Inspektion av polismyndigheternas tillämpning av avlägsnande enligt 13 samt 13 c polislagen

Transkript

1 Tillsynsrapport 2014:6 Inspektion av polismyndigheternas tillämpning av avlägsnande enligt 13 samt 13 c polislagen Rikspolisstyrelsen

2

3 Sammanfattning 1 Sammanfattning Rikspolisstyrelsen (RPS) beslutade i sin inspektionsplan för 2013 att inspektera sex myndigheter angående tillämpningen av 13 och 13 c polislagen (1984:387), (PL). En av polisens främsta uppgifter är att upprätthålla den allmänna ordningen, 2 PL. För att kunna genomföra uppdraget ska en polisman vidta de åtgärder som är försvarliga med hänsyn till åtgärdens syfte och som behövs för att uppnå resultat, 8 PL. Polisen har fått särskilda befogenheter för att kunna genomföra uppdraget. Bland annat har polisen rätt att avvisa eller avlägsna enskilda individer som stör den allmänna ordningen eller som anses utgöra en omedelbar fara för denna och för att avvärja straffbelagd gärning, 13 PL. Vidare har polisen rätt att under vissa förutsättningar avvisa eller avlägsna deltagare i en ordningsstörande folksamling, 13 c PL. Dagligen genomför polisen avlägsnanden av enskilda individer med stöd av 13 PL. Det utvidgade avlägsnandet i 13 c PL används framförallt vid stora sportevenemang eller vid demonstrationer där det föreligger stor risk för ordningsstörningar. Båda verktygen är viktiga i polisens arbete med att upprätthålla allmän ordning och att förebygga brott. Uppgifter i massmedia gör gällande att mellan 2005 och 2012 har antalet avlägsnanden enligt 13 PL ökat från knappt till Inspektionsgruppens granskning kan i stort verifiera den rapporteringen. Utvidgat avlägsnande används emellertid i begränsad omfattning. Av de polismyndigheter som inspekterats är det företrädesvis polismyndigheten i Stockholm som använt sig av utvidgade avlägsnanden men även där är tillämpningen av utvidgat avlägsnande begränsad i förhållande till det antal större insatser som genomförs. Inspektionsgruppens sammantagna bedömning är att de inspekterade polismyndigheternas tillämpning av avlägsnanden i allt väsentligt är bra. Det är inspektionsgruppens uppfattning att regelverket (lagstiftning, praxis och doktrin) som styr tillämpningen av avlägsnanden enligt 13 och 13 c PL i det stora hela är kända i myndigheterna. Inspektionsgruppen framhåller dock i rapporten att det finns en del åtgärder som polismyndigheterna måste vidta för att säkerställa att regelverket tillämpas på ett enhetligt och rättssäkert sätt. En genomgående iakttagelse från inspektionsgruppens sida är att det finns vissa brister i dokumentationen. JO har vid ett flertal tillfällen kritiserat polismyndigheter för ingripanden som saknat lagstöd samt för bristfällig dokumentation. Likaledes har domstolar vid ett flertal tillfällen dömt för tjänstefel avseende felaktig tillämpning av 13 PL. Ett frihetsberövande är en allvarlig åtgärd för den enskilde och det ställs med hänsyn till rättssäkerheten särskilda krav på noggrannhet och omsorg hos beslutsfattaren. Det är inspektionsgruppens bedömning att det ställs krav på att polismyndigheterna tillser att adekvat utbildning tillhandahålls, att det finns tydliga, enhetliga direktiv kring hur användandet och dokumentationen av avlägsnande ska gå till och att det sker en kontinuerlig kommunikation kring användandet för att säkerställa ett rättsäkert förfarande. Genomgående har utbildning i bastaktik 2 och/ eller särskild polistaktik genomförts för yttre personal avseende 13 PL och de konfliktreducerande principerna. Kompetensutvecklingen i övrigt avseende rättsområdet är begränsad i polismyndigheterna. Inspektionsgruppen har sett att tillämpningen av utvidgat avlägsnande, 13 c PL, har varit föremål för taktiska överväganden och metodutveckling. Framförallt har en utveckling skett i de två SPTmyndigheterna som ingått i inspektionen men den kan skönjas även i de övriga polismyndigheterna. De större insatserna planeras generellt sett väl och på ett likartat sätt i samtliga polismyndigheter. Inspektionsgruppen har noterat ett antal goda exempel i form av en väl genomarbetad plan för internkontrollverksamheten, granskningsfunktioner som finns tillgängliga dygnet runt, särskilt juridiskt stöd som underlättar, välkomstbrev till gästande supportrar m.m. Vidare vill inspektionsgruppen framhålla att det kommunikativa förhållningssättet är väl

4 Inspektion av polismyndigheternas tillämpning av avlägsnande enligt 13 2 genomarbetat i samtliga inspekterade polismyndigheter och är väl inövat hos personalen. För att få en mer rättssäker och likartad tillämpning av regelverket föreslår inspektionsgruppen bl. a. att nationella rutiner tas fram vad gäller avrapporteringen av ingripandena och att kontinuerliga egenkontroller genomförs. Vidare föreslås bl.a. att information om nya lagändringar och hur dessa ska implementeras i verksamheten tas fram för en ökad enhetlighet samt att kompetensutveckling sker genom utbildningsinsatser i hur tillämpningen av avlägsnande enligt 13 PL och utvidgat avlägsnande enligt 13 c PL ska genomföras. Utöver detta behöver kompetensutveckling ske vad gäller dokumentationen.

5 Innehåll 3 Innehåll Sammanfattning Inledning Direktiv Inspektionsgruppen Genomförande Metod Inspekterade polismyndigheter Bakgrund/Reglering av ämnesområdet Bakgrund Rättslig reglering Styrdokument JO-beslut Rättsliga avgöranden Statistik Iakttagelser Polismyndigheten i Östergötlands län Ledning och styrning Kompetensutveckling Metodutveckling Dokumentation Granskning/Uppföljning Tillämpning Likheter och skillnader inom myndigheten Sammanfattande iakttagelser Östergötland Polismyndigheten i Västmanland Ledning och styrning Kompetensutveckling Metodutveckling Dokumentation Granskning/uppföljning Tillämpning Likheter och skillnader inom myndigheten Sammanfattande iakttagelser i Västmanland Polismyndigheten i Gävleborgs län Ledning och styrning Kompetensutveckling Metodutveckling Dokumentation Granskning/Uppföljning Tillämpning Likheter och skillnader inom myndigheten Sammanfattande iakttagelser Polismyndigheten i Västra Götaland Ledning och styrning Kompetensutveckling Metodutveckling Dokumentation Granskning/Uppföljning Tillämpning Likheter och skillnader inom myndigheten Sammanfattande iakttagelser Polismyndigheten i Uppsala län Ledning och styrning Kompetensutveckling Metodutveckling Dokumentation Granskning/Uppföljning Likheter och skillnader inom myndigheten Tillämpning Sammanfattande iakttagelser Polismyndigheten i Stockholms län Ledning och styrning Kompetensutveckling Metodutveckling Dokumentation Granskning/Uppföljning Tillämpning Likheter och skillnader inom myndigheten Sammanfattande iakttagelser Bedömningar och rekommendationer Definitioner och förkortningar Bilaga...38

6 Inspektion av polismyndigheternas tillämpning av avlägsnande enligt 13 4

7 1. Inledning 5 1. Inledning 1.1 Direktiv I Rikspolisstyrelsens strategiska inspektionsplan för år 2013 beslutades om en inspektion av polismyndigheternas tillämpning av reglerna om avlägsnande enligt 13 PL. Inspektionen avser polismyndigheternas strategiska inriktning och styrning av avlägsnande, likheter och skillnader i tillämpningen mellan och inom myndigheterna, uppföljnings- och utvärderingsförmågan, dokumentationsrutiner, förmågan att använda de konfliktreducerande principerna med betoning på det kommunikativa förhållningssättet i samband med att folksamling avlägsnas samt kompetensen kring rättsområdet bland medarbetare på olika nivåer. Inspektionen avgränsas till att omfatta avlägsnande efter individuell prövning enligt 13 PL samt avlägsnande av deltagare i en ordningsstörande folksamling enligt 13 c PL. Vidare har inspektionen inriktat sig på att eftersöka goda exempel på området som kan vara till stöd för Polisen i det fortsatta utvecklingsarbetet. Direktiven finns i sin helhet i bilaga Inspektionsgruppen Deltagare i inspektionsgruppen. Polismästaren Tommy Sverngard, inspektions ledare, Polismyndigheten i Skåne Polisintendenten Stina Karlgrund, Polis myndigheten i Skåne Kommissarien Mikael Eliasson, Polismyndig heten i Halland Inspektören Fredrik Henriksson, Polismyndig heten i Skåne Ann-Charlotte Anevski, jurist och gruppens sekreterare, Polismyndigheten i Skåne.

8 Inspektion av polismyndigheternas tillämpning av avlägsnande enligt 13 6

9 2. Genomförande 7 2. Genomförande 2.1 Metod Inspektionsgruppens tillsyn har varit avgränsad till de sex polismyndigheter som framgår nedan. Inför inspektionen har de regelverk och styrdokument som finns inom området studerats och sammanställts. Med utgångspunkt från innehållet i direktivet för inspektionen har inspektionsgruppen utformat en intervjumall som har använts vid besöken i de berörda polismyndigheterna. Inspektionsgruppen har besökt centralorten i respektive polismyndighet och genomfört intervjuer med berörda funktioner på olika nivåer. Från respektive polismyndighet har en rad dokument såsom delegationsordningar, tjänsteföreskrifter, organisationsbeskrivningar, händelserapporter och protokoll över ingripanden enligt 13 PL, avlägsnande, för åren 2006, 2010 samt 2012, begärts in i syfte att granska verksamheten. Vidare har stabsprotokollen beträffande 13 c PL från ett antal särskilda händelser inhämtats från SPT-myndigheterna och polismyndigheten i Västmanland. Uppgifter angående antal HR har lämnats av respektive myndighet. Protokollen från polismyndigheterna är manuellt räknade med undantag från polismyndigheten i Stockholm, där sista löpnumret för aktuellt år har inhämtats. Inspektionsgruppens granskningsområde har omfattat hela polismyndigheterna i Östergötland, Västmanland, Gävleborg och Uppsala. Vad gäller polismyndigheten i Västra Götaland har inspektionsgruppen endast granskat Polisområde Storgöteborg. Likaså har endast polismästardistrikt City granskats i polismyndigheten i Stockholm. Inspektionsgruppens iakttagelser från besöken har översänts till polismyndigheterna för eventuella synpunkter. Inkomna synpunkter har beaktats under arbetet med att utforma denna rapport. 2.2 Inspekterade polismyndigheter Inspektionen genomfördes i följande ordning under perioden september-december 2013: Polismyndigheten i Östergötlands län Polismyndigheten i Västmanland Polismyndigheten i Gävleborgs län Polismyndigheten i Västra Götaland Polismyndigheten i Uppsala län Polismyndigheten i Stockholms län

10 Inspektion av polismyndigheternas tillämpning av avlägsnande enligt 13 8

11 3. Bakgrund och reglering av ämnesområdet 9 3. Bakgrund och reglering av ämnesområdet 3.1 Bakgrund Tillämpningen av avlägsnanden enligt 13 PL och 13 c PL har enligt uppgifter i massmedia 1 ökat och personer som blivit föremål för ett avlägsnande är ofta kritiska till polisens agerande. Justitieombudsmannen (JO) har också uttryckt oro för Polisens tillämpning av aktuella bestämmelser. Möjligheterna används främst i samband med så kallade högriskmatcher och i krogsammanhang. Rättsenligheten är en central fråga på området. En av nyckelfrågorna är om det t.ex. är möjligt att i efterhand utvärdera och kontrollera hur metoden har använts. JO anser att bestämmelserna är ett nödvändigt redskap men att de är svårtillämpade och att det krävs en tydlig styrning inom polisen vad gäller användningen av dem. Det är också viktigt att det finns möjligheter att i efterhand genomföra kontroll. 3.2 Rättslig reglering Reglerna om avvisande, avlägsnande, omhändertagande och utvidgat avlägsnande finns i 13 och 13c PL. En av polisens uppgifter är att upprätthålla den allmänna ordningen, 2 PL. För att kunna fullgöra den uppgiften har polisen rätt att med stöd av 13 första stycket PL från ett visst område eller utrymme avvisa eller avlägsna den som genom sitt uppträdande stör den allmänna ordningen eller utgör en omedelbar fara för denna, om det är nödvändigt för att ordningen ska kunna upprätthållas. Detsamma gäller för att en straffbelagd gärning ska kunna avvärjas. Om det är otillräckligt att avvisa eller avlägsna får den ordningsstörande personen tillfälligt omhändertas. Ordningsstörning För att polisen ska ha rätt att ingripa mot någon vid en pågående ordningsstörning krävs att den berörda personen genom sitt uppträdande stör allmän ordning i det enskilda fallet. Det är alltså frågan om ett 1 Radioprogrammet Kaliber beteende som innefattar ett angrepp på ett ordningsintresse av betydelse för allmänheten eller från någon allmän synpunkt. Endast den omständigheten att en person vägrar att åtlyda en polismans tillsägelse innebär t.ex. inte att han stör den allmänna ordningen. Det är alltså inte en tillräcklig grund för avlägsnande om en person är allmänt otrevlig mot polisen. 2 Omedelbar fara för ordningsstörning Ett ingripande kan också ske om någon genom sitt uppträdande utgör en omedelbar fara för den allmänna ordningen. En grundförutsättning anses vara att faran är konkret, dvs. att den är bestämd till tid och rum. Ett omhändertagande får inte ske för att abstrakta, ännu inte konkretiserade faror ska avvärjas. Faran ska vidare ha uppkommit genom ett särskilt uppträdande från den som omhändertas. Som konkret fara kan knappast bedömas en persons blotta närvaro på en plats, även om det är känt att han brukar bråka och uppträda ordningsstörande. 3 Avvärja straffbelagd gärning Polisen kan ingripa för att avvärja straffbelagd gärning och en förutsättning för ett ingripande enligt denna punkt är att det behövs för att avvärja en gärning som är straffbelagd enligt Brottsbalken eller någon annan specialstraffrättslig bestämmelse. Den straffbelagda gärningen kan exempelvis bestå i skadegörelse, förargelseväckande beteende, ofredande, olaga intrång, uppvigling, hinder i trafik eller ohörsamhet mot ordningsmakten. Att berörd person ska kunna dömas till straff för brottet krävs inte, och ingripande kan därför också ske mot personer under 15 år även om givetvis särskild försiktighet då är påkallad. Enligt 17 PL framgår också att den som är under femton år inte får tas i förvar. Ingripanden kan göras vid brott såväl enligt brottsbalken som enligt andra straffstadganden. 4 2 JO beslut , dnr samt Berggren-Munck, a.a., 10:e uppl. s. 107 f 3 Se a.a. s. 110 f 4 Se a.a. s. 110 f

12 Inspektion av polismyndigheternas tillämpning av avlägsnande enligt Finns det risk för en omedelbar (konkret) fara att ett brott kan komma att begås kan polisen ingripa. Ett exempel på en sådan situation är när någon i spritpåverkat tillstånd försöker köra ett motordrivet fordon. Om en polisman inte lyckas förmå personen att avstå från körningen och har anledning att tro att den berusade kommer att köra då polismannen lämnat platsen så får brottet avvärjas genom ett avlägsnande eller omhändertagande av den berusade. För att ett ingripande enligt ovan ska få ske krävs inte att brottet stör allmän ordning. Det är tillräckligt att det behövs för att kunna avvärja en konkret risk för fortsatt brottslighet eller för att kunna avvärja en omedelbar fara för brott. 5 Ingripanden enligt 13 PL Tillrättavisa I de fall då störande av eller en omedelbar fara för allmän ordning föreligger gäller som en ytterligare förutsättning för ingripande att ingripandet verkligen är nödvändigt för ordningens upprätthållande. Att ingripandet ska vara nödvändigt anges särskilt i paragrafen men framgår redan av bestämmelsen i 8 PL om tillvägagångssättet vid utförandet av tjänsteåtgärd. En polisman ska ingripa på ett sätt som är försvarligt med hänsyn till åtgärdens syfte och övriga omständigheter (proportionalitetsprincipen). En polis ska alltid först överväga möjligheten att ingripa med tillsägelser och uppmaningar. 6 Avvisa Med att avvisa en person förstås att han inte får komma in på ett område, eller att han uppmanas att lämna platsen. Avlägsna Ett avlägsnande innebär att någon som ska föras bort från en plats förflyttas en kortare sträcka, antingen till fots eller i polisfordon. Om det är frågan om annat än en kortare sträcka och åtgärden innefattar ett påtvingat kroppsligt ingrepp av inte helt kort varaktighet, bör åtgärden ses som ett omhändertagande. Exempelvis bör ett ingripande som innebär att polisen för någon till hans bostad vara att betrakta som ett omhändertagande och inte som ett avlägsnande. 5 Se a.a.s. 111 f 6 Se a.a.s Den maximala sträckan för ett avlägsnande får inte överstiga fem kilometer. Hur långt transporten får ske i det enskilda fallet måste dock bedömas från fall till fall. Gör polismannen den bedömningen att det är tillräckligt för att uppnå det önskade resultatet att den som ska avlägsnas transporteras bort en kilometer får transporten därför inte sträcka sig längre än en kilometer. Vid denna bedömning bör hänsyn tas till de kommunikationsmedel som finns på orten. Ju bättre kommunikationsmedel, desto längre bör polisen ha rätt att köra den som ska avlägsnas. För att avlägsnandet ska vara meningsfullt krävs det att den som avlägsnats i vart fall ska ha vissa svårigheter att ta sig tillbaka till den plats från vilket han blivit avlägsnad. 7 Omhänderta Om det redan från början framstår som uppenbart gagnlöst att tillgripa ett avlägsnande eller någon annan mindre ingripande åtgärd för att det avsedda syftet ska uppnås, kan ett direkt omhändertagande undantagsvis bli nödvändigt. I sådant fall ska det av dokumentationen beträffande omhändertagandet framgå vilka omständigheter som motiverat detta. Tillfälliga omhändertaganden kan endast ske efter prövning i varje enskilt fall. Omhändertagande enligt 13 PL får inte ske om personen i fråga ska gripas enligt 24 kap. RB. Vidare gäller enligt 9 andra stycket lag (1976:511) om omhändertagande av berusade personer m.m.( LOB) att den lagen ska tillämpas när det finns skäl till ingripande såväl enligt 13 andra stycket PL som enligt LOB. 8 Individuell prövning Gemensamt för bestämmelserna om avlägsnande, avvisande och omhändertagande är att förutsättningarna för ingripandet måste prövas för varje enskilt fall. Risken för ordningsstörande beteende måste vara konkret och måste ha uppkommit genom ett särskilt uppträdande från den som ska avvisas, avlägsnas eller omhändertas. En person får alltså inte med stöd av bestämmelserna i 13 PL avvisas, avlägsnas eller tillfälligt omhändertas enbart för att han eller hon deltar i en ordningsstörande folksamling. 7 Se a.a.s. 108 f. 8 Se a.a. s. 111

13 3. Bakgrund och reglering av ämnesområdet c PL Reglerna om avlägsnande av en person som deltar i en ordningsstörande folksamling utan att själv begå brott eller utgöra en fara för den allmänna ordningen finns i 13 c PL. 13 c PL tillkom år 1998 sedan det visat sig att reglerna i 13 PL inte gav polisen tillräckliga medel att hantera ordningsstörningar i stora folksamlingar, eftersom ett ingripande med stöd av dessa regler krävde att förutsättningarna för ingripandet prövades för varje enskild person. Bestämmelsen i 13 c PL innebär att polisen kan inskränka prövningen till frågan om folksamlingen som sådan kan anses ha stört den allmänna ordningen och om den mot vilken ingripandet riktar sig kan betraktas som deltagare i folksamlingen. 9 Bestämmelsen gav fortfarande inte polisen tillräckliga möjligheter att hantera ordningsstörningar i stora folksamlingar. Det fanns ett behov att utvidga möjligheterna till avlägsnande. Den ursprungliga bestämmelsen gav inte utrymme för att transportera deltagare i en ordningsstörande folksamling tillräckligt långt bort för att åtgärden skulle bli meningsfull. I många fall fanns behov av en så pass lång transport att åtgärden blev att betrakta som ett omhändertagande i stället för ett avlägsnande. Detta ledde till svårigheter för polisen att upprätthålla ordningen och säkerheten vid exempelvis vissa fotbollsmatcher eller när olika våldsamma grupper drabbade samman. 10 Behovet tillgodosågs genom införandet av utvidgat avlägsnande i 13 c PL, vilket skedde i juni Avlägsnande av deltagare i en ordningsstörande folksamling Bestämmelsen innebär att polisen kan inskränka prövningen till frågan om folksamlingen som sådan kan anses ha stört den allmänna ordningen och om den mot vilken ingripandet riktar sig kan betraktas som deltagare i folksamlingen. Det krävs alltså inte att den som avlägsnas ska ha bidragit till ordningsstörningen. Det räcker att han eller hon betraktas som deltagare i en folksamling som stör den allmänna ordningen eller utgör en omedelbar fara för den allmänna ordningen. 9 Se prop. 1996/97:175 Ändringar i polislagen m.m., s. 26 f. 10 Se dnr Ju2007/4130/PO, skrivelse från Rikspolisstyrelsen till Justitiedepartementet avseende behovet att utvidga möjligheterna till avlägsnande enligt 13 c PL. Alla deltagare i en ordningsstörande folksamling behöver inte avlägsnas. Av behovs- och proportionalitetsprinciperna i 8 PL följer att ingripandet inte får vara mer omfattande än vad som är nödvändigt för att ordningen ska kunna upprätthållas eller återställas. Om folksamlingen är en allmän sammankomst eller offentlig tillställning är polisen hänvisad till att ingripa mot enskilda ordningsstörare enligt rättegångsbalkens regler om gripande eller 13 PL. Polisen kan också ingripa med stöd av ordningslagen och om förutsättningarna för det är uppfyllda, ställa in eller upplösa sammankomsten eller tillställningen. Bestämmelsen är framför allt avsedd att tillämpas när det är frågan om större folksamlingar som stör den allmänna ordningen. Är det frågan om en mindre grupp personer eller enskilda individer som stör den allmänna ordningen bör ett ingripande i stället kunna ske med stöd av 13 PL. Vidare borde i allmänhet krävas att det är frågan om en mer kvalificerad störning av den allmänna ordningen eller en omedelbar fara för en sådan störning, t.ex. när deltagare i en folksamling går till handgripligheter genom våld mot person eller omfattande skadegörelse eller avser att förgripa sig på person eller egendom. 11 Utvidgat avlägsnande Om det inte är tillräckligt att avlägsna folksamlingen en kortare sträcka för att kunna upprätthålla ordningen får polisen avlägsna folksamlingen längre bort. Ett utvidgat avlägsnande får inte verkställas på ett sådant sätt att rörelsefriheten för deltagarna i folksamlingen inskränks längre tid än två timmar. Tvåtimmarsregeln innebär att avlägsnandet i de allra flesta fallen kan verkställas på ett sätt som innebär att syftet med åtgärden kan uppnås utan att den blir alltför ingripande för den enskilde. Tidsfristen börjar löpa från den tidpunkt då rörelsefriheten för deltagarna i folksamlingen rent faktiskt inskränks. Det anses ske när de som ska avlägsnas avskiljs från den ordningsstörande händelsen och av polis hålls kvar på platsen i avvaktan på transport. På motsvarande sätt slutar tidsfristen att löpa när ingripandet upphört, dvs. när transporten har avslutats. Hur länge ett avlägsnande får pågå bestäms av omständigheterna i det enskilda fallet. Det utvidgade avlägsnandet får 11 Se prop. 1996/97:175 s. 27.

14 Inspektion av polismyndigheternas tillämpning av avlägsnande enligt dock aldrig pågå längre än vad som krävs för att den allmänna ordningen på platsen där åtgärden vidtogs ska kunna upprätthållas. 12 Av betydelse för hur länge avlägsnandet får pågå är framför allt vilka möjligheter de som avlägsnats har att ta sig tillbaka och den risk för fortsatta ordningsstörningar som det kan medföra. Ju lättare det är att återvända, desto längre transport accepteras. Det innebär bl.a. att avsevärt kortare transporter kommer i fråga i landsbygden än om det är frågan om ett storstadsområde med väl utbyggda kommunikationer. 13 För att vara meningsfullt måste ett avlägsnande i många fall innebära att det inte är möjligt för den som avlägsnats att omedelbart eller inom en mycket kort tidsrymd ta sig tillbaka till den plats han eller hon blivit avlägsnad från. Som exempel har nämnts ingripanden mot ordningsstörningar i samband med vissa idrottsevenemang där åtgärderna bör kunna verkställas på ett sätt som innebär att personerna i fråga inte ska kunna återvända förrän det aktuella evenemanget har avslutats. Ett annat exempel kan vara vid ingripanden där våldsamma grupper drabbar samman. Ett avlägsnande bör i ett sådant fall kunna verkställas så att det försvårar för grupperna att på platsen för ingripandet söka upp varandra, med fortsatta ordningsstörningar som följd. Hur lång transport som kan bli aktuell i det enskilda fallet är därför beroende av hur möjligheterna ser ut för de avlägsnade att på egen hand ta sig tillbaka från den plats dit de transporterats av polisen 14. Beslutsbefogenhet och fara i dröjsmål Befogenheten att fatta beslut om avlägsnande och utvidgat avlägsnande tillkommer i första hand polismyndigheten. Avlägsnandet av folksamlingen får ske utan sådant beslut om det är så brådskande att polismyndighetens beslut inte kan avvaktas. Endast avlägsnande I motsats till vad som gäller enligt 13 PL ger 13 c PL inte stöd för att omhänderta någon. Ett avlägsnande enligt 13 c PL får därför inte genomföras på ett sådant sätt att det i rättsligt hänseende blir att betrakta som ett omhändertagande. Dokumentation Ur kontroll- och rättsäkerhetssynpunkt är det av yttersta vikt att de omständigheter som föranlett ett ingripande dokumenteras på ett korrekt sätt. Vid ofullständig dokumentationen finns risk att tillsyn och granskning i efterhand försvåras. Enligt 27 PL ska protokoll föras över ingripanden som innebär att någon avvisas, avlägsnas, omhändertas eller grips. Av ett sådant protokoll ska det framgå: 1. vem som har fattat beslutet om ingripandet, 2. grunden för beslutet och tidpunkten när det har fattats, 3. vem eller vilka som har deltagit i ingripandet, 4. vem eller vilka som ingripandet har riktat sig mot, 5. tiden för ingripandet samt 6. vad som i övrigt har förekommit vid ingripandet. Av protokollet behöver inte varje persons identitet framgå, men det bör åtminstone antecknas hur många personer som ingripandet avsåg och var de befann sig. Polisen bör alltid sträva efter att få fram identitetsuppgifter i samband med ett ingripande. Denna strävan medger dock ingen generell rätt att kroppsvisitera eller göra husrannsakan hos någon i syfte att fastställa dennes identitet. Om det inte är möjligt att identifiera en person som polisen ingripit mot, bör protokollet i varje fall innehålla någon form av beskrivning av personen ifråga Vidare bör det av protokollet framgå var transporten avslutades och tidpunkt för frigivandet. Ansvaret för att ett protokoll upprättas vilar i fråga om uppgifterna om beslutet på beslutsfattaren och i övrigt på den som är att anse som förman vid ingripandet Styrdokument FAP Rikspolisstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om dokumentation enligt 27 och 28 PL anger att ett ingripande som innebär att någon avvisas, avlägsnas eller omhändertas ska dokumenteras på formulär Beslut/Ingripande över tvångsåt gärder enligt PL/LOB (RPS 901.1), protokoll. Där anges 12 Se bet. 2008/09:JuU26 s. 10 och prop. 2008/09:131 sida 16 Utvidgat avlägsnande vid ordningstörningar. 13 Se a.a.s Se a.a.s Se prop. 1996/97:175 s. 83ff. 16 Rikspolisstyrelsens föreskrifter och allmänna råd för polisen.

15 3. Bakgrund och reglering av ämnesområdet 13 att för det fall en lokal rutin uppfyller lagstiftningens krav på protokollering, får i stället den rutinen användas vid ingripanden som innebär att någon avvisas eller avlägsnas. 3.4 JO-beslut JO har i ett flertal beslut berört problematiken med avlägsnanden och riktat kritik avseende tillämpningen av lagstiftningen samt avseende dokumentationsbrister som försvårar granskningen av vidtagna åtgärder. Nedan angivna ärenden är exempel på JO-beslut där tillämpningen av lagstiftningen och dokumentationen kritiserats. Ärende var ett initiativärende från JO:s sida. Protokoll över omhändertaganden enligt 13 PL granskades. Tre protokoll lyftes särskilt fram. Innehållet i de aktuella protokollsanteckningarna var sådana att det framstod som om polisen omhändertog personerna enbart på grund av att de hade ifrågasatt polisens tillsägelser eller varit otrevliga mot polisen. JO konstaterade att den omständigheten att någon vägrar att lyda en polismans tillsägelse inte innebär att han stör den allmänna ordningen. Inte heller är det en tillräcklig grund för omhändertagande att en person uttalar glåpord och är allmänt otrevlig mot polisen. Med anledning av svårigheten att sätta sig in i hur en enskild polisman upplevt en viss situation ansåg JO att det inte fanns tillräcklig anledning att uttala huruvida det fanns lagliga förutsättningar för ett omhändertagande. Det fanns däremot anledning att kritisera polismyndigheten för den bristfälliga dokumentationen. Vid en insats i samband med en fotbollsmatch, JO:s ärende , avlägsnade polisen fyra män från en butik och körde ut dem från centrala Örebro. För att ett avlägsnande ska få ske krävs en konkret fara för ordningsstörningar eller för att ett brott ska begås. Ingen av dessa förutsättningar var uppfyllda. Polismyndigheten kritiserades för detta men även för att som en del av tvångsingripandet ha fotograferat männen och för att ingripandet inte dokumenterats korrekt. Lagligheten av avlägsnanden som skett enligt 13 c PL innan införandet av utvidgat avlägsnande har prövats i och JO fann i de aktuella ärendena att transporter som omfattat vägsträckor mellan 11,1 km och 28,9 km respektive 15,8 km och 25,6 km fick anses ha varit alltför ingripande för att kunna bedömas som avlägsnanden. I ärende hade nästan tusen personer anmält polisens insats vid ett ishockeyderby i Globen där upplopp och andra ordningsstörningar inträffat. Anmälningarna innehöll bl.a. uppgifter om att polismän använt övervåld. De gick emellertid även ut på att polisen genom sin taktik och sitt uppträdande orsakade eller bidrog till händelserna. JO:s granskning visade att polisens taktik syftade till att bryta en utveckling där ordningsstörande delar av publiken fått mer eller mindre fritt spelrum och att man var medveten om att denna taktik kunde leda till oroligheter. Polismyndighetens planering och genomförande av händelsen kritiserades inte. Däremot ansåg JO att kommunikationen med publiken under matchen var bristfällig. Polisen borde ha informerat publiken om att det fanns en förhöjd hotbild så att de som ville bevista sammankomsten hade kännedom om risken för upplopp och andra våldsamheter. Om sådan information spridits hade den kunnat bidra till ökad förståelse för polisens närvaro och val av åtgärder. I ärende uppstod allvarliga ordningsstörningar inför och efter en fotbollsmatch. Det föranledde polisen att anvisa supportrarna från det gästande laget väg och att, efter matchen, avlägsna dessa med bussar till annan stad. Polismyndigheten avlägsnade de supportrar som utgjorde det minsta hotet mot säkerheten. Om detta anförde JO följande. En publik vid ett idrottsevenemang får betraktas som en folksamling, inom vilken det kan finnas grupper som i olika grad stör ordningen. De befogenheter polisen anförtrotts i 13 c PL har till syfte att ge polisen redskap för att avvärja ordningsstörningar. De åtgärder som vidtas är inte att betrakta som sanktioner mot de personer som berörs av åtgärderna, vilket bl.a. framgår av att ingripanden får göras även mot enskilda som inte själva stör ordningen. Det över ordnade intresset vid tillämpningen av denna bestämmelse är att tillgodose den breda allmänhetens berättigade anspråk på ordning och säkerhet, inte att beivra lag överträdelser. Det hindrar inte att behovet av ingripanden av detta slag ska övervägas noga och stå i proportion till det de syftar till att förhindra, vilket bl.a. innebär att tvångsåtgärder mot personer som utan egen förskyllan hamnat i orolig-

16 Inspektion av polismyndigheternas tillämpning av avlägsnande enligt heter så långt möjligt ska undvikas. Ordningshållande åtgärder ska därför i första hand riktas mot de som stör ordningen, men ingripanden mot andra är inte uteslutna. Med beaktande av detta, under de akuta förhållanden som förelåg, kritiserades inte polismyndigheten för de ordningshållande åtgärder som riktades mot gruppen av supportrar som utgjorde det minsta hotet. Vidare ansåg JO att polismyndighetens planering av händelsen var bristfällig. Hänsyn togs dock till att de problem som utvecklar sig vid högriskmatcher är svåra för polisen att hantera och planera inför. Dokumentationen kring de beslut som fattades var också undermålig. Av beslutet framgick inte hur många personer som omfattats av åtgärden, var de befann sig vid ingripandet och vart de transporterats. Polismyndigheten kritiserades för den brist på organisation som förekom vid insatsen och för att vidtagna åtgärder inte dokumenterats i enlighet med gällande bestämmelser. 3.5 Rättsliga avgöranden Tillämpningen av avlägsnande enligt 13 PL har varit föremål för rättslig prövning av Svea Hovrätt, målnr Två polismän ingrep mot en person, som hade gjort sig skyldig till olaga intrång, genom att med bil föra bort denne en längre sträcka från platsen för brottet. Syftet med avlägsnandet var att vidta de åtgärder som behövdes för att avvärja att gärningsmannen på nytt skulle göra sig skyldig till olaga intrång. Vidtagna åtgärder hade inte dokumenterats. Tingsrätten dömde för olaga frihetsberövande. En av polismännen överklagade och dömdes av hovrätten för tjänstefel. Hovrätten menade att agerandet inte var proportionerligt i förhållande till omständigheterna. De hade dock anledning att anta att åtgärden omfattades av deras befogenhet enligt 13 PL att avlägsna en person. Handlandet var utan uppsåt och därmed dömdes inte för olaga frihetsberövande. Däremot ansåg hovrätten att avlägsnandet inte utgjorde ett lagenligt avlägsnande med stöd av 13 PL. Hovrätten fann att själva avståndet för avlägsnandet var alltför långt och inte kunde rymmas i begreppet avlägsnande enligt 13 PL. Enligt hovrättens mening övergick åtgärden till ett omhändertagande som polismännen inte hade laga grund att genomföra. Fråga om det fanns laglig grund för avlägsnande har också varit föremål för prövning i Svea Hovrätt, målnr B Tingsrätten dömde en polisman för tjänstefel avseende ett felaktigt avlägsnande. Hovrätten ogillade åtalet. En person som gick på gatan stoppades av polis som bad om legitimation. Den tillfrågade vägrade till en början att svara på frågor. Efter en stund visade han sin legitimation. Stämningen var hätsk mot poliserna på platsen men mannen riktade sitt ifrågasättande och utåtagerande mot poliserna och inte mot den övriga omgivningen. Tingsrätten menade följande. Mot bakgrunden av att vägran att åtlyda polismannen inte medförde några konsekvenser för allmänheten så ansågs uppträdandet inte störa den allmänna ordningen. Det förelåg inte heller någon omedelbar fara för den allmänna ordningen. Det ansågs inte ha förelegat grund för ett ingripande med stöd av 13 PL. Eftersom hans handlande inneburit ett frihetsberövande, om än kortvarigt, kunde gärningen inte betraktas som ringa. Hovrätten instämde i tingsrättens bedömning att det saknades laga grund för ingripande enligt 13 PL. Hovrätten menade att den tolkning polismannen gjort av 13 PL ansågs alltför extensiv i förhållande till lagtextens ordalydelse. Någon laga grund för ett ingripande förelåg ej. Tolkningen kunde dock sägas ligga i linje med bestämmelsens syfte, nämligen att komma tillrätta med ordningsstörningar. Med hänsyn till de dokument som polismyndigheten utfärdat till stöd för hur en polis ska agera under helger samt en närpolischefs uppgifter om polisens arbetssätt under helger, menade hovrätten att det bedömningsfel som polismannen gjort sig skyldig till inte var så allvarligt att ansvar för tjänstefel kunde komma ifråga. Borås tingsrätt, målnr B , har i en dom som avsåg ett ingripande enligt 13 PL dömt för tjänstefel. Tingsrätten ansåg att det inte fanns laglig grund för avlägsnande. Polismännens handlande gav tingsrätten intrycket att fråga var om att straffa en person som uppträtt olämpligt mot poliserna. Hovrätten för Västra Sverige liksom Högsta Domstolen meddelade inte prövningstillstånd. Frågan om avlägsnande enligt 13 PL för att avvärja straffbelagd handling har varit föremål för prövning av Göteborgs tingsrätt, målnr B Polismannen avlägsnade en person, som ertappats för olovlig körning, ifrån personens hem, 18 km bort.

17 3. Bakgrund och reglering av ämnesområdet 15 Tingsrätten konstaterade att befarad olovlig körning i och för sig kan ligga till grund för avlägsnande enligt 13 PL men då måste även övriga förutsättningar vara uppfyllda. Tingsrätten ansåg inte att förutsättningarna för ett avlägsnande var uppfyllda. Avlägsnandet var inte försvarligt och det stred dessutom mot proportionalitetsprincipen i 8 PL. Polismannen dömdes för tjänstefel. Hovrätten för Västra Sverige liksom Högsta domstolen meddelade inte prövningstillstånd. I NJA 2005 s behandlas frågan om ansvar för tjänstefel avseende en polisintendent som hade beslutat om avlägsnande enligt 13 c PL. Polisintendenten beslutade att 25 fotbollssupportrar skulle avlägsnas från Södra Station i Stockholm och att 25 fotbollssupportrar skulle avlägsnas från Stockholms Stadion. Avlägsnandena skulle verkställas så att personerna i fråga inte skulle hinna återvända förrän den pågående fotbollsmatchen hade avslutats. Underställd polispersonal verkställde besluten genom att transportera personerna med buss till olika platser mer än två mil utanför Stockholms centrum. Verkställigheten tog som minst omkring 50 minuter, i vissa fall betydligt längre tid. Det ifrågasattes inte om det fanns förutsättningar för beslut om avlägsnande enligt 13 c polislagen, men verkställigheten genomfördes på ett sådant sätt att det i själva verket blev fråga om ett omhändertagande för vilken det inte fanns förutsättningar för enligt polislagen. Genom besluten åsidosatte polisintendenten vad som gällde för uppgiften. Åsidosättandet var inte uppsåtligt. Hennes tolkning av lagstiftningen var extensiv i förhållande till lagtextens ordalydelse men låg i linje med bestämmelsens syfte, som är att komma tillrätta med ordningsstörningar. Polisintendentens felbedömning kunde inte anses utgöra en oaktsamhet som faller inom det straffbara området för tjänstefel. Åtalet ogillades. 3.6 Statistik Det är inte möjligt att ta fram nationell statistik på central nivå ur lokala system. Uppgifter i massmedia gör dock gällande att mellan 2005 och 2012 har antalet händelserapporter (HR) 18 som gäller avlägsnande enligt 13 PL ökat från knappt till över Fallet avgjordes innan förändringen i lagstiftningen avseende utvidgat avlägsnande i 13 c PL infördes. 18 Händelserapport i polisens IT-system för att hantera inkommande händelser, Storm.

18 Inspektion av polismyndigheternas tillämpning av avlägsnande enligt 13 16

19 4. Iakttagelser Iakttagelser 4.1 Polismyndigheten i Östergötlands län Polismyndigheten i Östergötland är organiserad i två avdelningar, Operativa avdelningen och Förvaltningsavdelningen Ledning och styrning I polismyndighetens verksamhetsplan (VP) för 2013 anges övergripande mål för att komma tillrätta med ordningsstörningar på offentlig plats och då mer generellt hur arbetet ska effektiviseras genom att planeras och ledas enligt polisens underrättelsemodell (PUM). Det innebär att polisverksamheten ska inriktas så att polisens aktiviteter mot brott, ordningsstörningar och otrygghet har rätt utformning, kommer vid rätt tidpunkt och sätts in med rätt resurs. Verksamhetsplanen berör inte specifikt användandet av 13 PL, avlägsnande, men i de insatser som skapats i PUM-A 19 nämns tidiga ingripanden genom att tillämpa lagrummen inom 13 PL som specifik åtgärd för att hantera ordningsstörningar I polismyndighetens tjänsteföreskrift, saknr 100-1, anges att dokumentationen ska ske på protokoll. Polismyndigheten har dock fattat ett muntligt generellt beslut att frångå tjänsteföreskriften och beslutat att protokolleringen avseende 13 PL, avlägsnande, kan ske på en HR. I polismyndighetens delegationsordning anges att vakthavande befäl eller kommenderingschef är behörig att fatta beslut enligt 13 c PL. I beslut i stort, BIS 20 framhålls vikten av det kommunikativa förhållningssättet. I syfte att skapa kunskap kring det inspekterade rättsområdet och de konfliktreducerande principerna är myndighetens ambition att all personal i yttre tjänst ska genomgå utbildning i BT2 21. Polismyndig- 19 Verktyg för gemensam dokumentation av all operativ polisverksamhet. 20 Övergripande beslut för insatsen 21 Nationell utbildning i grundläggande taktisk uppträdande. Första bastaktikutbildningen inriktade sig på den enskilda polisens uppträdande. Bastaktik2 (BT2) riktar sig mot hur polisen arbetar i grupp i olika situationer där bl.a. arbetet med folksamlingar ingår. heten har utsett en taktikansvarig som planerar och genomför fortbildning i taktik och juridik Kompetensutveckling I samband med införandet av den nya lagstiftningen 2009 om utvidgat avlägsnande i 13 c PL fick personal i yttre tjänst utbildning i polislagen. Samtliga poliser i yttre tjänst har genomgått BT2 där bl.a. polislagen och situationsanpassad konflikthantering ingår. Några yttre befäl (YB) och vakthavande befäl(vb) har dessutom genomgått utbildning i operativ juridik samt polishögskolans polisinsatschefsutbildning med fördjupning i ämnesområdena. Utbildningar i rättegångsbalken och i polislagen har hållits för personalen i respektive turlag och de får även fortlöpande information om ny lagstiftning som berör den operativa verksamheten. Polismyndigheten har sedan 2008 en återkommande utbildning för poliser i yttre tjänst i taktisk konflikthantering. De konfliktreducerande principerna ingår som en del i den utbildningen. Enligt de intervjuade har utbildningen skapat en trygghet i arbetet med särskilda insatser. Även vakthavande befäl och yttre befäl har genomgått utbildningen Metodutveckling Det kommunikativa förhållningssättet 22 har utvecklats och anses vara en förutsättning för att nå framgång i det dagliga arbetet. Av intervjuerna framgår att användningen av 13 PL framhålls i samband med utsättningar som en effektiv metod för att upprätthålla ordningen och för att avvärja straffbelagd handling. I de BIS som formuleras i samband med särskilda insatser understryks vikten av att arbeta med de konfliktreducerande principerna med särskild betoning på det kommunikativa förhållningssättet. Supporter- 22 Ett agerande och förhållningssätt från polisens sida som innebär undvikande och nertrappning av konfliker genom dialog.

20 Inspektion av polismyndigheternas tillämpning av avlägsnande enligt poliser ska i samband med matcher där oroligheter befaras etablera kontakt med gästande lags supporterpoliser. I dessa sammanhang delas ett välkomstbrev ut med information till gästande supportrar. Det görs i syfte att förmedla polisens arbetssätt och för att skapa förståelse för polisens agerande. Under matcherna förs en aktiv dialog med supportergrupper och övrig publik bland annat för att tidigt lokalisera och identifiera risksupportrar. Poliserna rör sig bland publiken för att etablera kontakt och arbeta aktivt med selektering, i syfte att först försöka lösa oroligheter genom dialog och att beslut enligt 13 c PL ska vara ett senare alternativ. Polismyndigheten har i dessa sammanhang utvecklat de förberedande åtgärderna för att kunna använda sig av 13 c PL genom att planera för transport och att i förväg bestämma platser för frigivande av avlägsnande personer. Vid en del kommenderingar där det föreligger en förhöjd risk för ordningsstörningar beställs bussar i förväg. Detta gäller främst vid högriskmatcher i fotboll Dokumentation Enligt gällande tjänsteföreskrift ska dokumentationen ske på protokoll. I syfte att förenkla avrapporteringen har beslut fattats om att frångå tjänsteföreskriften och enbart dokumentera avlägsnanden enligt 13 PL på HR. Några skriftliga direktiv angående dokumentationsrutinerna på HR finns inte i myndigheten. Vid intervjuerna har det framkommit att rapporteringen sker genom att operatör vid LKC 23 får uppgifter om plats, tid, vem som beslutat om avlägsnandet samt anledningen därtill. Det framkommer vid intervjuerna att dokumentationen på HR anses vara tidsbesparande och det brottsförebyggande arbetet kan fortgå kontinuerligt. Någon uppföljning av att de avrapporterade uppgifterna stämmer sker inte av den polis som beslutat om avlägsnandet. Inspektionsgruppens granskning av dokumentationen visar att antalet avlägsnanden i Östergötland har ökat över tid. Anledningen till ökningen kan enligt de intervjuade bero på den särskilda satsningen på ökad polisnärvaro i arbetet mot våld i offentlig miljö, men även på grund av den förenk- 23 Länskommunikationscentral lade dokumentationen på HR istället för på protokoll. Den dokumentation som granskats av inspektionsgruppen visar att dokumentation genom HR i vissa delar är bristfällig. De brister som förekommer är vanligtvis avsaknad av beslutsfattare och en utförlig beskrivning av anledningen till avlägsnandet Granskning/Uppföljning VB granskar avrapporteringen på HR. Någon egenkontroll är inte genomförd på myndigheten avseende inspektionsområdet Tillämpning Antal avlägsnanden HR Protokoll Intervjuerna ger en entydig bild av att avlägsnande enligt 13 PL tillämpas fullt ut vid det brottsförebyggande arbetet mot våld i offentlig miljö. Den polisiära närvaron ute är hög och tidiga ingripanden bidrar till att minska brottsligheten. Det är en allmänt utbredd uppfattning att användandet av avlägsnande enligt 13 PL sker i förebyggande syfte och att det gett en positiv effekt i form av minskning av våld i offentlig miljö. Av intervjuerna framgår att avlägsnandena oftast sker efter tidigare dialog med den berörde i form av uppmaningar att lämna platsen eller tillsägelser att upphöra med ordningsstörningen. Det kommunikativa förhållningssättet beskrivs som en naturlig del i det dagliga arbetet. De avlägsnande förs oftast i riktning mot bostaden. Beslut om utvidgat avlägsnande enligt 13 c PL har fattats vid några få tillfällen, bl.a. vid en demonstration mot rasism där ett 30-tal personer avlägsnades från platsen för demonstrationen. Händelsen har prövats av JO, som beslutade att inte vidta några åtgärder. Inspektionsgruppen har inte erhållit någon dokumentation av besluten. Vid intervjuerna framkommer att utvidgat avlägsnande enligt 13 c PL anses vara ett effektivt medel för att förhindra en allvarlig ordningsstörning. Det bedöms ha en lugnande effekt på den