BESLUT 1 (7) Dnr: Knivsta Gränge-Säfsnäs Församling Gamla vägen Grangärde

Transkript

1 BESLUT 1 (7) Dnr: Rättsenheten Ulla Nilsson Mats Tengvall Delg. kv. Direktnr Ändeberga 215 Fax nr Knivsta ulla.nilsson@lansstyrelsen.se Gränge-Säfsnäs Församling Gamla vägen Grangärde Delg.kv. Angående inkommen anmälan om bristande skötsel av Grängesbergs kyrkogård. Beslut: Sammantaget finner Länsstyrelsen att det inte finns grund för att vitesförelägga Gränge- Säfsnäs församling angående skötseln av Grängesbergs kyrkogård. Länsstyrelsen har dock full förståelse för att anblicken av ca 300 stycken gravar som inte sköts kan verka stötande. Någon skyldighet för församlingen att sköta dessa gravar föreligger dock inte. Vad gäller församlingens arbete och tillvägagångsssätt med att försöka återfinna okända gravrättsinnehavare så har detta skett i strid mot de uttalanden som har gjorts i förarbetena till begravningslagen, men i enlighet med de rekommendationer som gjorts av f.d. Svenska kyrkans Församlingsförbund, numera Svenska kyrkans arbetsgivarorganisation. Länsstyrelsen finner inte att församlingen kan klandras för det sätt som efterforskningarna har gjorts. Länsstyrelsen kan inte heller finna att skötseln av de kulturhistoriska värdena på kyrkogården är kraftigt eftersatt. Församlingen bör dock se till att det upprättas en vård- och underhållsplan för att ta tillvara de kulturhistoriska värdena på kyrkogården. Vad gäller rensning och klippning av häckar så görs detta en gång per år och Länsstyrelsen kan inte finna att det kan ställas krav på att detta skulle göras mer frekvent. Redogörelse för ärendet: Anmälan Mats Tengvall har till Länsstyrelsen kommit in med en anmälan enligt vilken han anfört sammanfattningsvis följande, skötseln av kyrkogården i Grängesberg har under de senaste åren varit undermålig, vilket lett till att kyrkogården är misskött. Att en kyrkogård ska förfalla i förhållande till vad det har varit en gång kan inte vara förenligt med begravningslagen. Det är beklämmande att som anhörig komma till en plats där man blir upprörd över skötseln i stället för att få sinnesro. Vägarna på kyrkogården är på många platser så dålig att det är en uppenbar risk för personer med svårigheter att gå att snubbla, falla och skada sig. Rötter tränger upp genom asfalten. Bilkörning inne på kyrkogården är mer regel än undantag. På den s.k. urnlunden till gravkapellet finns en fontän som en gång i tiden var vackert uppsatt med skifferplattor. Några skifferplattor har lossnat och nu satts dit på ett sådant sätt att det skämmer hela urnlunden. Vid gravkapellet finns en dricksvattenpelare som varit trasig i minst fem år och som enbart står och misspryder. Det mest iögonfallande och det som gör besökarna mest bedrövade är

2 BESLUT 2 (7) Dnr: dock att man tillåter att gräs får växa nästan meterhögt runt de gravar där inga betalar för skötseln. För de som betalar skötseln klipps det runt graven men det hjälper inte när gravarna på ömse sidor har meterhögt gräs i sådan omfattning så att gravstenen knappt syns längre. Det kan inte vara fråga om någon större extrakostnad att ta bort gräset även på den grav som återgått när man ändå ska ta bort gräset på granngraven bredvid där man betalar för skötseln. För att delge gamla gravägare besked om att de ska ta hand om sina gravar ska, enligt lagrådets förslag i propositionen, delgivningslagens bestämmelser följas. Lagrådet säger bl.a. att det kan anses kränkande för den enskilde att sätta ut skyltar vid graven för att uppmana folk att ta kontakt. I Grängesberg har man satt ut över 300 sådana skyltar, vid de oskötta gravarna. Svar från huvudmannen: Huvudmannen har i yttrande över anmälan anfört att de anser att skötseln och underhållet av Grängesbergs kyrkogård motsvarar de krav som kan ställas. Skötsel och underhåll sker enligt den budget och plan som finns för kyrkogården. En kyrkogårds skötsel och underhåll kräver ständiga åtgärder och prioriteringar. Vad gäller skötsel och gräsklippning av enskilda gravar sker detta alltid i enlighet med de skötselavtal som upprättas med varje gravrättsinnehavare som så önskar. Företrädare för Länsstyrelsen har besökt Grängesbergs kyrkogård. Lagstiftning och förarbeten: Enligt 2 kap 12 begravningslagen skall en begravningsplats hållas i ordnat och värdigt skick och den helgd som tillkommer de dödas vilorum skall alltid iakttas. Av förarbetena till begravningslagen prop 1990/91:10 sid 85 framgår att 2 kap 12 i huvudsak är överförd från 4 gravrättslagen. Föreskriften om att begravningsplatsen skall underhållas och skötas så att sanitär olägenhet inte uppstår har dock utmönstrats. Det är nämligen uppenbart att de föreskrifter som finns i miljö- och hälsoskyddslagstiftningen ändå gäller. Vidare anges att bestämmelser om underhålla och vård finns även i 4 kap 11 kulturminneslagen och i 3 kap PBL. Med hänsyn till begravningsplatsernas speciella karaktär har det dock ansetts motiverat med en särskild regel i lagen som understryker de speciella hänsyn som måste tas. Föreskriften kan läggas till grund för den allmänna tillsynen över begravningsverksamheten som enligt 9 kap 2 ligger på länsstyrelserna. (Enligt lag (1999:306) om ändring i begravningslagen har 9 kap ändrats till att betecknas 11 kap.) Det ger också kyrkogårdsmyndigheterna det grundläggande legala stödet för deras myndighetsutövning gentemot gravrättsinnehavarna och andra enskilda. I lag om kulturminnen m.m (1988:950) 4 kap 11 anges att i vården av en begravningsplats skall dess betydelse som en del av vår kulturmiljö beaktas. Begravningsplatserna skall vårdas och underhållas så att deras kulturhistoriska värde inte minskas eller förvanskas. 3 kap PBL handlar om krav på byggnader m.m.. Enligt begravningslagen 7 kap 3 skall en gravrättsinnehavare hålla en gravplats i ordnat och värdigt skick. Enligt 32 så upphör gravrätten när upplåtelsetiden går ut. Av 33 framgår att upplåtaren får förklara gravrätten förverkad, om gravplatsen är uppenbart vanvårdad och gravrättsinnehavaren inte avhjälper vanvården inom ett år efter det han delgetts föreläggande om att sätta gravplatsen i stånd. Föreläggandet skall innehålla upplysning om att gravrätten kan förverkas.

3 BESLUT 3 (7) Dnr: Enligt förarbetena till begravningslagen prop 1990/91:10 sid 105 så har i 7 kap 3 tagits in den föreskriften i 10 första stycket gravrättslagen om skyldighet för gravrättsinnehavaren att hålla gravplatsen i ordnat och värdigt skick. Om gravrättsinnehavaren inte fullgör skyldigheten kan gravrätten förklaras förverkad (33 ). Särskilt för de gravrättsinnehavare som inte är bosatta på den ort där gravplatsen finns, kan det ibland medföra svårigheter att svara upp mot det ansvar för skötsel av gravplatsen som följer av lagstiftningen. Med stöd av sin allmänna kompetens brukar därför de flesta huvudmännen för de allmänna begravningsplatserna biträda rättsinnehavarna med skötseln av gravplatserna genom att åta sig en mer eller mindre långtgående skötsel av dessa. Sådana avtal ska också kunna ingås i framtiden. Härigenom kan man undvika förverkandesituationer som beror på svårigheter för gravrättsinnehavarna att utöva tillsynen över sina gravplatser (se 33 andra stycket). På sid. 118 anges under författningskommentaren till 33 att denna paragraf motsvarar dels 10 andra och tredje styckena gravrättslagen. Den särskilda bestämmelsen om kungörelsedelgivning har dock inte fått någon motsvarighet i den nya lagen. Skälen till detta har utvecklats i den allmänna motiveringen (avsnitt ). I den allmänna motiveringen i förarbetena (avsnitt ) på sid. 69 f.f. anges att delgivningslagen görs tillämplig på all delgivning som skall ske enligt lagen. Föredragande statsråd anför att för att en gravrätt skall kunna förklaras förverkad, krävs enligt gravrättslagen att gravrättsupplåtaren har förelagt gravrättsinnehavaren att sätta gravplatsen i stånd inom ett år och att denne inte har efterkommit anmaningen. Om gravrättsinnehavaren inte är känd eller om hans adress är okänd, skall föreläggandet införas i Post och inrikes tidningar samt i ortstidning. Arbetsgruppen föreslår att det vid kungörelsedelgivning i ärenden om förverkande av gravrätt inte skall vara obligatoriskt att annonsera i några tidningar. I stället föreslår arbetsgruppen att kungörelsedelgivning får ske genom att den handling som skall delges hålls tillgänglig hos myndigheten och genom att ett meddelande om detta och om handlingens huvudsakliga innehåll anslås på lämpligt sätt inom begravningsplatsen. Vidare föreslår arbetsgruppen att det dessutom skall sättas upp en skylt vid den berörda gravplatsen med en uppmaning till gravrättsinnehavaren att ta kontakt med kyrkogårdsmyndigheten. I vart fall torde det enligt min mening vara fler människor som uppmärksammar en annons i ortstidningen än en kungörelse på begravningsplatsens anslagstavla och ett meddelande på gravplatsen. Sannolikheten för att en annons i ortstidningen leder till att gravrättsinnehavaren på något sätt får del av myndighetens meddelande torde därmed vara större än med arbetsgruppens förslag. Skulle gravrättsinnehavaren inte var bosatt på orten kan annonsen uppmärksammas av någon anhörig eller någon annan på orten som för innehållet vidare till gravrättsinnehavaren. Att- som arbetsgruppen föreslår- sätta upp ett meddelande på gravplatsen om att ta kontakt med kyrkogårdsmyndigheten kan av många uppfattas som integritetskränkande. En sådan ordning bör därför av det skälet undvikas. Med hänsyn till det anförda är jag inte beredd att följa arbetsgruppens förslag på denna punkt. Enligt min mening är den lämpligaste ordningen att utan undantag låta delgivningslagens bestämmelser gälla. Det innebär bl.a. att myndigheterna i fortsättningen inte blir tvungna att annonsera i Post- och Inrikes Tidningar vid kungörelsedelgivningar, utan kan nöja sig med att annonsera i ortstidningar. Av begravningslagen 9 kap gällande begravningsavgift, framgår enligt 1 att den som är folkbokförd i Sverige skall betala en avgift för begravningsverksamheten (begravningsavgift). Enligt 6, tjänster som ingår i begravningsverksamheten, skall för den som vid dödsfallet var folkbokförd inom in huvudmans förvaltningsområde huvudmannen utan kostnad för dödsboet tillhandahålla bl.a. gravplats eller motsvarande på allmän begravningsplats under en tid av 25 år.

4 BESLUT 4 (7) Dnr: Av 11 kap 2 begravningslagen framgår att länsstyrelsen får, om en huvudman eller den som annars förvaltar en allmän begravningsplats inte fullgör sina skyldigheter enligt denna lag eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen, vid vite förelägga huvudmannen eller innehavaren att fullgöra sina skyldigheter. Svenska kyrkans Församlingsförbunds Handbok för begravningsverksamheten utgiven 2009 Vad gäller gravskötsel så anförs i kap 11, sid 173 f.f. att enligt 2 kap 12 begravningslagen ska huvudmannen hålla begravningsplatsen i ordnat och värdigt skick och den helgd som tillkommer de dödas vilorum ska alltid iakttas. Detta är ett ansvar som vilar på såväl huvudmannen som gravrättsinnehavarna. Det framgår av 7 kap 3 i begravningslagen där det tydligt anges att det är gravrättsinnehavaren som ska hålla gravplatsen i ordnat och värdigt skick. På grund av denna fördelning av skötselansvaret kan inte gravskötsel kallas för begravningsverksamhet, men på grund av förhållanden som rådde före år 2000 kan ändå en mängd gamla skötselåtaganden vara begravningsverksamhet. Därför är det viktigt att hålla reda på vad som gäller i det ena och det andra fallet, speciellt i fråga om finansieringen av gravskötsel. Vad gäller gravskötselpolicy anges bl.a. att en konsekvent skötsel- och avgiftspolicy är nödvändig, vilket innebär att om det inte finns något skötseluppdrag ska inte heller något skötselarbete utföras på gravplatserna. På begravningsplatser med gravar i sammanhängande gräsmatta kan denna hållning modifieras något. Det kan ske genom att samtliga gräsgravar, även de utan skötselavtal, klipps som gräsmattor för att undvika allt för tidsödande undanmanövrar kring dessa. Den klippning och putsning kring gravrabatter och gravanordningar som därefter återstår utförs endast på gravplatser som det finns skötselavtal för. Det har förekommit, före år 2000, att kyrkoråd eller kyrkogårdsnämnder fattat beslut om att inte alls ta betalt för gravskötsel, utan man har så kallad fri gravskötsel. Omfattningen av denna kunde variera mycket. Under kapitlet 9.9 redogör Församlingsförbundet för hur huvudmannen för begravningsverksamheten bör göra när man söker gravrättsinnehavare. Gravboken saknar ibland helt uppgift om aktuell innehavare till gravplatsen. Vanligen rör det sig om äldre upplåtelser. Skälet till bristen hänger bl.a. samman med att före den 1 april 1991 saknades skyldighet för den vilken, eller vilka, rätten hade övergått till att till huvudmannen anmäla sitt gravrättsinnehav. Rätten till gravrätten övergick före den 1 april 1991 till efterlevande make och arvingar. Rätten till gravplatsen kunde därmed övergå i flera släktled utan att detta kom till huvudmannens kännedom. Genom begravningslagen som trädde i kraft den 1 april 1991 infördes en anmälningsskyldighet. Huvudmännen har i sitt arbete med att komma i kontakt med eventuella innehavare av gravplatserna gått till väga på sätt som beskrivs nedan. Finns inget personnummer på gravrättsinnehavaren och kontakt inte kan uppnås bör huvudmannen som en första åtgärd sätt upp en skylt på gravplatsen. Skylttexten bör vara kortfattad och innehålla en uppmaning att ta kontakt med kyrkogårdsförvaltningen/expeditionen. Skylten bör finnas på gravplatsen under minst två år. Under denna tid får det förutsättas att någon med anknytning till gravplatsen besöker platsen och tar del av uppmaningen. Vidare anges att för att skapa ytterligare uppmärksamhet kring de åtgärder som huvudmannen vidtar för att återfinna gravrättsinnehavare, kan kontakt tas med lokalpressen och informera om att förvaltningen sätter ut skyltar. Den kortfattade texten på skylten på gravplatsen kräver en mera utförlig information om skälet till den skyltning som

5 BESLUT 5 (7) Dnr: förekommer på gravplatserna. Denna information bör lämnas på en anslagstavla eller i anslutning till begravningsplatsen. Åtskilliga huvudmän har genomfört skyltning inom gravplatsen, haft anslag på begravningsplatsen och lämnat information inom orten. Insatserna har pågått i två år och ibland längre tid. I många fall har, trots insatsen, ingen hört av sig. Det blir därmed aktuellt att avsluta sökandet. Skyltar och anslag kan inte finnas för evigt på gravplatsen. Det får anses ligga i innehavarens eget intresse att aktivt bevaka sin rätt till gravplatsen genom att låta anteckna sig i gravboken. Har ingen hört av sig inom den angivna tiden två år bör huvudmannen kunna utgå från att det numera inte finns någon innehavare av rätten till gravplatsen. Gravplatsen får därmed anses som återlämnad till huvudmannen och därigenom upphör gravrätten enligt 7 kap 19 begravningslagen. När en gravrätt är återlämnad är upplåtaren dock skyldig att behålla gravplatsen under minst 25 år från gravsättningen till förmån för den som senast har gravsatts där, enligt 7 kap 20. Vidare anges att sökandet har begränsats till två år. Skulle någon efter denna tidpunkt ta kontakt med huvudmannen och begära att få bli antecknad som innehavare får huvudmannen pröva om detta är möjligt. Förfrågan till Svenska kyrkans Arbetsgivarorganisation (före Svenska kyrkans Församlingsförbund) : Länsstyrelsen har ställt frågan till Svenska kyrkans Arbetsgivarorganisation angående deras rekommendationer hur förfarandet ska ske när man söker gravrättsinnehavare, då dessa inte stämmer överens med de förarbetsuttalanden som finns. I svar har angetts att skälet till rekommendation i Handboken om skyltning på gravplatsen för att söka gravrättsinnehavare (GI), trots förarbetsuttalanden är följande. Av deras erfarenhet ger uppsättandet av en skylt på gravplatsen med en kort vädjan om att GI ska kontakta huvudmannen överlägset bättre resultat än en annons i ortspressen, för att komma i kontakt med en okänd GI. Mot denna bakgrund har f.d. förbundsjuristen anfört följande på sid 153 i sin bok Begravningsrätten i praktiken Handbok med kommentarer angående aktuell fråga. Saknas uppgifter i gravboken om aktuella innehavare bör kyrkorådet sätta en skylt inom gravplatsen med uppmaning till besökaren av gravplatsen att ta kontakt med pastorsexpeditionen eller kyrkogårdsförvaltningen. Även om en skylt inom gravplatsen skulle kunna uppfattas som integritetskränkande får denna kränkning vägas mot vikten av att gravrättsinnehavaren blir antecknad som innehavare av rätten till gravplatsen. Att gravrättsinnehavaren får bibehålla gravrätten och därmed kan utöva sina lagliga rättigheter får anses väga tyngre än den integritetskränkning som han eller hon utsätts för. Skylttexten bör vara så kortfattad som möjligt och begränsas till en uppmaning till besökaren av gravplatsen att ta kontakt med kyrkorådet. Vidare anges i svaret att det i sammanhanget är särskilt värt att understryka att skylttexten endast anmodar besökaren att kontakta huvudmannen anledningen till anmodan anges dock inte, varför det integritetskränkande inslaget i åtgärden starkt kan ifrågasättas och att arbetsgruppen i förarbetena var positiva till åtgärden med skyltning på gravplatsen. Det framhålls också att om huvudmannen förlorar möjligheten att skylta gravplatser där det saknas GI, kommer huvudmannens möjligheter att finna okända GI om inte helt tillintetgöras, så i vart fall mycket

6 BESLUT 6 (7) Dnr: kraftigt försämras. Detta vore av naturliga skäl varken positivt för huvudmannen eller GI som då löper betydligt större risk att förlora sin gravplats. Länsstyrelsens bedömning: Grängesbergs kyrkogård tillkom under 1920-talet. Arkitekt var Lars Israel Wahlman, en av den tidens mest kända arkitekter. Kyrkogården är belägen på en kulle i vars ena ände det finns ett gravkapell i 20-tals klassicistisk stil. Kyrkogården omges av storståtliga granar och i den inre utformningen är en 60 meter lång terrassering framträdande. Terrassen har formen av en mur som avbryts av stentrappor, varav en av dess har en monumental karaktär som poängterar anläggningens storslagenhet. Även gravkvarter och andra delar är särpräglade. Under slutet av 1960-talet utvidgades kyrkogården genom att gravar från den tidigare och äldsta kyrkogården flyttades till nuvarande plats inom kyrkogårdens sydöstra del. Tillkomsten av denna del föranleddes av rasrisk på den tidigare kyrkogården. Kyrkogårdens monumentala karaktär speglar väl tidens omständigheter i samhället Grängesberg som en manifestation av ortens framgångsrika gruvbolag. Hos gruvbolaget fanns därtill ett stort mått av filantropi som även återfinns i bostäder och samlingslokaler. Kyrkogården har ett högt kulturhistoriskt värde. Grängesberg har under ett flertal år haft en kraftig avfolkning och när församlingen började med att eftersöka gravrättsinnehavare var det ca gravplatser som saknade innehavare. Ett flertal gravrättsinnehavare har därefter kontaktat församlingen och gravskötselavtal har tecknats eller så har gravrätten återlämnats. I dag återstår ca 300 gravar där man inte har fått tag i någon gravrättsinnehavare. Enligt uppgift från församlingen har man, vid eftersökning av gravrättsinnehavare, följt de rekommendationer som beskrivs i Församlingsförbundets handbok. Skötseln av häckar, som klippning och rensning, görs en gång per år och påbörjas efter midsommar. Vad gäller bilkörning på kyrkogården så är det tillåtet från en ingång till kyrkogården, detta för att tillse att även personer med nedsatt rörelseförmåga ska kunna ta sig dit då kyrkogården från den andra ingången är kuperad. Skötselansvaret för gravar och okända gravrättsinnehavare: Vid Länsstyrelsens tillsyn på plats kunde konstateras att det satt skyltar vid gravar där det anges att man vill ha kontakt med gravrättsinnehavaren och ytterligare information fanns på anslagstavla. Vid dessa gravar fanns det högt gräs. Vid besöket så uppgav representanter för församlingen att man tidigare hade klippt gräset vid de gravplatser som saknade gravrättsinnehavare men att ekonomin inte har möjliggjort att man har kunnat fortsätta. Det är en gravrättsinnehavarens skyldighet att sköta gravplatsen och inte huvudmannens. Det finns inga gamla åtaganden om gravskötsel som ingicks före år 2000 och som ingår i begravningsverksamheten, för dessa gravar. Länsstyrelsen har dock full förståelse för att det kan uppfattas som ovårdat när så pass många gravar inte sköts. Det är ca 300 gravplatser som saknar gravrättsinnehavare, till skillnad mot andra kyrkogårdar där det kan vara fråga om några få gravar som saknar innehavare. Länsstyrelsen anser inte att det kan riktas kritik mot församlingen på grund av detta då skötseln av gravarna inte ska betalas av begravningsavgiften. Vad gäller församlingens arbete och tillvägagångssätt med att återfinna okända gravrättsinnehavare så följer detta de rekommendationer som finns, men inte förarbetena till begravningslagen. Länsstyrelsen kan inte finna annat än att

7 BESLUT 7 (7) Dnr: Gränge-Säfsnäs församling har eftersökt gravrättsinnehavare på så sätt att detta står i strid mot vad som anges i förarbetena till begravningslagen. Länsstyrelsen anser dock inte att församlingen kan klandras för detta då deras eftersökning har skett i enlighet med de rekommendationer som gjorts i Svenska kyrkans Församlingsförbunds handbok. Anordningar som fontän, sandgångar m.m.: Församlingen har de senaste åren använt stora belopp för att återställa den tidigare nämnda terrassen och dess trappor. Beaktande av att terrassen och trapporna är ett bärande motiv i kyrkogårdens arkitektoniska gestaltning och att de har en stor betydelse för upplevelsen av kyrkogårdens struktur och storslagna utformning så anser Länsstyrelsen att underhållet av t.ex. fontänen och sandgångarna inte har samma betydelse. Dock föreligger behov av att församlingen på sikt ser till att detta åtgärdas. Lämpligtvis bör församlingen se till att det upprättas en vård- och skötselplan som underlag för att ta tillvara de kulturhistoriska värdena på kyrkogården. Skötsel av häckar, bilåkning på kyrkogården: Vid Länsstyrelsens besök kunde konstateras att det i några av häckarna växte ogräs och att vissa av häckarna var oklippta. Församlingen har uppgett att häckarna rensas och klipps en gång per år, från midsommar och framåt. Frågan om hur ofta en häck ska rensas och klippas är också en fråga om tycke och smak. Vissa personer upplever det som ovårdat om det inte görs två gånger per år medan andra anser att det är tillräckligt med en gång per år. Frågan som måste ställas är om det kan anses att begravningsplatsen hålls i ordnat och värdigt skick om en häck inte rensas eller klipps mer än en gång per år, Länsstyrelsen kan inte finna att Grängesbergs kyrkogård, vad gäller häckarna, får anses vara i oordnat och ovärdigt skick. Vad gäller bilåkning på kyrkogården så är vägen enskild och ägs av församlingen. Enligt Trafikförordningen (1998:1276) 10 kap 10 så är det ägaren av vägen som ska avgöra om trafik med motordrivna fordon eller ett visst slag av fordon eller vissa slag av sådana fordon får äga rum. Hur man överklagar: Detta beslut kan överklagas till Regeringen, Socialdepartementet, enligt bilaga (Formulär 6). I den slutliga handläggningen av detta ärende har deltagit rättsenhetschef Inger Svanström, beslutande, länsantikvarie Ulf Löfwall och jurist Ulla Nilsson, föredragande. Inger Svanström Ulla Nilsson