Upphandling av tjänster för funktionshindrade personer

Transkript

1 1 Upphandling av tjänster för funktionshindrade personer 1. Sammanfattning PTS uppdrag är att se till att viktiga tjänster inom post- och teleområdet som funktionshindrade personer har ett behov av finns att tillgå. Utgångspunkten för PTS överväganden är att så långt möjligt och inom ramen för tillgängliga resurser ge funktionshindrade personer samma möjligheter och likställda villkor att nyttja ny teknik som andra i samhället har. Uppdraget ger möjligheter till prioritering av insatser mellan olika typer av tjänster, vilket gör det särskilt angeläget att följa utvecklingen, såväl tekniskt som behovsmässigt och att kunna bedöma nyttan av olika tjänster. Förändrade kommunikationsmönster i samhället som helhet och en snabb teknisk utveckling inom IT och telekommunikationer har mycket stor betydelse för berörda grupper och de tjänster, som de funktionshindrade har behov av. Utvecklingen går rasande fort och på många håll finns stora förväntningar på de möjligheter till ökad livskvalitet, som olika produkter och tjänster kan medföra för funktionshindrade personer. Tjänster med högre krav på överföringskapacitet är av särskilt stort intresse för olika grupper av funktionshindrade. Det skulle vara möjligt att genomföra verksamheten med oförändrad anslagsnivå. Men då måste begränsningar i nyttjandet införas och förändringsinsatser minimeras. Sådana inskränkningar får dock till konsekvens att berörda grupper riskerar att få nedsatt servicegrad och tillgänglighet till tjänster, som för många upplevs som en möjlighet att minska sitt utanförskap. Begränsningar i tjänster kan göras med i regel ett års förvarning. Smärre variationer förekommer beroende på träffade avtal. Enligt PTS instruktion skall uppdraget lösas genom upphandling. Erfarenheterna av denna arbetsmodell är positiva. Den nyligen genomförda begränsningen i överförande av anslagssparande mellan åren har dock minskat utrymmet att driva utvecklingen och förändringar inom nuvarande anslagsnivå. PTS föreslår att anslagssparandet inom anslag C 2 höjs från maximalt 3% till 10% av anslaget. Redovisad utveckling kommer att leda till att befintliga tjänster utnyttjas mera och behov av nya tjänster identifieras. Det är angeläget att utrymme finns för utveckling, förändringar och fortlöpande anpassningar. Nuvarande anslag har legat på samma nivå sedan PTS föreslår att en höjning av anslaget med ca 2% per år görs från och med 2001 för att möta nu kända behov. Denna bedömning utgår ifrån att PTS har möjlighet att överföra ett högre anslagssparande än för närvarande enligt förslag ovan för att klara angelägna förändringsbehov i samband med upphandling.

2 2 En annan möjlighet är att överväga en ny finansieringsprincip. Denna skulle baseras på ansvars- och finansieringsprincipen, som innebär att de kommersiella aktörerna inom sektorn helt eller delvis skulle finansiera åtgärderna. PTS vill dock framhålla vikten av att upphandlingsmodellen bibehålles för att säkerställa en effektiv verksamhet och att insatserna fokuseras på brukarnas behov. 2. Utredningsuppdrag Post - och telestyrelsen skall belysa verksamheten inom anslag C2 Upphandling av samhällsåtaganden. Myndigheten skall därvid redovisa de förändringar som krävs för oförändrad anslagsnivå och förväntade effekter av dessa. Uppdraget skall rapporteras till regeringen senast den 1 maj 2000.

3 3 3. Grundvärden 3.1 Ekonomiska förhållanden Under PTS första verksamhetsår ansvarade PTS enbart för upphandlingen av nummerupplysning för synskadade. Från 1 mars 1994 övertog PTS ansvaret för blindskriftsförsändelser och utsträckt lantbrevbärarservice. PTS övertog 1997 följande upphandlade tjänster från Socialstyrelsen: Förmedlingstjänst texttelefoni, Sjukvårdsupplysning för texttelefonianvändare. Under 1997 infördes Försök med förmedlingstjänst bildtelefoni, Drift av databas Fruktträdet 1993/ / / (18 mån) Anslag Utnyttjat Sparande Ack sparande Det kraftiga underutnyttjandet 1995/96 berodde på att PTS genom upphandling fick igenom bättre avtal med Posten avseende blindskriftsförsändelser och utsträckt lantbrevbärarservice. Posten hade inför år 1997 aviserat kraftiga prisökningar på sina tjänster. Genom förhandlingar lyckades dessa avstyras och kostnaden för tjänsterna blev något lägre än föregående år. Därigenom uppstod ett avsevärt anslagssparande, som kunde användas som finansieringsunderlag för angelägna förändringar. Anslaget för 1999 var från början tkr men sänktes i vårpropositionen till tkr. I enlighet med förändring i anslagsförordningen avseende anslagssparanden disponerar PTS från och med 2000 inte det ackumulerade anslagssparandet utan högst 3% av anslaget. Som en konsekvens av detta disponeras inte ovan redovisade tkr i sin helhet. 3.2 Tjänsteutbud Blindskriftsförsändelser PTS övertog den 1 mars 1994 ansvaret för befordran av blindskrift mellan synskadade, godkända institut och talböcker till/från bibliotek från Posten. Någon utveckling av tjänsten har inte skett sedan dess. Tjänsten ger synskadade personer tillgång till information i böcker, tidningar och annan litteratur i annan form än den skriftliga. PTS upphandlar tjänsten från Posten AB på årsbasis. Postens ersättning baseras dels på inlämnade följesedlar från godkända institut t ex taltidningsproducenter och skattade uppgifter från SCB avseende antalet talboksförsändelser till/från bibliotek samt ett antagande om antalet försändelser mellan synskadade. Under 1999/2000 har PTS kartlagt Postens rutiner för tjänsten. Erhållna resultat kommer att delges Posten AB under 2000.

4 4 Utsträckt lantbrevbärarservice Även denna tjänst övertog PTS ansvaret för 1 mars Äldre och handikappade boende efter lantbrevbärarlinjer har möjlighet att erhålla lantbrevbärarservice trots att de enligt Posten AB:s utdelningspolicy inte skulle erhålla lantbrevbärare till hushållet. PTS betalar ett kostnadsbaserat pris beroende på den så kallade avstickarens längd. Sedan PTS övertagande av tjänsten har 72 typlinjer kartlagts. Kostnaden för dessa 72 linjer räknas om till riksnivå. Antalet hushåll som erhåller tjänsten har minskat under perioden medan kostnaden för tjänsten har ökat främst beroende på ökade lönekostnader. Kostnadsfri nummerupplysning 1989 införde dåvarande Televerket en ny prissättning av nummerupplysningstjänsten. Tidigare kostade ett samtal till nummerupplysningen 1 markering. De som varaktigt inte kan använda sig av tryckta telefonkataloger ansökte hos Televerket för att erhålla rabatt på priset kostade ett samtal till nummerupplysningen 6,90 kr/minut (1 markering á 23 öre/varannan sekund). Rabatten som de funktionshindrade erhöll motsvarade 7% på samtalsmarkeringsavgifterna. Skälet till en generell rabatt var att man i den analoga tekniken inte kunde särredovisa en kostnadsreducering på varje samtal. Undersökningar hade visat att brukarna använde sig av nummerupplysningen för i genomsnitt 3% av samtalsmarkeringsavgiften. Då detta var en överfinansiering, framför allt för de brukare som sällan utnyttjade tjänsten, och i takt med att telenätet digitaliserades och gjorde en selektiv subventionering möjlig, infördes 1997 kostnadsfri nummerupplysning istället för en generell rabatt. Under de första åren betalade PTS ett fast pris för detta. Från 1999 betalar PTS per samtal. Antalet brukare av tjänsten har stigit från cirka till vid 1999 års slut. Det är en ökning med knappt 35%. Antalet samtal har ökat från knappt (mars-dec) till drygt under samma period. PTS kostnad har under motsvarande period ökat från 1,5 mkr till 3,3 mkr. Tjänsten är tillgänglig dygnet runt och ger de funktionshindrade en likställdhet vad beträffar tillgång till allmänt tillgänglig nummerinformation. Diagram: Antal abonnenter samt antal samtal nummerupplysning Kostnadsfri nummerupplysning abonnenter vid årets slut antal samtal abonnenter samtal år

5 5 Förmedlingstjänst texttelefoni Regeringen föreslog i budgetpropositionen (1996/97:1) att ansvaret för upphandling av samhällsåtaganden inom handikappområdet skulle samlas till en myndighet för att få största möjliga nytta av statens insatser. 1 januari 1997 övertog PTS ett avtal mellan Socialstyrelsen och Telia AB om förmedlingstjänst texttelefoni. Kostnaden var baserad på antalet kundminuter. Från PTS övertagande av tjänsten 1 januari 1997 till införandet av den av PTS upphandlade moderniserade förmedlingstjänsten ökade antalet kundminuter i genomsnitt med 10% per år. Ett nytt avtal avseende förmedlingstjänst texttelefoni träffades med Telia under Det nya avtalet innehåller flera förbättringar för brukarna. De stora förändringarna jämfört med tidigare avtal är: Automatisering av vissa funktioner, som att skicka meddelanden (t.ex. SMS) och fax direkt från texttelefon samt införande av text till tal syntes. Tjänsten är operatörsoberoende för brukarna. Dessa förändringar har ökat brukarnas integritet avsevärt. Avtalet löper över 18 månader. Det innebär initialt högre kostnader på grund av de investeringar som måst göras. Under avtalets gång sjunker kostnaden för tjänsten. Användaren betalar för samtalet enligt vald operatörs taxa som om samtalet genomförs utan inblandning av en förmedlingstjänst. Tjänsten ökar funktionshindrade personers möjligheter till kommunikation med de delar av samhället, som inte kan nås direkt via texttelefon. Det är av särskild betydelse när det gäller kontakter med samhällsfunktioner av olika slag. Antalet brukare var vid övertagandet av tjänsten ca Vid 1999 års utgång var antalet ca Med brukare avses här texttelefonianvändare. Tjänsten används naturligtvis i lika hög grad av brukare med vanlig taltelefon. Det är ju denna kommunikation som förmedlingstjänsten omfattar. Under 1999 har utvecklingen av antalet kundminuter stagnerat. Detta beror på att Telia sedan införandet av den nya förmedlingstjänsten har problem med svarstiderna. Digram: Antal kundminuter och brukare förmedlingstjänst texttelefoni Antal kundminuter och brukare för förmedlingstjänst texttelefoni antal brukare antal kundminuter i tusental brukare kundminuter år

6 6 Sjukvårdsupplysning för texttelefonianvändare Tjänsten startade PTS fick då överta ett avtal mellan Socialstyrelsen och SOS Alarm. Syftet med tjänsten är att texttelefonianvändare direkt, utan hjälp av förmedlingstjänsten, skall komma i kontakt med sjukvårdsupplysningen. Därmed ökar integriteten för brukarna. Tjänsten drivs sedan starten 1997 av SOS Alarm i Östersund. Alltsedan starten har antalet samtal varit lågt. I SOS Alarms uppdrag ingår att sprida kunskap om tjänsten bland brukare genom informationsaktiviteter. Under det första året betalade PTS för en garanterad miniminivå av samtal. Då antalet samtal inte alls nått upp i beräknade volymer blev kostnaden för tjänsten avsevärt billigare 1999 då PTS endast betalade för det faktiska antalet tjänster. Under 2000 kommer PTS betala ett fast, kostnadsbaserat, pris oavsett antalet samtal genom att ett samarbete etablerats med Landstinget i Jämtland, som tar en del av grundkostnaden för tjänsten. Prisjustering kan begäras mot dokumenterade kostnadsförändringar. Med ledning av hittillsvarande erfarenheter är detta upplägg det som ger bäst utbyte. Databas Fruktträdet 1991 startade FSDB:s (Föreningen Sveriges DövBlinda) ett databassystem med medel från allmänna arvsfonden. Sedan 1997 upphandlar PTS driften av Databasen från organisationen Fruktträdet. Fruktträdet består av ett tiotal databaser som användarna kan nå via texttelefon eller dator med modem. Databaserna innehåller bland annat nyheter, tidtabeller, föreningsinformation samt elektroniska möten för dövblinda. Baserna är öppna även för icke funktionshindrade. Under senare år har några databaser lagts ned för att istället finnas på Internet. Detta kan ses som en naturlig utveckling av tjänsten då Internet knappast var känt för allmänheten i början av 90-talet. Fruktträdet har även fungerat som inkörsport till Internet för en del av användarna. För många svårt funktionshindrade personer är Fruktträdet en mycket viktig kommunikationsväg ut i omvärlden. PTS kostnad för driften av Fruktträdet har varit oförändrad sedan Förmedlingstjänst bildtelefoni, provisorisk tjänst PTS påbörjade under 1997 en försöksverksamhet med förmedlingstjänst för bildtelefoni. Tjänsten är särskilt betydelsefull för funktionshindrade personer med teckenspråk som första språk, i regel barndomsdöva. Denna grupp använder sig också av texttelefoni men för personer med teckenspråk som första språk är kommunikationsvärdet väsentligt högre när det går att kommunicera med hjälp av bildtelefoni. Ofta är förmågan att uttrycka sig i skriftlig form inte särskilt god, speciellt bland unga personer. Antalet användare har ökat från 10 första månaden 1997 till cirka 240 vid utgången av Den som använder tjänsten betalar för närvarande en samtalsmarkering genom att tjänsten är knuten till ett 020-nummer. Tjänsten är upphandlad av Örebro Tolkcentral och under de första åren kunde samordning ske med Örebro Läns Landsting vilket medförde lägre kostnad för PTS. Tjänsten är tillgänglighet för användarna vardagar mellan klockan

7 7 Förmedlingstjänst Teletal, försöksverksamhet Sedan hösten 1998 pågår en försöksverksamhet med Teletal. Teletal är en förmedlingstjänst per telefon för personer med talhinder. Dessa personer har i regel en texttelefon men då de är hörande har de inte upplevt förmedlingstjänst texttelefoni som anpassad efter deras behov. Personer med talhinder behöver någon som stödjer dem under samtalets gång och kan gå in och förtydliga när så behövs. Tjänsten bedöms som mycket värdefull för de brukare som har vågat börja kommunicera själv via telefon. Man är annars beroende av en annan persons närvaro för att göra sin röst hörd. Tjänsten är upphandlad av Tolkcentralen, Stockholms läns landsting. Öppettiderna är vardagar mellan 9-12, Antalet brukare är ca. 50 stycken varav hälften använder tjänsten regelbundet. Informationsträffar har under 1999 ägt rum för att sprida kunskap om tjänsten.

8 8 4. Utveckling och genomförda förändringar fram till Servicegrad En förbättrad servicegrad har åstadkommits inom nummerupplysning, där tjänsten numera är kostnadsfri och en direkt koppling till det önskade numret kan erhållas i samband med nummerupplysningen. En förbättrad service har även åstadkommits inom förmedlingstjänst texttelefoni, där vissa automatiska tjänster införts. 4.2 Nya tjänster De nya tjänster som PTS har initierat och infört är provisorisk förmedlingstjänst för bildtelefoni och försök med förmedlingstjänst för talskadade. 4.3 Nyttjandegrad För de tre permanenta tjänsterna( nummerupplysning, förmedlingstjänst texttelefoni samt sjukvårdsupplysning) inom teleområdet har antalet kundminuter ökat stadigt sedan Detta följer samma mönster som i övriga samhället där betydelsen av telekommunikationer ökat under de senaste åren. Den provisoriska tjänsten förmedlingstjänst bildtelefoni hade en kraftig ökning 1998 men det året var det många som ringde för att prova tjänsten. Under 1999 sjönk antalet samtal med 30%. Under de första månaderna 2000 har dock antalet samtal ökat igen. Sammantaget ligger volymökningstakten inom teletjänsterna på 5-10% per år. Antalet hushåll som är berättigade till utsträckt lantbrevbärarservice har minskat. Detta har dock ännu inte fått genomslag i PTS kostnad för tjänsten då Posten AB:s personalkostnader för tjänsten ökat under perioden. Det totala antalet blindskriftsförsändelser har minskat under en tre-årsperiod, , med knappt 4%. Den största volymen blindskriftsförsändelser är emellertid talböcker och de har under samma period ökat med drygt 2,5%.

9 9 4.4 Ekonomiska faktorer Anslagsförbrukningen har ökat mellan åren. Både för 1998 och 1999 har PTS behövt utnyttja del av ingående anslagssparande från tidigare år. Anslagsförbrukning 1993/ i tkr 1993/ / / (18 mån) Kostnadsfri nummerupplysning Sjukvårdsupplysning * Förmedlingstjänst texttelefoni ** Förmedlingstjänst bildtelefoni Databas Fruktträdet ** Förmedlingstjänst teletal 596 Särskilda utredningar Standardiseringsarbete Summa Tele Blindskriftsförsändelser *** Utsträckt lantbrevbärarservice *** Summa Post Totalt * 1999 inkluderar kvartal ** 1998 inkluderar kvartal *** 1993/94 avser både blindskriftsförsändelser och utsträckt lantbrevbärarservice

10 10 5. Framtidsbedömning Ett flertal faktorer påverkar bedömningen av hur en beskrivning av framtiden kan göras. Stora och snabba förändringar avseende såväl tekniska möjligheter som andra förhållanden av socioekonomisk karaktär är att vänta. En rimlig målbild för verksamheten borde vara att funktionshindrade personer skall ges likartade möjligheter att ta del av den utveckling som är till gagn och nytta för konsumenter i övrigt. 5.1 Kommunikationsmönster I samhället som helhet har betydelsen av telekommunikationer och användande av datorer och inte minst Internet ökat dramatiskt. Inom företagsvärlden har denna utveckling pågått under en ganska lång tid men den stora förändringen har skett inom privatsektorn. Antalet mobilabonnemang var vid årsskiftet ca 5 milj. och datortätheten i de svenska hushållen är mycket hög. Genom olika reformer skärps konkurrensen och priserna sjunker. Nya taxestrukturer växer fram i riktning mot enhetliga nationella taxor och s.k. flat rate, d.v.s. ett fast pris oavsett trafikvolym. De ekonomiska konsekvenserna för den enskilde konsumenten blir allt mindre beroende av hur länge en uppkoppling av ett samtal eller förbindelse varar. Sammantaget medför utvecklingen en kraftig volymtillväxt inom hela området, som t.ex. Internet, mobiltelefoni och bredbandstjänster. Det vi kan se av utvecklingen hittills är att funktionshindrade personer uppvisar samma förändringsmönster vad gäller utnyttjande av telekommunikationer som konsumenter i övrigt. 5.2 Samhällsutveckling Flera starka krafter arbetar för en stor nationell satsning på IT och bredbandsutbyggnad i form av bl.a. fiberoptiska nät och alternativa accessmöjligheter till befintligt nät inom Telia. Sverige som nation profileras som ett framstående IT-land med goda tillväxtförutsättningar inom den nya ekonomin. Möjligheterna för funktionshindrade personer att med hjälp av bredbandsteknik kunna förbättra sina levnadsvillkor har lyfts fram i IT-propositionen. Nya tjänster och tillämpningar bedöms kunna bidra till att överbrygga kommunikationsklyftor mellan personer med funktionshinder och andra medborgare. Det är dock inte säkert att sådana effekter kan erhållas enbart med hjälp av teknik utan gränssnittsfunktioner som t.ex. förmedlingstjänster kommer sannolikt att behöva finnas kvar under avsevärd tid. Förväntad utveckling på tjänsteområdet kan i stället medföra ett ökat behov av tolknings- och förmedlingsfunktioner. 5.3 Teknik Teknikutvecklingen innehåller flera möjligheter. Standardterminaler i form av t.ex. datorer och mobiltelefoner kan innehålla funktioner som inte behöver specialanpassas för funktionshindrade personer. Multimodala funktioner, t.ex. tal, text och bild, kan finnas i standardutbudet och utnyttjas i den utsträckning som brukaren har behov av. Automatiska överföringar i form av text till talsyntes är redan infört i den nya förmedlingstjänsten för texttelefoni. En generell tal till textsyntes är svårare att

11 11 åstadkomma men utveckling pågår och när denna funktion är tillräckligt säker kan t.ex. förmedlingstjänsten för texttelefoni helt automatiseras. Detta skulle innebära väsentliga integritetsförbättringar för brukarna och lägre kostnader för tjänsten. Mobiltelefoni och - datautvecklingen kan innebära stora förbättringar för funktionshindrade personer. Många är i dag beroende av en permanent och fast ansluten terminal för sin kommunikation med omvärlden. Nya mobila tjänster kan förändra detta förhållande. 5.4 Tjänster I takt med framväxten av nya tjänster med mer kvalificerat innehåll kommer sannolikt nya behov av kommunikationsmekanismer mellan tjänsterna att bli tydliga. Dessa behov kan till del komma att kunna lösas med hjälp av teknik men inte allt. Tillgänglighetsaspekterna kommer sannolikt att få en än mer framträdande roll när fler och fler funktioner i samhället som helhet blir beroende av att kommunikation sker över nätet, t.ex. banktjänster. Det blir då ännu viktigare att de särskilda egenskaper, som krävs för att olika grupper av funktionshindrade skall kunna ta del av den utvecklingen är beaktade och omhändertagna på olika sätt. Bland de funktionshindrade finns redan nu många, framförallt yngre personer, som är väl framme i utvecklingen och tar del av nymodigheterna mycket snabbt. Det finns emellertid även en stor grupp som har svårt att ta till sig ny teknik och som efterhand kommer alltmer på efterkälken. Det innebär för PTS del att det kommer att finnas ett arv av gamla tjänster, som måste vidmakthållas samtidigt som nya tjänster kommer till och kräver nya resurser. Förändringar tar således lång tid att genomföra fullt ut inom det här området.

12 12 6. Analys av väsentliga faktorer 6.1 PTS uppdrag enligt instruktion och regleringsbrev PTS uppdrag är att se till att viktiga tjänster inom post- och teleområdet som funktionshindrade personer har ett behov av finns att tillgå. PTS tolkning av uppdraget är att de förändringar i kommunikationsmönster och teknikutnyttjande som äger rum i samhället i övrigt förväntas beaktas och vid behov åtgärdas genom införande av nya tjänster eller förändring av de befintliga. Utgångspunkten för PTS överväganden är härvid att så långt möjligt och inom ramen för tillgängliga resurser ge funktionshindrade personer samma möjligheter och likställda villkor att nyttja ny teknik som andra i samhället har. PTS strävar i första hand efter att vara en komplementär till de kommersiella aktörerna och stimulera framväxten av en ökad tillgänglighet för de funktionshindrade inom ramen för den kommersiella utvecklingen. Men uppdraget innefattar även de åtgärder som erfordras för att underlätta och möjliggöra kommunikation för att undvika inlåsningseffekter på grund av funktionshinder. Principen när det gäller tjänster av förmedlingskaraktär bör vara att funktionshindrade personer skall ha likartade samtalskostnader i samband med att den av PTS tillhandahållna tjänsten används som om kommunikationen genomfördes utan hjälp av tjänsten ifråga. Uppdraget medger möjligheter till prioritering av insatser mellan olika typer av tjänster, vilket gör det angeläget att följa utvecklingen, såväl tekniskt som behovsmässigt och att kunna bedöma nyttan av olika tjänster. Enligt PTS instruktion skall uppdraget lösas genom upphandling. Erfarenheterna av denna arbetsmodell är entydiga och positiva. Det är genom detta arbetssätt möjligt att följa och i någon mån påverka utvecklingen genom att i samverkan med andra institutioner, myndigheter och inte minst kommersiella aktörer pröva lämpliga vägar för att även nya tekniska landvinningar skall kunna komma funktionshindrade personer till del. I några av våra närmaste grannländer, där staten ålägger marknadsdominanten att tillhandahålla vissa tjänster, är man bekymrad över utvecklingen och ser med oro på risken för en växande klyfta mellan funktionshindrade och samhället i övrigt. I dessa länder har man svårt att identifiera någon drivkraft för att tillgodose de funktionshindrades behov vad avser utveckling av nya och befintliga tjänster inom telekommunikationsområdet. Överväganden om tjänsternas utformning och innehåll upplevs som i hög grad styrda av operatörens egna kommersiella bedömningar. 6.2 Utveckling av tjänster Inom området postal kommunikation upphandlas för närvarande två tjänster. De är blindskriftsförsändelser och utsträckt lantbrevbärning. De har funnits under lång tid och är omfattande och kostnadskrävande. Försök pågår med framställning av blindskriftsförsändelser i digitalt format och PTS följer den utvecklingen med stort intresse. På sikt kan en digital distribution även bli möjlig vilket borde medföra både bättre och kostnadseffektivare distribution av materialet. Inom teleområdet domineras utbudet av förmedlingstjänster, d.v.s. tjänster som fungerar som länkar eller gate-ways mellan funktionshindrade personer, t.ex. döva, och icke funktionshindrade.

13 13 En stark utveckling kan förväntas genom framväxten av nya tjänster inom inte minst bredbandsområdet. Ett exempel på detta är förmedlingstjänst för bildtelefoni där teckenspråkstolkar utgör länken mellan den döve som använder teckenspråk och den person som använder sig av den vanliga taltelefonen. Ny teknik gör det möjligt att automatisera och effektivisera tjänsteutbudet. Därigenom kan beroendet av de manuella inslagen minska och integriteten i tjänsterna höjas. Integritetsproblematiken är ett generellt bekymmer med förmedlingstjänster genom att en tredje part är inblandad i samtalet. 6.3 Konsekvenser av nya kommunikationsmönster Tidigare redovisad bedömning av förändrat kommunikationsmönster och utveckling av telekommunikationer medför tydliga konsekvenser för PTS förutsättningar att genomföra sitt uppdrag. Den ökade trafikvolymen i samhället rent generellt återspeglas även på de tjänster som PTS upphandlar. En annan faktor är den minskade känslighet för samtalens varaktighet som sänkta kostnader medfört för den enskilde i samband med ökad konkurrens på telemarknaden. I de fall en förmedlingstjänst är inblandad har samtalslängden en direkt påverkan på kostnaderna då dessa i regel debiteras per samtalsminut. En utveckling mot flat rate kan få stora konsekvenser vad avser trafikvolymer. En positiv effekt av denna utveckling är emellertid att besvärliga administrativa avräkningssystem inte behövs och användaren borde då själv kunna svara för trafikkostnaderna till tjänsten. Därigenom kan det bli lättare att få i gång en fungerande konkurrens för tjänsten, tack vare minskad komplicitet, vilket kommer att pressa kostnaderna. Begränsningar i utnyttjandet kan vid behov åstadkommas på flera sätt. Användarna kan registreras och begränsas i sitt nyttjande t.ex. med ett begränsat antal kostnadsfria tjänster under viss tid, t.ex. per månad. Samtal därutöver får användaren själv stå kostnaderna för. Ett annat sätt kan för vissa tjänster vara att begränsa varje samtal till ett visst antal minuter. Oavsett vilka begränsningsfunktioner som läggs in måste nya administrativa system byggas upp och tjänsterna riskerar därför att i dessa avseenden fördyras.

14 14 7. Konsekvensanalys av ett bibehållande av nuvarande anslagsnivå t.o.m. år Nuvarande anslag Anslag enligt regleringsbrev är tkr. Av anslagssparande får för år 2000 utnyttjas högst tkr på grund av redan träffade avtal. 7.2 Bedömt utfall för år 2000 PTS bedömer att det ekonomiska utfallet för år 2000 blir tkr. Hänsyn har då tagits till det förseningsvite som Telia fått erlägga för förmedlingstjänst texttelefoni. I planeringsförutsättningarna för utveckling av den nya förmedlingstjänsten låg att del av anslagssparandet skulle behöva tas i anspråk initialt. 7.3 Beräknat utfall för de kommande åren Med nuvarande planeringsinriktning beräknas utfallet i 2000 års prisläge bli följande för de närmaste tre åren: tkr tkr tkr. Med de inflationsantagande som regeringen gör i vårbudgeten för åren kommer anslagsutnyttjandet, allt annat lika, att årligen öka med 2-3 miljoner kronor. 7.4 Analys av tjänster och verksamhetsområden Förmedlingstjänst texttelefoni Ett ökat utnyttjande av tjänsten kan förväntas. Användarnas samtalskostnader i samband med tjänsten bedöms minska och därmed kommer troligen flera samtal att bli längre och tjänsten utnyttjas oftare. Kostnaderna för tjänsten för samhället är relaterat till nyttjandegrad, vilket är en relevant koppling, men medför med beskriven utveckling ökade kostnader, allt annat oförändrat. En volymtillväxt kan också hänga samman med åldersstruktur på befolkningen och växande problem med hörselskador, även på relativt unga människor. Med andra ord att fler personer behöver använda sig texttelefoni som kommunikationsform. Tillgång till tjänsten texttelefoni blir i minskad utsträckning beroende av samhällsstöd genom hjälpmedel. Texttelefoniprogram kan hämtas kostnadsfritt från Internet och användas som texttelefon. I kombination med ökad datorisering i samhället kan detta ge en betydande spridning åt tjänsten. Teknikutvecklingen ger möjlighet till ökad automatisering, vilket i väsentlig grad skulle kunna minska kostnaderna. Det förutsätter att resurser finns för att ta initiativ och påverka utvecklingen så att sådana funktioner kan införas. När komplicerade avräkningsfunktioner inte behövs ökar möjligheterna att få en fungerande konkurrens om tjänsten vid upphandling. Lägre priser för tjänsten kan då förväntas.

15 15 Ökad tillgång till nya typer av terminaler med multimediafunktion, även mobilt, kan leda till att flera kan kommunicera direkt till funktionshindrade, som är beroende av textkonversation. Det minskar beroendet av en förmedlingsfunktion. Begränsningar i kostnadsutvecklingen kan ske genom att användare av tjänsten registreras och restriktioner införs för hur mycket tjänsten får utnyttjas med samhällsmedel. Begränsningen skulle kunna utformas som ett högsta antal samtal per månad. Det måste dock vara möjligt att utnyttja tjänsten därutöver men då debiteras brukaren för nyttjandet. Det innebär att en faktureringsfunktion måste införas. Ett sådant förslag är inte särskilt tilltalande och innebär också att kostnadskrävande administrativa system måste upprättas. Det gör det dock möjligt att ganska säkert avgöra samhällskostnaderna för tjänsten. En annan möjlighet är att minska tillgängligheten så att tjänsten inte är öppen dygnet runt. Det kostar att hålla personal tillgänglig hela natten och samtalsvolymen är tämligen låg. Därmed fördyras tjänsten som helhet. Det är också möjligt att sänka tillgängligheten till tjänsten genom att införa längre genomsnittliga väntetider för varje samtal. Sådana inskränkningar i tillgängligheten strider emellertid mot själva grundtanken i tjänsten som sådan. Sjukvårdsupplysning för texttelefonianvändare Samtalsvolymerna kan förväntas stiga men i en relativt långsam takt. Det går inte att se några enskilda utvecklingsfaktorer inom teleområdet som radikalt skulle förändra bilden. Med nuvarande samarbete med SOS Alarm och Landstinget i Jämtland kan kostnaderna hållas på en relativt låg nivå och under kontroll. Det finns därmed inte heller några besparingsmöjligheter av betydelse att göra. En nedläggning av tjänsten är naturligtvis möjlig och är väl det som i så fall skulle kunna övervägas. Funktionen kan bibehållas genom förmedlingstjänst texttelefoni men till priset av ett bortfall av det integritetsskydd som denna tjänst erbjuder. Kostnadsfri nummerupplysning Tillgång till nummerupplysning genom Internet kan innebära ett förändrat nyttjandemönster av denna tjänst när IP-telefonin blir säker och tillräckligt bra och det blir möjligt att få en framkoppling utförd i samband med nummerförfrågningen. Än så länge är det omständligt och nödvändigt att utföra flera procedurer innan nummeruppslagning kan göras genom utnyttjande av Internet. Den demografiska utvecklingen i samhället bidrar sannolikt till att antalet potentiella användare av tjänsten ökar. En viktig utveckling är att åstadkomma en personlig koppling till tjänsten. Nuvarande knytning till det fasta abonnemanget är trubbig. Med hjälp av en kod eller ett smart card kan behörigheten till tjänsten ges en högre precision. Hittills har en sådan utveckling varit för kostsam för att motivera ett införande enbart för denna tjänst. En generell utveckling kan förväntas inom smart card området. Detta öppnar för en möjlighet att åstadkomma en personlig koppling till tjänsten till rimliga kostnader. Registreringsfunktionen är redan införd i denna tjänst varför en begränsning i det kostnadsfria utnyttjandet vid behov relativt enkelt kan införas. I genomsnitt nyttjar för närvarande varje registrerad användare tjänsten med 3 nummerupplysningar i

16 16 månaden. Det är inte någon anmärkningsvärt hög siffra. Det är dock uppenbart att användandet är ojämnt så en inskränkning i nyttjandet skulle säkert slå olika. Förmedlingstjänst bildtelefoni Volymutvecklingen av tjänsten är i det korta perspektivet till stor del avhängig i vilken utsträckning bildtelefoner kommer att bli ett hjälpmedel som samhället tillhandahåller som hjälpmedel. Med en snabb tillväxt av bredbandskapacitet krävs inte längre särskilt utvecklade bildtelefoner utan med mindre justeringar, t.ex. varseblivningsutrustning, kan vanliga persondatorer användas för teckenspråk med tillräcklig kvalitet. Denna utveckling bedöms mycket snabbt öka kommunikationen genom bildtelefoni. Konsekvenserna för denna tjänst kan i ett något längre tidsperspektiv, ca 3 år, bli en stor volymtillväxt. Inom överskådlig tid syns inte några tekniklösningar som skulle kunna ta över en manuell tolkning av samtalet i förmedlingstjänsten. Forskning pågår på några håll i världen men inga påtagliga resultat av en syntetisk teckenspråkstolkning har ännu uppvisats. Tjänsten har för närvarande ett begränsat öppethållande men önskemål föreligger om en utökad tillgänglighet. Tjänsten är ännu inte att betrakta som en fullvärdig förmedlingstjänst men brukarna betalar inte heller för trafiken utan endast för en markering via 020-nummer. Krav på servicegrad och tillgänglighet kommer naturligt i samband med att användarna själva tar över kostnaderna för trafiken, vilket de bör göra om tjänsten övergår till att bli permanent. Tjänsten upphandlas av Landstinget i Örebro, (Tolkcentralen), och de bygger successivt ut ett nätverk över landet så att fler och fler tolkcentraler efterhand blir engagerade och delaktiga i förmedlingstjänsten. Därmed byggs också en kunskap upp nationellt som gör att tekniken kommer de funktionshindrade till nytta även i andra situationer och ger en totalt sett ökad tillgång till teckenspråkstolkning med hjälp av modern teknik. Ytterligare reduceringar i tjänsten för att minska kostnaderna är inte meningsfullt genom att tjänsten är så begränsad utan en nedläggning av tjänsten är det alternativ som i så fall bör väljas. Databassystem Fruktträdet Antalet användare av tjänsten minskar framförallt genom att fler och fler har utvecklat sin förmåga att använda Internet, som denna tjänst för många brukare är en inkörsport till. Tjänsten har stor betydelse för funktionshindrade med flerhandikapp. FSDB genom Föreningen Fruktträdet driver tjänsten till begränsade kostnader och tjänsten går inte att lägga på halvfart. Blindskriftsförsändelser Tjänsten är förenad med stora kostnader och den största volymen blindskriftsförsändelser utgörs av talböcker och de ökar i antal. Övergång till digital produktion av talböckerna beräknas leda till lägre distributionskostnader genom lägre vikt för varje försändelse. Övergången bedöms dock ta relativt lång tid innan den får fullt genomslag. Ett skäl är brukarnas tveksamhet inför den nya tekniken. Utvecklingen bör stimuleras och i

17 17 förlängningen kan också distributionen komma att ske genom överföring i digitala telenät. En möjlighet till kostnadsminskning i det korta perspektivet är att vid kommande upphandling ta bort den lördagsutdelning av taltidningar som för närvarande sker genom expressutdelning och kostar ca 0,5 mkr. Utsträckt lantbrevbärning En minskad volym användare är dokumenterad. En osäkerhet i sammanhanget är Postens förändring av sin verksamhet i glesbygden. Utvecklingen och tjänstens utnyttjande är svår att hålla kontroll över. Arbetet består för närvarande i att åstadkomma en bättre överensstämmelse mellan faktiskt utförande och fakturerade kostnader. Vissa kostnadsreduceringar beräknas kunna åstadkommas genom att sätta in mera resurser på uppföljning av tjänsten. Standardisering Insatserna avser åtgärder för att öka tillgängligheten i produkter och tjänster inom teleområdet. En särskild arbetsgrupp, AG 9, inom ITS, Informations Tekniska Standardiseringen, är tillsatt med syfte att öka insikt och förståelse för betydelsen av att beakta funktionshinderaspekterna vid utveckling av nya produkter och tjänster. I gruppen finns företrädare för funktionshindrades organisationer, operatörer och företag med intresse för frågorna samt myndigheter och andra samhällsfunktioner representerade. PTS finansierar sekretariat för gruppen. Gruppen fungerar även som ett forum för att diskutera angelägna utvecklingsfrågor med representanter för funktionshindrade. Viktiga punktinsatser inom standardiseringsområdet genomförs när så bedöms nödvändigt, i huvudsak genom att tillföra expertkunskap om funktionshinder till de internationella standardiseringsorganen. Härvid är strävan att göra detta i samarbete med någon nationell kommersiell aktör, som har intresse av att en produkt eller tjänst med denna standard kommer ut på den svenska marknaden. En minskning av kostnaderna inom verksamhetsområdet kan göras genom en minskning av de konkreta punktinsatserna. Arbetsgruppen som forum bör bibehållas. Särskilda utredningar Behov föreligger att kunna genomföra studier och utredningar av särskilda frågor. Uppdragen riktas för närvarande i första hand till Hjälpmedelsinstitutet, Högskolor och Universitet samt vissa experter. Syftet med utredningarna är att få en bild av hur olika framtidsfrågor påverkar funktionshindrade personer men även hur uppföljning och utvärdering av samhällsnyttan med tjänsterna kan utföras. Funktionshindrade personers behov av nya tjänster kartläggs och studeras. Omfattning av insatserna kan anpassas till ekonomiskt utrymme, men givetvis med hänsyn till lagda uppdrag och gjorda åtaganden. PTS vill dock framhålla betydelsen av särskilda insatser vad avser uppföljning och utvärdering av upphandlade tjänster.

18 18 Utveckling av nya tjänster PTS uppdrag att tillgodose de funktionshindrade viktiga tjänster innehåller väsentliga utvecklingsinslag inom framförallt teleområdet. Det är angeläget att ny teknik och nya möjligheter identifieras och följs upp så att inte bara nya tjänster prövas utan att också befintliga tjänster förbättras och effektiviseras. Behov och möjligheter sammanvägs i en förändrad kravspecifikation i samband med förnyad upphandling av en befintlig tjänst. En ny tjänst prövas genom försök där funktion, nytta och driftförutsättningar utvärderas. Ett sådant exempel är förmedlingstjänst för talskadade, Teletal. Utvärdering av detta försök pågår men redan nu kan konstateras att om tjänsten skall införas permanent så måste den sannolikt kopplas till någon befintlig tjänst för att åstadkomma en rimlig driftsekonomi för tjänsten. En stor användargrupp bedöms ha behovet men det kommer att ta lång tid innan brukarna ta till sig de nya möjligheterna. I samband med att kapaciteten ökar i telenäten genom utbyggnad av bredband i stora delar av landet kommer nya möjligheter och nya tjänster att behöva prövas. 7.5 Användande av anslagssparande Upphandling av större tjänster har ofta en varaktighet längre än 1 år för att vara kostnadseffektiva. Större förändringar i tjänsterna har därmed ett värde över en tidsperiod längre än ett budgetår. Initiala kostnader kan därför behöva tas under ett år men effekten av åtgärden har långsiktigt värde. Genomförda förändringar av tjänsten innehåller i regel såväl effektivitetsvinster som kvalitetshöjande delar för brukarna. Ett exempel på detta är en medveten strävan mot automatisering av förmedlingstjänsterna. Genom erfarenhet från denna upphandling bedömer PTS det som angeläget att myndigheten får möjlighet att disponera förslagsvis 10% av anslaget som ett anslagssparande mot det i anslagsförordningen fastställda 3%. 7.6 Förändrad finansieringsprincip Om kostnaderna för staten behöver minska skulle en ny finansieringsprincip av verksamheten kunna införas och baseras på ansvars- och finansieringsprincipen. Detta skulle betyda att de kommersiella aktörerna inom sektorn helt eller delvis skulle finansiera åtgärderna. Om en sådan förändring skulle övervägas är det PTS uppfattning att det viktigaste är att bibehålla ansvaret hos myndigheten och att upphandling alltfort skall vara verktyget för att genomföra åtgärderna. Därigenom bibehålles fokus på brukarnas behov samt initiativ och drivkraft till förändringar, vilket erfarenhetsmässigt inte blir fallet om de kommersiella parterna själva i allt väsentligt styr utvecklingen. Genom ett entydigt ansvar för verksamheten har enskilda brukare också möjlighet att vända sig till en myndighet om något inte fungerar som det borde.

19 19 8. Slutsatser I ökad utsträckning blir samhället som helhet beroende av IT och telekommunikationer. Detta får även återverkningar på det uppdrag som PTS har vad avser tillgång till tjänster för funktionshindrade personer. Det blir i framtiden ännu viktigare att säkerställa kommunikationsmöjligheter med hjälp av teletjänster av olika slag för dessa grupper. Behov av utveckling och förändringar föreligger framförallt inom telekommunikationsområdet. Det är angeläget att ekonomiskt utrymme säkerställs för att följa utvecklingen och vid behov initiera försök och genomföra utredningar avseende nya tjänster samt föra in ny teknik i befintliga tjänster, i första hand förmedlingstjänster. Särskilt bör uppmärksammas behov av åtgärder när förändrade taxestrukturer och sänkta trafikkostnader inte längre utgör någon återhållande faktor för nyttjandet av tjänsten. Utvecklingen inom den del av teleområdet, som här berörs, genererar en årlig volymtillväxt i användning på ca 5%, vilket för de tjänster där kostnaderna är relaterade till nyttjandet direkt påverkar kostnadsutfallet. Denna konsekvens av samhällsutvecklingen som helhet anser PTS är både naturlig och rimlig. Funktionshindrade personer bör ges likartade möjligheter som andra att ta del av tele- och IT- utvecklingen och därmed måste också denna utveckling accepteras. Det betyder dock inte att en lika stor kostnadsökning för tjänsten måste bli fallet. Genom effektiva upphandlingar kan kostnadsutvecklingen begränsas så att summan av volymtillväxt och andra kostnadsdrivande faktorer (löner, m.m.) sammantaget hålls på en lägre nivå. Det skulle vara möjligt att hålla kostnaderna på en given nivå. I första hand bör detta åstadkommas genom att lägga begränsningar på nyttjandet. På en given och över tiden fast ekonomisk nivå blir det nödvändigt att göra avvägningar mellan det befintliga utbudet och behov av nya eller förändrade tjänster. Utrymme för förändring måste i en sådan prioriteringssituation väga tungt då risken annars är att utvecklingen stannar upp och angelägna och över viss tid kostnadseffektiva förändringar inte kommer till stånd. Tjänsterna inom postområdet bör kunna ligga kvar på nuvarande ekonomiska nivå under studerad period ( ). Insatser görs för att inom denna ram frigöra ekonomiskt utrymme för önskvärda teknikförändringar. Om inskränkningar i nyttjandet av tjänsterna inte bedöms vara en lämplig väg att gå så måste ovan redovisad tillväxt och behov av nya och förändrade tjänster mötas med en ökning av nuvarande anslag. Fram till innevarande år hade ett ackumulerat sparande byggts upp genom effektiva upphandlingar. Detta belopp har i årets regleringsbrev dragits in och därmed är utrymmet för utveckling och förändring inom lagd ram begränsat och förändrade förutsättningar och nya behov måste mötas med höjda anslag. Genom att vissa tjänster finansieras på grundval av trafikvolym är det inte möjligt att hålla en exakt nivå på kostnadsutfallet. En årlig buffert i form av t.ex. anslagssparande bör därför föreligga på 2-3 mkr för att klara dessa fluktuationer.

20 20 Vid en jämförelse med bland annat de nordiska länderna framstår arbetsmodellen som effektiv och flexibel med utrymme för fortlöpande anpassning av insatserna till nya behov och nya tekniska förutsättningar. Upphandlingsformen har givit bra resultat och av redovisningen inledningsvis framgår att avsevärda besparingar har åstadkommits. Vid större förändring och utveckling av en tjänst, t.ex. förmedlingstjänst texttelefoni, kan initialt höga kostnader uppstå. Sådana förändringar skulle kunna täckas ekonomiskt inom lagda ramar om ett större anslagssparande mellan åren kunde användas för att genomföra önskade förändringar. Det skulle innebära att upphandlingsmodellens fördelar till fullo skulle kunna tillvaratas. PTS föreslår att: anslagssparandet inom anslag C 2 höjs till 10% av anslaget anslaget höjs med 2% från och med 2001.