Tillämpningen av miljöbalkens 16 kap 9

Transkript

1 Tillämpningen av miljöbalkens 16 kap 9 En studie av handläggares erfarenheter av och attityder till kompensation för intrång i allmänna intressen Tove Hägglund Examensarbete i Miljö- och hälsoskydd 15 hp Avseende magisterexamen Rapporten godkänd: 5 februari 2012 Handledare: Kerstin Abbing

2

3 The application of environmental compensation for intrusion in public interests A study of the experiences and attitudes of county administration officers Tove Hägglund Abstract There are many indications of the ongoing decrease in natural values. Environmental compensation is seen as a possible tool towards a more sustainable development. Environmental compensation has so far been modestly applied in Sweden even though there is a legal requirement to support this in all cases where permission or dispensation is required. This study is an attempt to investigate the application of environmental compensation with a focus on the experience and attitudes among officers in the county administrations of Sweden. The investigation is based on qualitative interviews with county administration officers and quantitative analysis of documents. The results show that the awareness of the legal requirement to support and apply environmental compensation varies a lot between the respondents. There is confusion about the concepts and an uncertainty of when and to what level it is feasible to require environmental compensation. There is a need for better guidelines, more case laws and increased knowledge of which environmental values can be compensated and in what way. Limitations named by the officers are mainly their limited time to work with different cases and the difficulty of finding suitable land for compensational measures. The respondents are generally well aware of the risk that compensation can develop into a way of buying oneself free of guilt. All of the respondents are positive to the possibility to require environmental compensation and the majority believes that it will be more commonly used. Some of the respondents believe however that the application will stay at today s level. Key words: Environmental compensation, experience, attitudes, county administration officers, Sweden.

4

5 Förord Under hösten 2011, den oktober, deltog jag i en konferens i ämnet ekologisk kompensation. Under konferensen framkom det att det sällan utkrävs kompensation för intrång i allmänna intressen enligt miljöbalkens 16 kap 9, trots att detta lagstöd finns. Jag tyckte att det var intressant att en till synes så användbar paragraf sällan tillämpas och undrade över orsaken till detta och hur det är troligt att tillämpningen kommer att utvecklas. Jag vill här rikta ett stort tack till alla er som deltagit i intervjuer och delat med er av era tankar och erfarenheter. Jag hoppas att ni ska kunna dra nytta av resultatet i den här studien. Jag vill också tacka er som skickat mig tillstånds- och dispensbeslut och ni som på olika sätt hjälpt mig att komma i kontakt med lämpliga respondenter. Jag vill tacka min handledare för dina frågor och goda råd på vägen och mina vänner och familj för all er konstruktiva kritik och uppmuntran. Sist men inte minst vill jag tacka min sambo för din förståelse, din hjälp och ditt stöd.

6

7 Innehållsförteckning 1. Inledning Inledning och problemområde Syfte och frågeställningar Avgränsningar Definitioner av centrala begrepp Bakgrund Lagstiftning Miljökompensation i aktuell forskning, litteratur, mm Aktuell forskning om miljökompensation Konferenser om ekologisk kompensation Miljökompensation i Naturvårdsverkets texter Miljökompensation i samband med miljömålsarbete Miljökompensation inom Trafikverket Praxis Metod Val av metod Datainsamling Urval Genomförande av intervjuer Analys Etiska överväganden Resultat Intervjustudien Krav på kompensation med stöd av och eventuell hänvisning till MB 16: Hur behovet av kompensation bedöms och kraven på kompensation utformas MB 16:9, en dold paragraf? Vanliga ärendetyper att ställa krav på kompensation enligt MB 16: Vanliga kompensationsstrategier Svårigheter med att ställa krav på kompensation enligt MB 16: Möjligheter med att ställa krav på kompensation enligt MB 16: Begränsningar i och med att ställa krav på kompensation enligt MB 16: Risker med att ställa krav på kompensation enligt MB 16:

8 Utveckling av användning av MB 16: Innehållsanalys av tillstånds- och dispensbeslut med uttalade krav på kompensation Ärendetyp och typ av allmänt intresse Kompensationstyp och kompensationsstrategi Svar på frågeställningar Diskussion Resultatdiskussion Miljökompensation med stöd av MB 16:9, något nytt och växande? Ojämn tillämpning mellan länsstyrelser och konsekvenser av detta Att utveckla verktyget och tillämpningen av det Metoddiskussion Styrkor och brister i intervjuundersökningen Möjliga förbättringar och alternativa metoder Kunskapsanspråk Slutsatser och förslag till vidare forskning Referenser Bilagor... 31

9 1. Inledning 1.1 Inledning och problemområde Mycket av dagens samhällsutveckling ställer krav på ständigt nya markanspråk, vilket i sin tur leder till en kontinuerlig utarmning av landskapets ekologiska resurser (Naturvårdsverket 2011 A). I Miljömålsrådets utvärdering av Sveriges miljömål framgår det tydligt att de ekologiska resurserna inte nyttjas på ett hållbart sätt (Miljömålsrådet 2008). Inom EU arbetar man centralt med att ta fram en strategi för bevarad biodiversitet där man bland annat undersöker potentialen i ekologisk kompensation för att stoppa den degradering av miljön som idag sker (Ledoux muntl 2011). I Sverige har Naturvårdsverket i ett regeringsuppdrag från 2011 tagit fram ett förslag till plan för en Grön infrastruktur som syftar till att säkerställa att ekologiska värden och resurser ska tryggas i ett långsiktigt perspektiv (Naturvårdsverket 2011 A). I detta arbete ses kompensationsåtgärder som ett potentiellt viktigt verktyg (Naturvårdsverket 2011 A). I Sverige finns ingen stark tradition av att ställa krav på kompensationsåtgärder vid intrång i naturmiljön (Naturvårdsverket 2011 A, Persson 2011). I samband med tillstånd och dispenser ställs oftast endast krav på att mildra den skada som uppkommer som följd av en åtgärd, dock finns ett generellt formulerat lagstöd i miljöbalkens (1998:808) 16 kap 9 (MB 16:9) som kan användas för att ställa krav på kompensation i dessa sammanhang. Tillstånd eller dispens och upphävande av tillstånd eller dispens får förenas med skyldighet att utföra eller bekosta 1. särskild undersökning av berört område, 2. särskilda åtgärder för att bevara berört område, och 3. särskilda åtgärder för att kompensera det intrång i allmänna intressen som verksamheten medför. (Miljöbalk 1998:808) En allmänt accepterad princip är att man vid ett intrång i första hand ska försöka undvika, därefter lindra och i sista hand kompensera skadan som uppstår till följd av åtgärden (Persson 2011). Det finns dock olika uppfattningar om nyttan av kompensationsåtgärder. Vissa menar att kompensation är ett bra verktyg i miljöarbetet medan andra menar att det snarare är ett sätt att köpa sig fri att genomföra åtgärder som i annat fall inte skulle få genomföras (Persson 2011). Under en konferens om ekologisk kompensation den oktober 2011, arrangerad av Enetjärn Natur AB och EnviroEconomics Sweden med deltagare från bland annat länsstyrelser, kommuner, Trafikverket och Naturvårdsverket, framkom det att det sällan utkrävs kompensation för intrång i allmänna intressen med stöd av MB 16:9 (Enetjärn Natur AB 2011 A). Det framkom även att det för närvarande finns få praxisfall som gäller MB 16:9 (Lerman muntl 2011) och att det inte finns någon helhetsbild av hur MB 16:9 används för att ställa krav på kompensation idag (Lindberg muntl 2011). Mot bakgrund av detta anser jag det vara intressant att undersöka vilka erfarenheter av och attityder handläggare vid länsstyrelser har till att ställa krav på kompensation enligt MB 16:9. 1

10 1.2 Syfte och frågeställningar Handläggare som prövar dispens- och tillståndsärenden enligt miljöbalken har en nyckelroll för hur användandet av kompensationsåtgärder kommer utvecklas i Sverige framöver (Persson 2011, Dalhammar 2008, Skärbäck och Rundcrantz 2007). Om kompensation kommer att användas som ett framåtsyftande verktyg i arbetet mot en hållbar utveckling eller som ett sätt att köpa sig fri beror med andra ord mycket på de avvägningar handläggare gör i det enskilda fallet. Denna studie syftar till att öka kunskapsunderlaget kring tillämpningen av kompensationskrav med stöd av MB 16:9 i praktiken och att beskriva erfarenhet och attityd kring tillämpningen av denna paragraf som finns hos handläggare vid länsstyrelser i Sverige. Syftet har lett fram till följande frågeställningar: 1) Arbetar handläggare vid Sveriges länsstyrelser med att ställa krav på kompensation med stöd av MB 16:9? 2) Om MB 16:9 används, i vilka typer av ärenden ställs det då mest frekvent krav på kompensation? 3) Om MB 16:9 används, hur arbetar man i praktiken med att ställa dessa krav på kompensation och upplever handläggarna några svårigheter i det arbetet? 4) Vad ser handläggare vid länsstyrelser för möjligheter, begränsningar och risker med att förena tillstånds- och dispensbeslut med krav på kompensation med stöd av MB 16:9? 1.3 Avgränsningar Inom ramen för detta arbete fokuseras endast på den generella möjligheten att ställa krav på kompensation enligt MB 16:9. Övriga lagrum med möjlighet att ställa krav på kompensation har utelämnats. (För utförligare information av övrig lagstiftning kring kompensation se Naturvårdsverket 2011 B, Persson 2011 och Stenérus 2009). Då det som intresserat mig varit handläggarnas erfarenheter och attityder snarare än de rent juridiska aspekterna har denna uppsats inte ett strikt juridiskt perspektiv. Endast personal från länsstyrelser har tillfrågats om tillämpningen och då endast en person vid respektive länsstyrelse (vilket oftast varit handläggare vid naturvårdsenheten). Innehållsanalysen av beslut som tagits med stöd av MB 16:9 är inte heltäckande och utgör inte heller ett representativt urval av alla beslut som tagits med stöd av MB 16: Definitioner av centrala begrepp Begreppsförvirringen kring kompensation och kompensationsåtgärder är i detta sammanhang stor (Naturvårdsverket 2011 B, Persson 2011) vilket gör att ett förtydligande av hur begreppen används i denna undersökning är nödvändigt. För definitionerna av nedanstående kompensationsbegrepp grundar jag mig på Perssons (2011) definitioner. Även några andra centrala begrepp i sammanhanget definieras. 2

11 Miljökompensation: Är kopplad till en specifik miljöskada som är resultatet av en mänsklig inblandning. Den är inte skadeförebyggande eller lindrande och behöver inte resultera i att den skapade naturen är lik den som skadats. Detta är en bred benämning av kompensation som innefattar nedan angivna kompensationstyper samt kompensation för förlust av sociala och ekonomiska värden (såsom exempelvis friluftsliv, rennäring och landskapsbild). Kompensation: Används här synonymt med miljökompensation. Ekologisk kompensation: Kompensation som endast omfattar ekologiska aspekter och inte sociala och ekonomiska aspekter. Denna definition skiljer sig från Naturvårdsverkets (2011 B) outtalade, bredare definition av begreppet som även innefattar sociala aspekter, se Klimatkompensation: Denna typ av kompensation genomförs i form av handel med utsläppsrätter där man antingen investerar i energibesparing och förnybar energiproduktion eller genom att skapa kolsänkor. Ekonomisk kompensation: Kompensation i form av pengar för en skada som uppstått. Kompensationsåtgärder: De faktiska åtgärder som genomförs för att kompensera en skada. Objektsorienterad kompensation: En kompensationsstrategi med fokus på att kompensera förlorade objekt med andra likadana objekt (exempelvis en borttagen stenmur kompenseras genom att stenarna byggs upp till en ny stenmur). Plats- och typorienterad kompensation: En kompensationsstrategi med fokus på platsen där skadan uppstår liksom funktioner och värden hos den skadade miljön (exempelvis att en etablering av vindkraft kompenseras genom att man isolerar en sträcka av en luftburen elledning, bygger konstgjorda boplatser för örnar eller investerar i skyddsåtgärder för en lokalfladdermuspopulation). Miljömålsorienterad kompensation: En kompensationsstrategi med fokus på vilken typ av kompensationsåtgärd som ger det bästa tillskottet till arbetet med de lokala/ regionala och/eller nationella miljömålen. Skadeförebyggande åtgärder: Åtgärder som förebygger en skada så att skadan helt undviks. Kan jämföras med Naturvårdsverkets (2011 B) begrepp anpassningar. Skadelindrande åtgärder: Åtgärder som lindrar en oundviklig skada så att skadans negativa effekter minskas. Kan jämföras med Naturvårdsverkets (2011 B) begrepp skadebegränsande åtgärder. Villkor: Rättsligt bindande krav på åtaganden som sökanden kan åläggas genomföra. Särskilda skäl: Skäl som sökande måste uppvisa i en dispensansökan om dispensgrund ska finnas. Skadeköp: När tillstånd eller dispens ges på grund av att man åtagit sig att kompensera intrånget trots att intrånget egentligen är förbjudet. 3

12 2. Bakgrund 2.1 Lagstiftning Miljöbalkens (1998:808) syfte är att främja en hållbar utveckling (1 kap 1 ). Grundläggande för detta är de allmänna hänsynsreglerna som bland annat ställer krav på att nödvändiga försiktighetsmått vidtas (2 kap 3 ), att man hushåller med resurser (2 kap 5 ) och att bästa möjliga lokalisering väljs (2 kap 6 ). Här anges också att den som orsakat en skada är skyldig att se till att skadan avhjälps (2 kap 8 ). Alla krav måste dock enligt 2 kap 7 vara rimliga i förhållande till åtgärdens omfattning. I miljöbalken finns flera olika lagrum som ger möjlighet att ställa krav på kompensation. I MB 7 kap Skydd av områden finns tydliga krav på kompensationsåtgärder för intrång i specifika typer av skyddade områden, till exempel Natura områden och naturreservat. Persson (2011) menar att man även bör uppfatta ordet avhjälpa i MB 5, 6, 10 och 15 kap som kompensera. Bestämmelserna i MB 16:9 grundas på portalparagrafen (1 kap 1 ) och de allmänna hänsynsreglerna (Persson 2011). I Regeringens proposition (1997/98:45) till miljöbalken framgår att MB 16:9 ska innehålla en generell bestämmelse så att det alltid finns en möjlighet att föreskriva kompensationsåtgärder när tillstånd eller dispens meddelas för en åtgärd. Det tydliggörs i propositionen att denna bestämmelse ger en möjlighet men innehåller inte något krav på att kompensationsåtgärder skall föreskrivas (Regeringens proposition 1997/98:45). Både ekologiska och sociala värden räknas till de allmänna intressen som man kan föreskriva om kompensation för (Naturvårdsverket 2011 B). 2.2 Miljökompensation i aktuell forskning, litteratur, mm Aktuell forskning om miljökompensation Miljökompensation är ett relativt nytt begrepp i Sverige och för närvarande finns förhållandevis lite svensk forskning kring miljökompensation och dess effekter (Persson 2011). Enligt Persson (2011) introducerades miljökompensation som ett mer samlat verktyg först 1995 och sedan dess har ett 15-tal svenska texter i ämnet publicerats. Många av dessa har författats av Skärbäck och/eller Rundcrantz (Persson 2011). Ny forskning har dock initierats i och med ett regeringsuppdrag om Grön infrastruktur (Naturvårdsverket 2011 A). I en avhandling om miljökompensation inom vägsektorn visar Rundcrantz (2007) på ett antal faktorer som är avgörande för framgången av arbetet med kompensation och visar bland annat att handläggare, projektledare och experter ofta saknar kunskap om hur miljökompensation kan användas som verktyg. Rundcrantz (2007) menar vidare att den legala kontexten kring miljökompensation är otydlig. För att kompensation ska kunna användas på ett framgångsrikt sätt menar Rundcrantz (2007) att de legala aspekterna behöver diskuteras mer och en praxis behöver utvecklas. I boken Att förstå miljökompensation gör Persson (2011) ett försök till att reda ut begreppen och redogör för argument för och emot miljökompensation. Persson (2011) hävdar att man kan dela in arbetet med miljökompensation i tre strategier: Objektsorienterad, Plats- typ-orienterad 4

13 och Miljömålsorienterad. Han menar att den plats- och typorienterade strategin är den som dominerar diskussionen om miljökompensation i Sverige idag, men att detta medför begränsningar. Utifrån detta resonerar Persson kring möjligheter med nytänkande kring vilken typ av kompensationsstrategi som bör väljas i olika sammanhang och om nya metoder såsom s.k. ekokonton kan vara lämpliga att använda i Sverige. Ekokonton beskrivs som system där i förväg genomföra kompensationsåtgärder kan köpas av en exploatör som behöver kompensera ett intrång. Persson (2011) skriver vidare att miljökompensation handlar inte bara om ekologi utan även om etiska principer som människors delaktighet i att utveckla sitt landskap, att förorenaren ska betala och om att föra in en social dimension i vårt sätt att se på naturen Konferenser om ekologisk kompensation Under 2011 har två konferenser med temat ekologisk kompensation genomförts med deltagare från bland annat länsstyrelser, kommuner, Trafikverket och Naturvårdsverket. Under dessa har bland annat möjligheterna med att ställa krav på kompensation med stöd av MB 16:9 uppmärksammats (Enetjärn Natur AB 2011 A). I samband med den andra konferensen gjordes en översikt av sex tillstånds- och dispensbeslut som tagits under 2011 där krav på kompensation ställts med stöd av MB 16:9. Det visade sig att det i dessa fall ofta varit svårt att fastställa kompensationens omfattning och hur kompensation ska genomföras och att detta ofta blivit en prövotidsfråga i kombination med ytterligare utredning (Lindberg muntl 2011). En reflektion som gjorts efter den andra konferensen är att både länsstyrelser och kommuner tenderar att ta vad de kan få i kompensationssammanhang istället för att kräva det som är mest motiverat ur allmänhets- och biologisk synvinkel (Enetjärn Natur AB 2011 A). Resonemang fördes även kring att rimlighetsavvägningen snarare tycks baseras på vad bolaget anser vara rimligt i och med att parterna kommer överens och att överklagandena i dessa fall är relativt få. Detta antas delvis bottna i att man är mycket osäker på vad man enligt lagen kan kräva i kompensation samt att det varken finns riktlinjer, handledning eller praxis att luta sig mot (Enetjärn Natur AB 2011 A). Under ett föredrag av Naturvårdsverkets representant Jörgen Sundin framkom det att Naturvårdsverket ser stora möjligheter med kompensation som verktyg men även risk för att kompensation tillämpas på ett felaktigt sätt och möjliggör skadeköp. Naturvårdsverkets fortsatta arbete uppgavs bestå i att: agera samlande och pådrivande när det gäller kunskapsuppbyggnad inom området; bedöma behov av kompensation enligt MB 16:9 i de ärenden där verket agerar som part, driva frågan där det är motiverat samt; samla och sprida goda exempel (Sundin muntl 2011). En konkret vägledning till MB 16:9 ingår även det i Naturvårdsverkets fortsatta arbete men detta ligger enligt Sundin längre fram i tiden. Under konferensen diskuterades även vikten av att kompensera för intrång i den oskyddade s.k. vardagsnaturen. Sundin (muntl 2011) menar att ett argument för detta är att kompensation kan vara ett viktigt verktyg för att upprätthålla en grön infrastruktur. I slutsatserna som dragits efter konferensen såg man dock begränsningar med MB 16:9 i och med kompensation för vardagsnatur då MB 16:9 är knuten till tillstånds- och dispensprövningar (Enetjärn Natur AB 2011 A). 5

14 2.2.3 Miljökompensation i Naturvårdsverkets texter Naturvårdsverkets skrift om ekologisk kompensation I en skrift från Naturvårdsverket (2011 B) lyfts problematiken kring begreppsförvirringen av begreppen kompensationsåtgärder och ekologisk kompensation fram. I skriften finns ingen tydlig definition av begreppet ekologisk kompensation, men man skiljer inte på ekologisk kompensation och kompensation för förlust av sociala värden. Skriften visar på att MB 16:9 kan användas för att ställa krav på kompensation i samband med dispenser från artskyddsförordningen och i det allmänna fallet i samband med alla tillstånd och dispenser. I skriften tydliggörs att kompensationen inte är en del i ett projekt utan något som görs utöver skydds- och anpassningsåtgärder. Texten betonar att kompensation aldrig får behandlas som ett särskilt skäl och att kompensation inte får leda till att tillstånd eller dispens ges om detta inte skulle ha getts utan kompensationsåtgärder. Man pekar på att behovet av kompensation i det allmänna fallet måste bedömas från fall till fall och värdet på det påverkade området och kostnaden att genomföra kompensationen måste vägas mot varandra. Man betonar även vikten av att eventuella kompensationskrav kommer in tidigt i processen, integreras i en miljökonsekvensbeskrivning (MKB) och att det där är tydligt vad som är skydds- respektive kompensationsåtgärder (Naturvårdsverket 2011 B). Kompensation i Naturvårdsverkets Handbok (2009:2) för artskyddsförordningen I Naturvårdsverkets Handbok (2009:2) för artskyddsförordningen (Naturvårdsverket 2009 A) framgår det tydligt att man kan ställa krav på kompensation för en åtgärds negativa effekt i samband med dispenser från Artskyddsförordningens (2007:845) 4 4 p men att detta aldrig får påverka bedömningen. Man skriver att ekologisk kompensation rekommenderas för rödlistade arter när så är möjligt och att kompensationsåtgärden bör specifikt påverka just de faktorer där dispensen ändå kan riskera att påverka artens status (Naturvårdsverkets 2009 A). Det framgår också att lämnade dispenser lämpligen följs upp för att säkerställa att kompensationsåtgärderna är tillräckligt effektiva. Dock saknas det i handboken en hänvisning om att kraven på kompensation i dessa fall ställs med stöd av MB 16:9. Kompensation i Naturvårdsverkets Allmänna råd (95:4) om biotopskydd Naturvårdsverkets (1995) Allmänna råd (95:4) om biotopskydd skrevs innan miljöbalken trädde i kraft och hänvisar till bestämmelser i Naturvårdslagen. Här framgår dock tydligt att särskilda skäl ska finnas för att medge undantag från det allmänna biotopskyddet. Exempel på särskilda skäl anges vara; ett annat natur- eller kulturmiljövårdsintresse som står emot bevarandet av en enstaka biotop; samhälleliga exploateringsintressen (väg- och järnväg, andra exploateringar); hälsa och säkerhetsaspekter och; miljöskäl. Här kan man också läsa att exploatören kan föreskrivas att kompensera förlusten av skadan genom att anlägga en motsvarande biotop. (Naturvårdsverket 1995). Kompensation i Naturvårdsverkets Handbok (2009:5) för tillämpningen av bestämmelserna i 11 kapitlet Miljöbalken I Naturvårdsverkets Handbok (2009:5) för tillämpningen av bestämmelserna i 11 kapitlet i MB finns ett avsnitt om skadeförebyggande åtgärder och kompensationsåtgärder i samband med 6

15 markavvattning och rensning. Här finns en tydlig hänvisning om att krav på kompensationsåtgärder kan ställas med stöd av MB 16:9. Det framgår också tydligt att kompensation inte bör kunna användas som ett särskilt skäl men att det kan komma i fråga efter det att dispensfrågan är avgjord. Exempel på när det kan vara aktuellt är när starka allmänna intressen inkräktar på våtmarksområden med höga naturvärden eller med betydande flödesutjämnande egenskaper (Naturvårdsverket 2009 B). Kompensation inom regeringsuppdrag om grön infrastruktur Naturvårdsverket har i ett nytt regeringsuppdrag tagit fram ett förslag till en plan för att skapa och behålla en grön infrastruktur. Denna gröna infrastruktur ska syfta till att säkerställa att olika naturtyper och strukturer finns i landskapet och fördelar sig geografiskt på ett sådant sätt att arter och naturtypers långsiktiga överlevnad säkerställs samt att landskapets och ekosystemens förmåga att leverera nödvändiga ekosystemtjänster säkerställs (Naturvårdsverket 2011 A). I planen föreslås att en studie som undersöker hur ekologisk kompensation kan användas för att bryta den gradvisa utarmningen av landskapet genomförs (Naturvårdsverket 2011 A). Ekologisk kompensation beskrivs här som en modell för att ersätta det allmänna för ekologiska resurser som kommer att förloras eller redan har förlorats och att det är viktigt att kompensationen riktas mot de negativa effekter en viss exploatering orsakar. Begreppet ekologisk kompensation definieras inte tydligt, men det beskrivs att i många andra länder är ekologisk kompensation en viktig del av arbetet med att säkerställa miljöresurser såsom ekosystemtjänster, biologisk mångfald, rekreationsvärden etc.. Här finns alltså en social aspekt med i begreppet. Man skriver också att ekologisk kompensation kan ske genom olika typer av åtgärder t.ex. naturskydd, aktiv restaurering, förbättringar, nyskapande eller omlokalisering av resurser (Naturvårdsverket 2011 A) Miljökompensation i samband med miljömålsarbete Kompensation ses i många fall som ett potentiellt verktyg i arbetet med att nå miljömålen (Persson 2011). Enligt Dalhammar (2008) anger miljömålspropositionerna att miljömålen ska nås genom användningen av samtliga tillgängliga styrmedel, såväl tvingande lagstiftning som ekonomiska och informativa styrmedel, och olika frivilliga initiativ och att inte minst miljöbalken kan vara ett effektivt styrmedel i samband med detta. Dock menar Dalhammar (2008) att nuvarande praxis inte tyder på att så är fallet och att det faktum att det finns en osäkerhet om gränserna för myndigheternas befogenheter kan naturligtvis verka hämmande för viljan att aktivt integrera och argumentera utifrån miljömålen. Dalhammar (29008) menar att det endast i ett fåtal fall hänvisats till miljömålen i beslut och att miljömålet Ingen övergödning tagits upp mest frekvent, bland annat praxisfallet med fiskeodlingen Fryken (se 2.3 nedan). Dalhammar (2008) skriver vidare att miljöbalkens roll i arbetet med miljömålen till stor del kommer att bero på myndigheters och tjänstemäns engagemang och överväganden i konkreta fall. I Naturvårdsverkets rapport 6433 Miljömålen på ny grund nämns miljökompensation i samband med 6 miljömål; Begränsad klimatpåverkan, Bara naturlig försurning, Giftfri miljö, 7

16 Levande sjöar och vattendrag, Myllrande våtmarker och God bebyggd miljö (Naturvårdsverket 2011 C). En hänvisning till MB 16:9 görs dock endast i samband med miljökvalitetsmål 8 Levande sjöar och vattendrag (Naturvårdsverket 2011 C). I en nationell strategi för Myllrande våtmarker (Naturvårdsverket 2006) står det att exploatering av våtmarker bör undvikas så långt som det är möjligt och behovet av kompensationsåtgärder ska beaktas. I frågan om tillstånd skriver man att tillståndsgivande myndighet bör förena tillstånd till ingrepp som medför skada i områden med höga naturvärden med krav på kompensationsåtgärder enligt 16 kap. 9 miljöbalken (Naturvårdsverket 2006). Man föreslår även att man ska utreda om ett ersättningssystem för kompensation bör införas samt att man bör utarbeta förslag till principer för kompensationsåtgärder vid intrång i våtmarksmiljöer Miljökompensation inom Trafikverket Trafikverket (tidigare Vägverket) i Skåne har tillsammans med länsstyrelsen i Skåne arbetat fram en samsyn om miljökompensation (Rundcrantz 2004). Man försökte komma överens om en gemensam terminologi kring kompensationsbegreppen, beskrev gällande lagstiftning och i vilka fall kompensation oftast blir aktuellt i samband med vägprojekt. Vanliga ärenden beskrevs vara reservatsdispenser, strandskyddsdispenser, biotopskyddsdispenser, tillstånd enligt landskapsbildsskydd och tillstånd till vattenverksamhet (Rundcrantz 2004). I denna samsyn är man tydlig med att slå fast att kompensation blir aktuellt först efter det att man försökt undvika och minimera skador. I ett uppföljande möte mellan länsstyrelsen i Skåne län och Trafikverket år 2009 framkom det dock att inte alla projektledare på Trafikverket kände till överenskommelsen, att terminologin var fortsatt rörig och att man fick olika krav beroende på vilken handläggare man mötte på länsstyrelsen (Persson 2011). Persson menar att en stor personalomsättning är en trolig anledning till detta. I samband med denna samsyn genomfördes en enkätunderökning om attityder till kompensation i samband med vägprojekt bland Skånska kommuner, föreningar, myndigheter och institutioner (Rundcrantz 2005). Denna visade att många är positiva till kompensation men att många också är rädda att detta ska kunna leda till att naturhänsynen urholkas. Av detta drogs slutsatsen att det är viktigt att tydliggöra att kompensation är det tredje steget som blir aktuellt efter att åtgärder gjorts för att undvika och minska skadan. I Trafikverkets (2011) handbok för MKB beskrivs kompensation som åtgärder som utförs när skador och allvarliga konsekvenser inte kan undvikas och att kompensationen ska gälla samma intresse och miljökvalitet som skadas. Det framgår dock att kompensation endast blir aktuellt vid intrång i områden som är skyddade enligt miljöbalkens 7 kapitel eller i riksintresseområden (Trafikverket 2011). 2.3 Praxis För närvarande finns två prejudicerande domar där krav på kompensation ställts med stöd av MB 16:9 (Lerman muntl 2011). Den ena gäller en fiskeodling, Fryken (MÖD 2005:5), där 8

17 verksamhetsutövaren blev ålagd att anlägga nya våtmarker för att kompensera för det kväveutsläpp till västerhavet som fiskeodlingen skulle komma att bidra med i annat fall. Här har miljömålet Ingen övergödning använts för att motivera kravet på kompensation. Det andra fallet gällde en täktansökan (MÖD 2006:49) där det fanns motstående riksintressen i form av naturvård och friluftsliv och materialförsörjning. I detta fall åtog sig verksamhetsutövaren att kompensera intrånget genom att genomföra restaureringsåtgärder i närliggande områden. Miljööverdomstolen ansåg därmed att brytningen inte skulle medföra påtaglig skada på riksintresset för naturvård och friluftsliv då bolaget erbjudit sig att kompensera förlusten av viss skyddsvärd fäladsmark och lämnade tillstånd för täktverksamheten(möd 2006:49). Detta fall är dock att betrakta som skadeköp eftersom att åtagandet om att genomföra kompensationsåtgärden ledde till att tillstånd gavs på ett sätt som det inte annars skulle ha getts (Lerman muntl 2011). 9

18 3 Metod 3.1 Val av metod Eftersom syftet med studien är att belysa frågeställningarna ur ett handläggarperspektiv ansåg jag att det var viktigt att ställa frågor kring dessa direkt till tjänstemän vid länsstyrelserna som handlägger tillstånds- och dispensärenden enligt MB. En kvalitativ metod i form av semistrukturerade intervjuer (Bryman 2008) valdes då den bedömdes kunna ge en djupare förståelse för handläggarnas erfarenheter och attityder jämfört med en kvantitativ metod. Möjliga respondenter för intervjustudien var alla handläggare vid Sveriges länsstyrelser som handlägger tillstånds- och dispensärenden enligt MB 7, 9, 11 och 12 kap. Då den geografiska spridningen är så pass stor valdes telefonintervjuer. Som ett komplement till intervjuerna har även skriftliga dokument i form av tillstånds- och dispensbeslut där krav på kompensation ställts med stöd av MB 16:9 analyserats med hjälp av innehållsanalys (Bryman 2008). 3.2 Datainsamling Urval Som första steg kontaktades handläggare vid 20 länsstyrelser via en e-postlista kallad naturvårdsnätverket och via e-postadresser som fanns angivna på länsstyrelsernas respektive hemsidor. I det introducerande brevet förklarades syftet med studien (bilaga 1). Genom brevet kom jag i kontakt med respondenter från 9 länsstyrelser, varav man vid två län ville besvara intervjun skriftligt. Vid en länsstyrelse tackade man nej till att delta i en intervju. Vid de län där jag inte kommit i kontakt med någon efter det introducerande brevet ringde jag upp handläggare för att bokade in tid för intervjuer. I ett län angavs inga personaluppgifter på hemsidan och jag fick då ringa växeln för att komma i kontakt med rätt person för intervjun. Till en början utgick jag från ett målstyrt urval i form av naturvårdshandläggare på naturvårdsenheter (eller motsvarande). Detta för att uppgifterna från respondenter med liknande arbetsuppgifter skulle vara jämförbara. På grund av svårigheter i att få kontakt med naturvårdshandläggare som ville delta i en intervju vidgades dock urvalet till att även innefatta personal från miljöenheter och en naturvårdsjurist. De skriftliga tillstånds- och dispensbesluten där man ställt krav på kompensation med stöd av MB 16:9 insamlades dels genom en förfrågan till handläggare via e-post och i samband med intervjuerna och dels från en exempelsamling som byggts upp i samband med tidigare nämnda konferens om ekologisk kompensation (Enetjärn Natur AB 2011 B). Då det under intervjustudien framkom att man inte alltid uttryckligen hänvisar till MB 16:9 och att man i många fall villkorar om kompensation i dispenser från det generella biotopskyddet valde jag efter en tid att i samband med intervjuerna även efterfråga sådana beslut. 10

19 3.2.2 Genomförande av intervjuer Totalt intervjuades tjänstemän från 16 länsstyrelser. 15 av intervjuerna var telefonintervjuer och vid en länsstyrelse besvarades intervjufrågorna skriftligen. Av respondenterna var 12 st. naturvårdshandläggare, 2 st. miljöhandläggare, en funktionssamordnade för MB- funktionen och en naturvårdsjurist. Under intervjuerna utgick jag från en intervjuguide (bilaga 2). För att följa upp och förtydliga intressanta ämnen som kom upp under intervjun ställdes i många intervjuer även andra följdfrågor än de i intervjuguiden. Det har även förekommit att jag exemplifierat med tidigare ofta förekommande svar på frågor om möjligheter, begränsningar och risker för när jag har blivit ombedd att förtydliga en fråga. Intervjuerna var 8-35 min långa, med en medeltid på ca 15 min. 12 av 15 intervjuer spelades in efter att respondenten gett sitt samtycke till detta. Dessa transkriberades därefter i sin helhet och respondenterna fick möjlighet att läsa igenom transkriberingen i efterhand för att ges möjlighet att förtydliga det som sagts och lägga till ytterligare information. Detta gjordes av en respondent. Vid de intervjuer som inte spelades in togs noggranna anteckningar under intervjuernas gång som efter intervjun renskrevs direkt medan minnet av dessa fortfarande var färskt. 3.3 Analys Intervjuerna analyserades med en tematisk analys enligt (Bryman 2008). Olika teman och underteman identifierades genom att intervjuutskrifterna noggrant lästes igenom flera gånger. Dessa teman och underteman bildade det ramverk (bilaga 3) som information från de olika intervjuerna sedan sorterades in i. Informationen var kodad till de olika intervjuerna för att säkerställa att inte samma information blev insorterad vid upprepade tillfällen. Kodningen gav även en möjlighet att under den fortsatta analysen gå tillbaka till intervjun och läsa informationen i sitt ursprungliga sammanhang. Detta sätt att analysera kvalitativa data ger också möjlighet till en viss kvantifiering då det utifrån ett ifyllt ramverk enkelt går att utläsa hur många av respondenterna som upprepat vissa typer av uttalanden (Bryman 2008). De exempel på beslut som insamlats har analyserats genom den typ av kvantitativ innehållsanalys som beskrivs av Bryman (2008). Ett analysformulär (bilaga 4) konstruerades med fokus på vilken typ av ärende och vilken typ av kompensation som beslutet berör. Totalt analyserades 25 beslut från 9 olika länsstyrelser. 3.4 Etiska överväganden Intervjustudien bygger på ett frivilligt deltagande. I de fall en person inte velat delta i studien eller besvara enstaka frågor har jag inte pressat henne/honom att göra detta. Uppgifterna från intervjustudien behandlas konfidentiellt eftersom att det är enskilda människors arbetssätt, upplevelser och åsikter som efterfrågats. Konfidentialiteten omfattar även de beslut som analyserats då jag inte anser att det ger studien något mervärde att lyfta fram enskilda länsstyrelsers beslut då jag är intresserad av fenomenet som sådant. Där citat förekommer har respondenten tillfrågats om detta och givit sitt samtycke. I samband med citaten anges respondentens yrkestitel för att du som läsare ska kunna sätta citatet i ett sammanhang. 11

20 4 Resultat 4.1 Intervjustudien Krav på kompensation med stöd av och eventuell hänvisning till MB 16:9 På den inledande frågan om man ställt krav på kompensation med stöd av MB 16:9 svarade merparten av de intervjuade att de inte kände till något ärende vid sin länsstyrelse, men att det kan ha förekommit någon gång. Ett flertal personer uppgav att de känner till att det krävts vid något tillfälle och/eller att det är aktuellt i något ärende just nu. Ett fåtal angav att de regelbundet ställer krav på kompensation med stöd av MB 16:9 och att kraven ofta (men inte alltid) ställs med en tydlig hänvisning till MB 16:9. Ett fåtal av de intervjuade menade att kompensationsåtgärder sällan blir nödvändiga då man oftast kommer tillräckligt långt med övriga villkor och genom att välja lämpliga lokaliseringar. Merparten av de intervjuade uppgav att de ofta i samband med tillstånd eller dispensbeslut försöker komma överrens med verksamhetsutövaren om någon form av kompensationsåtgärder. I de flesta av fallen har man dock inte ställt formella krav på kompensation utan kompensationsåtgärderna blir ett frivilligt åtagande som verksamhetsutövaren gör. Ett flertal respondenter angav att det skulle kunna bli aktuellt att ställa krav på kompensation med stöd av MB 16:9 vid stora åtgärder och vid större åtgärder inom ett Natura område. Många respondenter uppgav vidare att de regelbundet ställer krav på kompensation i samband med biotopskyddsdispenser. Merparten av dessa angav dock att man inte tydligt hänvisat till MB 16:9 när man ställer dessa krav på kompensation. Av dessa angav några respondenter att man villkorar om kompensation med stöd av MB 16:2 istället för att hänvisa till MB 16:9. (Det ska påpekas att MB 16:9 ligger till grund för villkor om kompensation även om man i dessa fall inte uttalat hänvisar till MB 16:9) Hur behovet av kompensation bedöms och kraven på kompensation utformas Ett flertal av de intervjuade framhöll att man är noga med att ha en tydlig arbetsgång som säkerställer att ett åtagande om kompensation kommer i sista hand och att det inte ska underlätta för verksamhetsutövaren att få dispens eller tillstånd. Det är ju bara när man inte kan undvika skada som man pratar om kompensation, så det är ju inte i sig ett skäl för dispens eller ett tillstånd (Naturvårdshandläggare 1). Endast en respondent beskrev att de utarbetat en tydlig systematik för i vilka lägen och i vilka typer av ärenden som det blir aktuellt att ställa krav på kompensationsåtgärder. Hos denna länsstyrelse blir det alltid aktuellt med kompensationsåtgärder i samband med biotopskyddsdispenser och här finns en utarbetad systematik för vilken typ av kompensationsåtgärd som blir aktuellt vid olika dispenser. Enligt den intervjuade måste sökanden ha mycket goda skäl för att slippa kompensera för intrånget. Även andra respondenter beskrev att de har utarbetat en tydlig systematik kring vilka kompensationsåtgärder som anses lämpliga att göra i samband med intrång i biotopskyddade områden. I alla dessa fall har 12