27 juni Tillståndsgivningen för UMTS i Sverige

Transkript

1 DATUM 27 juni 2001 DIARIENUMMER Tillståndsgivningen för UMTS i Sverige

2

3 Innehållsförteckning En kronologisk genomgång av tillståndsarbetet... 2 Bakgrunden till införandet av UMTS... 2 Frekvensallokering och standardval... 2 EG:s tillståndsdirektiv och UMTS-beslut... 3 UMTS-beslutet... 3 Ändringar i telelagen... 4 Möjlighet att ställa täckningskrav... 4 Fler tjänsteleverantörer - bättre konkurrens på mobilmarknaden 4 Roaming... 4 PTS beslut om frekvenserna för UMTS... 5 Debatt om tidplan... 5 Diskussion om antalet tillstånd... 6 Debatt om auktion respektive skönhetstävlan... 7 Diskussion om täckningskrav... 8 Utlysandet av tillstånd... 9 Urvalskriterier Eventuellt gynnande av befintliga aktörer Post- och telestyrelsen 1

4 Föreliggande vitbok utgör en kort genomgång av processen som lett fram till beslut om tillstånd för operatörer att tillhandahålla nätkapacitet enligt UMTS/IMT-2000 standard i Sverige. 1 En kronologisk genomgång av tillståndsarbetet 1992 Världsradiokonferensen (WRC) beslutar om att avsätta frekvensutrymme för den tredje generationens mobiltjänster. 1992/93 Riksdagen beslutar att skönhetstävlan skall användas vid April 1997 Januari 1998 December 1998 December 1999 Juni 2000 Juli 1999 tillståndsgivning för nya eller väsentligt ändrade mobila teletjänster. EG beslutar om tillståndsdirektivet. EG-kommissionen presenterar förslag till UMTS-beslut. Rådsbeslut om UMTS. Riksdagen beslutar om ändringar i Telelagen. PTS beslutar om evakuering av Försvarsmakten från det aktuella frekvensbandet. 14 april 2000 PTS styrelse beslutar om föreskrift för tillståndsgivningen efter intressentundersökning, extern remiss och hearing med intressenter. 12 maj 2000 Inbjudan till ansökan från operatörer publiceras. Till inbjudan fogas en vägledning för sökande. 1 maj 1 september 2000 Operatörernas frågor och svar under ansökningstiden läggs ut på PTS hemsida. 1 september 16 december december 2000 Beslut fattas om tillståndshavare. PTS utvärderar ansökningarna samt förelägger om kompletteringar och förtydliganden. Bakgrunden till införandet av UMTS Det framgår av tabellen ovan att tillståndsarbetet började långt innan besluten om tillståndshavare fattades i december Tillståndsgivningen är styrd av en rad nationella och internationella regler och beslut. Frekvensallokering och standardval Allokering av frekvenser för olika ändamål samt standardiseringsarbete genomförs främst inom International Telecommunication Union (ITU) och European Telecommunications Standards Institute (ETSI). Därutöver förekommer samarbeten inom ett flertal andra internationella organ. Vid Världsradiokonferensen 1992 beslutades att medlemsstaterna i ITU skall avsätta frekvensutrymme för den tredje generationens mobiltjänster: The bands MHz and MHz are intended for use, on a worldwide basis, by administrations wishing to implement International Mobile Telecommunications-2000 (IMT-200). 2 Innebörden av ovanstående citat är att Sverige har godtagit att i det fall IMT skall införas i Sverige följa ITU:s rekommendation för frekvenstilldelning. Förutom denna rekommendation ifrån 1992 så har det bedrivits ett extensivt arbete avseende val av standard för den tredje generationens mobilteleteknik, 1 Förkortningarna står för Universal Mobile Telecommunications System (UMTS) och International Mobile Telecommunications (IMT-2000, 2000 syftar på förväntat datum för introduktion av standarden. 2 ITU. RRS5. Article S5, Frequency allocations S Radio Regulations, Edition of 1998, 1 Articles. Geneva Post- och telestyrelsen 2

5 huvudsakligen inom ETSI och samarbetsorganisationen Third Generation Partnership Project (3GPP). I Sverige valde samtliga sökande för en UMTS-licens samma standard (UTRA), den standard som EG har uttalat skall finnas i åtminstone ett nät i varje medlemsland. EG:s tillståndsdirektiv och UMTS-beslut EG:s tillståndsdirektiv beslutades i april 1997 av Europaparlamentet och Ministerrådet. 3 Direktivet gäller medlemsstaternas förfaranden i samband med beviljande av auktorisation och de villkor som är knutna till sådan auktorisation i syfte att tillhandahålla teletjänster, för att etablera eller driva de telenät som krävs för att tillhandahålla tjänsterna, och de villkor som är knutna till en sådan auktorisation. Medlemsstaterna får endast i specificerade fall utfärda individuella tillstånd, bland annat för att ge tillståndshavaren tillgång till radiofrekvenser eller nummer. Medlemsstaterna skall bevilja individuella tillstånd på grundval av urvalskriterier som skall vara objektiva, icke-diskriminerande, specificerade, genomblickbara och proportionerliga. Vid varje sådant urval skall vikt läggas vid behovet av att underlätta utvecklingen av konkurrens och ge användarna ett så stort utbyte som möjligt. Medlemsstaten skall behandla alla sökande lika, utom när det finns sakliga skäl för olika behandling. Villkor som är knutna till auktorisation skall vara sakligt motiverade i förhållande till tjänsten i fråga, samt även icke-diskriminerande, proportionerliga och genomblickbara. Direktivet anger uttömmande vilka villkor som får knytas till allmän auktorisation och till individuella tillstånd. Bland de villkor som får knytas till individuella tillstånd finns ändamålsenligt utnyttjande av frekvenser. Det finns också krav som rör tjänstens kvalitet, tillgänglighet och varaktighet inbegripet den sökandes ekonomiska ställning samt administrativa och tekniska kompetens och det obligatoriska tillhandahållandet av allmänna teletjänster och nät. Direktivet innehåller också bestämmelser om bland annat återkallelse och ändring av tillstånd. UMTS-beslutet Den 14 december 1998 beslutade EG om att införa UMTS 4. UMTS avser ett system för mobil kommunikation som bland annat kan tillhandahålla multimedietjänster i större utsträckning än vad som gäller för GSM. Syftet med beslutet var att underlätta ett snabbt och samordnat införande av UMTS-nät och tjänster i gemenskapen. Detta skall ske i överensstämmelse med principerna för den inre marknaden och i enlighet med kommersiell efterfrågan. Medlemsstaterna skall senast den 1 januari 2000 ha fattat beslut om vilken metod man avser använda för att fördela tillstånd för UMTS. Detta skall möjliggöra ett samordnat och gradvis införande av UMTS-tjänsterna inom Gemenskapen senast den 1 januari Europaparlamentet och rådets direktiv 97/13/EG av den 10 april 1997 om gemensamma ramar för allmän auktorisation och individuella tillstånd på teletjänstområdet (EGT L 117, , s. 15). 4 Europaparlamentets och rådets beslut 128/1999/EG av den 14 december 1998 om samordnat införande av ett system för mobil och trådlös telekommunikation av tredje generationen inom gemenskapen (EGT L 17, , s. 1). 5 UMTS-beslutet, Artikel 1-3. Post- och telestyrelsen 3

6 Ändringar i telelagen För att genomföra EG:s UMTS-beslut i Sverige på ett sätt som säkerställer konkurrens i näten krävdes bland annat ett antal ändringar i telelagen, samt att beslut fattades om att frigöra det aktuella frekvensutrymmet. Riksdagen beslutade därför att ändra telelagen i flera olika avseenden under år Möjlighet att ställa täckningskrav Den 8 december 1999 beslutade riksdagen om vissa ändringar i telelagen. 6 Genom ändringarna gjorde riksdagen det möjligt att tillstånd enligt telelagen skulle kunna förenas med krav på god tillgänglighet, vilket inkluderar bland annat täckning. Telelagen innehöll inte då några uttryckliga bestämmelser om detta. Ändringen skedde mot bakgrund av att god tillgänglighet och regional balans är en väsentlig del av de telepolitiska målen. 7 Fler tjänsteleverantörer - bättre konkurrens på mobilmarknaden Den 14 april 2000 beslutade riksdagen om ytterligare telelagsändringar. 8 Då infördes en skyldighet för tillståndshavare som innehar ett telenät för mobila teletjänster att upplåta nätkapacitet till andra, om det finns tillgänglig kapacitet. Motivet var att ytterligare främja konkurrensen på mobilmarknaden. Den nya bestämmelsen möjliggör för tjänsteleverantörer att erbjuda sina tjänster utan att de behöver ha ett eget nät. Regeringen motiverade förslaget enligt bl.a. följande. Den begränsande faktorn är frekvensbrist som innebär att endast ett visst antal nät kan byggas. Den enda begränsningen för tjänstetillhandahållande är kapaciteten i de nät i vilka tjänsterna levereras. Situationen karaktäriseras således av att den begränsning som finns på nätmarknaden på grund av bristen på frekvensutrymme överförs till tjänstemarknaden. Givet den stora och ökande betydelsen i samhället av mobil kommunikation anser regeringen att det är oroväckande att konsumenternas valfrihet i praktiken begränsades till det utbud som de tre GSM-nätoperatörerna väljer att utbjuda. 9 Regeringen anförde i sitt lagförslag också att de konkurrensbegränsningar som finns på dagens GSM-marknad genom att mobiloperatörerna kontrollerar marknaden för mobila teletjänster sannolikt kommer att bli mer allvarliga i takt med att marknaden för mobil kommunikation utvecklas. 10 Den nya bestämmelsen kompletterades med en ändring som innebär att inbjudningsförfarande eller såkallad skönhetstävling kan tillämpas vid tillståndsgivning för tillhandahållande av nätkapacitet. Detta var tidigare endast möjligt vid tillståndgivning för mobila teletjänster. Roaming Den 14 juni 2000 fattade riksdagen beslut om bestämmelser om nationell roaming. 11 Bestämmelserna innebär att vissa operatörer på mobiltelemarknaden 6 SFS 1999:1197, prop. 1999/2000:1, utg.omr. 22, bet. 1999/2000:TU1, rskr. 1999/2000:85. 7 A. prop. s SFS 2000:210, prop 1999/2000:57, bet.1999/2000:tu8, rskr. 1999/2000: A. prop. s A. prop. s SFS 2000:546, prop. 1999/2000:100, bet. 1999/2000:FiU27, rskr. 1999/2000:262. Post- och telestyrelsen 4

7 har en skyldighet att låta abonnenter hos andra operatörer sända och ta emot meddelanden via sitt nät. 12 PTS beslut om frekvenserna för UMTS De radiofrekvenser som internationellt avsatts för den tredje generationens mobilkommunikation användes i Sverige av Försvarsmakten. Efter diskussioner mellan PTS och Försvarsmakten fattade PTS i juli 1999 beslut om frekvenserna. Försvarsmaktens användning av frekvensbanden och MHz fasas nu successivt ut för att tillåta UMTS-tjänster i dessa band. I vissa fall finns möjlighet för Försvarsmakten och UMTS-tillståndshavaren att komma överens om delad användning. 13 Debatt om tidplan Under hösten 1999 riktades kritik från en rad olika håll mot att utbyggnaden av UMTS riskerade att bli försenad i Sverige. Kritiken byggde främst på tanken att Sverige skulle komma att tappa sin världsledande position inom teleområdet, och framfördes av ett flertal svenska teleoperatörer och tillverkare av telekomutrustning. Mona Sahlin uppmanade PTS att påskynda licensieringsprocessen så att tillstånd skulle kunna utfärdas så snart som möjligt. 14 Kritikerna ville skynda på processen avsevärt: Finland har redan delat ut licenser för tredje generationens mobilnät. Här hemma segas det. Men vi måste få ut licenserna nu. 15 Den svenska processen kom således att främst jämföras med den finska, och det var särskilt Ericsson som möjligen därigenom uttryckte sin oro över konkurrenten Nokias nationella fördelar. I den direkta jämförelsen med Finland kan det även konstateras att länderna har olika system för tillståndstilldelningen. I Finland är det regeringen som delar ut tillstånd, i Sverige är det myndigheten PTS efter beslut från regering och riksdag har i uppdrag att utforma de konkreta reglerna för tillståndsgivning samt tillståndsvillkor. 16 Att processen tog lite längre tid i Sverige föranleddes även av behovet att införa ändringar i telelagen, en process som kom att ta större delen av hösten i anspråk. Vi behövde specificera tillståndsvillkoren, och ge möjlighet för tjänsteleverantörer att använda mobilnäten utan egen infrastruktur. 17 Avsikten var således att förbättra konkurrensen på den svenska mobiltelemarknaden genom att de etablerade operatörerna skulle vara tvungna att 12 A. prop. s PTS diarienummer aktbilaga Mångfald, valfrihet och lägre priser på mobiltelefonmarknaden, Pressmeddelande från Näringsdepartementet, Trögt med licenser för nya mobilnät, Dagens Industri, Uttalande av VD Kurt Hellström, Ericsson. 16 Intervju med GD Nils Gunnar Billinger, PTS, i Ekonomieko Utskrift av Etermedia Trögt med licenser för nya mobilnät, Dagens Industri, Intervju med GD Nils Gunnar Billinger, PTS. Post- och telestyrelsen 5

8 hyra ut kapacitet i de egna näten till andra företag. I december 2000 presenterade regeringen en lagrådsremiss för Lagrådet som gick på PTS linje. Regeringen anser att det är viktigt att konkurrensen på telemarknaden stimuleras så att abonnenterna ges bättre och effektivare telekommunikationer men också att marknaden öppnas för nya tjänster och system. 18 PTS hade förutom den nationella lagstiftningen att följa EG:s UMTS-beslut. I det beslutet föreskrivs vilket redan har nämnts att medlemsstaterna skulle ha inrättat ett auktorisationsförfarande senast den 1 januari Denna tidsgräns överskreds till viss del på grund av lagöversynen, men innebar å sin tur att regelverket avseende tillståndsgivningen var klart och tydligt för de sökande. Tidplanen kritiserades sålunda för en senfärdighet vilken skulle komma att innebära en katastrof för Sverige, eller åtminstone för de svenska teleoperatörerna och tillverkarna av telekomutrustning, och det sades att när väl byråkratin har hunnit ifatt teknologin 19 skulle ordningen vara återställd. Det kan nu konstateras att farhågor fortfarande finns för att introduktionen av UMTS skall försenas, men att oron nu snarare gäller bristande i tillgång på terminaler och kundernas efterfrågan för teknologin och tjänsterna. Vi vill ha en möjlighet att starta vårt 3G-nät senare om det inte finns några terminaler på marknaden i januari 2002 / / Därför är det en stor risk att det inte kommer att finnas några kunder. Och det skulle vara konstigt om vi blev påtvingade att starta 3G-nätet om det inte finns några kunder. 20 Diskussion om antalet tillstånd I föreskriftsförslaget om Tillstånd att tillhandahålla nätkapacitet för mobila teletjänster enligt UMTS/IMT-2000-standard respektive GSM-standard som Post och Telestyrelsen skickade på remiss gjordes bedömningen att det tillgängliga frekvensutrymmet förvaltades bäst genom att fem tillstånd för mobila tjänster enligt UMTS/IMTstandard skulle komma att fördelas. I remissvaren påpekade framför allt de etablerade operatörerna att antalet licenser skulle urholka tjänsterna i det att frekvensutrymmet var för litet. Kenneth Karlberg, vd för Telia Mobile uttryckte också kritik: Frekvensområdet på 60 MHz kommer inte att räcka till för så många om de ska erbjuda bredbandstjänster/ /- Resultatet blir att det kommer gå för långsamt. 21 Denna åsikt understöddes exempelvis av Ericsson. 22 I sitt remissvar på PTS förslag till föreskrift framförde man följande: 18 Riksdagen. Debatt och beslut, Snabbprotokoll 1999/2000:55. Anförande 57 av Statsrådet Mona Sahlin (s), tisdagen den 25 januari Sveriges ledande ställning som mobilleverantör hotad. Inslag i A-ekonomi Intervjuer med bland annat VD Kurt Hellström, Ericsson, VD Tomas Isaksson, Europolitan samt GD Nils Gunnar Billinger, PTS. 20 Tele2 vill ha dispens för 3G-starten, Vision, Intervju med Vice VD Johnny Svedberg, Tele2. 21 Alltför många licenser för det nya mobilnätet, Dagens IT, (Nr. 8). Intervju med Kenneth Karlberg, VD Telia Mobile. Post- och telestyrelsen 6

9 Ericsson ser emellertid med stor oro på följderna av att lämna ut fem licenser, nämligen att vissa operatörer får mindre än 2x15 MHz. Detta kommer att innebära att dessa operatörer inte kan bygga ut nät med full funktionalitet. / / Ericsson finner en sådan utveckling djupt beklaglig och vill på det starkaste varna för den. 23 PTS har i lagen om radiokommunikation (1993:599) erhållit en generell kompetens att förvalta frekvensutrymmet. I förarbetena till lagen anges det att i uppgiften att ansvara för frekvensanvändningen ligger att se till att de tillgängliga resurserna används på ett från teknisk och ekonomisk synpunkt så effektivt sätt som möjligt (prop. 1992/93:200 s. 168). Det är således inte endast strikt tekniska synpunkter som skall beaktas och PTS har även till uppgift att exempelvis tillse att god konkurrens upprätthålls inom teleområdet. Valet av fem tillstånd motiverades sålunda av både tekniska och konkurrensmässiga aspekter, och tillstyrktes av en av PTS beställd konsultrapport från det brittiska företaget Questus. 24 Med anledning av remissvaren uppdrog PTS åt det finska konsultföretaget OMNITELE Ltd att utreda förutsättningarna i frågan. 25 Företaget uttalade att antalet tillstånd snarare var en handels- och marknadspolitisk fråga än en teknisk fråga och att en större flexibilitet och kostnadseffektivitet bättre kan uppnås med fyra tillstånd. OMNITELE ansåg vidare att fyra tillstånd skulle göra företagen mer konkurrensmässiga internationellt samt skapa ett mer varierat tjänsteutbud. Utöver denna utredning av de i remissrundan inkomna frågorna däribland antalet tillstånd inbjöds intressenter till en hearing den 23 mars 2000 med avsikten att ge dem en möjlighet att förtydliga sina ståndpunkter. 26 Under hearingen kom diskussionen främst att beröra de tekniska svårigheter som operatörerna befarade för en operatör vilken tilldelas ett av de tre tillstånden med frekvensutrymmet 2 x 10+5MHz. Ett större frekvensutrymme per tillstånd vore således att föredra, vilket gav färre tillstånd totalt. Med beaktande av vad som framkom i remissvaren, OMNITELEs konsultrapport och den genomförda hearingen förordade PTS att fyra tillstånd skulle meddelas. Detta beslut medförde att samtliga UMTS-nät i Sverige har tillgång till tre kanaler i det parade frekvensbandet (2x15 MHz) och därmed lika förutsättningar spektrummässigt. Alla aktörer har således likvärdiga möjligheter och begränsningar i spektrum för att kunna erbjuda svenska konsumenter höghastighetsdatatjänster om 2 Mb/s redan i uppbyggnadsskedet av nätet för UMTS/IMT Därutöver kunde upp till två nya aktörer utöver spektrum för UMTS/IMT-2000 även erbjudas spektrum för GSM-verksamhet i 900 och 1800 MHz-banden. Debatt om auktion respektive skönhetstävlan I telelagen (1993:597) 14 står det att: 22 Se t.ex. Sveriges nya mobilnät blir för långsamt. Ericsson kritiserar staten för många operatörer får licens för UMTS, Ny Teknik, (Nr. 11). Intervju med Thomas Sidenbladh, Ericsson. Se även Ericssons remissvar. 23 Se Ericssons remissvar. 24 Questus. Critical Success Factors for a New Entrant UMTS network in Sweden OMNITELE Ltd. Spectrum allocation för UMTS licenses in Sweden. Final report Sändlistan omfattade 43 företag. Post- och telestyrelsen 7

10 När fråga uppkommer om att meddela tillstånd att inom ett allmänt tillgängligt telenät tillhandahålla nya eller väsentligt ändrade mobila teletjänster eller nätkapacitet för sådan verksamhet och det kan antas att det frekvensutrymme som kan avsättas för verksamheten inte är tillräckligt för att ge tillstånd åt alla som vill driva sådan verksamhet, skall prövningen ske efter ett förfarande med allmän inbjudan till ansökan. (förf:s kursivering) / / Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, tillsynsmyndigheten får meddela föreskrifter om de sakliga grunder som skall tillämpas vid prövning enligt denna paragraf. 27 I förarbetena till telelagen står det att de sakliga grunder som skall gälla vid tillämpningen bör bestämmas mot bakgrund av de syften som lagen skall främja och de medel som lagen anvisar för att uppnå de angivna syftena. Däremot kan sådana urvalskriterier som är bestämda på annat sätt än utifrån lagens syften till exempel olika former av auktionsförfaranden och lottdragning inte anses utgöra saklig grund enligt bestämmelsen. Under 2000 behandlade riksdagen på nytt frågan om vilken metod som skulle användas vid tillståndsgivningen. Bakgrunden var en motion med begäran om utskottsinitiativ om fördelningen av UMTS-licenser. Riksdagens trafikutskott uttryckte då bedömningen att man: [g]enom en bedömning av vilka företag som snabbast och med bäst geografisk täckning kan bygga ut sina mobiltelesystem skapar / / garantier för att digital bredbandstelefoni kan byggas ut i hela landet. Enligt utskottets mening är därför gällande urvalssystem, skönhetstävlan, bäst ägnad att främja det IT-politiska målet om att Sverige som första land skall bli ett informationssamhälle för alla. 28 Diskussion om täckningskrav På grundval av det övergripande målet för telepolitiken var ett syfte med urvalsprocessen att bedöma vilka av de sökande som kunde erbjuda så snabb och stor spridning som möjligt av UMTS-näten i Sverige. 29 Säkerställandet av god geografisk och befolkningsmässig täckning upptog merparten av diskussionen vid Trafikutskottets sammanträde den 10 oktober Vid mötet närvarade även PTS Generaldirektör Nils Gunnar Billinger och Avdelningschef Ann Marie Engvall för att informera och besvara frågor om arbetet med UMTS-tillstånden. Trafikutskottet framhöll senare följande: Enligt utskottets mening är det angeläget att dessa utvecklingsmöjligheter för mobila tele- och IT-tjänster tas till vara genom en snabb utbyggnad av 3G som kommer hushåll och företag i hela landet till godo. Genom en bedömning av 27 SFS 1993: Bet. 2000/01:TU1. 29 Prop. 1987/88: 118, TU28, rskr Det övergripande målet för telepolitiken är att erbjuda medborgarna, näringslivet och den offentliga förvaltningen i landets olika delar en tillfredsställande tillgång på telekommunikationer till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad. 30 Intervju med Jarl Lander, ledamot i TU, Post- och telestyrelsen 8

11 vilka företag som snabbast och med bäst geografisk täckning kan bygga ut sina mobiltelesystem skapar man garantier för att digital bredbandstelefoni kan byggas ut i hela landet. 31 Det har således varit en viktig princip i tillståndsarbetet att utforma urvalsprocessen på ett sådant sätt att man uppnår en snabb utbyggnad och omfattande täckning av UMTS-näten. 32 Samtidigt var det viktigt att PTS inte i sina tillstånd ställde krav på täckning som var så höga att operatörerna inte kunde leva upp till dem. Vid den tidigare tillståndsgivningen av GSM-tillstånd i 1800 MHzbandet hade alltför höga täckningskrav lett till att det kom in mycket få ansökningar. Det kan också antas att täckningskraven låg bakom att en av operatörerna valt att inte utnyttja sitt tillstånd. Denna situation ville man inte riskera med UMTS-tillstånden. PTS valde därför att inte definiera vilken täckning man skulle kräva av operatörerna, utan överlät till de sökande att själva ange den täckning och utbyggnadshastighet de ansåg sig kunna erbjuda. 33 I detta sammanhang var det viktigt att definiera ett kriterium som kunde fungera som ett neutralt mått på när ett område skulle anses vara täckt. 34 För att möjliggöra god täckning över hela landet till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad erbjöds också de sökande i tillståndsvillkoren en möjlighet till alternativ täckning genom till exempel nationell roaming via andra nät i motsvarande frekvensband. 35 Detta ger tillståndshavare möjlighet att samarbeta om infrastrukturutbyggnaden för 70% av täckningen. Utlysandet av tillstånd Utifrån de bestämmelser som beslutats av EG:s ministerråd och riksdagen hade PTS i egenskap av tillsynsmyndighet för teleområdet i Sverige att ta fram den föreskrift (PTSFS 2000:5) som reglerar ansökningsförfarandet och urvalsgrunderna för tillstånd att tillhandahålla nätkapacitet enligt UMTS/IMT 2000-standard. Arbetet med att ta fram föreskriften bedrevs i nära kontakt med olika intressenter, bland annat teleoperatörer, tillverkare, användarintressen samt myndigheter. Föreskriften kunde beslutas av PTS styrelse den 14 april Den 12 maj 2000 publicerades en inbjudan för intresserade att söka tillstånd och en vägledning för sökande. I vägledningen specificerades hur 31 Bet. 2000/01: TU1. 32 Från PTS sida har denna ambition också uttalats tidigt, se exempelvis Mobiltelenätet skall täcka Sverige, Computer Sweden, Intervju med Ann-Marie Engvall, Se även Inbjudan till ansökan om tillstånd att tillhandahålla nätkapacitet enligt UMTS/IMT-2000 standard samt GSM standard i Sverige Vägledning för sökande. 34 Ett område skall anses vara täckt där fältstyrkan, mätt på pilotsignalen (primary common pilot channel/forward pilot channel) från basstation, utomhus på 1,7 m. Höjd, är lika med eller överstiger 58dBµV/m/5MHz / / den sannolikhet med vilken signalstyrkan skall kunna uppmätas i täckningsområdet är 95%. Se Inbjudan till ansökan om tillstånd samt Frågor och svar för sökande Vägledningen, 35 I tillståndsvillkoren anges att: [t]illståndshavaren skall vid utbyggnaden av radioinfrastruktur tillse att minst 30 procent av den utfästa befolkningstäckningen sker genom egen radioinfrastruktur. Se Inbjudan till ansökan om tillstånd, samt; Meddelande av tillståndsvillkor för nätkapacitet för mobila teletjänster av UMTS / IMT-2000 standard enligt 15 telelagen (1993:597), HK , HK , HK , HK Post- och telestyrelsen 9

12 ansökningsförfarandet och urvalsprocessen skulle gå till. Samtidigt infördes verktyget Frågor och svar på PTS hemsida. Där publicerades kontinuerligt de frågor och svar som uppkommit i kontakt med de sökande. Syftet var att alla sökande skulle ges möjlighet att på lika villkor förtydliga eventuella oklarheter. Genom detta förfarande säkerställdes att ingen sökande fick information som inte var tillgänglig för alla. När ansökningstiden gick ut den 1 september 2000 påbörjade PTS sin prövning av ansökningarna. Det var därefter inte möjligt för en sökande att ändra sin ansökan eller på eget initiativ komplettera denna. Syftet med bestämmelsen var att möjliggöra en samtidig handläggning av alla ansökningar, vilket var nödvändigt för att kunna meddela tillstånd efter en rimlig handläggningstid. Urvalskriterier Lagstiftaren har uttryckligen angivit att PTS inte får använda vissa kriterier för urval, till exempel olika former av auktionsförfaranden och lottdragning samt att de kriterier som används skall ha stöd i telelagen (jfr lagens 2-3 ). 36 Förutom de krav lagstiftaren ställde ansåg PTS att det var viktigt att kriterierna gick att följa upp genom tillståndsvillkor. Detta innebar att antalet möjliga urvalskriterier begränsades eftersom PTS endast får ställa de villkor som anges i telelagen. 37 Det var också viktigt att kriterierna inte stred mot tillståndsdirektivets och UMTS-beslutets krav på öppenhet, icke-diskriminering och genomblickbarhet. 38 Det var således nödvändigt att samtliga kriterier framgick av föreskrifterna och att PTS i Vägledning och på annat sätt tydligt redovisade hur myndigheten avsåg att tolka och tillämpa föreskrifterna. Ambitionen var att göra det möjligt för de sökande att redan på förhand få en uppfattning om på vilket sätt PTS skulle bedöma ansökningarna. Det var även viktigt att kriterierna i sig själva inte gav utrymme för skönsmässig bedömning, vilket gav beslutet att de sökande inte skulle jämföras sinsemellan. I detta avseende var det viktigt för den fördjupade prövningen att kriterierna var utformade på ett sådant sätt att de kunde tillämpas med automatik. Systemet med poängberäkning ansågs vara ett sådant förfaringssätt. Ett urvalskriterium som vid en första anblick kan synas relevant är utfästelser om låga slutkundpriser. Kriteriet kan sägas ha stöd både i de syften den svenska telelagen skall främja och de medel som lagen anvisar för att uppnå dessa syften. Telelagen tillåter emellertid inte PTS att ställa ett sådant krav i tillståndsvillkoren. Att använda antalet basstationer som urvalskriterium är varken möjligt eller lämpligt. Det är inte möjligt på grund av att kriteriet enligt PTS mening saknar stöd i de syften telelagen vill uppnå. Myndigheten kan inte heller ställa sådant tillståndsvillkor enligt telelagen. Det är inte heller lämpligt eftersom ett sådant kriterium kan sägas motverka den tekniska utvecklingen och de facto medföra en negativ styrning av den tekniska utvecklingen. Många basstationer är inget självändamål; om den tekniska utvecklingen leder till att operatören kan minska antalet basstationer bör inte tillståndsvillkor hindra denna utveckling. 36 I prop. 1994/95:128 anges att de sakliga grunder som skall gälla vid tillämpningen av bestämmelsen bör bestämmas mot bakgrund av de syften som lagen skall främja och de medel som lagen anvisar för att uppnå de angivna syftena. 37 Jfr. 15 telelagen. 38 Europarlamentets och rådets beslut den 14 december 1998 (nr 128/1999/EG). Post- och telestyrelsen 10

13 PTS valde att bedöma de sökande utifrån vilka som kan ge UMTS-näten så snabb och stor spridning i Sverige som möjligt. Förslaget till föreskrifter remitterades och inga överklaganden inkom. Föreskrifterna vann laga kraft den 1 maj Detta regelverk har därefter legat till grund för PTS beslut om tillstånd och alla ansökningar om UMTS-tillstånd har behandlats på samma sätt och granskats efter företagens finansiella kapacitet, planernas tekniska och affärsmässiga genomförbarhet samt företagens sakkunskap och erfarenhet. 39 Tio företag lämnade den 1 september 2000 in ansökningar om UMTStillstånd till PTS. Analysen av ansökningarna gjordes i två faser. I den inledande prövningen undersökte PTS om företagen i sina ansökningar kunde visa att de klarar av sina egna utfästelser vad gäller täckning och utbyggnadstakt. I den inledande prövningen underkändes ansökningarna från följande företag, vilka brister i: Broadwave: teknisk genomförbarhet Mobility4Sweden: finansiell kapacitet Reach Out Mobile: teknisk genomförbarhet Telia: teknisk genomförbarhet Tenora: finansiell kapacitet och teknisk genomförbarhet De fem företag som godkändes gick vidare till fas två: den fördjupade prövningen. Där rangordnades de efter hur omfattande täckning och snabb utbyggnad de utlovat. Täckning och utbyggnadstakt bedömdes med hjälp av det redan nämnda poängsystemet. Europolitan, HI3G, Orange och Tele2 fick 3977 poäng, vilket är maximalt antal poäng. Telenordia Mobil fick 3940 poäng och blev därmed utan tillstånd. 40 Avseende de protester mot kriterierna som inkom efter PTS beslut kan det konstateras förutom redan nämnda remittering av föreskrifterna att dessa riktar in sig på förhållanden som aldrig varit aktuella, exempelvis att PTS skulle ha ställt krav på täckningsgraden. 41 Beslut om regler för samarbete fattades av PTS våren 2000 och de fanns med i den vägledning myndigheten gav ut till företag som ville söka UMTS-tillstånd. I Sverige skall operatörerna själva inneha 30 procent av den radioinfrastruktur som krävs för att uppnå den villkorade täckningen, medan man kan samarbeta om 70 procent. Samarbete om nätutbyggnad gör att de samhällsekonomiska kostnaderna för utbyggnad kan hållas nere och att större miljöhänsyn kan tas, vilket PTS ser positivt på PTS. Kommentar med anledning av Telias presskonferens. Pressmeddelande 5 januari PTS. UMTS-tillstånd till: Europolitan, HI3G, Orange och Tele2. Pressmeddelande den 16 december Se även PTS. Tillstånd att tillhandahålla nätkapacitet för mobila teletjänster enligt UMTS/IMT-2000-standard respektive GSM-standard. 41 Se Northstreams rapport 3G Business Case, bid book versus reality. Den kritik som inkom kommenterades av professor Jens Zander på KTH: Det är som att försöka ändra på spelreglerna i efterhand. Den diskussionen skulle ha förts tidigare. Se UMTS: PTS-kriterier fel ur användarsynpunkt, Nyhetsbyrån Direkt, PTS. Utlovad täckning och utbyggnadstakt för UMTS ska hållas. Pressmeddelande den 22 mars Post- och telestyrelsen 11

14 Eventuellt gynnande av befintliga aktörer Avseende UMTS så har PTS under hela processen framhållit att alla ansökningar väger lika, oberoende av om man är en redan etablerad aktör på den svenska marknaden eller inte. Strävan efter icke-diskriminering har varit uttalad och en ledande princip i utformningen av kriterierna. Det var således sökandens förutsättningar för att tillhandahålla nätkapacitet avseende lämplig sakkunskap och erfarenhet generellt som skulle bedömas. Det krävdes inte att erfarenheten skulle komma från verksamhet i just Sverige. Det var även viktigt att säkerställa att tillämpningen utformades på ett sådant sätt att en sökande inte fick någon fördel framför en annan sökande. Därför skulle en sökande bedömas enbart utifrån de uppgifter som lämnades i ansökan. PTS eventuella kännedom om sökanden skulle således inte läggas till grund för bedömningen. För att ytterligare säkerställa en opartiskhet i bedömningen av de sökande beslutade PTS om att de som deltog i beredningen av UMTS-ärendet skulle omfattas av strängare regler än de som finns i förvaltningslagen avseende jäv. Vidare upprättades särskilda sekretessförbindelser samtidigt som insiderlagens regler tillämpades strängt. De aktuella personernas och myndighetens opartiskhet fick inte ifrågasättas. PTS samvetsgrannhet på detta område kan även märkas när det gäller hanteringen av ansökningarna. När en sökande ville ha ett möte med PTS och presentera sin ansökan gav myndigheten genast samtliga sökande samma möjlighet. Ytterligare exempel kan vara det att alla sökande hänvisades till Frågor och svar på PTS hemsida om frågor uppstod. Detta för att samtliga sökande skulle kunna ta del av informationsutbytet. Post- och telestyrelsen 12