UTKAST 1 Dnr?? Strategi för Västra Götalandsregionens fastighetsinvesteringar och fastighetsförvaltning.

Transkript

1 UTKAST 1 Dnr??-2006 Handläggare Jan Bengtsson Till ekonomiutskottet Strategi för Västra Götalandsregionens fastighetsinvesteringar och fastighetsförvaltning. Bakgrund Uppdrag Frågor kring regionens investeringar i fastigheter och dess förvaltning har i olika sammanhang aktualiserats. De viktigaste uppdragen och rapporter som har samband med dessa frågor är följande: 1. Uppdrag till ekonomiutskottet från regionstyrelsen ( ) att mot bakgrund av den nyligen gjorda försäljningen av ett antal fastigheter - göra en samlad bedömning av regionens framtida lokalbehov - tydliggöra fastighetsnämndens strategiska funktion för lokalförsörjning. Uppdraget skall genomföras i samråd med fastighetsnämnden. Det första deluppdraget under p 1 tolkas av regionkansliet i första hand som att ta fram riktlinjer för regionens lokalförsörjning och principer för när lokalförsörjningen av strategiska skäl i första hand skall ske genom egna ägda fastigheter. Riktlinjer för regionens lokalförsörjning fastställdes av regionstyrelsen Bedömning av regionens framtida lokalbehov sker inom ramen för regionens investeringsmodell som antogs av regionstyrelsen Det totala investeringsutrymmet innefattar dels ett utrymme som disponeras av verksamheterna, dels ett utrymme för så kallade strategiska investeringar som disponeras av regionstyrelsen. För regionens strategiska fastighetsinvesteringar är planeringshorisonten tio år. Planen uppdateras årligen. Beslut om nivåer för regionens samlade investeringsutrymme under kommande planperiod (tre år ) bl a mot bakgrund av finansiella mål fattas av regionfullmäktige årligen. 2. Ekonomiutskottet har tidigare givit förvaltningen i uppdrag att utfärda ägardirektiv för fastighetsnämnden. 3.Parallellt med arbetet med dessa uppdrag har en revisionsrapport med anledning av avyttring av fastigheter under 2005 presenterats. I denna rapport berörs även planering och styrning av regionens fastighetsverksamhet. En slutsats i denna rapport är att regionen saknar

2 en uttalad fastighetsstrategi. (Rapport Analys av affärsmässigheten i Västra Götalandsregionens fastighetsförsäljning till Kungsleden Vårdfastigheter AB). Ovannämnda uppdrag/synpunkter ( exklusive Fastighetsnämndens strategiska funktion) föreslås hanteras genom att regionen fastställer ägardirektiv för fastighetsnämnden (bilaga 1) samt strategi för ägande av fastigheter(bilaga 2). Förslag till förtydligande av fastighetsnämndens strategiska funktion lämnas nedan i särskild ordning. Detta har inte direkt samband med regionens fastighetsstrategi utan ingår som en del i gällande ansvarsfördelning. Däremot skall det ses som en konkretisering av reglementet. Fastighetsnämndens strategiska funktion för lokalförsörjningen Fastighetsnämndens nuvarande roll framgår översiktligt av fastställt reglemente. Huvuduppgifterna är följande: Svara för lokalförsörjningen för regionens verksamheter Svara för förvaltningen av regionens fastigheter enligt riktlinjer från regionstyrelsen. Bereda frågor om förvärv, byte och försäljning av fast egendom, tomträtter och bostadsrätter. Svara för planering, projektering och genomförande av ny-, om- och tillbyggnader. Vara rådgivare och administratör vid externa förhyrningar som görs av regionens verksamheter. Svara för att beslutade avvecklingsfastigheter avyttras. Att specifikt indela nämndens nuvarande uppgifter i serviceuppgifter och strategiska uppgifter är problematiskt. Detta beror bl a på att definitionen av dessa begrepp ofta uppfattas som oklara. Av huvuduppgifterna framgår emellertid att nämndens uppgifter i huvudsak är av servicekaraktär och att Väsfastigheter därmed i huvudsak är en serviceförvaltning. Det finns dock delar i nämndens verksamhet som bör betecknas som strategiska. De viktigaste av dessa är följande: I förslaget till ägardirektiv föreslås bl a att Västfastigheter skall bistå och företräda ägaren/regionen i fastighetsstrategiska frågor bl a i samband med investeringsplaneringen. Denna uppgift innebär en strategisk funktion för regionens lokalförsörjning. I nuvarande investeringsplanering har Västfastigheter ett ansvar för nominering och kostnadsberäkning av nya strategiska investeringar. Dessa ingår i det underlag som regionkansliet tar fram inför den politiska budgetberedningen. Tillgång till ett kvalificerat underlag för behovet av reinvesteringar i regionens fastigheter är av central betydelse bl a för en bedömning av hur stora nyinvesteringar regionens ekonomi tillåter jämfört med att värdesäkra de befintliga fastigheterna. Det är en strategisk uppgift för nämnden att tillhandahålla ett sådant underlag. Nämnden skall också svara för regionens strategisk kunskap om utvecklingen inom fastighetsområdet som stöder verksamhetens utvecklig och de strukturella förändringar som är aktuella.

3 Nämnden har en strategisk konsultroll mot i första hand verksamheterna när det gäller nya angreppssätt för lokalplanering och byggnation som bidrar till en bättre logistik. Nämnden har en strategisk konsultroll när det gäller bedömning av effektiviteten i lokalerna för den verksamhet som skall nyttja lokalerna. Häri ingår också att ta till vara kunskap hos de huvudmän som senast har genomfört motsvarande investering. Förslag till beslut till Regionfullmäktige: Ägardirektiv för fastighetsnämnden enligt bilaga 1 samt strategi för ägande av fastigheter enligt bilaga 2, fastställs. Förslag till beslut i Regionstyrelsen: Regionstyrelsen : Förtydligande av Fastighetsnämndens strategiska funktion enligt ovan godkänns. Bilaga 1 Strategiska överväganden som grund för regionens fastighetsstrategi. Det finns ingen officiell definition av begreppet fastighetsstrategi. Strategin är bl a beroende på om verksamheten är offentlig eller privat. Dessutom är strategin avhängig av den verksamhetsinriktning och de mål som gäller. I ovannämnda revisionsrapport anges emellertid vilka generella strategiska överväganden som bör göras för att utforma en fastighetsstrategi och en effektiv förvaltning av fastigheterna. Utifrån ovannämnda revisionsrapport beskrivs nedan vilka överväganden som bör göras. I kommentarer anges resultatet av dessa överväganden genom en beskrivning av i vilka dokument eller processer fågan har hanterats. 1. Koncerndirektiv som tydligt uttrycker vilken roll fastighetsfunktionen (ägande och förvaltning) har i relation till den primära verksamheten skall finnas. Kommentar: Ägardirektiven och avsnittet Förtydliggörande av fastighetsnämndens strategiska funktion anger rollen för Fastighetsnämnden och Västfastigheter. 2. Regionens verksamhetsplanering med avseende på aktuellt och förväntat lokalbehov skall ha en tidshorisont på tre till fem år. Kommentar: Detta sker genom den investeringsprocess som regionen nu tillämpar. Respektive verksamhet planerar mindre investeringar inom sin s k grundram. Större strategiska ny- och reinvesteringar tydliggörs i budgetunderlag och i en löpande uppföljning av behoven. Tidsplaner och kostnadsberäkningar uppdateras varje år. Planeringshorisonten är 8 10 år.

4 3. Fastighetsplaneringen skall beskriva nu använda lokalers anpassning till förväntade behov I fastighetsplanen ingår också vilka fastigheter som långsiktigt skall behållas respektive kan avyttras. Kommentar: Detta sker genom löpande byggnads- och utvecklingsplaner. I Strategi för ägande av fastigheter (bil 2) anges principer för vilka lokaler regionen bör äga. 4. En analys av operativa och strategiska risker utifrån verksamhetens förändring, lokalbeståndets status/standard och situationen på de aktuella hyres- och fastighetsmarknaderna skall göras. Kommentar. Behandlas i Strategi för ägande av fastigheter) (bil 2) 5.Krav på förräntning och avskrivning av fastighetskapital skall vara tydliga. Kommentar: Avkastningskrav motsvarande två procent av verksamhetens kostnader exklusive finansiella kostnader ställs i ägardirektivet. 6.Drift- och underhållskostnader skall följas upp på fastighetsnivå. Kommentar: Detta sker kontinuerligt. Jämförelse sker via en samlad redovisning av nyckeltal 7. En humankapitalredovisning för den egna fastighetsfunktionen skall finnas. Kommentar: Ingår i Västfastigheters kompetensförsörjningsprojekt. 8. Kvaliteten i fastighetsenhetens verksamhet skall mätas fortlöpande. Kommentar: Enligt ägardirektiven skall kund- och personalattitydsmätningar genomföras med lämpliga intervall. Dessa mätningar genomförs. 9. En strategi för att bedriva olika former av fastighetsrelaterad verksamhet i egen regi alternativt på entreprenad skall finnas. Kommentar: Denna strategi finns i Västfastigheters verksamhetsplan. 10. Investeringsprocessen skall vara tydlig och kommunicerad. Nyinvesteringar skall ställas mot befintliga alternativ. Kommentar: Investeringsmodellen har fastställts av regionstyrelsen Kompletterande principer om att regionstyrelsen kan delfinansiera vissa strategiska investeringar har senare angivits i fullmäktiges budget. Dessutom har fullmäktige godkänt en kompletterande investeringsmodell avseende s k lönsamma investeringar. Möjligheten att nyttja egna lokaler i stället för nyinvesteringar prövas i den löpande investeringsprocessen. Prövning av att

5 använda egna lokaler som alternativ till förhyrning sker efter av regionstyrelsen fastställda Riktlinjer för lokalförsörjning inom Västra Götalandsregionen (Rs ).. Ägardirektiv för Fastighetsnämnden. Bilaga 1 1 Bakgrund Fastighetsnämnden svarar genom Västfastigheter för Västra Götalandsregionens fastighetsförvaltning. Huvuduppgifterna för nämnden är att svara för lokalförsörjningen för regionens verksamheter samt att förvalta regionens egna fastigheter. Lokalförsörjningen sker genom uthyrning av lokaler i egna fastigheter eller genom förhyrning av lokaler externt Fakta 2005 Verksamheten har en balansomslutning på Mkr och en omsättning på Mkr. Antalet anställda uppgår till ca 350 personer. Av den totala lokalytan om ca 1,8 miljoner m2 uppgår den interna uthyrningen till 88 procent. Den externa uthyrningen svarar för 8 procent av ytan och ca 4 procent är outhyrt. Den största andelen av ytan består av sjukhuslokaler ( 74 procent) och primärvårdslokaler ( 12 procent). Den inhyrda ytan uppgår till m2. 2 Verksamhetens inriktning och mål Beslut Regionfullmäktige har beslutat om reglemente för Västra Götalandsregionen fastighetsnämnd som gäller från Regionfullmäktige har ( ) beslutat om principer för internprissättning av lokaler i Västra Götalandsregionen. Ett ytterligare för verksamheten viktigt regelverk utgörs av de riktlinjer för lokalförsörjning inom Västra Götalandsregionen som fastställts av regionstyrelsen Regionfullmäktiges policybeslut i olika frågor som berör regionen gäller även för Västfastigheter Huvudinriktning Huvudinriktningen för Fastighetsnämndens verksamhet anges i reglementet för nämnden och är följande: Svara för lokalförsörjningen för regionens verksamheter Svara för förvaltningen av regionens fastigheter enligt riktlinjer från regionstyrelsen. De olika delarna av förvaltningen kan ske i egen regi eller genom upphandling av externa tjänster. Bereda frågor om förvärv, byte och försäljning av fast egendom, tomträtter och bostadsrätter. Svara för planering, projektering och genomförande av ny-, om- och tillbyggnader.

6 Vara rådgivare och administratör vid externa förhyrningar som görs av regionens verksamheter. Svara för att beslutade avvecklingsfastigheter avyttras. Fastighetsnämnden har härutöver rätt att erbjuda sina egna hyresgäster, och de regionverksamheter som finns i externförhyrda lokaler, fastighetsanknutna tjänster. 3 Ekonomi Verksamheten är intäktsfinansierad i huvudsak genom interna och externa hyresintäkter och genom försäljning av fastighetsanknutna tjänster och media. 3.1 Ekonomiska grundkrav Verksamheten ska bedrivas utifrån att vissa ekonomiska krav ska uppfyllas såsom de kommer till uttryck från ägaren. Precisering görs utifrån regionstyrelsens anvisningar för ekonomisk rapportering, vilket även innefattar rapporteringens innehåll och frekvens. Särskilda avstämningar/genomgångar ska ske med ägaren minst två gånger per år. 3.2 Specifika ekonomiska krav Prissättning Grunderna för den interna prissättningen anges i det regelsystem för internpriser för lokaler som beslutats av regionfullmäktige. Den årliga förändringen av priset på internhyrda lokaler fastsälls i anvisningar för detaljbudgeten för regionens verksamheter. Detta s k fastighetsindex beräknas gemensamt av ägaren och representanter för Västfastigheter. Utgångspunkten är förväntad förändring av verksamhetens kostnader (kapitalkostnader och övriga driftkostnader). Förändring av externa hyror sker enligt den praxis som gäller på hyresmarknaden och är i huvudsak kopplad till förändringen av konsumentprisindex. Grunden för prissättningen är att den ska ske enligt självkostnadskalkyl för Västfastigheters samlade verksamhet. Detta förhindrar inte att man i vissa situationer kan tillämpa en bidragskalkyl, exempelvis vid en bedömning av att en sådan ger en ökad nytta för regionen. Prissättning av fastighetsanknutna tjänster skall baseras på en självkostnadskalkyl. Ekonomiska krav Fastighetsnämndens tillgångar består till största delen av anläggningstillgångar som är finansierade genom upplåning hos regionens koncernbank. Räntan på lånen ingår i internpriser för lokaler och externa hyror vilket innebär att räntekostnaden finansieras av regionens verksamheter och externa hyresgäster. För att möta tillfälliga svängningar i kostnadsutvecklingen är målet att det egna kapitalet skall uppgå till tio procent av verksamhetens kostnader exklusive finansiella kostnader (131 mkr 2005). Överskjutande eget kapital betalas in till ägaren efter särskilt beslut.

7 Verksamheten skall utöver detta bidra till finansiering av förväntade framtida kostnader för reinvesteringar genom ett avkastningskrav motsvarande två procent av verksamhetens kostnader exklusive finansiella kostnader. 4 Särskilda frågor Fastighetsnämnden skall eftersträva en kretsloppsanpassad byggnation såväl vid nybyggnation som vid ombyggnader samt senast 2007 arbeta efter det kvalitets- och miljöledningssystem som håller på att utformas. Revision skall sedan ske av en oberoende part vartannat år. bistå och företräda ägaren/regionen i fastighetsstrategiska frågor bl a i samband med investeringsplaneringen. bistå regionens öviga verksamheter i deras arbete med att utnyttja lokalerna på ett kostnadseffektivt sätt. genomföra kund och personalattitydmätningar med lämpliga intervall. Mätningarna skall redovisas i närmast påföljande årsbokslut. genomföra jämförelser med andra ägare/förvaltare. Strategi för ägande av fastigheter. Bilaga 2 Inledning Dessa riktlinjer avser lokaler som nyttjas av de verksamheter som bedrivs av Västra Götalandsregionen. Lokalförsörjning för verksamheter som bedrivs på entreprenad omfattas inte. Riktlinjerna utgår från vissa grundläggande utgångspunkter/bedömningsgrunder. Utifrån dessa föreslås översiktligt vilka fastigheter regionen bör äga. Vid beslut om att avyttra fastigheter är det viktigt att beakta den aktuella marknadssituationen för de fastigheter som skall avyttras. Det kan också finnas andra skäl än rent strategiska att äga fastigheter. Utgångspunkter/Bedömningsgrunder Den grundläggande utgångspunkten är naturligtvis att regionen skall förvalta sitt kapital effektivt. De fastigheter som regionen inte behöver äga kan säljas om det finns en marknad för att sälja så att regionen får ett ekonomiskt mervärde och/eller att en försäljning minskar

8 den ekonomiska risken (kapitalrisk och verksamhetsrisk) jämfört med att äga fastigheten. Detta kan också uttryckas som att vi skall minimera kapitalkostnaden på kort och lång sikt när det gäller regionens tillgångs- och skuldförvaltning. ( Exempelvis kan en bedömning av vårt kapitalbehov på lång sikt påverka den ekonomiska kalkylen vid en fastighetsförsäljning. Vid ett stort kapitalbehov (t ex för att finansiera investeringar och framtida pensioner) innebär en försäljning ett minskat upplåningsbehov. Därmed undviks risken för omvärderingar av priset på det kapital vi lånar. Övriga viktiga bedömningsgrunder är följande: Behovet av kontroll av våra produktionsmedel. (vi skall kunna göra vad vi vill göra utan synpunkter från någon annan). Långsiktigheten i verksamheten. Bedömning av kostnaden kostnadsutvecklingen i eget respektive externt ägande. Behovet av flexibilitet i lokalbeståndet. (Exempelvis behov av att flytta en vårdcentral till befolkningstäta områden eller att slå ihop två vårdcentraler) Lokalmarknaden på olika orter t ex möjligheten att skaffa ersättningslokaler i glesbygd. Förslag till riktlinjer. Utifrån ovanstående utgångspunkter/bedömningsgrunder föreslås följande riktlinjer för vilka fastigheter regionen bör äga respektive kan avyttra. Sjukhus. Regionen skall även i fortsättningen äga samtliga sjukhus (fastigheter) som idag ägs av regionen d v s Östra sjukhuset, Mölndals sjukhus, Sahlgrenska sjukhuset, Kungälvs sjukhus, Uddevalla sjukhus, Norra Älvsborgs lasarett, Alingsås lasarett, Borås lasarett, Kärnsjukhuset i Skövde, Sjukhuset i Lidköping, Sjukhuset i Mariestad, Sjukhuset i Falköping, Strömstads sjukhus, Dalslands sjukhus samt Skene lasarett. Avgörande för vilka sjukhus regionen bör äga är långsiktigheten i verksamheten. Detta är i sin tur beroende av de förändringar som sker inom vården och de strukturella beslut som fattas av regionfullmäktige. Därför måste bedömningen utgå från de fakta som föreligger idag. Motivet för att regionen bör äga sjukhusen är en bedömning att det i dessa lokaler långsiktigt kommer att bedrivas sjukvårdsverksamhet. Regionen behöver ha en strategisk kontroll över byggnaderna för att lätt kunna göra anpassningar till verksamhetsförändringar. En förhyrning skulle innebära hög riskpremie och förändringar kan innebära höga tilläggshyror. Tillgången till den här typen av och storleken av lokaler är liten/obefintlig på marknaden vilket i sin tur innebär en risk att inte klara lokalförsörjningen vid en uppsägning av ett hyreskontrakt. För vissa mindre sjukhus kan huvudinriktningen att äga sjukhusen, prövas. Positiva och negativa erfarenheter av att förhyra sjukhus kan hämtas från verksamheten vid Frölunda sjukhus och Lysekils sjukhus.

9 Primärvård/Tandvårdslokaler. Lokaler för primärvårdsverksamhet präglas av att det inte är så kostsamt att byta lokal och anpassa denna till förändringar i verksamheten. Principiellt finns det därmed inget skäl att äga dessa lokaler. Det positiva med en förhyrning är att den innebär en hyres/kostnadsjämförelse med att äga lokaler och därmed kan innebära en press nedåt på hyrorna. Detta kan emellertid bara ske om det finns en utbytbarhet av hyresgäst för fastighetsägaren. Sådana förhållanden gäller framför allt i storstadsområden. I små orter med liten utbytbarhet kommer sannolikt en förhyrning innebära krav på långa och säkra kontrakt som liknar ett ägande men med ett visst avkastningskrav på fastighetsägarens kapital. En förhyrning (med korta kontrakt) på små orter kan också innebära en risk för regionen om fastighetsägaren hittar en lönsammare hyresgäst. Risken att inte hitta ersättningslokaler är stor. För primär/tandvårdslokaler i stora orter är förstahandsalternativet att hyra lokalerna. Utbytbarhet för fastighetsägaren ger inga oskäliga hyror och krav på långsiktiga kontrakt som liknar ett ägande. Kostnadsjämförelse med ägda lokaler ger en prispress nedåt och regionen frigör kapital. För primär/tandvårdslokaler i mindre orter är förstahandsalternativet att hyra lokalerna men marknaden kan framtvinga ett ägande. I små orter med ringa utbytbarhet av lokaler för fastighetsägaren kan krav på långsiktiga hyreskontrakt ställas. Detta innebär att situationen kan jämställas med ett ägande men att regionen undviker kostnaden för uthyrarens avkastning på eget kapital. Vad som är små och stora orter kan inte definieras. Detta beror bl a på hur lokalmarknaden på respektive ort ser ut. Prövning får ske i varje individuellt fall. Folkhögskolor. Förstahandsalternativet är att äga lokalerna. Folkhögskolor är ofta belägna i glesbygd. Det är svårt att skaffa ersättningslokaler utan att få krav på hög riskpremie och långa kontrakt. Dessutom sämre kontroll när verksamheten skall förändras. Beroende på läge inom regionen är frågan dessutom om det finns intresserade köpare som kan offerera priser som ger ett ekonomiskt mervärde för regionen. Förstahandsalternativet är därför att regionen skall äga fastigheterna. Naturbruksgymnasier. Förstahandsalternativet är att äga lokalerna. Här bör man skilja på lantbrukets ekonomibyggnader och mark som har en alternativanvändning och internat och undervisningslokaler som sannolikt saknar alternativanvändning. Sammantaget talar detta för att regionen skall äga fastigheterna.

10 Museer. Förstahandsalternativet är att äga lokalerna. Museerna är specialanpassade lokaler. Anpassningar till verksamhetens krav skulle vid förhyrning innebära höga kostnader. Därför skall regionen äga dessa fastigheter. Administrativa lokaler. Förstahandsalternativet är att hyra lokalerna. För renodlat administrativa lokaler är en förhyrning med förhållandevis korta kontrakt att föredra. Förändringar i organisationen och bemanningen kräver en hög grad av flexibilitet. Övriga lokaler. För övriga lokaler får en bedömning av eget eller externt ägande ske i det enskilda fallet.