vid bygglovsprövning

Transkript

1 SW E D I SH E N V IR O N M EN T AL P R OT E C T IO N AG E NC Y SKRIVELSE Ärendenr: NV Förtydligande av MKBdirektivets genomförande vid bygglovsprövning Redovisning av Naturvårdsverkets regeringsuppdrag B E SÖ K: ST O C K H O LM -V ALH A L L AV ÄG E N 195 Ö ST E R SU N D F O R SK AR E N S V ÄG 5, HUS U B P O ST: ST O C K HO LM TEL: F AX: E-POST: R E G IST R AT O R@NAT U RV AR D SV E R K E T.SE IN T E R N E T: WWW. N AT U R V AR D SV E R K E T.SE

2 Innehåll SAMMANFATTNING 4 1 FÖRFATTNINGSFÖRSLAG Förslag till ändringar i plan- och bygglagen Förslag till ändringar i plan- och byggförordningen Förslag till ändringar i miljöbalken Förslag till ändringar i miljöbedömningsförordningen Övergångsbestämmelser 9 2 INLEDNING 10 3 UPPDRAGET OCH DESS GENOMFÖRANDE 11 4 BAKGRUND EU:s direktiv om miljöbedömningar Sveriges genomförande av MKB-direktivet Miljöbedömningar syfte och reglering 14 5 BEHOVET AV ETT FÖRTYDLIGANDE I DIREKTIVETS GENOMFÖRANDE Mark- och miljööverdomstolens bedömning att direktivet är otillräckligt genomfört Översiktsplaneutredningen om brister i direktivets genomförande Mark- och miljööverdomstolens prövning av Kolmårdenfallet Vilka krav i direktivet har inte genomförts i svensk lagstiftning? Rättsosäkerhet och risk att åtgärder med betydande miljöpåverkan genomförs utan miljöbedömning Bör detaljplanekravet utvidgas? Fortsatt otydlighet för ärenden som inte omfattas av uppdraget 19 6 FÖRSLAG Krav på undersökning om betydande miljöpåverkan inför förhandsbesked och bygglov Samråd ska inte krävas vid undersökning inför beslut om förhandsbesked eller bygglov Utvidgad talerätt för miljöorganisationer Vägledning för tillämpning av ett nytt regelverk 29 7 KONSEKVENSBEDÖMNING Hur många ärenden berörs? 31 2

3 7.2 Resursåtgång för en undersökning Författningsändringar och berörda aktörer Konsekvenser för hushåll Konsekvenser för verksamhetsutövare Konsekvenser för kommuner Konsekvenser för övriga offentliga aktörer Miljömässiga konsekvenser Överensstämmelse med EU-regelverk Särskild hänsyn för tidpunkt av ikraftträdande 35 3

4 Sammanfattning I skrivelsen lämnar Naturvårdsverket förslag på lag- och förordningsändringar som innebär att genomförandet av EU:s direktiv om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (MKB-direktivet) förtydligas och att en lucka i det svenska regelverket om miljöbedömningar täpps till. I dag kan kommunens byggnadsnämnd besluta om bygglov utan att en bedömning av betydande miljöpåverkan genomförs på det sätt som MKB-direktivet kräver för vissa särskilt angivna verksamheter och åtgärder. Denna brist har tidigare konstaterats av Mark- och miljööverdomstolen och Översiktsplaneutredningen. Förslagen i skrivelsen åstadkommer den koppling som i dagsläget saknas mellan å ena sidan plan- och bygglagens bestämmelser om detaljplanekravet, å andra sidan miljöbalkens och miljöbedömningsförordningens bestämmelser om när och hur undersökningar av betydande miljöpåverkan ska genomföras. Förslagen innebär att beslut om förhandsbesked och bygglov för sådana verksamheter och åtgärder som omfattas av MKB-direktivets bestämmelser och som vidtas utanför detaljplanelagt område, ska föregås av att byggnadsnämnden undersöker om genomförandet kan antas medföra betydande miljöpåverkan. Förslaget träffar verksamheter som inte är tillståndspliktiga enligt miljöbalken, men som omfattas av MKB-direktivets krav, däribland köpcentra, skidliftar, parkeringsanläggningar, hamnar för fritidsbåtar, hotellkomplex och nöjesparker. Undersökningen ska enligt förslaget göras i enlighet med befintliga bestämmelser i miljöbedömningsförordningen. Beslutet om förhandsbesked eller bygglov ska redovisa de omständigheter som talar för eller emot att verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Krav ska inte ställas på en sådan undersökning i de fall byggnadsnämnden avslår en ansökan. Förslaget innebär en mindre omfattande undersökning för bygglovsprövning än vad som genomförs vid detaljplanering, genom att krav inte ställs på ett undersökningssamråd med myndigheter och andra kommuner. Förslaget innebär ingen ny uppgift för byggnadsnämnden att i handläggning av ansökningar om bygglov och förhandsbesked bedöma om genomförandet kan antas medföra betydande miljöpåverkan. En sådan bedömning förutsätts göras i dag vid prövningen av om detaljplan krävs, men det saknas en reglering av hur bedömningen ska genomföras. Förslaget bedöms minska rättsosäkerheten och underlätta för kommuner att få in rätt underlag för sin handläggning. För att MKB-direktivets krav på offentliggörande ska genomföras, föreslås för dessa ärenden en vidgad talerätt för miljöorganisationer, så att rätten att överklaga överensstämmer med vad som gäller detaljplaner för motsvarande verksamheter. För att tillämpningen ska bli enkel, effektiv och likvärdig föreslås att Naturvårdsverket och Boverket i samverkan ska ta fram en vägledning om det föreslagna regelverket. 4

5 1 Författningsförslag 1.1 Förslag till ändringar i plan- och bygglagen Nuvarande lydelse Förslagen lydelse 4 kap. 2 Kommunen ska med en detaljplan pröva ett mark- eller vattenområdes lämplighet för bebyggelse och byggnadsverk samt reglera bebyggelsemiljöns utformning för 1. en ny sammanhållen bebyggelse med bygglovspliktiga byggnadsverk, om det behövs med hänsyn till bebyggelsens karaktär, omfattning eller inverkan på omgivningen, till behovet av samordning eller till förhållandena i övrigt, 2. en bebyggelse som ska förändras eller bevaras, om regleringen behöver ske i ett sammanhang med hänsyn till den fysiska miljö som åtgärden ska genomföras i, till åtgärdens karaktär eller omfattning eller till förhållandena i övrigt, 3. ett nytt byggnadsverk som inte är ett vindkraftverk, om byggnadsverket kräver bygglov eller är en annan byggnad än en sådan som avses i 9 kap. 4 a, och a) byggnadsverket eller dess användning får betydande inverkan på omgivningen eller om det råder stor efterfrågan på området för bebyggande, eller b) byggnadsverket placeras i närheten av en verksamhet som omfattas av lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor, och 4. en åtgärd som kräver bygglov vid nyetablering av en verksamhet som omfattas av lagen om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor. Trots första stycket 3 krävs det ingen detaljplan om byggnadsverket kan prövas i samband med en prövning av ansökan om bygglov eller förhandsbesked och varken byggnadsverket eller dess användning kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Lag (2018:1325). I fråga om åtgärder som anges i 4 kap. 34 andra stycket 1-8 ska byggnadsnämnden i en sådan prövning undersöka om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan enligt 6 kap miljöbalken. 5

6 9 kap. 39 Ett förhandsbesked som innebär att en åtgärd kan tillåtas ska innehålla 1. en upplysning om att förhandsbeskedet endast gäller om bygglov för åtgärden söks inom två år efter det att beslutet om förhandsbesked vann laga kraft, 2. en upplysning om att förhandsbeskedet inte innebär att åtgärden får påbörjas, och 3. de villkor som behövs för att förhandsbeskedet ska vara förenligt med de förutsättningar som gäller för den kommande bygglovsprövningen. Om förhandsbesked begärs för en åtgärd som anges i 4 kap. 2 tredje stycket inom ett område som inte omfattas av en detaljplan, ska beslutet redovisa de omständigheter som talar för eller emot att verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. 40 Av ett bygglov, rivningslov eller marklov ska det framgå 1. vilken giltighetstid lovet har, 2. om det ska finnas någon som är kontrollansvarig och i så fall vem eller vilka som är kontrollansvariga, och 3. att lovet inte innebär en rätt att påbörja den sökta åtgärden förrän byggnadsnämnden har gett startbesked enligt 10 kap. Lovet ska också innehålla de villkor och upplysningar som följer av 23, 36, 37 eller 38 eller behövs i övrigt. Om ett bygglov avser nybyggnad eller tillbyggnad av en bostadsbyggnad utanför ett område med detaljplan ska det, om det inte kan anses obehövligt med hänsyn till bullersituationen, även framgå beräknade värden för omgivningsbuller vid bostadsbyggnadens fasad och vid en uteplats om en sådan ska anordnas i anslutning till byggnaden. Lag (2014:902). Om ett bygglov avser sådan verksamhet eller åtgärd som anges i 4 kap. 2 tredje stycket inom ett område som inte omfattas av en detaljplan, ska beslutet redovisa de omständigheter 6

7 som talar för eller emot att verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. 13 kap. 12 En sådan ideell förening eller annan juridisk person som avses i 16 kap. 13 miljöbalken får överklaga ett beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan på grund av att planområdet får tas i anspråk för verksamheter eller åtgärder som anges i 4 kap. 34 denna lag. Första stycket gäller även beslut om bygglov eller förhandsbesked för verksamheter eller åtgärder som anges i 4 kap. 2 tredje stycket inom ett område som inte omfattas av en detaljplan. 16 kap. Föreskrifter om bygglov och förhandsbesked 7 a Regeringen får meddela föreskrifter om när en verksamhet eller åtgärd enligt 4 kap. 2 tredje stycket kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. 1.2 Förslag till ändringar i plan- och byggförordningen Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 6 kap. Undersökning av betydande miljöpåverkan 11 När byggnadsnämnden beslutar om förhandsbesked eller bygglov för sådan 7

8 verksamhet eller åtgärd som anges i 4 kap. 2 tredje stycket plan- och bygglagen (2010:900) inom ett område som inte omfattas av en detaljplan, ska nämnden vid sin bedömning av om verksamheten eller åtgärden medför en betydande miljöpåverkan ta hänsyn till det som anges i och miljöbedömningsförordningen (2017:966). 1.3 Förslag till ändringar i miljöbalken Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 6 kap. Bygglov och förhandsbesked för vissa verksamheter eller åtgärder Att undersöka om en betydande miljöpåverkan kan antas 48 En byggnadsnämnd som beslutar om bygglov eller förhandsbesked för verksamheter eller åtgärder som anges i 4 kap. 34 andra stycket 1-8 plan och bygglagen (2010:900) inom ett område som inte omfattas av en detaljplan ska undersöka om genomförandet kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. En sådan undersökning behöver dock inte göras om byggnadsnämnden anser att en betydande miljöpåverkan kan antas. 49 Undersökningen ska innebära att den som avser att bedriva verksamheten eller vidtar åtgärden tar fram ett underlag som visar omständigheter som talar för eller emot en betydande miljöpåverkan. 8

9 Regeringen kan med stöd av 8 kap. 7 regeringsformen meddela närmare föreskrifter om undersökningen. Beslut i frågan om miljöpåverkan 50 Byggnadsnämnden ska efter undersökningen avgöra om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. 1.4 Förslag till ändringar i miljöbedömningsförordningen Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 10 Vid en undersökning eller beslut om Vid en undersökning eller beslut om huruvida en verksamhet eller en åtgärd huruvida en verksamhet eller en åtgärd kan antas medföra en betydande kan antas medföra en betydande miljöpåverkan enligt 6 kap. 23 eller 26 miljöpåverkan enligt 6 kap. 23, 26 miljöbalken ska hänsyn tas till eller miljöbalken ska hänsyn 1. verksamhetens eller åtgärdens tas till utmärkande egenskaper, 1. verksamhetens eller åtgärdens 2. verksamhetens eller åtgärdens utmärkande egenskaper, lokalisering, och 2. verksamhetens eller åtgärdens 3. de möjliga miljöeffekternas typ och lokalisering, och utmärkande egenskaper. 3. de möjliga miljöeffekternas typ och utmärkande egenskaper. 1.5 Övergångsbestämmelser Förslaget innebär ändringar i flera lagar och förordningar. Övergångsbestämmelserna föreslås dock ha en samstämmig lydelse avseende samtliga berörda författningar. Bestämmelserna föreslås träda i kraft ååmmdd. De nya bestämmelserna föreslås inte ska tillämpas på ärenden respektive åtgärder som har påbörjats före ååmmdd. 9

10 2 Inledning Under senare år har såväl plan- och bygglagstiftningen som regelverket för miljöbedömningar varit föremål för upprepade utredningar och reformer. En bakomliggande orsak till genomförda förändringar av plan- och bygglagen och miljöbalken är de EU-direktiv som ställer krav på medlemsstaternas regelverk för miljöbedömningar och miljökonsekvensbeskrivningar. Trots successiva förändringar i den svenska lagstiftningen har det i flera sammanhang konstaterats att EU:s direktiv om miljökonsekvensbeskrivningar (MKB-direktivet) inte är genomfört på ett tillräckligt sätt. Naturvårdsverket har fått i uppdrag av regeringen att lämna förslag till ett förtydligande i detta genomförande just avseende bygglovsprövning av vissa typer av verksamheter och åtgärder som omfattas av MKB-direktivets bestämmelser. Uppdraget har inriktats mot att förtydliga hur byggnadsnämnden ska hantera frågan om betydande miljöpåverkan vid beslut om förhandsbesked eller bygglov för sådana verksamheter och åtgärder som omfattas av MKB-direktivet och som vidtas utanför detaljplanelagt område. Det handlar exempelvis om köpcentra, parkeringsanläggningar och nöjesparker. Syftet med och den eftersträvade effekten av våra förslag är att: säkerställa MKB-direktivets genomförande i svenska lagstiftning, stärka förutsägbarheten och rättssäkerheten i den svenska planprocessen, underlätta för kommuner att få in rätt underlag och pröva ansökningar. Mot bakgrund av det betydande reformarbetet på området, har arbetet i detta uppdrag haft den tydliga ambitionen att föreslå begränsade lagändringar och att åstadkomma ett smidigt regelverk som fungerar väl i befintligt system. 10

11 3 Uppdraget och dess genomförande Regeringen uppdrog 9 maj 2018 åt Naturvårdsverket att lämna förslag till förtydliganden i genomförandet av det s.k. MKB-direktivet (Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU av den 13 december 2011 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt). Kraven i MKBdirektivet som omfattas av uppdraget är de som kan medföra att en byggnadsnämnd, utifrån visst underlag och vissa kriterier, vid en bygglovsprövning ska bedöma om en åtgärd som omfattas av MKB-direktivet kan antas medföra en betydande miljöpåverkan och därmed även kan omfattas av krav på detaljplan. Förslaget ska innebära ett enhetligt och lättillämpat system för såväl enskilda som kommuner. Uppdraget ska genomföras i samarbete med Boverket. Naturvårdsverket har dock huvudansvaret för att samordna uppdraget. Uppdraget ska redovisas till Regeringskansliet (Miljö- och energidepartementet) senast den 21 december Uppdraget har genomförts i samarbete med Boverket av en projektgrupp med representanter för Naturvårdsverket och Boverket. Projektgruppen har bestått av Anders Hallberg projektledare Naturvårdsverket, Beatrice Buskas, jurist Boverket, Ann Åkerskog, samhällsplanerare Naturvårdsverket, Annica Cornelius, jurist Naturvårdsverket, Julia Jourak, jurist Naturvårdsverket samt Anna Brunlöf, miljöekonom Naturvårdsverket. Inom uppdraget har ett dialogmöte hållits med en grupp sakkunniga bestående av Elisabet Weber, länsarkitekt Länsstyrelsen i Skåne län, Jenny Jernström, planeringsarkitekt Östersunds kommun, Josephine Nellerup, stadsbyggnadsstrateg Malmö stad samt Torun Signer, planhandläggare Länsstyrelsen i Västra Götalands län. Naturvårdsverket ansvarar ensamt för förslagen och övrigt innehåll i denna skrivelse. 11

12 4 Bakgrund 4.1 EU:s direktiv om miljöbedömningar Inom EU-rätten finns det två direktiv om miljöbedömningar som är relevanta för detta uppdrag. Det är dels det s.k. SMB-direktivet (Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/42/EG av den 27 juni 2001 om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan), dels det s.k. MKB-direktivet (Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU av den 13 december 2011 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt). SMB-direktivet syftar till att integrera miljöaspekter vid utarbetande och antagande av vissa planer och program vars genomförande kan antas medföra betydande miljöpåverkan. MKB-direktivet innehåller bestämmelser som ska säkerställa att en systematisk bedömning av miljöpåverkan genomförs för projekt som på grund av sin art, storlek eller lokalisering medför en betydande miljöpåverkan. För detta ändamål föreskrivs tillståndsplikt och krav på en bedömning av deras påverkan innan tillstånd ges. I bilaga I till direktivet finns en lista över de projekt som alltid kan antas medföra betydande miljöpåverkan och för vilka miljökonsekvensbedömning och tillståndsprövning är obligatoriskt. I bilaga II till direktivet finns en lista över de projekt där medlemsstaterna själva får bedöma från fall till fall eller med tillämpning av gränsvärden eller kriterier om en miljökonsekvensbedömning bör göras. Vid prövningen av om en miljökonsekvensbedömning ska göras för projekt som anges i bilaga II till direktivet ska de urvalskriterier som anges i bilaga III till direktivet tillämpas i en så kallad behovsbedömning. Sedan kodifieringen av MKB-direktivet har det ändrats genom ändringsdirektivet (Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/52/EU av den 16 april 2014 om ändring av direktiv 2011/92/EU om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt). Denna direktivsändring trädde i kraft den 15 maj 2014 och skulle ha implementerats i medlemsstaternas lagstiftning senast den 16 maj Som en konsekvens har i svensk rätt tillkommit ett nytt 6 kap. i miljöbalken och följdändringar i sektorslagstiftningar samt en ny miljöbedömningsförordning (2017:966), förkortad MBF. 4.2 Sveriges genomförande av MKBdirektivet MKB-direktivet har i huvudsak genomförts genom bestämmelser i miljöbalken. Vissa projekt, t.ex. anläggande av en nöjespark, ett köpcentrum eller ett projekt för sammanhållen bebyggelse omfattas dock inte av tillståndsprövning enligt miljöbalken eller annan lagstiftning. I de fallen har MKB-direktivet genomförts genom att det ställs krav på detaljplan om ett byggnadsverk eller dess användning kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Det ska inom ramen för 12

13 planförfarandet göras en strategisk miljöbedömning, om genomförandet av planen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. När bygglov eller förhandsbesked söks, ska byggnadsnämnden alltså pröva om åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan i MKB-direktivets mening. Om så är fallet ska ansökan om bygglov avslås med hänvisning till att det krävs detaljplan. Denna aspekt av detaljplanekravet avser inte enbart sådana verksamheter eller åtgärder som listas i bilaga II till MKB-direktivet, utan för byggnadsverk generellt. När den nya plan- och bygglagen beslutades år 2010 förtydligades bestämmelserna så att det framgår att kravet på detaljplan aldrig kan ersättas av en prövning i ett ärende om bygglov eller förhandsbesked om byggnadsverket kan antas medföra en betydande miljöpåverkan De verksamheter och åtgärder som omfattas av MKBdirektivets bestämmelser Även om detaljplanekravet gäller alla byggnadsverk som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, så anges i 4 kap. 34 plan och bygglagen (2010:900), förkortad PBL, vissa typer av verksamheter och åtgärder för vilka särskilda krav på miljöbedömning gäller vid upprättande av detaljplan. Bestämmelsen har tillkommit för att genomföra MKB-direktivet och den lista som finns i bilaga II till direktivet över de projekt där medlemsstaterna själva får bedöma från fall till fall eller med tillämpning av gränsvärden eller kriterier om en miljökonsekvensbedömning bör göras. Dessa särskilda bestämmelser gäller om planområdet får tas i anspråk för: 1. industriändamål, 2. ett köpcentrum, en parkeringsanläggning eller något annat projekt för sammanhållen bebyggelse, 3. en skidbacke, skidlift eller linbana med tillhörande anläggningar, 4. en hamn för fritidsbåtar, 5. ett hotellkomplex eller en fritidsby med tillhörande anläggningar, utanför sammanhållen bebyggelse, 6. en permanent campingplats, 7. en nöjespark, 8. en djurpark, 9. en spårväg, eller 10. en tunnelbana. 1 Proposition 2009/10:170, sid

14 4.3 Miljöbedömningar syfte och reglering Syftet med miljöbedömningar är att integrera miljöaspekter i planering och beslutfattande så att en hållbar utveckling främjas. Miljöbedömningar bidrar till att: miljökvalitetsmålen kan uppnås, berörda får komma till tals vid planering och prövning, alternativ vägs mot varandra, synergieffekter tas till vara och konflikter mellan olika intressen hanteras, förutsättningarna förbättras att klara framtida förändringar. I miljöbalken finns bestämmelser om två olika former av miljöbedömningar. För planer och program ska en strategisk miljöbedömning göras. För verksamheter och åtgärder, i första hand tillståndspliktiga sådana, ska en specifik miljöbedömning göras. I båda fall gäller kravet om genomförandet kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. För att klargöra om betydande miljöpåverkan kan antas ska en undersökning 2 genomföras, utifrån bestämmelser i MBF Undersökning inför strategisk miljöbedömning av planer Enligt 6 kap. 3 miljöbalken ska en myndighet eller en kommun som upprättar eller ändrar en plan eller ett program göra en strategisk miljöbedömning om genomförandet kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Kommunen ska undersöka om genomförandet av planen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Undersökningen ska innebära att kommunen identifierar omständigheter som talar för eller emot en betydande miljöpåverkan och samråder i frågan med de kommuner och myndigheter som kan antas bli berörda av planen eller programmet. Kommunen ska vid sin bedömning av om planen medför en betydande miljöpåverkan ta hänsyn till det som anges i MBF. Kommunen ska efter undersökningen i ett särskilt beslut avgöra om genomförandet av planen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Beslutet ska redovisa de omständigheter som talar för eller emot en betydande miljöpåverkan och ska göras tillgängligt för allmänheten Undersökning inför specifik miljöbedömning för verksamheter och åtgärder Enligt 6 kap. 23 miljöbalken ska den som avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd som är tillståndspliktig undersöka om denna kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Det innebär att verksamhetsutövaren identifierar, bedömer och dokumenterar miljöeffekter efter samråd med myndigheter, särskilt berörda och allmänhet. Vad undersökningen ska ta hänsyn till regleras i MBF. Länsstyrelsen avgör i ett särskilt beslut om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. 2 Motsvarar MKB-direktivets behovsbedömning. 14

15 5 Behovet av ett förtydligande i direktivets genomförande 5.1 Mark- och miljööverdomstolens bedömning att direktivet är otillräckligt genomfört Mark- och miljööverdomstolen konstaterade 2016 i sitt yttrande över promemorian Miljöbedömningar (Ds 2016:25) att MKB-direktivet är otillräckligt genomfört i svensk lagstiftning: Enligt 4 kap. 34 PBL ska en miljöbedömning göras för vissa typer av anläggningar. Bestämmelsen har tillkommit för att genomföra artikel 4.2 och bilaga II punkt 12 i MKB-direktivet. I artikel 4 finns bestämmelser om hur den s.k. behovsbedömningen ska ske och att myndigheters bedömning ska göras tillgänglig för allmänheten. I PBL saknas bestämmelser som motsvarar kraven i artikel 4. Enligt gällande lagstiftning behöver kommunen varken genomföra en undersökning, hålla samråd eller offentliggöra sin bedömning. Detta innebär att direktivets implementering är otillräcklig. Den föreslagna lagstiftningen borde alltså även ange hur behovsbedömningen enligt 4 kap. 34 PBL ska ske. 3 Gällande detaljplaner har dessa brister i direktivets genomförande åtgärdats genom ändringar som beslutades under år 2017 i 4 kap. 33 b PBL och i 2 kap. 5 planoch byggförordningen (2011:338), förkortad PBF. 4 För byggnadsnämnders beslut om bygglov och förhandsbesked för sådana anläggningar som listas i bilaga II till direktivet gjordes dock inga motsvarande lagändringar. 5.2 Översiktsplaneutredningen om brister i direktivets genomförande Regeringen tillsatte i januari 2017 en särskild utredare (Översiktsplaneutredningen) med uppdrag att lämna förslag på hur översiktsplaneringen kan utvecklas inklusive frågan om hur kommunen kan ges större möjligheter att besluta om en tillkommande eller befintlig bebyggelse behöver regleras med en detaljplan. I sitt betänkande Detaljplanekravet, SOU 2017:64, behandlade utredningen bl.a. frågan om MKB-direktivet och bygglovsprövningen: Det finns brister i genomförandet av MKB-direktivet i PBL. Gällande rätt gör det möjligt att ge bygglov för sådana åtgärder som omfattas av MKBdirektivet utan att byggnadsnämnden behöver tillämpa de kriterier som ska 3 Mark- och miljööverdomstolen, yttrande , Dnr: 2016/641 4 Se prop. 2016/17:200 15

16 ligga till grund för att avgöra om projektet behöver miljöbedömas, vilket inte är förenligt med direktivet. Det leder i sin tur till att åtgärder i vissa fall kan komma att genomföras utan föregående miljöbedömning, trots att en sådan bedömning ska ske enligt MKB-direktivet. 5 I syfte att åtgärda de identifierade bristerna i direktivets genomförande, föreslogs i SOU 2017:64 ett antal förändringar i PBL. Regeringen har inte gått vidare med Översiktsplaneutredningens förslag i denna del för att genomföra MKB-direktivets krav. 5.3 Mark- och miljööverdomstolens prövning av Kolmårdenfallet Frågan om det var tillräckligt att pröva en åtgärd genom ett bygglov eller om åtgärden behövde föregås av planläggning prövades i Mark- och miljööverdomstolens dom den 28 oktober 2016 i mål nr P , det s.k. Kolmårdenfallet. Målet avsåg en ansökan om bygglov för uppförande av en bergoch dalbana vid Kolmårdens djurpark. Efter överklagande fann Mark- och miljööverdomstolen att berg- och dalbanan utgjorde ett sådant byggnadsverk vars användning kunde antas medföra en betydande miljöpåverkan. Prövningen av åtgärden kunde därmed inte göras i samband med ansökan om lov utan föregående detaljplanering. När det gäller frågan om huruvida berg- och dalbanan kunde antas medföra en betydande miljöpåverkan hänvisade Mark- och miljööverdomstolen i domen till MKB-direktivet. Genom att Mark- och miljööverdomstolen i domen direkt hänvisar till de kriterier som används i bilaga III till MKB-direktivet blir det uppenbart att direktivets bestämmelser om behovsbedömning inte har genomförts för de fall när en ansökan om bygglov ska prövas mot kravet på detaljplan Vilka krav i direktivet har inte genomförts i svensk lagstiftning? Krav på behovsbedömning Enligt MKB-direktivet behöver vissa projekt behovsbedömas. Behovsbedömningen syftar till att säkerställa att en miljökonsekvensbedömning endast krävs för projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Kravet på behovsbedömning har i svensk lagstiftning genomförts genom bestämmelserna om undersökning i miljöbalken och MBF. Dessa svenska bestämmelser träffar dock inte alla verksamheter och åtgärder som omfattas av 5 SOU 2017:64, sid Analysen av Mark- och miljööverdomstolens dom är hämtad från Översiktplaneutredningens betänkande, SOU 2017:64, sid

17 direktivet. Bristen gäller sådana verksamheter och åtgärder som varken är tillståndspliktiga enligt miljöbalken eller för vilka ett strikt detaljplanekrav gäller, utan som kan prövas genom bygglov eller förhandsbesked. Det saknas en koppling mellan 4 kap. 2 andra stycket PBL (som medger att byggnadsverk kan prövas utan detaljplan genom bygglov eller förhandsbesked, under förutsättning att betydande miljöpåverkan inte kan antas) och de delar i miljöbalken och MBF som reglerar miljöbedömningar. Gällande rätt gör det möjligt att ge bygglov för ett projekt som omfattas av MKBdirektivet utan att byggnadsnämnden behöver tillämpa de kriterier som ska ligga till grund för att avgöra huruvida projektet behöver miljöbedömas. Detta är inte förenligt med direktivet (artikel 1.4 a i ändringsdirektivet). MKB-direktivet har således inte genomförts fullt ut när det gäller behovsbedömningen (se 4 kap. 2 andra stycket PBL jämfört med art. 4 i MKB-direktivet) Krav på underlag MKB-direktivets bilaga III som listar de urvalskriterier som anges i artikel 4.3 (ändrad i ändringsdirektivet) har införlivats i svensk rätt genom MBF. Direktivets bestämmelser om själva genomförandet av behovsbedömningen bedöms vara korrekt genomförda i svensk rätt Krav på offentliggörande Enligt artikel 4.4 i direktivet ska medlemsstaterna säkerställa att bedömningen av miljöpåverkan ska tillgängliggöras för allmänheten. Bestämmelsen har ändrats något genom ändringsdirektivet, artikel 4.5, men kravet på beslutets offentliggörande står kvar. I direktivets ingress hänvisas till Århuskonventionen 7 och dess mål att garantera allmänhetens rätt att delta i beslut i miljöfrågor. I direktivet anges i anslutning till detta att särskilt icke-statliga miljöskyddsorganisationers deltagande bör främjas. Århuskonventionen innehåller bl.a. bestämmelser om rätt till domstolsprövning. Det svenska genomförandet av Århuskonventionen har skett stegvis, bl.a. genom att reglerna om miljöorganisationers talerätt har förtydligats och utvidgats. Det skedde senast år 2010 efter en dom i EU-domstolen 8 som funnit att de dåvarande bestämmelserna i miljöbalken om miljöorganisationers talerätt stred mot det dåvarande MKB-direktivets bestämmelser om den berörda allmänhetens deltagande i beslutsprocesser (prop. 2009/10:184). MKB-direktivet reglerar inte i vilken form offentliggörandet av en bedömning om betydande miljöpåverkan ska ske. Så som direktivets bestämmelser har införlivats i 7 FN:s konvention om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor 8 EU-domstolens avgörande föranleddes av en begäran om förhandsavgörande som framställts av Högsta domstolen i ett mål mellan Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening och Stockholms kommun avseende tillstånd till anläggande av en kraftledningstunnel. I Högsta domstolen uppkom frågan om den svenska talerättsbestämmelsens förenlighet med Århuskonventionen och unionsrätten i form av MKB-direktivet. 17

18 svensk rätt, ska denna bedömning vara en del av tillståndsprövningen, eller som en del av den antagna planen. Bedömningen om betydande miljöpåverkan kan överklagas tillsammans med planen eller tillståndsbeslutet. Enligt PBL (13 kap. 12 ) har miljöorganisationer som uppfyller vissa i miljöbalken angivna krav rätt att överklaga ett beslut om en detaljplan som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan på grund av att planområdet får tas i anspråk för verksamheter eller åtgärder som anges i 4 kap. 34 PBL. I PBL finns bestämmelser om hur beslut om bl.a. bygglov eller förhandsbesked ska kungöras, se 9 kap och b. Bestämmelserna bygger på ett system som är säreget för PBL. Det som enligt denna ordning är problematiskt i förhållande till MKB-direktivet, är att kretsen av personer som enligt PBL:s säregna system kan överklaga ett beslut om bygglov eller förhandsbesked är begränsad. 9 I detta sammanhang är det väsentligt att konstatera att miljöorganisationer saknar rätt att överklaga sådana beslut. Naturvårdsverkets bedömning är att den begränsade krets som enligt PBL har möjlighet att överklaga beslut om bygglov och förhandsbesked inte motsvarar MKB-direktivets krav, när det gäller just de verksamheter och åtgärder som omfattas av direktivet (vilka listas i 4 kap. 34 PBL). 5.5 Rättsosäkerhet och risk att åtgärder med betydande miljöpåverkan genomförs utan miljöbedömning Att PBL i dagsläget inte reglerar på vilket sätt eller enligt vilka kriterier som byggnadsnämnden vid en bygglovsprövning ska avgöra om betydande miljöpåverkan kan antas, orsakar rättsosäkerhet som det s.k. Kolmårdenfallet visat. Det kan också få som konsekvens att åtgärder som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan inte genomgår en miljöbedömning. Det finns skäl att anta att byggnadsnämnderna i dag vid prövningar i det enskilda fallet inte använder, eller enbart till viss del uppfyller/använder, MKB-direktivets krav på underlag vid en prövning av om en åtgärd har betydande miljöpåverkan. Naturvårdsverkets erfarenhet är att det finns fall när byggnadsnämnder vid prövningar av bygglov och förhandsbesked enbart gör bedömningar utifrån rådande översiktsplan. Det innebär att åtgärder kan få komma till stånd utan att nämnden haft rätt underlag för att bedöma projektets påverkan på miljön. När väl åtgärden har genomförts kan miljö- och naturvärden som skulle ha bevarats genom ett mer omfattande underlag, ha förlorats. 9 Bestämmelser om vem som får överklaga beslut om bygglov finns i 42 förvaltningslagen (2017:900). I förvaltningslagen anges att man ska vara berörd. Att vara berörd fastställs sedermera av praxis. Enligt fast praxis anses beslut avseende lov beröra ägare till fastighet som direkt angränsar den fastighet som avses med lovet. Även om en gata eller väg skiljer klagandens fastighet från den i ärendet aktuella eller från planområdets gräns brukar rätt att överklaga anses föreligga. Därutöver anses beslutet angå ägare till fastigheter i nära grannskap, om de är särskilt berörda med hänsyn till arten och omfattningen av den aktuella åtgärden, natur- eller trafikförhållandena på platsen m.m. 18

19 5.6 Bör detaljplanekravet utvidgas? En prövning genom detaljplaneläggning ger möjligheter till en samlad bedömning av samband och konsekvenser av avsedda förändringar i ett större sammanhang. Genom planprocessen garanteras att berörda myndigheter, allmänheten och olika intressenter får inflytande i processen. Den slutligt antagna detaljplanen ger också den enskilde markägaren tydliga spelregler. Det finns således en rad fördelar med att miljöbedömning sker inom en detaljplaneläggning. Dagens detaljplanekrav har dock utformats med utgångspunkten att detaljplan ska krävas i de fall då det är den mest lämpade beslutsformen. Större projekt bör normalt föregås av planläggning, medan kommunen bör kunna avstå från planläggning i flera fall när det är fråga om mindre åtgärder som inte har någon omgivningspåverkan av betydelse och där varken detaljplaneprocessen eller den färdiga detaljplanen tillför några väsentliga mervärden. Detaljplanen är således inte alltid den mest lämpade beslutsformen. Behovet av att reglera bedömningen av betydande miljöpåverkan för de verksamheter och åtgärder som omfattas av MKB-direktivet utgör i sig inget skäl för att frångå ovanstående utgångspunkt. Ett förtydligande av MKB-direktivets genomförande bör därför inte ske genom en skärpning av kravet på detaljplan. Tvärtom finns det skäl att underlätta för kommuner att pröva byggnadsverk i samband med bygglovsprövningen, så länge dessa inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Ur förenklingsperspektiv är det i många fall eftersträvansvärt att frågan om betydande miljöpåverkan kan undersökas redan i samband med ansökan om förhandsbesked. Då minskar risken att den sökande i onödan lägger tid och resurser på en ansökan om bygglov som avslås med hänvisning till att betydande miljöpåverkan kan antas. Detaljplan bör fortsatt inte krävas om bedömningen om miljöpåverkan kan klaras av i samband med prövningen av ansökan om bygglov eller förhandsbesked. Men det förutsätter, vad gäller åtgärder och verksamheter som listas i MKB-direktivet, att den bedömning om betydande miljöpåverkan som sker vid förhandsbesked eller bygglov närmare regleras i den svenska lagstiftningen. 5.7 Fortsatt otydlighet för ärenden som inte omfattas av uppdraget Naturvårdsverkets uppdrag består i att lämna förslag till förtydliganden i genomförandet av MKB-direktivet, med avgränsning till de krav i direktivet som berör bedömningen om betydande miljöpåverkan i bygglovsprövning av åtgärder som omfattas av direktivet. 19

20 En bedömning av om betydande miljöpåverkan kan antas ska dock göras i samtliga fall där byggnadsverk prövas genom förhandsbesked eller bygglov (enligt 4 kap. 2 andra stycket PBL). Naturvårdsverket ser att det fortsatt, även om de förslag som lämnas inom detta uppdrag genomförs, kommer att vara otydligt på vilket underlag och utifrån vilka kriterier som byggnadsnämnden ska bedöma betydande miljöpåverkan i bygglovsärenden som inte avser sådana verksamheter och åtgärder som omfattas av MKB-direktivet och som listas i 4 kap. 34 PBL. Denna problematik ligger dock utanför föreliggande uppdrag och några förslag lämnas därför inte för att adressera denna otydlighet. 20

21 6 Förslag 6.1 Krav på undersökning om betydande miljöpåverkan inför förhandsbesked och bygglov Förslag: Beslut om förhandsbesked och bygglov för sådana verksamheter och åtgärder som omfattas av MKB-direktivets bestämmelser och som vidtas utanför detaljplanelagt område, ska föregås av att kommunen (byggnadsnämnden) undersöker om genomförandet kan antas medföra betydande miljöpåverkan. Undersökningen ska göras i enlighet med bestämmelserna i MBF. Beslutet om förhandsbesked eller bygglov ska redovisa de omständigheter som talar för eller emot att verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Om byggnadsnämnden anser att genomförandet kan antas medföra betydande miljöpåverkan, ska en ansökan om förhandsbesked eller bygglov kunna avslås utan att en undersökning görs i enlighet med bestämmelserna i MBF. Skäl för Naturvårdsverkets förslag Dagens regelverk om undersökningar bör kopplas till förhandsbesked och bygglov I befintlig svensk lagstiftning, i första hand kopplat till detaljplanering, finns bestämmelser om vilka verksamheter och åtgärder som omfattas av MKBdirektivets krav på behovsbedömning, hur denna bedömning ska genomföras respektive för vem den ska tillgängliggöras. För ett förtydligat genomförande av direktivet, bör dessa befintliga bestämmelser direkt kopplas till regelverket kring bygglov och förhandsbesked för verksamheter och åtgärder som omfattas av direktivet. Den lista över åtgärder som finns i bilaga II till direktivet har sedan tidigare genomförts i Sverige genom bestämmelserna PBL 4 kap. 34, vilka ställer särskilda krav på miljöbedömning om planområdet får tas i anspråk för någon av de där listade verksamheterna och åtgärderna. Ett förtydligande av direktivets genomförande avseende bygglov och förhandsbesked bör utgå från denna lista. De typer av verksamheter och åtgärder som berörs är: 1. industriändamål, 2. ett köpcentrum, en parkeringsanläggning eller något annat projekt för sammanhållen bebyggelse, 3. en skidbacke, skidlift eller linbana med tillhörande anläggningar, 4. en hamn för fritidsbåtar, 21

22 5. ett hotellkomplex eller en fritidsby med tillhörande anläggningar, utanför sammanhållen bebyggelse, 6. en permanent campingplats, 7. en nöjespark, 8. en djurpark, För de verksamheter som listas som punkt 9 respektive 10 i 4 kap. 34 PBL, dvs spårväg, och tunnelbana, bedöms inte finnas ett behov av reglering kopplat till bygglovsprövning, eftersom det är projekt som miljöbedöms antingen genom en detaljplan eller enligt lagen (1995:1649) om byggande av järnväg. Formen för den behovsbedömning som direktivet kräver är på ett fullgott sätt reglerad genom bestämmelserna i MBF, avseende undersökning av betydande miljöpåverkan. Plan- och byggförordningen anger redan i dag att kommunen ska ta hänsyn till dessa bestämmelser vid framtagande av en detaljplan som medger att planområdet får tas i anspråk för verksamheter och åtgärder som omfattas av MKB-direktivet. På motsvarande sätt bör bestämmelserna i MBF kopplas till bestämmelserna om bygglov och förhandsbesked för sådana åtgärder som omfattas av MKB-direktivet. Ett enhetligt och lättillämpat system för enskilda och kommuner Förslaget att ställa krav på byggnadsnämnden att undersöka om betydande miljöpåverkan kan antas bedöms passa väl in i PBL:s befintliga system. Berörda åtgärder är sedan tidigare bygglovspliktiga och det finns etablerad praxis på bedömningen av åtgärderna i bygglovssammanhang. Att bedömningen görs med utgångspunkt i kravet på bygglov ligger också i linje med strävan att färre åtgärder ska kräva ett tid- och resurskrävande detaljplaneförfarande. Antagande av detaljplan är en tids- och resurskrävande process. Att prövningen av betydande miljöpåverkan sker i ett förhandsbesked eller bygglov är fördelaktigt både för den enskilde/byggherren och kommunen ur tids- och resursperspektiv. Eftersom formerna och utrymmet för att pröva tillkommande bebyggelse enbart genom bygglov förtydligas, kan förslaget leda till att detaljplan upprättas i färre situationer än i dag. En bygglovsprövning som utökas med en undersökning avseende betydande miljöpåverkan innebär i sig ingen förenkling jämfört med dagens bygglovsprövning, utan ställer ökade krav på underlag och handläggning. I och med att ärendet kan handläggas på tjänstemannanivå ökar kraven i just dessa fall på den enskilde tjänstemannen att få in rätt underlag och att bedöma dessa eller att vända sig till andra tjänstemän med expertkunskap inom kommunen. Men om rätt och tillräckligt underlag har getts in, kan kravet på undersökning innebära en förenkling för kommunen. 22

23 Krav på formell undersökning ska inte gälla om ansökan avslås MKB-direktivet ställer krav på en bedömning av betydande miljöpåverkan innan tillstånd ges för vissa verksamheter och åtgärder. Direktivet ställer inte motsvarande krav om ansökan avslås. För tillståndsärenden krävs i dagsläget inte en undersökning enligt MBF om verksamhetsutövaren anser att en betydande miljöpåverkan kan antas. Det krävs heller inte en fullt genomförd undersökning med samråd i en detaljplanering där kommunen redan initialt identifierat att betydande miljöpåverkan kan antas och att en strategisk miljöbedömning ska göras. Det finns skäl att byggnadsnämnden ska kunna ge ett snabbt besked om att detaljplan krävs och att en undersökning om betydande miljöpåverkan därför ska genomföras inom ramen för detaljplaneringen. En sådan möjlighet minskar risken att den sökande i onödan lägger tid och resurser i bygglovsskedet på att redovisa underlag för en bedömning om betydande miljöpåverkan. Om byggnadsnämnden anser att genomförandet kan antas medföra betydande miljöpåverkan, bör därför en ansökan om förhandsbesked eller bygglov kunna avslås utan att en undersökning görs i enlighet med bestämmelserna i MBF. Ett gränsland mellan SMB- och MKB-direktivet Att kommuner ska undersöka om betydande miljöpåverkan kan antas är i dag kopplat till genomförandet av planer, medan länsstyrelsen är den myndighet som på basis av verksamhetsutövarens genomförda undersökning ska avgöra om tillståndspliktiga verksamheter eller åtgärder kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Förslaget innebär att det är kommunen (byggnadsnämnden) som ska undersöka och besluta om genomförandet av en verksamhet eller åtgärd kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Detta kan tyckas innebära en avvikande ordning i förhållande till vad som i dag huvudsakligen gäller för undersökningar kopplat till verksamheter och åtgärder. Det kan dock konstateras att uppdragets frågeställning rör sig i gränslandet mellan regleringen i SMB-direktivet (planer och strategiska miljöbedömningar) respektive MKB-direktivet (verksamheter/åtgärder och specifika miljöbedömningar). Redan i dag gäller att kommuner i samband med bygglovsansökan för uppförande av nu aktuella typer av byggnadsverk ska bedöma frågan om betydande miljöpåverkan och ta ställning till om byggnadsverket kan uppföras utan reglering i detaljplan. Skillnaden är att formerna för dessa bedömningar och ställningstaganden i dagsläget inte är reglerade och därmed inte kan förväntas göras enligt MKB-direktivets krav. Det kan också konstateras att kommunerna redan i dag har ansvar att pröva om anmälningspliktiga verksamheter kan antas medföra en betydande miljöpåverkan och i den prövningen ta hänsyn till de omständigheter som anges i MBF. 23

24 Detta regleras i 26 a 2 förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd (FMH). Lagförslagets utformning Syftet med förslaget är att säkerställa att MKB-direktivet fullt ut genomförs i svensk rätt. För att uppnå detta föreslås ändringar i PBL, PBF, miljöbalken och MBF. Det är 4 kap. 2 PBL som reglerar detaljplanekravets omfattning. I paragrafens andra stycke anges under vilka förutsättningar ett byggnadsverk kan prövas utan detaljplan genom prövning av ansökan om bygglov och förhandsbesked. I 4 kap. 2 PBL föreslås ett nytt tredje stycke som reglerar att en sådan prövning enligt andra stycket, ska föregås av en undersökning av om genomförandet kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, vad gäller de verksamheter eller åtgärder som anges i 4 kap. 34 andra stycket 1-8 PBL. Eftersom dessa verksamheter eller åtgärder, utifrån deras eventuella påverkan på miljön, kan prövas antingen genom bygglov/förhandsbesked eller detaljplan anses placeringen av föreslagen reglering ändamålsenlig. Undersökningens resultat ska enligt MKB-direktivet redovisas. Detta bör regleras genom att de omständigheter som talar för eller emot att dessa verksamheter eller åtgärder kan antas medföra en betydande miljöpåverkan ska framgå av beslutet om lov eller förhandsbesked. Av detta skäl föreslås ett andra stycke i 9 kap. 39 PBL avseende beslut om förhandsbesked och på motsvarande sätt ett fjärde stycke i 9 kap. 40 PBL avseende bygglov. Vidare är det lämpligt att den mer detaljerade regleringen av vilka kriterier som undersökning om betydande miljöpåverkan ska göras i enlighet med, placeras i plan- och byggförordningen. För att kunna införa en sådan bestämmelse i plan-och byggförordningen krävs ett bemyndigande i PBL. I fråga om bemyndigandets placering finns det skäl att lägga den under egen rubrik efter föreskrifter om bygglov. Som ovan nämnts ska undersökningen göras vid prövning om bygglov eller förhandsbesked utanför detaljplanelagt område för verksamheter och åtgärder som anges i 4 kap. 34 andra stycket 1-8 PBL. I likhet med att bemyndigandet placeras under lovpliktiga åtgärder, bör även regleringen av hur undersökningen ska göras placeras i det kapitel i PBF som hanterar frågor som rör lov. Motsvarande reglering finns redan gällande verksamheter och åtgärder som anges i 4 kap, 34 andra stycket PBL men som omfattas av detaljplan (se 16 kap. 1 p 2 PBL och 2 kap. 5 PBF). Slutligen föreslås tillägg göras i miljöbalken som reglerar att det krävs en undersökning gällande dessa verksamheter och åtgärder. Eftersom det inte är frågan en fullständig strategisk miljöbedömning eller specifik miljöbedömning bör detta markeras genom att denna särreglering läggs sist under egen rubrik i 6 kap. miljöbalken, i nya Som en följd av detta föreslås även en hänvisning till de nya bestämmelserna miljöbalken i 10 MBF. 24

25 Figur 1. Schematisk bild över prövning av förhandsbesked och bygglov enligt förslaget Inkommen ansökan om förhandsbesked/bygglov för verksamhet/åtgärd som avses i PBL 4:34 Finns detaljplan? Ja Nej Prövning av förhandsbesked/ bygglov utifrån detaljplan Kräver åtgärden detaljplan? Ja, detaljplan krävs enligt PBL 4:2, 1:a st Kan prövas genom bygglov/ förhandsbesked enligt PBL 4:2, 2:a Kan åtgärden antas medföra BMP? Ja, det kan konstateras utan undersökning Undersökning enligt MBF BMP kan antas BMP kan inte antas Fortsatt prövning av ansökan enligt PBL 4:2, 2:a stycket Ansökan avslås med hänvisning till att detaljplan krävs Beslut om förhandsbesked/ bygglov ska redovisa bedömning om BMP Kommentar: BMP avser betydande miljöpåverkan. I ovanstående figur åskådliggörs schematiskt var i processen för förhandsbesked och bygglov som krav föreslås ställas på en undersökning enligt MBF:s bestämmelser. Den streckade linjen omger den del av processen som berörs av förslaget. Figuren beskriver inte hur undersökningen och bedömningen om betydande miljöpåverkan ska göras. 25

26 6.2 Samråd ska inte krävas vid undersökning inför beslut om förhandsbesked eller bygglov Förslag: Krav ska inte ställas på att undersökningssamråd genomförs inför beslut om förhandsbesked eller bygglov för sådana verksamheter och åtgärder som omfattas av MKB-direktivet och som vidtas utanför detaljplanelagt område. Skäl för Naturvårdsverkets förslag MKB-direktivet ställer inte krav på samråd inom ramen för undersökning MKB-direktivet ställer inget krav på samråd i behovsbedömningsfasen av en miljöbedömning, vilket också Översiktplaneutredningen tidigare konstaterat. 10 Vid MKB-direktivets införlivande i svensk rätt har lagstiftaren vad gäller samråd gått längre än direktivet kräver. Av 6 kap miljöbalken framgår att en undersökning ska göras om en verksamhet eller åtgärd kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. En undersökning enligt svensk lagstiftning innefattar ett samråd i fråga om betydande miljöpåverkan och i fråga om miljökonsekvensbeskrivningens innehåll och utformning (undersökningssamråd), 6 kap. 24 punkten 2 miljöbalken. En enklare process för undersökning av betydande miljöpåverkan För undersökningar om betydande miljöpåverkan som genomförs inför beslut om detaljplaner respektive tillståndspliktiga verksamheter gäller i dag ett krav på samråd med de kommuner, myndigheter och enskilda som särskilt berörs. Det finns starka skäl för att inte på motsvarande sätt ställa krav på samråd inom ramen för byggnadsnämndens undersökning inför beslut om förhandsbesked eller bygglov. I prövningen av en ansökan om förhandsbesked eller bygglov kommer det inte att bli tal om en specifik miljöbedömning av verksamheten eller åtgärden (enligt 6 kap miljöbalken). Om undersökningen inför förhandsbesked och bygglov skulle kopplas direkt till miljöbalkens regler om specifika miljöbedömningar, skulle undersökningen bli mer omfattande och inriktad mot andra aspekter än vad som är motiverat i detta sammanhang. Undersökningar som genomförs inom ramen för detaljplanering eller kopplat till tillståndspliktiga verksamheter syftar till att underlätta efterföljande strategiska eller specifika miljöbedömningar. Undersökningen i en detaljplaneprocess, exempelvis, bidrar till kunskap som kan vara användbar i det fortsatta planarbetet. Undersökningssamrådet i tillståndsärenden, å sin sida, ger de olika parterna tidig kunskap om planerna och möjlighet att påverka inriktningen på verksamheten eller 10 SOU 2017:64, sid