Remissvar på nettodebiteringsutredningens betänkande: Beskattning av mikroproducerad el m.m.

Transkript

1 Ert dnr: Fi2013/2381 Stockholm Skatte- och tullavdelningen Ulf Olovsson Finansdepartementet Stockholm STOCKHOLM Remissvar på nettodebiteringsutredningens betänkande: Beskattning av mikroproducerad el m.m. Sammanfattning av Naturskyddsföreningen synpunkter: Naturskyddsföreningen välkomnar ambitionen att stödja mikroproduktion av småskalig förnybar el. Vi beklagar dock att utredningen föreslår ett system med avsevärt lägre ekonomiska incitament och betydligt större komplexitet än nettodebitering. Utredaren bedömer själv potentialen i sitt huvudförslag till en blygsam ökning av dagens solelproduktion i Sverige som skulle innebära att vi kom upp i en produktion som motsvarar enbart cirka 8 procent av Danmarks kapacitet. Det är anmärkningsvärt att utredaren lämnar ett förslag med så låg potential. Ambitionen måste vara mycket högre än så och förslaget motsvarar inte förväntningarna i uppdraget. Utredningen har många brister. Flera beräkningar kan ifrågasättas, vilket leder dels till en felaktig jämförelse mellan de två utredda alternativen, dels till en kraftig underskattning av potentialen för båda alternativen. Potentialen är lyckligtvis större än utredningen ger sken av, men inte tillräcklig. Nettodebitering har en potential som är betydligt större än utredarens huvudalternativ eftersom det ger tydligare och enklare incitament för dem som skall investera i småskalig elproduktion. Naturskyddsföreningen menar att regeringen bör föreslå att införa nettodebitering. Det är ett pedagogiskt, lättförståeligt system som även skapar rätt ekonomiska incitament att investera i mikroproduktion. Komplexiteten i det föreslagna

2 systemet är hög och illustreras inte minst av utredningens egna svårigheter att beräkna lönsamheten och potentialen. Nettodebitering fungerar bevisligen redan i flera andra EU-länder; att Sverige skulle göra en annan tolkning förefaller märkligt. Utredningen nådde sina slutsatser i ett läge med osäkerhet kring de EU-rättsliga förutsättningarna. Det är naturligt att slutsatserna därför bör omprövas i ljuset av ny kunskap efter den dom som kom i somras, och med ambitionen att följa Danmarks, Hollands och Belgiens goda exempel. Utredningens förslag innehåller dåligt motiverade begränsningar som försvagar incitamenten för mikroproducerad el i onödan. Det gäller gränsen på kwh samt att 63A gäller också lantbruk och företag. Naturskyddsföreningen menar slutligen att skattskyldigheten bör ligga på elhandelsbolaget, vilket skulle förenkla för konsumenten och vara ett steg mot en samlad faktura med enbart rörligt elpris. Det är också elhandelsbolagen som konsumenten har en marknadsmässig relation till och som konsumenten har möjlighet att välja bort. Det skapar en tydlig prissignal och bättre förutsättningar för aktiva elkunder med tydligare incitament att hushålla med elen. Det vore en energieffektiviseringsfrämjande reform. Ett förslag som missar målet Naturskyddsföreningen har tagit del av Finansdepartementets remiss av nettodebiteringsutredningens betänkande Beskattning av mikroproducerad el m.m. SOU 2013:46. Naturskyddsföreningen välkomnar utredningen, och regeringens ambition att skapa förbättrade förutsättningar för mikroproduktion av förnybar el. Det är ett viktigt litet steg i rätt riktning. Det förslag utredningen lämnar lever dock inte upp till vad utredningsdirektivet, liksom Naturskyddsföreningen, efterfrågar. Förslaget i sin nuvarande form bedöms av utredaren själv inte bidra nämnvärt till förbättrade villkor för mikroproducenter. Vi välkomnar att utredningen föreslår ett årsbaserat system. Det är av stor vikt inte minst för solelproducenter att årstidsvariationerna i produktion respektive konsumtion kan kvittas mot varandra när nettokonsumtionen beräknas. Men för att 2

3 realisera potentialen krävs nettodebitering där en kwh enkelt kan kvittas mot en kwh. Därför är det ytterst beklagligt att inte detta är utredarens huvudförslag. Vi anser att ett nettodebiteringssystem bör införas snarast möjligt. Aspirerande och befintliga mikroproducenter har väntat länge på ett nettodebiteringssystem, och sett grannländer som Danmark utveckla en solelmarknad vi är långt ifrån i Sverige. Även Sverige behöver en sådan startmotor för att få privatpersoner att investera i egen elförsörjning. Vi hoppas få se en sådan proposition från regeringen under hösten Vi beklagar därför att utredningen argumenterar emot nettodebitering, och istället föreslår ett skatteersättningssystem som både är mer krångligt och ger sämre incitament, och därför inte kommer att leva upp till den potential som är nettodebiteringens syfte. Nettodebitering fungerar redan i fler andra europeiska länder som lyder under samma direktiv utredningen menar utgör hinder. En ny dom i EU-domstolen öppnar också möjligheten för nya tolkningar. Nettodebitering bör införas Nettodebitering är ett system som är mycket enkelt för mikroproducenter att förstå, och ger rimliga villkor för att investera i mikroproduktion. Det kan pedagogiskt jämföras med en bank, där mikroproducenten kan spara sin el vid perioder av överskott, för att sedan ta ut motsvarande mängd el senare vid perioder av underskott i den egna produktionen. En kilowattimme motsvarar alltid en kilowattimme, och enbart nettokonsumtionen på årsbasis debiteras och beskattas. Det är enkelt, och skapar tydliga och lättförutsägbara villkor för den som överväger att investera i en produktionsanläggning. Utredningen drar emellertid slutsatsen att ett sådant system skulle strida mot EU:s momsskattedirektiv, och avråder från att det införs. Att momsbefria mikroproduktion av el är inte genomförbart med gällande direktiv, menar utredningen. Utredningen hänvisar dock till vissa möjligheter att kunna kvitta momsen i det fall en mikroproducent kan anses bedriva ekonomisk verksamhet. Om så är fallet ansågs dock osäkert och var när utredningen pågick föremål för ett pågående rättsfall vid EU-domstolen. EU-domstolen kom dock med sin dom i målet (C-219/12) den 20 juni 1, bara några dagar efter att utredningen presenterat sitt betänkande. Domstolen konstaterar att 1 =SV&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=

4 mikroproduktion av el är att betrakta som ekonomisk verksamhet, vilket skulle kunna möjliggöra momsavdrag. Utredningen nådde sina slutsatser i ett läge med osäkerhet kring de EU-rättsliga förutsättningarna. Det är naturligt att slutsatserna därför bör omprövas i ljuset av ny kunskap. Nettodebitering har också sedan länge fungerat i bland annat i Danmark, Nederländerna och Belgien, som alla lyder under samma EU-direktiv som Sverige. Att Sverige skulle göra en helt annan tolkning förefaller märkligt; ambitionen bör vara att utnyttja möjligheten att införa ett system som faktiskt ger de incitament som behövs. Naturskyddsföreningen föreslår därför att nettodebitering införs. Det skulle ligga helt i linje med både Sveriges och EU:s energi- och klimatambitioner. Skatteavdrag ett krångligt alternativ med lägre potential Som rekommenderat alternativ till nettodebitering föreslår utredningen ett skatteersättningssystem, som bedöms ge likvärdiga förutsättningar men utan att riskera unionsrättsliga hinder. Det skulle onekligen vara bättre än att helt avstå från att införa varken detta eller nettodebitering. Förslaget om skatteersättningssystem är dock behäftat med ett antal problem. Förslaget går ut på att ett skatteavdrag görs i inkomstdeklarationen, motsvarande dubbla energiskatten på den mängd el som levererats till nätet och sedan köpts tillbaka under ett kalenderår. I kommuner med nedsatt energiskatt uppgår avdraget till 2,5 gånger energiskatten. Därutöver tillkommer den eventuella ersättning mikroproducenten får från elbolaget för sin överskottsel. Utredningen bedömer att detta medför en lönsamhet och därmed potential för investeringar i mikroproduktion jämförbar med nettodebitering. Naturskyddsföreningen delar inte den bedömningen utan anser att utredarens förslag ger sämre lönsamhet än ett årsbaserat nettodebiteringssystem. Detta är ett komplext förslag svårt att förstå för den som inte har fördjupade kunskaper i ekonomi. Det skapar en onödig risk för den som överväger att investera i en produktionsanläggning. Också den som kan göra en god investeringskalkyl för att bedöma lönsamheten i en investering får med det föreslagna systemet svårt att dra några säkra slutsatser. De godtyckligt satta gränserna för maxproduktion och ersättningsnivå kan enkelt ändras genom politiska beslut, medan ett nettodebiteringssystem upplevs som mer robust. Därtill blir mikroproducentens lönsamhetsbedömning med det föreslagna systemet än mer känslig för prisvariationer på elmarknaden, vilket lätt skapar osäkerhet inför en investering. Med nettodebitering blir värdet på en kwh alltid en kwh. 4

5 I det föreslagna systemet är lönsamheten lägre, bortsett från att den också är svårare att beräkna. Faktiskt så svår att utredningen själv har misslyckats med att räkna på sitt eget förslag. Allvarliga brister i utredningens kalkyler Utredningen anger det genomsnittliga elpriset för konsument till 1,305 kronor/kwh. Detta är alltså värdet på elen också med nettodebitering, där ju hela priset kvittas. Skatteavdraget i utredarens huvudförslag uppgår till dubbla energiskatten, det vill säga 29,3*2=58,6 öre/kwh. Mellanskillnaden på 71,9 öre kompenseras inte genom försäljning av elen efter Nordpools spotpris, där priset som regel pendlar mellan ca öre/kwh, plus ersättning för elcertifikat och nätnytta (några få öre till). Då solelsöverskottet för mikroproducenten är som störst (på sommaren) ges oftast de lägre priserna i spannet ovan. Utredningen konstaterar själv att det är stora skillnader i hur mycket en mikroproducent kan få betalt för sin överskottsel; en skillnad som alltså kommer kvarstå. Många elhandelsbolag köper inte mikroproducenters el till fullpris. Lönsamheten blir alltså omkring 20-40% lägre jämfört med ett nettodebiteringssystem, samt betydligt mer svårförutsägbar för mikroproducenten, vilket givetvis påverkar måluppfyllelsen kraftigt. Om regeringen trots allt väljer att gå vidare med skatteavdragsmodellen, bör därför ersättningen höjas till minst tre gånger dagens energiskatt för att i praktiken uppnå likvärdighet med nettodebitering, vilket utredaren eftersträvat men inte uppfyllt. Utredningen beräknar att nettodebitering och skatteavdrag skulle få ungefär samma effekt för en mikroproducent, men att dessa två alternativ inte skulle bidra nämnvärt till att förbättra lönsamheten för mikroproducenter. Det är anmärkningsvärt att utredningen lämnar ett förslag den själv konstaterar inte når de resultat som utredningsdirektivet efterfrågar. Lyckligtvis är den slutsatsen felaktig, baserad på en serie räknefel och orimliga antaganden. Detta gäller för beräkningarna av solel: Lönsamheten beräknas på 10 år trots att en solcellsanläggning har en livslängd på omkring 30 år. Elpriset förväntas inte stiga under tiden. Hälften av den producerade elen beräknas användas direkt av producenten. Det är orimligt mycket för många mikroproducenter, inte minst de som eftersträvar nollenergihus, vilket bör uppmuntras. I kalkylerna saknas ersättningen för elen (spotpriset, med eventuellt avdrag från leverantören) samt ersättningen för nätnytta och elcertifikat. 5

6 ROT-avdrag har inte dragits på investeringskostnaden, vilket har betydelse för många potentiella mikroproducenter, om än inte alla. En kalkylränta på 4 % i en privatekonomisk kalkyl kan anses ganska hög. Nuvärdet av undvikna köp av el till följd av egenproduktion har beräknats på hela produktionen, utan hänsyn till den del som säljs och sedan köps tillbaka. Den skatteersättning som utgår i beräkningarna är felaktigt beräknad baserad på utredningens eget förslag. Den är beräknad på en 5 kw anläggning 2 trots att övriga värden i tabellen på s. 207 anges för 1 kw. Nuvärdet av skattereduktionen ( kr) baseras på värden från den exempelanläggning som beskrivs tidigare i utredningen (s ). Nuvärdet är beräknat på en årlig skattereduktion på kr, vilket motsvarar dubbla energiskatten av kwh, vilket är den antagna överskottselen som kvittas i exempelanläggningen på 5 kw. Tabellen bygger i övrigt på värden per kw; skattereduktionen är alltså fem gånger för hög. Skattereduktionen antas vidare inte påverkas av antal fullasttimmar, vilket är felaktigt. Mängden överskottsel, och därmed skattereduktionen, påverkas naturligtvis av mängden producerad el. Det är anmärkningsvärt dels att dessa räknefel inte har uppdagats, dels att inga egentliga känslighetsanalyser har gjorts (de känslighetsanalyser som presenteras undersöker bara kalkylränta och avskrivningstid, inte anläggningsstorlek, produktion, andel överskottsel eller energiprisutveckling). De lönsamhetsberäkningar som dessa antaganden leder till blir felaktiga. Det påverkar såväl potentialbedömningen som jämförelsen med nettodebitering. Om dessa felaktigheter korrigeras, uppnås helt andra resultat. Lönsamheten ökar betydligt för mikroproducenten i båda alternativen. Skillnaden blir också betydligt större mellan nettodebitering och skattereduktion med dessa värden; nettodebitering framstår allt tydligare som det bästa förslaget. 2 Årsproduktion kwh motsvarar i storleksordningen en 5 kw anläggning med dagens teknik och svenska solförhållanden. 6

7 Tabell 1 Alternativ lönsamhetsberäkning av skattereduktionsförslaget. I denna beräkning följer elpris och skatt räntan. Kalkylen blir här helt annorlunda. Källa: Bengt Stridh, Bengts Villablogg <bengts.blogg.viivilla.se> Med andra antagna värden förändras kalkylen till det bättre. Det kan argumenteras för att 30 års avskrivningstid och 2 % ränta som används i tabell 1 är väl optimistiskt för en privatekonomisk kalkyl; där bör värdet möjligen ligga mellan uträkningen i tabellen och utredningens värden. Samtidigt ingår exempelvis inte eventuellt ROT-avdrag eller ersättning för elcertifikat i denna kalkyl. Samtidigt är lönsamhetsbedömningen av nettodebitering också felaktigt utförd. Utredningen räknar enbart på en kvittning av skatterna, trots att nettodebitering innebär att hela elpriset kvittas; kwh mot kwh. Med antagande om det elpris utredningen själv har använt, på 1,305 kr/kwh, blir värdet av nettodebiteringen vid kvittning av kwh kr, istället för de mellan till kr utredningen kommer fram till. För skattereduktionen blir motsvarande värde på kwh, med de värden som antas i tabellen ovan, kr. Skillnaden i detta exempel, är alltså ca 30 % högre ersättning för nettodebitering. Utredningen konstaterar att värdet för elen kan uppskattas till ca kr för båda systemen, och baserar sina slutsatser på det. Den viktiga slutsatsen av detta är alltså att nettodebitering är att föredra (även om också utredarens förslag är bättre än redovisat). 7

8 Underskattad potential Utredningen drar slutsatser om vilken potential det föreslagna systemet har för utbyggnad av småskalig förnybar elproduktion i Sverige. Den teoretiska potentialen anges till 37 TWh/år, den intermittenta potentialen till 13 TWh/år, och den ekonomiska potentialen med föreslaget skattereduktionssystem till högst 10,5 GWh/år. Det motsvarar en ökning med endast storleksordningen % av dagens mycket låga solelproduktion 3. Som vi har pekat på ovan bygger dock denna potentialbedömning på felaktiga beräkningar. Ett nettodebiteringssystem skulle ha stor potential att öka investeringarna i mikroproduktion. Danmark är ett bra exempel på potentialen, även om situationen i länderna inte är fullt ut jämförbar. Danmark har gynnats bland annat av ett högt elpris samt momsavdrag på själva installationen. Danmark har emellertid en installerad kapacitet på 450 MW, mot Sveriges 24 MW. En 40-50% ökning i Sverige skulle alltså innebära en total kapacitet på omkring 8 procent av Danmarks, trots att befolkningen är drygt hälften av Sveriges. Det är uppseendeväckande att utredningen föreslår ett system med så låg potential, när utredningsdirektivet tydligt fastslår att syftet är att öka produktionen av småskalig förnybar el. Utredningen konstaterar alltså indirekt att den misslyckats med uppdraget, då den inte tror på sitt eget förslag. Omotiverade gränser motverkar syftet Utredningen föreslår en gräns på kwh/år som högsta tillåtna mängd överskottsel som får kvittas. Det är en gräns som baseras på ett genomsnittshus och blir därför allt för låg för väldigt många hus. Det riskerar att skapa hinder för många potentiella mikroproducenter. Det finns som vi ser det inget skäl att sätta en sådan gräns. Den skapar hinder för flerbostadshus, hus med direktverkande el, lantbruk och många företag, liksom andra större fastigheter eller mikroproducenter med låg andel matchad elektricitet. Syftet med systemet är att gynna mikroproduktion, öka andelen förnybar el i systemet och utnyttja den potential till elproduktion som finns på redan exploaterad mark. Då är det kontraproduktivt att sätta omotiverat strikta begränsningar. Utredningen konstaterar själv att potentialen att ta hand om intermittent kraft är mycket stor, och att räkna på att hälften av mikroproducentens el kan direktkonsumeras måste anses som orimligt högt för 3 IEA:s solenergiprogram uppskattar produktionen i Sverige 2012 till ca 19 GWh, baserat på en installerad kapacitet (inklusive icke nätanslutna anläggningar) på 24 MW. IEA-PVPS A Snapshot of global PV Report IEA-PVPS T1-22:

9 många mikroproducenter. Flerbostadshus, lantbruk och företag har dessutom ofta säkringsstorlekar större än 63A, varför dessa bör kunna ges andra villkor. Gränsen på kwh är också satt baserad på antaganden om att hälften av elen i en solcellsanläggning på ett småhus kan användas direkt, och att hälften levereras på nätet för att senare köpas tillbaka. I nollenergihus, där produktionsanläggningen är dimensionerad för att möta husets elbehov på årsbasis, ligger direktkonsumtionen normalt på % 4 och inte de 50 % utredningen utgår från. Det får stor betydelse för hur stor solelanläggning gränsen kwh/år tillåter. Blunda inte för syftet med och nyttan av nettodebitering Utredningen innehåller en bedömning av samhällsnyttan. Den konstaterar att samhällsnyttan av att införa ett skattereduktionssystem kan ifrågasättas. Detta förhållande påverkas givetvis av ovanstående förändrade kalkyler. Men också med utredningens egna antaganden kan den slutsatsen ifrågasättas. Den enda nytta som anges beräknas som undviken skadekostnad för koldioxidutsläpp som undviks, givet att 10,5 GWh kolkraft undanträngs med detta system. Kostnaden anges till 100 kr per ton koldioxid, medan den svenska koldioxidskatten uppgår till kr per ton koldioxid. Om den istället användes i kalkylen skulle det öka kostnadseffektiviteten i jämförelse med andra åtgärder. Det innebär också att konsumtionsmönstret ändras på marginalen när hushållen investerar i solcellsanläggningar istället för i annan konsumtion som i normalfallet snarare ökar miljöpåverkan än tvärtom. Inte heller värderas arbetstillfällen och ökade momsintäkter som ökade investeringar i mikroproduktion skulle innebära. Slutligen beklagar vi att utredningen inte lämnat något förslag på hur andelsägd elproduktion kan inkluderas i systemet. Detta bör utredas separat för att kunna inkluderas i efterhand. Skattskyldigheten Utredningen innehåller också ett förslag om att flytta skattskyldigheten från elhandelsbolaget till elnätsbolaget. Vi välkomnar ambitionen att förenkla för konsumenten, men tror att en mer logisk reform vore att följa det danska exemplet och låta elhandelsbolaget administrera hela fakturan. Det är ju elhandelsbolaget som är elkonsumentens primära kontakt. Genom att samla hela elpriset på en faktura istället för som idag två, får konsumenten en tydligare prissignal och 4 Enligt uppgifter från nollenergihusägare och solelinstallatörer. 9

10 förståelse för sin elkostnad. Det stimulerar mer aktiva konsumenter med tydligare incitament att spara el. Det vore alltså en direkt energieffektiviseringsåtgärd. Denna reform bör kombineras med att de fasta avgifterna görs om till rörliga inbakade i det rörliga elpriset. Detta skulle ytterligare skapa incitament att spara el, till skillnad från idag där effektiviseringar påverkar en ganska liten del av det totala elpriset, och det är svårt att förstå hur ens elräkning kan minskas. Stockholm den 5 september 2013 Naturskyddsföreningen Mikael Karlsson Ordförande David Kihlberg Sakkunnig klimat 10