Yttrande över värdepappersmarknaden MiFID II och MiFIR (SOU 2015:2)

Transkript

1 Regelrådet är ett särskilt beslutsorgan inom Tillväxtverket vars ledamöter utses av regeringen. Regelrådet ansvarar för sina egna beslut. Regelrådets uppgifter är att granska och yttra sig över kvaliteten på konsekvensutredningar till författningsförslag som kan få effekter av betydelse för företag. Finansdepartementet Stockholm Yttrande över värdepappersmarknaden MiFID II och MiFIR (SOU 2015:2) Regelrådets ställningstagande Regelrådet finner att konsekvensutredningen inte uppfyller kraven i 6 och 7 förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Innehållet i förslaget Regler om värdepappersinstitut, börser och handelsplatser för finansiella instrument finns i huvudsak i lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden. I lagen har större delen av bestämmelserna i direktivet 2004/39/EG av den 21 april 2004 om marknaden för finansiella instrument och om ändring av rådets direktiv 85/611/EEG och 93/6/EEG och Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/12/EG samt upphävande av rådets direktiv 93/22/EEG (2004 års direktiv) genomförts. Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/65/EU av den 15 maj 2014 om marknader för finansiella instrument och om ändring av direktiv 2002/92/EG och av direktiv 2011/61/EU (MiFID II) liksom Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 600/2014 av den 15 maj 2014 om marknader för finansiella instrument och om ändring av förordning (EU) nr 648/2012 (MiFIR) har nu antagits. Det nu remitterade förslaget syftar till att genomföra MiFID II, möjliggöra tillämpning av MiFIR samt utreda vissa andra frågor som rör finansiell rådgivning. Till följd av MiFID II föreslås förändringar inom ett flertal nedan beskrivna områden. I detta yttrande har rubriker motsvarande de som finns i remissen använts. Om inget annat anges avser de nedan beskrivna förslagen förändringar som syftar till att uppnå MiFID II:s miniminivåer. I remissen lämnas också förslag om att utöka FI:s tillsynsmedel och sanktionskatalog samt förslag hänförliga till MiFIR. Vad gäller tillsynsmedlen och sanktionskatalogen specificeras endast konsekvenserna av att bryta mot de regler som föreslås och vad gäller MiFIR föranleder förordningen ingen svensk lagstiftning, dessa delar har bedömts ligga utanför Regelrådets granskning och berörs därför inte i yttrandet. Tillämpningsområdet m.m. I denna del föreslås ändringar i lagen om värdepappersmarknaden som syftar till att utöka regelverkets tillämpningsområde genom att definitionen av finansiella instrument breddas till att omfatta även utsläppsrätter. Vidare föreslås att vissa undantagsregler tas bort vilket innebär att bland annat företag som ägnar sig åt högfrekvenshandel men inte utför kundorder omfattas av lagen. Utöver handel på reglerade marknader och MTF (multilateral trade facility) skapas en ny handelsplattform, OTF (organised trade facility) som är tänkt att fånga upp bland annat handel via mäklares matchningssystem. Målsättningen är att öka den mängd handel som är reglerad och därmed träffas av reglerna om Postadress Webbplats E-post 1/7

2 genomlysning. Kundskyddsreglerna utsträcks också till att gälla även när ett företag säljer eller lämnar råd om så kallade strukturerade insättningar, vilka inte är finansiella instrument. Vissa av de tidigare undantagen från reglernas tillämpningsområde tas också bort, bland annat vad gäller viss verksamhet avseende råvaruderivat och utsläppsrätter. Värdepappersmarknadens infrastruktur Den ovan nämnda nya handelsplattformen föreslås utgöra tillståndspliktig investeringsverksamhet. En mängd detaljerade regler för handeln på de reglerade marknaderna föreslås. Dessa krav avser synkronisering av klockor, handelssystem med tillräcklig kapacitet och uthållighet, skriftliga avtal om marknadsgarantverksamhet, transparenta och icke-diskriminerande avgiftsstrukturer och regler om samlokalisering samt tick-size (minsta prisrörelse). Det föreslås också regler för hur handelsstopp och avförande ska gå till samt för hur detta ska kommuniceras med behörig myndighet. Vidare utsträcks flertalet av reglerna som gäller för reglerade marknader till att även gälla MTF- och OTF-plattformar. MTF-plattformar ska också kunna registreras som en tillväxtmarknad för små och medelstora företag vilket kan innebära lättnader för plattformen vad gäller kraven för upptagande till handel och information om emittenterna. Det föreslås också att det i lagen om värdepappersmarknaden ska införas regler om att FI ska fastställa kvantitativa trösklar för hur stora positioner i råvaruderivat en enskild person eller företag kan ha. Den som driver en handelsplats där råvaruderivat handlas ska också övervaka dessa positioner och kunna vidta åtgärder för att minska en enskild persons eller företags position. Veckovisa rapporter ska publiceras där positioner för råvaruderivat, utsläppsrätter eller derivatinstrument avseende utsläppsrätter framgår. FI ska också dagligen informeras om positioner för innehavare av dessa värdepapper. En rad datarapporteringstjänster föreslås också göras tillståndspliktiga. Vad gäller värdepappersmarknadens infrastruktur föreslås slutligen en rad regler rörande algoritmisk handel och algoritmisk högfrekvenshandel. Reglerna syftar till att det ska finnas erforderliga trösklar, gränser och filter för att förhindra felaktiga order och att systemet skapar oreda på marknaden. Även värdepappersföretag som inte själva ägnar sig åt algoritmisk handel men erbjuder sina kunder direkt elektroniskt tillträde kommer att behöva ha system och kontroller som säkerställer en ordentlig utvärdering av tillträdesinnehavarnas lämplighet. En enhetlig reglering av finansiell rådgivning och investeringsrådgivning En rad konsumentskyddande regler föreslås. Reglerna motiveras till sin helhet av nationella överväganden och har inte sitt ursprung i direktivet. Förändringarna i denna del syftar främst till att samla och harmonisera de svenska reglerna för konsumentskydd med varandra. Förslaget innebär därför att de nuvarande konsumentskyddsreglerna i lagen (2005:405) om försäkringsförmedling, lagen (2010:2043) om försäkringsrörelse, lagen (2004:46) om värdepappersfonder och lagen (2013:561) om förvaltare av alternativa investeringsfonder ersätts av en hänvisning till konsumentskyddsreglerna i lagen om värdepappersmarknaden. Regler om ersättningar till eller från tredjepart Det föreslås att ersättningar till eller ifrån en tredjepart ska förbjudas för institut som anger sig vara oberoende. Om en ersättning betalas ut till ett oberoende institut från en tredjepart måste den föras vidare till kunden. Förslagsställaren väljer också att gå längre än direktivet och sträcker ut förbudet till att gälla all rådgivning och portföljförvaltning som riktar sig till icke-professionella kunder, även om tjänsten inte anger sig vara oberoende. Det föreslås också att Sverige ska gå längre än direktivet vad gäller kraven på att få kalla sig oberoende. I direktivet anges som minimikrav att den som kallar sig Postadress Webbplats E-post 2/7

3 oberoende får tillhandahålla en viss mängd egna produkter men enligt förslagsställaren ska enbart den som inte lämnar råd om några egna produkter få kalla sig oberoende. Det anges också att dess regler ska gälla även för försäkringsbolag och försäkringsförmedlare. Vidare föreslås det att en regel om information om ersättning från tredjepart flyttas från Finansinspektionens föreskrifter till lagen om värdepappersmarknaden. Övriga investerarskydds- och rörelseregler En rad ändringar avseende övriga investerarskydds- och rörelseregler föreslås. Reglerna avser bland annat kompetenskrav, lämplighetsbedömningar, information om lämpliga råd, paketerande av produkter, intressekonflikter och regler om att ta fram och distribuera produkter. Det föreslås att värdepappersföretag ska säkerställa att de som lämnar investeringsrådgivning och information om finansiella instrument, investeringstjänster eller sidotjänster har den kunskap och kompetens som krävs för att uppfylla sina skyldigheter. Vidare utökas reglerna om lämplighetsprövning vid investeringsrådgivning vad gäller information om kundens ekonomiska situation. Vid information om paketprodukter ska helheten beaktas. Värdepappersföretagen ska också enligt förslaget informera kunden om de regelbundet följer upp det rekommenderade instrumentets lämplighet eller ej. Därtill finns regler om att upplysningar om varför det lämnade rådet är lämpligt ska lämnas skriftigt innan den föreslagna transaktionen äger rum. Det ska i samband med detta anges på vilket sätt rådet uppfyller kundens behov, preferenser och andra karakteristiska. Reglerna om intressekonflikter delas i enlighet med direktivets systematik upp i en del med krav på företagens organisation och en del med krav på att identifiera, förebygga och hantera intressekonflikter samt i vissa fall lämna information till kunderna. Vidare föreslås regler om att värdepappersinstituten inte ska belöna eller bedöma sina medarbetare på ett sätt som kommer i konflikt med företagens skyldigheter att iaktta kundens intresse. I synnerhet ska de undvika belöningssystem som kan leda till att personalen rekommenderar ett finansiellt instrument till en icke-professionell kund när företaget borde ha föreslagit ett instrument som bättre motsvarat kundens behov. Företag som tillhandahåller paketlösningar måste också informera sina kunder om möjligheten att köpa lösningarna separat och kostnaderna för detta. Vidare ska de informera kunden om hur de olika komponenterna påverkar risknivån och ha en godkänd process för validering av de finansiella instrument de tar fram. Processen ska fastställa en målgrupp för produkten och med utgångspunkt i detta bestämma instrumentets lämplighet. Framtida tänkbara förändringar såsom värdepappersförändringar på grund av händelser på marknaden ska innefattas i bedömningen. Institutet ska sedan regelbundet utvärdera instrumentet för att bedöma om målmarknaden och distributionen fortfarande är lämplig. Om ett annat företags produkter tillhandahålls ska tillgång till produktprocessen tillförsäkras så att instrumentets egenskaper går att förstå och förståelse för vilken målgrupp som är lämplig kan nås. Vidare ska telefonsamtal och elektronisk information som är avsedd att leda till transaktioner ska sparas i minst fem år. Informationen ska lämnas ut till kunderna på begäran. Verksamhet över gränserna Reglerna om verksamhet över gränserna förändras endast såtillvida att regler om filialer föreslås gälla även när ett värdepappersföretag anlitar ett anknutet ombud i en annan medlemsstat. Vidare har förslagsställaren föreslagit att Sverige ska utnyttja den möjlighet direktivet ger för att kräva att företag utanför EES måste etablera en filial i Sverige för att få tillhandahålla investeringstjänster i riket. Bolagsstyrning m.m. Postadress Webbplats E-post 3/7

4 Det föreslås att det i lagen om värdepappershandel ska införas krav på att styrelse och VD för börsbolag kollektivt ska besitta tillräckliga kunskaper, färdigheter och erfarenheter för att förstå företagets verksamhet i allmänhet och riskerna i synnerhet. Vidare ska var och en av styrelseledamöterna samt VD:n agera hederligt och med integritet och oberoende för att effektivt kunna ifrågasätta beslut av ledande befattningshavare i företaget och för att kunna övervaka beslutsfattandet. Därtill föreslås en begränsning av det antal styrelseuppdrag man ska kunna ha. Vissa mer specifika krav på styrelseledamöter och VD ska genomföras genom myndighetsföreskrifter. Det föreslås också att det i lagen om värdepappersmarknaden ska införas en katalog över styrelsens och VD:n uppgifter. Kraven syftar till att säkerställa en effektiv och sund styrning av organisationen där allas uppgifter är kända och intressekonflikter undviks. Utöver de ovan nämnda förändringarna föreslås vissa ändringar av definitioner och liknande så att de svenska reglerna ligger nämnare direktivets språk. Det föreslås också att företagen måste ha särskilda system för anmälningar från så kallade visselblåsare. Sammanlagt föreslås ändringar och följdändringar i 22 lagar. Skälen för Regelrådets ställningstagande Syftet med förslaget Av konsekvensutredningen framgår det att förslagets syfte är att genomföra de ändringar i svensk rätt som är nödvändiga med anledning av MiFID II och MiFIR. Enligt Regelrådet är redovisningen av syftet med förslaget godtagbar. Alternativa lösningar och effekter av om ingen reglering kommer till stånd Direktivet medger i vissa fall möjligheter att ha en strängare lagstiftning än den mininivå som där presenteras. Förslagsställaren anger att ett av syftena med direktiven är att skapa en harmonisering mellan de europeiska länderna nationella lagstiftningar. För att medverka till detta mål har förslagsställaren i få fall gått utöver direktivets miniminivåer även när möjligheten till detta har funnits. Förslagsställaren har dock valt att gå längre än direktivets minimikrav vad gäller reglerna om rådgivning. När dessa avsteg från minimikraven har föreslagits framgår motiveringarna bakom beslutet. Vad gäller effekterna av om ingen reglering kommer till stånd så anges det att Sverige i detta fall riskerar att inte uppfylla sina åtaganden gentemot EU-fördraget. Enligt Regelrådet är redovisningen av alternativa lösningar och effekterna av om ingen reglering kommer till stånd godtagbar. Förslagets överenstämmelse med EU-rätten Som angetts ovan överensstämmer förslaget till stor del med direktivets miniminivåer. När undantag från detta har gjort så har det gjorts inom det handlingsutrymme direktivet lämnar. Enligt Regelrådet är redovisningen av förslagets överensstämmelse med EU-rätten godtagbar. Postadress Webbplats E-post 4/7

5 Särskild hänsyn till tidpunkt för ikraftträdande och behov av speciella informationsinsatser I konsekvensutredningen finns en redogörelse för tidpunkten för ikraftträdande i vilken det framgår att ikraftträdandet kommer att följa den tidsplan som anges i direktivet. Det saknas information om behovet av informationsinsatser. Enligt Regelrådet är redovisningen av behovet av speciella informationsinsatser bristfällig. Berörda företag utifrån antal, storlek och bransch I konsekvensutredningen anges det att de föreslagna reglerna om bolagsstyrning för värdepappersbolag och börser kommer att innebära ökade krav på instituten och övriga företags styrelser och riskhanteringssystem; många av dessa regler har dock redan trätt i kraft i samband med genomförandet av kapitaltäckningsdirektivet. Det anges att kostnader kopplade till tillsättandet av styrelser kommer att uppstå men inte vilka företag som kan komma att påverkas av detta. Vad gäller de nya reglerna om visselblåsare för börser och leverantörer av datarapporteringstjänster anges det att kostnader kommer att uppkomma för berörda företag. Vilka företag som berörs anges dock inte närmare. Detsamma gäller systemen för rapportering av missförhållanden. Det anges vidare att de nya kraven för kontroller och hantering av system för algoritmisk handel och direkt elektroniskt tillträde kommer att innebära ökade kostnader för tekniska system hos värdepappersinstitut och börser. Av konsekvensutredningen framgår också att en kostnadsökning kommer att uppkomma för den som yrkesmässigt handlar för egen räkning genom direkt elektroniskt tillträde utan att erbjuda några tjänster till kunder då dessa tidigare har varit undantagna från tillståndsplikt. Kraven vad gäller rapportering och offentliggörande anges också påverka företag. Det saknas i övrigt information om företagsgruppen vad gäller antal företag och deras storlek. De föreslagna kundskyddsreglerna anges få konsekvenser för värdepappersinstituten, men inte heller denna företagsgrupp specificeras närmare. Vidare anges det att reglerna om positionslimitar för handel med råvaruderivat m.m. kan påverka både företag som driver handelsplattformar för dessa instrument men även de företag som handlar med instrumenten. Ingen närmare beskrivning finns av vilka som påverkas. Eftersom de som påverkas för att de handlar med instrumentet kan ha sin huvudsakliga verksamhet inom andra branscher än den traditionella värdepappersmarknaden hade en långt mer ingående analys behövts i denna del. Regelrådet saknar här särskilt en analys av vilka branscher utanför finansbranschen som i betydande omfattning kan påverkas av de nya reglerna om handel med råvaruderivat. Vad gäller förslaget om ett provisionsförbud anges det att detta kommer att få stor påverkan på den svenska rådgivningsmarknaden. Detta särskilt vad gäller rådgivning och portföljförvaltning gentemot icke-professionella investerare där ett mer långtgående provisionsförbud har föreslagits. Vad gäller förslaget om en enhetlig reglering av finansiell rådgivning och investeringsrådgivning anges det att detta kommer att leda till förändrade och i vissa fall skärpta krav. Det anges inte vilka företag som kan komma att påverkas. Regelrådet bedömer att vissa försök har gjorts för att beskriva vilka företag som kan komma att påverkas av provisionsförbudet även om redogörelsen är bristfällig då det saknas uppgifter om antalet företag och vilken storlek företagen har. I övrigt har inte förslagsställaren beskrivit vilka företag som berörs. Postadress Webbplats E-post 5/7

6 Regelrådet bedömer att redovisningen av berörda företag utifrån antal, storlek och bransch är bristfällig. Påverkan på berörda företags kostnader, tidsåtgång och verksamhet Vad gäller de ökade kostnaderna för tillsättande av styrelse anges det i konsekvensutredningen att någon kvantifiering av dessa kostnader inte enkelt låter sig göras. Det anges dock att kostnaderna med tiden kommer att normaliseras. Det saknas uppskattningar och exempel på hur kostnadsbilden kan påverkas. Även vad gäller förslaget om ändrade regler för visselblåsare och rapportering av missförhållanden saknas det kvantifieringar, uppskattningar eller exempel på vilka kostnader som kan uppkomma. Kostnaderna som anges uppkomma till följd av de nya kraven för kontroller och hantering av system för handel och direkt elektroniskt tillträde anges begränsas till att röra förändringar i befintliga system, inga kvantifieringar, uppskattningar eller exemplifieringar utöver detta anges dock. Vad gäller den nytillkomna tillståndsplikten och ökade regelbördan för de som yrkesmässigt handlar för egen räkning med direkt elektroniskt tillträde saknas information om dels vad tillstånden kan komma att kosta och dels vilka kostnader som kan uppkomma till följd av regeluppfyllnaden. Vad gäller reglerna för de som handlar med eller driver handelsplattformar för råvaruderivat saknas kvantifieringar eller exempel på vilka kostnader som kan uppkomma. De anpassningar företagen anges behöva genomgå finns inte heller de beskrivna närmare. Värdepappersinstitutens kostnader för de nya kundskyddsreglerna är inte beskrivna närmare än att det anges att investeringar kommer att krävas för att klara kraven på lämplighetsintyg och bandinspelning. Vad gäller det föreslagna provisionsförbudet saknas en analys av vilka effekterna kan bli för de berörda företagen utöver att de mindre företagen kan komma att få avsluta sin verksamhet. I konsekvensutredningen anges att en enhetlig reglering av finansiell rådgivning och investeringsrådgivning kommer att leda till förändrade och i vissa fall skärpta krav. Det anges dock att en enhetlig reglering också kommer att underlätta för företag som driver olika verksamheter eller koncerner där olika företagstyper ingår. Någon kvantifiering eller försök att exemplifiera de positiva eller negativa effekterna har dock inte gjorts. Regelrådet bedömer att redovisningen av påverkan på berörda företags kostnader, tidsåtgång och verksamhet är bristfällig. Påverkan på konkurrensförhållandena för berörda företag I konsekvensutredningen anges det att förslaget om provisionsförbud antas leda till färre aktörer och minskad konkurrens. Det anges att rådgivningen har minskat med 11 procent i Storbritannien. Minskningen anges troligen bero på att provisionsförbudet gör att rådgivarna tvingas ta betalt direkt av kunden, och att kunderna varit mer benägna att betala för rådgivningen indirekt via avgifter. Detta anges leda till att marknaden konsolideras mot färre och större bolag och att de små företagen kan komma att försvinna. Liknande effekter förväntas vad gäller företag som tillhandahåller placeringsprodukter. I övrigt anges inte vilka effekter förslaget kan ha på konkurrensen. Regelrådet bedömer att redovisningen av förslagets påverkan på konkurrensförhållandena för berörda företag är bristfällig. Särskilda hänsyn till små företag vid reglernas utformning I konsekvensutredningen anges det att små företag kan försvinna från rådgivningsmarknaden till följd av provisionsförbudet. Det saknas dock en redogörelse för hur många små företag som är aktiva på marknaden. Postadress Webbplats E-post 6/7

7 Regelrådet bedömer att redovisningen av särskilda hänsyn till små företag vid reglernas utformning är bristfällig. Sammantagen bedömning Enligt Regelrådets mening utgörs de största bristerna av att det saknas en redogörelse för vilka företag som kan beröras, hur dessa företag är uppdelade storleksmässigt och vilka konsekvenserna kan bli för dessa företag vad gäller företagens kostnader, tidsåtgång och verksamhet. Information om vilka företag som kan komma att beröras borde ha kunnat anges med relativt stor precision. Konsekvenserna för företagen kan vara svåra eller omöjliga att kvantifiera precist men med hjälp av exempel eller uppskattningar skulle viss information om konsekvenserna kunna redovisas. Förslagsställaren har i konsekvensutredningen angett att vissa kostnader kan uppkomma för vissa företagsgrupper men har inte gjort några försök att specificera effekterna vad gäller kostnadernas omfattning eller vilka parter som berörs. Eftersom det saknas tillräcklig information om vilka företag som berörs misslyckas förslagsställaren också med att beskriva förslagets effekter på konkurrensförhållanden och om särskild hänsyn till små företag har tagits vid reglernas utformning. Regelrådet finner därför efter en sammantagen bedömning att konsekvensutredningen inte uppfyller kraven i 6 och 7 förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Regelrådet behandlade ärendet vid sammanträde den 16 april I beslutet deltog Pernilla Lundqvist, ordförande, Lennart Palm och Claes Norberg. Pernilla Lundqvist Ordförande Nils Edvall Föredragande Postadress Webbplats E-post 7/7