Politiskt initiativ från majoriteten - Utred möjligheter att avknoppa sociala företag av verksamheter som drivs i kommunal regi - återrappporterin

Transkript

1 Dnr KS Dpl 01 sid 1 (5) KOMMUNLEDNINGSKONTORET Stadssekretariatet Tjänstemannayttrande Dan Tågmark, dan.tagmark@karlstad.se Politiskt initiativ från majoriteten - Utred möjligheter att avknoppa sociala företag av verksamheter som drivs i kommunal regi - återrappporterin Dnr KS Dpl 01 Ärende Inledning Kommunstyrelsen uppdrog den 22 november 2011 åt kommunledningskontoret att utreda om det finns möjligheter att avknoppa sociala företag av verksamheter som drivs i kommunal regi. I utredningen nedan redogör kommunledningskontoret för de rättsliga förutsättningarna för sådan avknoppning. I vad mån avknoppning rent faktiskt kan vara aktuellt med avseende på enskilda verksamheter är primärt en fråga för den ansvariga nämnden, i detta fall arbetsmarknads- och socialnämnden. Det ska inledningsvis framhållas att begreppet avknoppning inte är juridiskt. Med uttrycket avses traditionellt de situationer när kommuner låter en eller flera anställda bilda ett privaträttsligt organ i syfte att överta viss verksamhet eller vissa uppgifter som tidigare utförts i förvaltningsform. De anställda bildar en privaträttslig verksamhetsform (såsom ekonomisk förening, aktiebolag och handelsbolag) och fortsätter att driva samma slags verksamhet som de tidigare utfört som anställda. I fallet med sociala företag motsvaras begreppet anställda av de individer som sysselsätts inom verksamheter som avses bilda sociala företag. Resultatet är emellertid detsamma: Verksamheten överförs från kommunen till den privata sektorn. Avknoppning är helt enkelt en form av privatisering. Termen socialt företag Det är värt att före den vidare utredningen något undersöka innebörden av termen socialt företag. Begreppet existerar inte i författning och det saknas ett sammanhållet regelverk för företeelsen. Ofta uttrycks termen mer utvecklat som arbetsintegrerande sociala företag. Postadress: Kommunledningskontoret, Karlstad Besöksadress: Kommunledningskontoret Webb: karlstad.se Tel: Fax: E-post: kommunledningskontoret@karlstad.se Org.nr: PlusGiro: Bankgiro:

2 Dnr KS Dpl 01 sid 2 (5) Det finns många olika former och variationer av arbetsintegrerande sociala företag. Tillsammans med företrädare för företagen själva, rådgivare och andra myndigheter har Tillväxtverket tagit fram följande kriterier som definierar ett arbetsintegrerande socialt företag 1 : Arbetsintegrerande sociala företag är företag som driver näringsverksamhet (producerar och säljer varor och/eller tjänster): - med övergripande ändamål att integrera människor som har stora svårigheter att få och/eller behålla ett arbete, i arbetsliv och samhälle - som skapar delaktighet för medarbetarna genom ägande, avtal eller på annat väl dokumenterat sätt - som i huvudsak återinvesterar sina vinster i den egna eller liknande verksamheter - som är organisatoriskt fristående från offentlig verksamhet Kommunens ansvar inom den egna organisatoriska ramen tillväxtfasen Bland de skyldigheter som socialtjänstlagen (SoL) och lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) ålägger kommunen finns sådana som direkt och indirekt fordrar eller gör det möjligt för kommunen att rikta insatser mot enskilda individer som innefattar att tillhandahålla dem sysselsättning. I SoL stadgas särskilt under rubriken människor med funktionshinder i 5 kap 7 bland annat att socialnämnden ska medverka till att människor som av fysiska, psykiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring får en meningsfull sysselsättning. I praktiken har lagregeln i 5 kap 7 SoL ofta och under lång tid använts som stöd för kommuner att inom den egna organisationen etablera allehanda näringsverksamheter, såsom exempelvis kaféer och cykelverkstäder. Det rör sig ofta om verksamheter som det normalt sett hade varit olagligt för kommunen att bedriva enligt de kommunalrättsliga s k kompetensreglerna i 2 kap kommunallagen. Genom tillkomsten av lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter har det dock slagits fast att kommunerna har ett större kompetensrättsligt utrymme än annars inom detta område. I 3 kap 1 befogenhetslagen sägs nämligen att kommuner under i paragrafen närmare angivna förutsättningar får bedriva näringsverksamhet i syfte att ge personer med 1 Enligt Sofisams hemsida, Sofisam deklarerar på hemsidan att man tillhandahåller en handbok för samarbete med sociala företag. Bakom Sofisam står Tillväxtverket, Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan. Sofisam samarbetar dessutom med Socialstyrelsen, Sveriges Kommuner och Landsting och Sociala Arbetskooperativens Intresseorganisation (SKOOPI).

3 Dnr KS Dpl 01 sid 3 (5) funktionshinder anställning om de inte i tillräcklig omfattning inom kommunen kan få lämpliga anställningar på annat sätt. De exakta gränserna för denna utvidgade kompetens är emellertid fortfarande oklar. Den väsentliga slutsatsen av ovanstående såvitt avser sociala företag är att kommunen allmänt sett och i princip har goda möjligheter att hålla en skyddande hand över verksamheter som sysselsätter funktionshindrade personer så att dessa verksamheter över tid kan bli alltmer självständiga och självbärande och på så vis om syftet är att slutligen åstadkomma avknoppning växa till för avknoppning. Avknoppningen rättsliga frågor Skulle förutsättningarna för en viss verksamhet vara sådana att de berörda individerna vill driva den själva och verksamheten i övrigt bedöms kunna överleva och utvecklas bäst utanför kommunens organisatoriska ram, infinner sig flera frågor av rättslig karaktär och som angår kommunens fortsatta förhållande till det (eventuellt) avknoppade sociala företaget. Som en allmän bild kan sägas att det vid avknoppningen och i tiden därefter blir betydligt svårare för kommunen att behålla sin skyddande hand över det sociala företaget. Sociala företag får kommunalrättsligt sett i princip inte ges några särskilda favörer, utan ska som huvudregel behandlas på samma sätt som vilket annan kommunal verksamhet som helst där avknoppning avses ske. Detta innebär starkt sammanfattat att: - Kommunalt stöd i samband med avknoppningen och i tiden därefter som utgångspunkt är förbjudet, om inte förutsättningar för undantag finns (se vidare nedan); - Kommunens köp av tjänster och varor från det sociala företaget ska föregås av regelrätt upphandling. Däremot är det i princip tillåtet att inom ramen för en upphandling ställa s k sociala krav, t ex på att minst en viss andel av leverantörens anställda ska vara funktionshindrade. Med sådana upphandlingskrav skulle sociala företag ha ett naturligt försteg. Möjlighet till kommunalt stöd Frågor om kommunalt stöd i samband med avknoppning kan uppkomma på olika sätt. Det kan röra sig om allt från direkta penningbidrag till mer förtäckta former, exempelvis att verksamhetsinventarier överlåts till underpris. En annan form av stöd som kan förekomma är att kommunen samtidigt med avknoppningen ingår avtal om köp av tjänst/vara med det avknoppade företaget, som på så vis får en trygg start. Det senare förfarandet är emellertid inte i sig ett brott mot stödreglerna (såvida inte avtalet innebär att kommunen betalar ett överpris för tjänsten/varan) men torde normalt sett innefatta ett brott mot upphandlingsreglerna, som i sin tur kan rendera i att avtalet ogiltigförklaras och att den felande kommunen får betala upphandlingsskadeavgift. Som redan berörts finns det kommunalrättsligt ingen möjlighet att ekonomiskt stödja näringsverksamheter enbart av den anledningen att de är av karaktären

4 Dnr KS Dpl 01 sid 4 (5) sociala företag. Det bör här noteras att de kompetensvidgande reglerna i 5 kap 7 SoL och 3 kap 1 befogenhetslagen bara kan åberopas så länge som verksamheten bedrivs inom kommunens organisatoriska ram. Enligt de EU-rättsliga statsstödsreglerna finns däremot allmänt sett tämligen generösa undantag för stöd till företag där stödet avser tjänster av allmänt intresse, vilket sociala företag torde kunna anses utföra. När man i ett konkret fall ska undersöka om ett visst konstaterat stöd till ett socialt företag är tillåtet eller inte måste prövningen ske dels mot de kommunalrättsliga kompetensreglerna, dels mot de EU-rättsliga statsstödsreglerna. Dessa regler gäller oberoende av varandra. Det innebär att det faktum att ett stöd befinns vara tillåtet enligt det ena regelverket inte per automatik är tillåtet även enligt det andra den prövningen sker för sig. Mot bakgrund av redogörelsen i föregående stycke, måste man konstatera att den kommun som vill stödja sociala företag mer generellt d v s oavsett arten av deras verksamhet inte kan göra det till följd av de kommunalrättsliga hindren, trots att EU:s statsstödsregler troligen hade tillåtit det. Prövningen av om ett visst stöd är möjligt att ge eller inte måste därför istället baseras på omständigheterna i det enskilda fallet. Vid en sådan individuell prövning är det för den kommunalrättsliga prövningen av betydelse vad verksamheten består av närmare besett och vad stödet främjar mer konkret. Skulle exempelvis stödet riktas till förmån för en kulturell aktivitet såsom en teaterföreställning som det sociala företaget sätter upp är möjligheterna till stöd betydligt större än om det skulle handla om att stötta en kaféverksamhet ekonomiskt. I det senare fallet, som angår stöd till enskild näringsidkare helt utanför det kommunala kompetensområdet, är stöd i princip förbjudet. Även om den kommunalrättsliga prövningen skulle ge vid handen att stödet är tillåtet, återstår den statsstödsrättsliga. Den statsstödsrättsliga utgångspunkten är att stöd som gynnar visst företag eller viss produktion och som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen är otillåtet. Förutom det undantag som nämnts ovan rörande tjänster av allmänt intresse, är det förmodligen reglerna om undantag för så kallat försumbart stöd som förmodligen skulle vara mest aktuella att tillämpa. Dessa regler innebär möjlighet att lämna stöd till en mottagare, förutsatt att mottagaren inte erhåller stöd från kommun, landsting eller staten som sammanlagt under en treårsperiod överstiger euro. Slutsatser Vid avknoppning av sociala företag ska tillämpas samma regler som vid all annan avknoppning. Det saknas lagligt utrymme att bereda sociala företag särskilda förmåner vid avknoppningen endast av den anledningen att de är sociala företag. Under förutsättning att det i det enskilda fallet inte finns någon specifik omständighet som hade inneburit laglig möjlighet till annat, innebär detta sammanfattningsvis följande för avknoppning av ett socialt företag:

5 Dnr KS Dpl 01 sid 5 (5) - Eventuell överlåtelse från kommunen till det sociala företaget av verksamhetsinventarier och andra tillgångar till ett pris som kan visas vara marknadsmässigt; - Ekonomiskt stöd får inte lämnas endast av den anledningen att de är sociala företag; - Kommunens eventuella köp av tjänster eller varor från det sociala företaget ska föregås av upphandling. Dock kan kommunen i princip ställa sociala krav i en upphandling, vilket kan medföra försteg för sociala företag. Carina Wiberg administrativ chef Dan Tågmark stadsjurist