildningsnämnden är en ny nämnd under 2015 och enligt vår bedömning borde de omfattats av samordningsträffarna. Vi bedömer att kommunstyrelsen bör säkerställa att formella möten exempelvis samtliga samordningsträffar och ägaröverläggningar protokollförs. 4.3 Kommunstyrelsens uppsikt gällande de kommunala bolagen Uppsiktspliktens innehåll och utformning Styrelsen ska i årliga beslut för varje sådant aktiebolag som avses i 3 kap. 16 a pröva om den verksamhet som bolaget har bedrivit under föregående kalenderår har varit förenlig med det fastställda kommunala ändamålet och utförts inom ramen för de kommunala befogenheterna. Om styrelsen finner att så inte är fallet, ska den lämna förslag till fullmäktige om nödvändiga åtgärder. KL 6:1 a Kommunfullmäktige har antagit en företagspolicy för Växjö kommuns bolag. 11 Syftet med företagspolicyn är att förtydliga det gemensamma regelverket för att utveckla kommunens verksamhet och att lägga fast rollfördelningen mellan kommunen som ägare och bolagen, dels att tydliggöra styrelsens roll och ansvar i de hel- och delägda bolagen. För att kommunstyrelsen skall kunna fullgöra sin uppsiktsplikt är bolagen, enligt företagspolicyn, skyldiga att fortlöpande på kommunstyrelsens begäran informera om bolagets ekonomiska och verksamhetsmässiga utveckling. Informationen kan lämnas antingen vid sammanträden som kommunstyrelsen kallar bolagens företrädare till eller skriftligt. Enligt policyn åligger det bolagen att löpande informera kommunstyrelsen om väsentliga händelser i verksamheten samt i frågor som eventuellt kan bli föremål för kommunfullmäktiges ställningstaganden innan beslut fattas av bolaget. I bolagsordningarna ges kommunstyrelsen även rätt att inspektera bolagen och deras verksamhet om inte hinder för detta finns. Växjö Kommunföretag AB (VKAB) är moderbolag för fem dotterbolag. Moderbolaget bedriver ingen egen verksamhet och har, enligt företagspolicyn, till uppgift att fungera som fullmäktiges och kommunstyrelsens formella styrinstrument för dotterbolagen. Moderbolaget ska genom direktiv se till att få den information rörande dotterbolagen som kommunstyrelsen bestämmer. Kommunstyrelsen är dock oförhindrad att inhämta informat- 11 Fastställd av kommunfullmäktige

17 ion direkt från dotterbolagen. Det finns även enligt de intervjuade en dialog inom koncernen och bolagen förmedlar kunskap och information mellan varandra. VKAB arbetar enligt ägardirektiven med samordnings- och utvecklingsfrågor inom koncernen. VKAB ska löpande följa upp och kontrollera koncernens resultatutveckling, investeringsplaner, finansieringsbehov och övriga ekonomiska förhållanden som är förknippade med dotterbolagens verksamhet. 12 Enligt ägardirektivet för VKAB ska bolaget avlämna rapporter och bokslut enligt de föreskrifter som fastställs av kommunstyrelsen. VKAB har enligt intervjusvaren avlämnat bokslut enligt de föreskrifter som fastställts av kommunstyrelsen. 13 Dotterbolagen lämnar sina uppföljningar av intern kontroll direkt till VKAB. Vi konstaterar att kommunstyrelsen dock inte fastställt några föreskrifter för detta utan informationen återfinns i ekonomikontorets delårs- och bokslutsanvisningar. VKAB har lämnat rapport och bokslut enligt ekonomikontorets anvisningar. VKAB lämnar tre gånger per år rapportering till kommunstyrelsen gällande bolagskoncernens lån, upplåningskostnad och löptid. Budget och verksamhetsplan för Växjö kommunföretag AB och dotterbolagen har överlämnats till kommunfullmäktige. VKAB svarar också för att dotterbolagen antar en verksamhetsplan och en affärsplan. Dokumenten ska genom moderbolagets försorg överlämnas till fullmäktige senast under januari månad. I samband med granskningen av Växjöbostäder konstaterades att en affärsplan saknades men en affärsplan kommer utarbetas under Kommunstyrelsens uppsiktsplikt i praktiken gällande bolagen fungerar enligt vad som beskrivits under avsnitt 3. Det finns en personunion mellan VKAB och kommunstyrelsen genom VKAB:s ordförande som även sitter i kommunstyrelsen. VKAB informerar kommunstyrelsen vid varje sammanträde (stående punkt) och informationsförmedlingen till kommunstyrelsen gällande bolagen har enligt intervjusvaren förstärkts under året. På VKAB:s styrelsemöten finns också en stående punkt med information om beslut som tagits av kommunstyrelsen och kommunfullmäktige som berör bolaget liksom information från dotterbolagens protokoll. Flera av de intervjuade betonar vikten av att det finns en bra informationsförmedling mellan VKAB och kommunstyrelsen. Enligt ägardirektiven för VKAB ska bolaget senast i juni varje år till kommunstyrelsen överlämna en skrivelse om hur verksamheten i de egna bolaget samt dotterbolagen har bedrivits utifrån bestämmelserna i KL 6 1 a. Enligt kommunallagen och ägardirektiven för VKAB ska kommunstyrelsen pröva om de kommunala bolagens verksamhet under föregående år är förenligt med det fastställda kommunala ändamålet och har utförts inom ramen för de kommunala befogenheterna. Kommunstyrelsen kan i samband med prövningen lämna förslag till kommunfullmäktige om eventuella åtgärder. Kommunstyrelsen beslutade i augusti 2015 att godkänna redovisningen från de kommunala bolagen och konstaterar att den verksamhet som bedrivits i de kommunala bolagen föregående år har varit förenlig med de fastställda kommunala ändamålen och utförts inom ramen för de kommunala befogenheterna. 14 Vid vår granskning konstaterar vi att 12 Fastställd av kommunfullmäktige Kommunfullmäktige Kommunstyrelsen

18 ärendet inte är komplett då det delägda bolaget AB Regionteatern (ägarandel 22 %) först behandlades vid kommunstyrelsens möte i december 2015 d v s ca fyra månader efter kommunstyrelsens beslut i samma ärende., efter att Region Kronoberg begärt materialet, i december Vi saknar därutöver dokumentation för att kommunstyrelsen tagit ställning till det helägda Växjö teateraktiebolaget gällande ändamål och befogenheter. Enkätsvaren visar att det finns viss tveksamhet när det gäller om kommunstyrelsens uppsikt över de kommunala bolagen är tillräcklig. Under intervjuerna framhölls det att informationsförmedlingen från bolagen stärkts under den nya mandatperioden men att den kan utvecklas ytterligare. Tabell 5. Jag anser att kommunstyrelsens uppsikt över bolagen är tillräcklig Bedömning Vi bedömer att uppsiktsplikten gällande de kommunala bolagen delvis är tillräcklig och att den har utvecklats i positiv riktning under de senaste åren. Det råder däremot delade meningar bland de intervjuade kring vilka styrdokument som gäller för de kommunala bolagen. Vi rekommenderar att det direkt i ägardirektiven listas vilka styrdokument som de kommunala bolagen ska följa. Fler intervjuade efterfrågar mer och tydligare information gällande bolagen så att det säkerställs att bolagen arbetar tillräckligt integrerat med övriga delar av den kommunala koncernen samt att det finns en balans mellan den informella och formella informationsförmedlingen. Under intervjuerna framhölls att uppsiktplikten skulle underlättas om protokoll och annan formell dokumentation var mer enhetligt utformad i kommunkoncernen. Vi bedömer att kommunstyrelsen bör se över kommunkoncernens riktlinjer avseende protokollens utformning. Detta är särskilt viktigt mot bakgrund av den snabba utvecklingstakten i koncernen och av effektivitetsskäl. Det finns kommuner som också har utvecklat s k bolagsstyrningsrapporter där all denna information finns samlad från respektive styrelse gällande t ex information om måluppfyllelse, kund- och brukarnöjdhet och andra aktuella framtidsfrågor från bolagen. Vi vill här framhålla möjligheten att kommunstyrelsen kan inhämta information direkt från dotterbolagen i de fall snabb information erfordras. 15 Kommunstyrelsen

19 Då lagstiftningen i 6 kap 1a KL kring ändamål och befogenheter är relativt ny är praxis under utveckling. Kommunstyrelsen fattar ett årligt beslut gällande bestämmelserna från ett underlagsmaterial från respektive bolag. Vi gör bedömningen att rapporteringen sker utifrån lagstiftarens intentioner men det är otillfredsställande att inte samtliga ingående bolag bedöms vid ett och samma tillfälle samt att vi helt saknar bedömningen gällande ett helägt bolag. Vi föreslår att den tjänsteskrivelse som ligger till grund för själva beslutet inte enbart redovisar VKAB:s bedömning utan att respektive bolag listas i skrivelsen och en systematisk bedömning dokumenteras för respektive bolag. På så sätt säkerställs att alla bolag är med som ska bedömas. Ägardirektiven innehåller en bestämmelser gällande kommunal ändamål men däremot skulle ägardirektiven kunna förtydliga innehållen i den särskild handling som ska överlämnas separat eller i samband med årsredovisningen gällande det kommunala ändamålet och befogenheterna. Några kommuner låter även sina lekmannarevisorer uttala sig i granskningsrapporten kring detta och då har kommunstyrelsen möjlighet att använda detta material som ett underlag i utövandet av uppsiktsplikten gällande bolagen. Vår uppfattning är också att det med fördel kan ske en utvecklad dialog med bolagen och kommunstyrelsen kring den praktiska innebörden i skrivelserna. Enligt vår uppfattning bör redovisningen av hur bolagen efterlevt det kommunala ändamålet och de kommunala befogenheterna kunna beslutas på kommunstyrelsens möte före sommaren gällande föregående år. En snabb rapportering är särskilt viktigt i de fall uppföljningen skulle redovisa en avvikelse från gällande regelverk och kommunstyrelsen behöver informera fullmäktige och föreslå åtgärder. 4.4 Kommunstyrelsens uppsiktplikt avseende kommunalförbund m m Uppsiktspliktens innehåll och utformning I styrsystem för Växjö kommun anges att kommunstyrelsen ska ha uppsikt över den verksamhet som bedrivs i kommunalförbund. I övrigt står det ingenting kring hur kommunstyrelsen ska utöva sin uppsiktsplikt eller vad den ska innehålla. Övriga kommunövergripande styrdokumentet innehåller inte heller någon information om hur kommunstyrelsen ska utöva sin uppsiktsplikt avseende kommunalförbund i Växjö kommun. Enligt reglementet för Värends Räddningstjänst åligger det direktionen att informera förbundsmedlemmarna om den allmänna planläggningen av förbundets verksamhet samt om frågor av större ekonomisk eller organisatorisk betydelse. Likaså ska direktionen lämna redovisningar och prognoser om verksamhet samt ekonomi till förbundsmedlemmarnas fullmäktige, styrelser och övriga berörda nämnder. Direktionen ska, enligt reglementet, även avlämna rapporter över verksamheten samt upprätta delårsbokslut för de perioder som förbundsmedlemmarna önskar. Årsredovisningen ska efter det att den godkänts av direktionen överlämnas till förbundets revisorer och varje förbundsmedlem. Om direktionen under budgetåret konstaterar eller förväntar överskridanden eller andra betydelsefulla avvikelser från budgeten ska direktionen, enligt 19

20 reglementet, redovisa orsakerna till avvikelserna till förbundsmedlemmarna. Av redovisningen ska det även framgå vilka korrigeringar som vidtagits eller som kommer att vidtas. När det gäller uppsikt av region- och samordningsförbund och liknande så utövas den genom att respektive årsredovisning inkommer till kommunstyrelsen. Kommunalförbundet Sydarkivera har startat sin verksamhet först under 2015 och samråd ska enligt uppgift ske inför budgeten. Vi konstaterar att årsredovisningen för Regionförbundet Södra Småland gällande år 2014 togs upp och behandlades av kommunstyrelsen i oktober 2015, d v s ca tio månader efter avslutat verksamhetsår. 16 Enligt kansliavdelningen inkom handlingen först då Bedömning Vi bedömer att formerna för kommunstyrelsens uppsiktsplikt avseende kommunalförbund bör utvecklas, fördjupas och förtydligas samt finnas beskriven i de övergripande styrdokumenten och i kommunstyrelsens reglemente. Utgångspunkten för detta bör anges i förbundsordningen som antas av respektive medlemskommun. Vi rekommenderar att en årskalender tas fram som beskriver vilken dialog som förbundet och kommunstyrelsen ska ha under verksamhetsåret t ex i form av träffar sammanträffande med direktionen, presidieöverläggningar. Därefter kan förbunden ta fram en årlig aktivitetsplan som beskriver aktiviteter i syfte att nå uppställda mål t ex i förbundsordningen. Det kan även vara relevant t ex för kommunstyrelsens arbetsutskott att bjuda in förbundschefen för att få information om verksamheten och dess utveckling. Likaså bör kommunstyrelsen följa upp och återrapportera internkontrollarbetet i kommunalförbunden tillsammans med övrigt intern kontrollarbete inom koncernen. Hanteringen gällande uppsikt bygger på att material inkommer i tid och det är otillfredsställande att en årsredovisning behandlas av kommunstyrelsen ca tio månader i efterhand. I det fall material inte inkommer i tid föreslår vi att kommunstyrelsen efterfrågar materialet. 4.5 Uppsiktsplikt gällande privata utförare Styrande dokument Vi konstaterar att kommunfullmäktige vid sitt sammanträde i september 2015 beslutat om ett program för mål och uppföljning av privata utförare. 17 Med en privat utförare menas en juridisk person eller enskild individ som har hand om en kommunal angelägenhet genom ett avtal med kommunen. Kommunledningsförvaltningen har under 2015 utarbetat ett förslag till program med mål och riktlinjer för uppföljning och insyn av verksamheter som utförs av privata utförare. Förslaget har tagits fram av en förvaltningsövergripande arbetsgrupp med representanter från kommunledningsförvaltningen, omsorgsförvaltningen, utbildningsförvaltningen, tekniska förvaltningen, kultur- och fritidsförvaltningen samt förvaltningen arbete och välfärd. I styrsystem för Växjö kommun betonas att lagstiftning, förfrågningsunderlag inklusive kravspecifikation samt tecknat avtal utgör grund för det som styr upphandlad 16 Kommunstyrelsen Kommunfullmäktige

21 verksamhet. I programmet betonas att den verksamhet som bedrivs av privata utförare även omfattas av dessa riktlinjer. Det är nämndernas ansvar att följa den verksamhet som bedrivs av privata utförare och kommunstyrelsen ska enligt dokumentet ansvara för uppsikten av den verksamhet som lämnas till privata utförare. I dokumentet berörs även allmänhetens insyn samt innebörden i nämndernas uppföljningsansvar. Vi konstaterar att utbildningsnämnden och omsorgsnämnden lämnar information till respektive nämnd om den verksamhet som bedrivs av privata utförare Bedömning Vi gör bedömningen att kommunstyrelsens uppsiktsplikt gentemot privata utförare är i sin linda. Någon särskild rapportering gällande den del av nämndernas verksamhet som är utlagd på entreprenad har inte noterats i kommunstyrelsens protokoll under Hur kommunstyrelsens uppsiktsansvar ska fullgöras framgår inte heller av det nyligen beslutade dokumentet kring privata utförare. Enligt lagstiftningen ska kommunstyrelsens uppsiktsplikt gällande nämnderna även beakta den verksamhet som inbegriper den verksamhet som bedrivs av privata utförare. Vi vill i sammanhanget betona att ett sätt att bedriva denna uppföljning kan vara att i avtal med externa utförare skriva in rätten för kommunen och dess revisorer att ha insyn i verksamheten. Detta kan sedan utgöra en bas för kommunstyrelsens uppsikt tillsammans med övrig information. 4.6 Uppsiktsplikt avseende intern kontroll Uppsiktspliktens innehåll och utformning Nämnderna skall var och en inom sitt område se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt samt de föreskrifter som gäller för verksamheten. De skall också se till att den interna kontrollen är tillräcklig samt att verksamheten bedrivs på ett i övrigt tillfredsställande sätt. Detsamma gäller när vården av en kommunal angelägenhet med stöd av 3 kap. 16 har lämnats över till någon annan. KL 6:7 Kommunfullmäktige beslutade 2003 om ett reglemente för intern kontroll som sedan reviderats under Kommunfullmäktige beslutade även att de kommunala bolagen och Värends Räddningstjänstförbund ska upprätta reglemente och anvisningar för intern kontroll. Kommunstyrelsen har det övergripande ansvaret för att det finns en god intern kontroll medan nämnderna har ansvaret för den interna kontrollen inom sina respektive verksamhetsområden. Syftet med reglementet är också att säkra en effektiv förvaltning samt att undvika allvarliga fel. 18 Kommunfullmäktige och reviderat , Dnr 2005:409 21

22 Kommunstyrelsen utfärdar därutöver årligen anvisningar för det interna kontrollarbetet gällande nämnderna och har även en egen anvisning för internkontrollarbetet för kommunstyrelsen som nämnd samt ansvaret för den övergripande uppsikten gällande intern kontroll. 19 Årligen tar kommunstyrelsen även kommunövergripande internkontrollområden och därutöver beslutar nämnderna själva vilka egna områden som ska omfattas av kontroller. Enligt reglementet ska kommunstyrelsen, med utgångspunkt i nämndernas uppföljningsrapporter utvärdera kommunens samlade system för intern kontroll och i de fall förbättringar behövs besluta om sådana. Däremot ska styrelsen enligt reglementet enbart informera sig om hur den interna kontrollen fungerar i de kommunala bolagen. Därutöver finns även ett reglemente för kontroll av ekonomiska transaktioner med tillhörande anvisningar som kommunfullmäktige beslutat om. 20 Reglementet avser t ex kontroll av attestmoment och kommunstyrelsen ansvarar för uppföljning och utvärdering av dessa regler samt vid behov ta initiativ till förändringar. Kommunstyrelsen tar årligen fram en övergripande intern kontrollplan för ekonomiska transaktioner där förvaltningarna har kontrollansvaret och i kommunstyrelsens internbudget 2015 med verksamhetsplan för återfinns den övergripande internkontrollplanen för år Enligt intervjusvaren har det inte genomförts några utbildningar som riktar fokus mot intern kontroll under de senaste åren. Av enkäten framgår att merparten av kommunstyrelsens ledamöter gör bedömningen att man säkerställer att nämnderna och bolagen följer reglementet för intern kontroll. Tabell 6. Kommunstyrelsen säkerställer att nämnderna och bolagen följer reglementet för hur kommunen ska arbeta med intern kontroll. Tabell 7. Kommunstyrelsen har fått en redovisning av nämndernas och bolagens viktigaste risker och internkontrollplaner för år Kommunstyrelsen , Dnr KS/2011: Kommunfullmäktige KS/2012: Kommunstyrelsen

23 Tabell 8. Kommunstyrelsens arbete med risk- och väsentlighetsanalyser och den interna kontrollen för hela den kommunala verksamheten fungerar tillfredsställande. Utifrån enkätsvaren gör vi bedömningen att risk- och väsentlighetsanalysen är en del som kan vidareutvecklas så att kommunstyrelsens ledamöter känner sig mera delaktiga i vilka risker som organisationen ställs inför. Vi har tagit del av kommunstyrelsens utvärdering av intern kontroll avseende år 2014 gällande ekonomi och verksamhet. 22 Utvärderingen är relativt kortfattad och sammanfattar internkontrollarbetet i nämnderna utifrån de kommunövergripande kontrollmomenten. Några större avvikelser har inte upptäckts enligt kommunstyrelsens utvärdering. Förbättringsområden som lyfts fram är attestmoment och representation beträffande ekonomi och vikten av tidiga riskbedömningar i samband med organisationsförändringar. Enligt framställningen har de kommunala bolagen genomfört intern kontroll inom samma övergripande områden som nämnderna. Dock följs inte internkontrollarbetet i Värends Räddningstjänst upp i kommunstyrelsens utvärdering. Tabell 9. Kommunstyrelsen gör regelbundet en utvärdering av den interna kontrollen och tar tydligt ställning i frågan hur väl den interna kontrollen fungerar i kommunens verksamheter. 22 Kommunstyrelsen Ks/2015:421 23

24 Intervjusvaren och enkätresultatet förmedlar en bild av att det finns en fungerande grundstomme för arbetet med intern kontroll men att kommunstyrelsens utvärdering och bedömning av den interna kontrollen kan stärkas ytterligare. I fritextsvaren understryks det även att arbetet med intern kontroll kunde vara uppe på dagordningen vid fler tillfällen under året. Granskningen har även identifierat ett behov av att förstärka arbetet med dokumenterade risk- och väsentlighetsanalyser. Vid granskningstidpunkten pågick det en processkartläggning vars resultat troligtvis, enligt de intervjuade, kommer att medföra förändringar i arbetet med intern kontroll Bedömning Vi bedömer att kommunstyrelsens uppsikt gällande den interna kontrollen delvis är tillräckligt gällande nämnder och bolag men att det behöver vidareutvecklas till att även omfatta kommunalförbunden. Vi rekommenderar att kommunstyrelsen gör egna dokumenterade riskanalyser i syfte att utgöra en grund för vilka områden som kommunstyrelsen behöver prioritera gällande uppsikten På så sätt skulle kommunstyrelsen få en mera samlad bedömning av problem och riskområden vilket i sig skulle kunna öka handlingsberedskapen för framtiden. Utifrån de nämnder vi granskat finns också ett utvecklingsarbete gällande risk- och väsentlighetsanalyser och politikerna bör i högre utsträckning involveras i detta arbete. Vi rekommenderar också att den riskanalys som tagits fram gällande de kommunövergripande kontrollmålen ses över då denna är svåröverskådlig. De kommunövergripande kontrollerna har också en tonvikt åt det ekonomiska området varför kommunstyrelsen bör säkerställa att tillräckliga kontrollmoment som ska testas tas fram gällande själva verksamheten. Detta mot bakgrund av att en kostnadseffektiv verksamhet är ett av syftena med beslutat reglemente för intern kontroll. Vi konstaterar att kommunstyrelsen har följt upp nämndernas internkontrollarbete i en sammanfattande utvärdering men vi bedömer precis som flera av de intervjuade att utvärderingen kan fördjupas. Det är i nuläget svårt att få en sammanfattande bild av hur internkontrollarbetet fungerar hos nämnder och styrelser då rapportering från ekonomikontoret är relativt kortfattad. Utifrån en analys av resultatet av den sammanfattande utvärderingen bör därefter riktlinjer dras upp för kommande års internkontrollarbete inom kommunkoncernen. 24

25 Genomfört internkontrollarbete liksom risker bör även dokumenteras och lyftas fram i årsredovisningen. Enligt vår uppfattning bör det årligen minst göras två sammanfattande utvärderingar av internkontrollarbetet. På så sätt finns en ökad möjlighet för nämnder och bolag att korrigera eventuellt upptäckta brister redan tidigt i processen. Av beslutsparagrafen i protokollet bör också tydligt framgå vilka åtgärder som vidtas. Vi konstaterar också utifrån intervjuer att det pågår ett arbete med processorientering och koncernstyrning som har till uppgift att identifiera, kartlägga och utveckla processerna inom koncernen. Arbetet kan om det omsätts från teori till praktik, vara en del i att utveckla internkontrollarbetet. Vi rekommenderar att utbildningsinsatser avseende intern kontroll genomförs för tjänstemän och förtroendevalda i samband med förändrings- och utvecklingsarbetet inom intern kontroll. Det är enligt vår bedömning viktigt att det finns ett engagemang och en medvetenhet kring internkontrollarbetet i hela kedjan från ansvariga politiker till enskilda medarbetare inom verksamheterna. 4.7 Kommunstyrelsens förebyggande arbete mot oegentligheter och förtroendeskadligt beteende Styrdokument och förebyggande arbete Växjö kommun har utarbetat följande styrdokument gällande oegentligheter: Styrdokument Fastställd/uppdaterad Upphandlings och inköpspolicy för Växjö kommun Antagen av KF Representation och gåvor för anställda i Växjö kommun Beslutad av kommunchef Policy för bisyssla Fastställd KF Reglemente för kontroll av ekonomiska transaktioner Fastställd KF , 276 Enligt reglementet för intern kontroll ska allvarligare brott mot eller brister i den interna kontrollen omedelbart rapporteras till kommunstyrelsen. Enligt reglementet för kontroll av ekonomiska transaktioner ska kompletterande kontroller via stickprov utföras där eventuella oegentligheter kan få allvarliga konsekvenser. Vi konstaterar att kommunen inte har någon handlingsplan för om oegentligheter skulle inträffa eller något visselblåsarsystem. Vi har inte tagit del av några kommunövergripande regler, rutiner för det förebyggande arbetet när det gäller oegentligheter förutom en kort text om detta i anvisningarna till reglementet för kontroll av ekonomiska transaktioner. Däremot finns en rad kontroller upptagna inom ramen för den interna kontrollen. Växjö kommun har inte heller 25

26 utarbetat några skriftliga riktlinjer för hur anställda ska rapportera misstänkta oegentligheter. Flera av de intervjuade betonade vikten av öppenhet och transparens i informationsförmedlingen. Det pågår ett arbete med värdegrundsfrågor och ledningen arbetar aktivt för att skapa ett klimat samt en kultur där man vågar lyfta upp problem, negativa avvikelser och eventuella oegentligheter. Enligt de intervjuade är värdegrundsarbetets koppling till bolagen särskilt viktigt. Enligt intervjusvaren har det inte genomförts några utbildningsinsatser under de senaste åren som riktat fokus mot det förebyggande arbetet mot oegentligheter. Enkätstudien förmedlar emellertid en tveeggad bild när det gäller kommunstyrelsens arbete för att förebygga och upptäcka oegentligheter i verksamheten. Tabell 10. Kommunstyrelsen arbetar aktivt för att förebygga och upptäcka oegentligheter i verksamheten. Även när det gäller kommunstyrelsens arbete för att förebygga och upptäcka förtroendeskadliga beteenden hos chefer och medarbetare är respondenterna delade i två läger. Tabell 11. Kommunstyrelsen arbetar aktivt för att förebygga och upptäcka förtroendeskadliga beteenden hos chefer och medarbetare. 26

27 4.7.2 Bedömning Vi bedömer att kommunstyrelsens arbete gällande att förebygga oegentligheter och upptäcka förtroendeskadligt beteende inom kommunkoncernen delvis är tillräckligt. Vid granskningstidpunkten pågick ett nytt värdegrundsarbete i kommunkoncernen. Kommunstyrelsen bör, enligt vår bedömning, säkerställa att den nya värdegrunden implementeras och förankras i hela kommunkoncernen. Internkontrollarbetet bör tydligare sammanlänkas med det förebyggande arbetet mot oegentligheter och det förebyggande arbetet bör inkluderas i utbildningen för politiker och tjänstemän Kommunen saknar koncernövergripande styrdokument inom en rad områden med relevans för det förebyggande arbetet mot oegentligheter. Exempelvis saknas en policy avseende oegentligheter, en handlingsplan om oegentligheter skulle inträffa o s v. Ett formaliserat system och rutiner för hur misstankar om oegentligheter ska fångas upp, hanteras och rapporteras bör utvecklas i Växjö kommun. 4.8 Kommunstyrelsens medel och resurser för uppsiktsplikten Förutsättningar för utövandet av uppsiktsplikten Kommunstyrelsens viktigaste medel för att verkställa uppsiktsplikten är de tjänstemannaresurser som finns på kommunkansliet, ekonomikontoret och den juridiska enheten inom den egna förvaltningen. Däremot finns inte någon särskild person som håller samman hela uppsiktsarbetet både vad gäller nämnder, bolag och kommunalförbund samt intern kontroll. Det som tydligast går att urskilja är ekonomiavdelningens resurser i form av tid som läggs på att följa de ekonomiska processerna gällande intern kontroll, delårsrapport och årsredovisning. En viktig förutsättning för kommunstyrelsens uppsiktsplikt är budgetmedel och resurser för att kunna verkställa uppsikten. Vi har i samband med granskningen konstaterat att det inte går att utläsa ur budgeten vilka medel som används för detta ändamål. Enkätsvaren redovisar att ca 30 % inte vet om det är tillräckligt med resurser medan 65 % instämmer i bedömningen att resurserna är tillräckliga. Tabell 12. Jag anser att budgetmedel och resurser som avsatts för att bedriva uppsiktsplikt är tillräckliga. 27

28 4.8.2 Bedömning Vi bedömer att kommunstyrelsens medel och resurser för att utöva uppsikten är otillräckliga eller behöver fördelas om inom befintlig administration inom kommunledningsförvaltningen i syfte att få en sammantagen bild av hur uppsiktsplikten utövas. Över hälften av de kommunstyrelseledamöter som besvarat enkäten tycker att det avsätts tillräckligt med budgetmedel och resurser för uppsiktsplikten. Ett förslag är att uppsiktsplikten likt, t ex i Linköpings kommun, redovisas i både budgeten och årsredovisningen i syfte beskriva hur, med vilka medel och genom vilka processer uppsikten bedrivs. 4.9 Kommunstyrelsens rapportering till kommunfullmäktige gällande utfallet av uppsikten Rapporteringens innehåll Enligt 3 kap 9 Kommunallagen ska fullmäktige besluta i ärenden av principiell beskaffenhet eller ärenden av större vikt exempelvis mål och riktlinjer för verksamheten samt budget, skatt och andra viktiga ekonomiska frågor. I kommunstyrelsens reglemente listas en rad ärenden som är förbehållna kommunfullmäktige. Enligt reglementet åligger det kommunstyrelsen att se till att uppföljning sker till fullmäktige från samtliga nämnder och företag i den kommunala koncernen om hur verksamheten utvecklas och hur den ekonomiska ställningen är under budgetåret. Enligt intervjusvaren får kommunfullmäktige information från nämnder, bolag och kommunalförbund vid delårsrapportering och årsbokslut. Kommunfullmäktiges ordförande framhöll under intervjun att interpellationsverktyget används flitigt i Växjö och att det finns ett bra debattklimat i kommunfullmäktige. Likaså beskrivs ledamöternas frågestund som en väl fungerande kanal för informationsförmedling till kommunfullmäktige. Enkätsvaren visar att flertalet av respondenterna enbart i viss mån instämmer i påstående att kommunstyrelsens rapportering till kommunfullmäktige avseende utfallet av uppsikten är tillräcklig. Tabell 13. Jag anser att kommunstyrelsens rapportering till kommunfullmäktige avseende utfallet av uppsikten är tillräcklig. Sammanlagt 70 % av de styrelseledamöter som svarade på enkäten anser att ordföran- 28

29 dena i nämnderna och bolagen kan ha en mera aktiv roll på kommunfullmäktiges sammanträden genom att regelbundet informera om verksamheten. Tabell 14. Jag anser att ordföranden i nämnderna och bolagen kan ha en mer aktiv roll på kommunfullmäktiges sammanträden genom att regelbundet informera om verksamheten. Det står ingenting i själva reglementet för intern kontroll om rapportering och informationsförmedling till fullmäktige. I anvisningarna för kommunstyrelsens övergripande internkontrollarbete framhålls det att kommunstyrelsens uppsikt innebär en rätt att göra påpekanden, lämna råd och anvisningar samt, om det är nödvändigt, lämna förslag till fullmäktige om förändringar. Enligt intervjusvaren går inte rapporteringen av intern kontroll vidare till kommunfullmäktige. Uppföljningen av intern kontroll finns inte heller med i den koncernövergripande delårsrapporten eller årsredovisningen. Enligt de intervjuade kan det finnas anledning att se över informationsförmedlingen till kommunfullmäktige kring intern kontroll. Kommunstyrelsens samlade redovisning och bedömning borde eventuellt, enligt de intervjuade, finnas med antingen i den övergripande rapporteringen av årsredovisningen eller som en separat informationspunkt i kommunfullmäktige. Enligt företagspolicyn ska fullmäktige hållas väl informerad om bolagens förhållanden och utveckling. Kommunstyrelsen ska vid de tidpunkter och i de avseenden som fullmäktige bestämmer svara för sådan information. Bolagens styrelser skall också på anmodan lämna fullmäktige information. Frågor av principiell beskaffenhet eller av större vikt får inte avgöras av bolagen innan de inhämtat fullmäktiges ställningstagande i frågan. Några av de intervjuade var osäkra på om alla ärenden av principiell beskaffenhet eller av större vikt når kommunfullmäktige. Utifrån protokollen kan vi konstatera att följande ärenden har beslutats i fullmäktige med anledning av att det avser information om kommunkoncernens ekonomi, verksamhet eller annat: Diverse beslut gällande fastighetsförsäljningar Beslut avseende ägardirektiv för VKAB med tillhörande dotterbolag 23 Årsredovisning 2014 med revisionsberättelse 23 Kommunfullmäktige , Kommunfullmäktige ,64,73, 77 samt 78 29

30 Uppföljning av ej verkställda uppdrag som fullmäktige lämnat till nämnder och styrelser samt kommunala bolag 24 Revidering av bolagsordning för VKAB inklusive dotterbolag Revidering av kommunstyrelsens reglemente samt reglementet för arbete- och välfärd Årsredovisning Växjö samordningsförbund samt Värends Räddningstjänstförbund samt Södra Smålands Regionförbund Delårsrapporter 26 Budget 2016 med verksamhetsplan Program för mål för uppföljning av privata utförare 28 Redovisning av obesvarade motioner, görs i april och oktober varje år enligt reglementet Bedömning Vi bedömer att kommunstyrelsens rapportering till kommunfullmäktige gällande utfallet av uppsikten är otillräcklig. Det saknas ett samlat ärende som beskriver hur kommunstyrelsen bedrivit arbetet under året. Det enda som behandlas i kommunstyrelsen, men inte i kommunfullmäktige, är uppsiktsplikt gällande den interna kontrollen. 30 För att det ska finnas en fullgod dokumenterad uppsikt från kommunstyrelsen krävs en sammanställning av hur lagstiftning, de egna riktlinjerna och styrdokumenten efterlevts av de olika delarna inom kommunkoncernen. Vi rekommenderar att reglementet för intern kontroll kompletteras så att information om internkontrollarbetet även ska förmedlas till fullmäktige. Vi bedömer att rapporteringen till fullmäktige från nämnder och bolag i flera avseende är tydlig och bra. Formerna för informationsförmedlingen mellan kommunalförbund och fullmäktige bör däremot förtydligas i de övergripande styrdokumenten. Detta för att fullmäktige ska kunna göra en samlad bedömning av den kommunala verksamheten, oberoende av juridisk form. Vi konstaterar samtidigt att medlemskommunerna inte har begärt någon ytterligare information av Värends Räddningstjänst under Vi konstaterar att fler av de intervjuade inte är säkra på att alla ärenden av principiell karaktär bereds av kommunstyrelsen och når kommunfullmäktige. Vi rekommenderar att kommunstyrelsen, inom ramen för sin uppsiktsplikt, ett par gånger per år genomför en 24 Kommunfullmäktige samt Kommunfullmäktige samt Kommunfullmäktige , Kommunfullmäktige Kommunfullmäktige , Kommunfullmäktige Kommunfullmäktige Kommunfullmäktige och Kommunfullmäktige Kommunstyrelsen

31 utvärdering av att ärenden av större vikt eller principiell beskaffenhet når kommunfullmäktige. 31

32 5 Sammanfattande revisionell bedömning Revisionsfrågan för denna granskning är: Sammanfattningsvis, fungerar kommunstyrelsens uppsikt på ett tillfredsställande sätt med avseende på innehåll, omfattning och genomförande? Utifrån bedömningar för de olika kontrollområdena gör vi följande sammanfattande revisionella bedömning: Vår sammanfattande bedömning är att kommunstyrelsens uppsiktsplikt delvis fungerar på ett tillfredsställande sätt med avseende på innehåll, omfattning och genomförande. Växjö kommun saknar en dokumenterad och uttalad strategi för uppsikten samt anvisningar för hur den ska utövas i kommunkoncernen. Kommunstyrelsen har idag inte någon samsyn för vad som menas med uppsiktsplikt och hur den ska genomföras. Kommunstyrelsen tar för närvarande del i information från ett flertal styr- och uppföljningsprocesser, men det saknas ett sammanfattande ärende på dagordningen där utförd uppsikt och resultatet av uppsikten redovisas. I rapportens sammanfattning ges ett antal rekommendationer som syftar till att förbättra kommunstyrelsens uppsiktsplikt inom kommunkoncernen Lena Salomon Carl-Magnus Stenehav 32

33 Bilaga 1 Relevanta dokument för granskningen: Kommunallagen Kommunstyrelsens reglemente Kommunfullmäktiges budget för Växjö kommun 2015 med verksamhetsplan Kommunfullmäktiges budget för Växjö kommun 2016 med verksamhetsplan Årsredovisning för Växjö kommun 2014 Årsrapport för 2014 Kommunstyrelsen Delårsrapport mars och augusti 2015 Styrdokumentet Styrsystem för Växjö kommun Internbudget 2015 Kommunstyrelsen Arbetsformer för nämnder och styrelser i Växjö kommun Upphandlings- och inköpspolicy Säkerhetspolicy Risk- och sårbarhetsanalys 2015 Riktlinjer för budget och ekonomiska rapporter, bokslut och årsrapporter Reglemente för intern kontroll Representationer och gåvor Policy för bisysslor Personalpolicy Reglemente för kontroll av ekonomiska transaktioner Mall för riskanalys och anvisningar för intern kontroll Kommunstyrelsens utvärdering och beslut för intern kontroll 2014 Företagspolicy Ägardirektiv Bolagsordningar Uppföljning enligt kommunallagen - bolagen i Växjö kommun Principer för styrning av kommunala bolag, SKL God revisionssed, SKL 33

34 Bilaga 2 34