Energimyndigheten Rurik Holmberg Carlos Lopes

Transkript

1 Energimyndigheten Rurik Holmberg Carlos Lopes EEF vill härmed lämna synpunkter angående Energimyndighetens uppdrag att utreda vita certifikat. Vita certifikat något för Sverige? Energieffektivisering ger ökad nytta till samhället och vita certifikat kan vara ett sätt att realisera den stora ekonomiskt lönsamma potential som finns Frågan om Vita Certifikat eller kvotplikt tar sig emellertid ofta formalistiska former och diskussionerna sin utgångspunkt i tolkningar av till exempel EU- direktivens formuleringar. Det är naturligt men det innebär också att man skymmer den principiella grundläggande frågan om hur man skall kunna säkerställa att man får mesta möjliga nytta för pengarna. Energitillförsel och energianvändning har inget självändamål. Energin används för att få nytta (ljus, kraft och värme). EU- direktivets skrivningar om Energy Efficiency Obligations borde därför snarare översättas som Energinyttoansvar. Vi borde alltså diskutera hur man organiserar markanden och fördelar ansvaret så att energin ger mest möjliga nytta för pengarna. Man kan göra mer med mindre få ökad nytta med mindre energi. Behov av vita certifikat? Att den lönsamma potentialen är mycket stor visar IEA/OECD i flera av deras senare studier. World Energy Outlook 2012 visade att den ekonomiskt lönsamma potentialen är så stor globalt att enbart denna skulle nästan räcka för att klara att nå målet (2 grader) för global uppvärmning. Marknadsrapporterna 2013 kallade energieffektivisering för det första bränslet just därför att det är så stort och det är så billigt och rapporten 2014 fortsatte med att kalla effektivisering ett osynligt kraftpaket. World Energy Investment Outlook 2014 funderade över orsakerna att potentialen inte realiseras och fann att det bland annat beror på att man inte är van att bedöma besparingar i investeringskalkyler. Rapporterna om effektiviseringens extra plusvärden, kallade Non- Energy Benefits, har skärskådats närmare och inte mindre än 15 sådana visas och diskuteras i publikationen Capturing the Multiple Benefits of Energy Efficiency. Man ger exempel på att man i industriella projekt minskar återbetalningstiden till hälften och i

2 byggnadsprojekt kan få fyrfalt tillbaka på en investering som förbättrar byggnaders prestanda. De ekonomiska potentialerna av enbart minskad (=effektviserad) energianvändning är av storleksordningen upp emot 50% och om hänsyn tas även till plusvärdena sannolikt större. Motargumentet är ofta att potentialer som beräknas på detta sätt är ingenjörsmässiga och måste korrigeras till att bli samhällsekonomiska genom att man också måste ta hänsyn till exempelvis sök- och transaktionskostnader och marknadsmisslyckanden. Detta diskuteras mera nedan. Vita certifikat är ett av flera sätt att realisera en energieffektiviseringspotential. Finns det en sådan potential i Sverige? Eller är syftet att uppnå Sveriges mål för energieffektivisering? Om syftet är att uppnå Sveriges mål behövs i princip inte några stora ytterligare styrmedel sjösättas. Enligt Underlag till kontrollstation 2015 kommer vi att nå 19 av de 20% som är vårt mål. Här bör vi dock ha i åtanke att detta mål inte är satt i förhållande till den lönsamma potential som finns, utan långt under denna. På lång sikt verkar potentialen vara i storleksordningen 50% 1. Man kan även fråga sig om det som är lönsamt för konsumenten/fastighetsägaren även är lönsamt för samhället. Energieffektiviseringsutredningen (SOU 2008:110) gjorde bedömningen att effektiviseringspotentialen är påfallande lika i samhälls- och beslutsfattarkalkylerna (bilaga 4, s. 609). Vi drar därför slutsatsen att styrmedel behövs för att realisera den för samhället lönsamma potentialen. Vi tolkar uppdragsformulering som att utredning ska visa om det finns ett behov av vita certifikat i förhållande till andra styrmedel för att uppnå energieffektivisering. Inte för att visa om Sverige behöver styrmedel för energieffektivisering. Argument för vita certifikat - Flyttar fokus till nytta Energiföretagens roll Back to basics! I mitten på talet tog diskussionen om effektivare energianvändning som ett alternativ till ökad energitillförsel mera fart. Detta bland annat som en följd av att teknisk utveckling kunde frambringa energianvändande utrustning med allt högre verkningsgrad och att energitillförseln fick allt högre kostnader och hade mera påtaglig negativ miljöpåverkan än vad man tidigare noterat. 1 Källor: SOU 2008:110, Så mår våra hus, Boverket, Belok.se, Miljarder skäl att spara, SKL

3 Analysmetoderna fokuserade därmed i högre grad på nyttan/tjänsten (ljus, kraft och värme) och möjligheten att tillgodose denna med lägre energianvändning och därmed lägre kostnader. Energitjänsteföretagen blev därmed vanligare. Paradoxalt nog väcktes därmed Edisons gamla idé om att sälja just nyttan, ljuset från glödlampan han uppfann, till liv igen. Edison hade nämligen som affärsidé att sälja ljustimmar i stället för kilowattimmar. 2 Hade det gått som han önskat hade han också haft incitamentet att förbättra glödlampan så att han tjänade mer på sina ljustimmar. Under några decennier dominerade diskussionen om efterfrågepåverkan, Demand Side Management (DSM), som alternativ till utbyggnad av kraftresurser och transmission, distribution. De allra senaste årens teknikutveckling när det gäller informations- och kommunikationsteknologi, smarta apparater samt miniatyriserad energitillförsel från t.ex. lokala resurser som sol och vind, innebär att man får ytterligare alternativ till den traditionella storskaliga energitillförseln. Det innebär också att energiföretagen möter en ny verklighet med nya möjligheter men också med ny konkurrens. Vissa antar utmaningen och omställningen och erbjuder sina kunder ett mera varierat utbud och effektivare sätt att tillgodose behovet av nytta (ljus, kraft och värme). Vissa gör det inte. Vilket i sin tur innebär att kunderna kommer att få olika möjligheter under den tid det tar för marknaden att mogna (vilket ofta är en decennielång process) och utbudet av effektivisering kan vara otillräckligt. Ett krav på att tillhandahålla effektivisering skulle påskynda omställningen och påskynda utnyttjandet av den tillgängliga potentialen. Sänkta transaktionskostnader Ett hinder för energieffektivisering är de höga transaktionskostnaderna, påvisade bland annat i forskning av Bernadette Kiss, Lunds universitet 3 och Energieffektiviseringsutredningen. Om effektivisering genomfördes mer systematiskt till exempel genom införande av vita certifikat kommer transaktionskostnaderna att minska. Upphandling och genomförande av åtgärder kommer att samordnas och effektiviseras. Säkerställer resultat Vita certifikat innebär att åtgärder ska verifieras. Det kommer att innebära en administrativ kostnad. Samtidigt har det flera fördelar. Avtal om åtgärder mellan leverantör och konsument/beställare måste följas upp och besparingen måste säkerställas. Avsaknad av verifiering är en stor brist på marknaden idag. Vita certifikat skulle påskynda utvecklingen av metoder för uppföljning och även utveckla kravställandet. 2 och Technological Roulette - a multidiciplinary study of innovation 3 Exploring transaction costs in passive house- oriented retrofitting, 2014, Bernadette Kiss, Lunds universitet

4 Uppföljning av fler åtgärder kommer att innebära en lärprocess både för beställare och leverantör vilket kommer att utveckla och förbättra system och produkter på marknaden. Det leder i sin tur till en större potential på sikt och till exportmöjligheter för svenska tillverkande företag och kunskapsföretag. Styrmedel och insatser för energieffektivisering kommer enklare att kunna jämföras med åtgärder på andra områden Företag i Sverige som säljer produkter, tjänster eller kunskap om energieffektivisering utmanas och utvecklas Effektiviseringens plusvärden Som nämnts har IEA i sitt arbete bland annat kartlagt vilka förhållanden utöver att man spara energi och pengar som kan följa av en tekniks förändring, se figur. Omvänt gäller naturligtvis också att en åtgärd som genomförs i syfte att till exempel öka produktiviteten i en industri eller en byggnads funktion ur social synpunkt kan ha som sidoeffekt att spara energi och pengar. Det är ett ömsesidigt förhållande, men oftast bortser man från det i de kalkyler och överväganden som görs trots att de ekonomiska verkningarna kan vara betydande. Ur samhällssynpunkt finns möjligheten att effektivare energianvändning bidrar till ökad sysselsättning genom att effektivisering är förhållandevis mera arbetsintensivt än om motsvarande medel används till utbyggnad av energitillförsel. Det ger också arbetstillfällen med större geografisk utbredning än om motsvarande resurser satsas på enskilda anläggningar för krafttillförsel. På samma sätt innebär inbesparingar av energiutgifter att resurser frigörs för andra angelägna samhällsnyttor såsom till exempel utbildning och vård inom den offentliga sektorn.

5 Utmaningar för vita certifikat Styrmedel för effektivisering finns redan Ofta påstås att man bara behöver ett medel för att nå ett mål. Ofta hävdas att riktade och avgränsade finansiella medel, som skatter eller bidrag, skall användas för att nå målet effektivare energianvändning. Ett sådant synsätt bortser från den mera komplicerade och mångfacetterade verkligheten som beskrivs i IEAs kartläggning av effektivisering och plusvärden. För att nå målet effektivare resursanvändning kan det behövas flera medel. Såväl finansiella som administrativa och dessa medel kan påverka flera förhållanden. Att flera styrmedel kan vara positivt lyfts bland annat fram i IPCCs rapport från Administrations- och verifieringskostnader Vi har i Sverige blivit allt bättre på att ställa krav i energiprojekt, men fortfarande finns en del kvar att önska vad gäller uppföljning och verifiering. Det uppmärksamma emellertid nu alltmer på grund av byggande av lågenergi- och passivhus samt högre krav i BBR. Det går inte att klara tuffa energikrav utan att följa upp och verifiera både avseende energiprestanda för hela byggnader och även delfunktionskrav. Detta innebär att vi är på god väg till användbara metoder för uppföljning och verifiering och att vi i Sverige har en bra bas att utgå ifrån. De etablerade system som redan finns t ex inom byggprojekt för kravställande och uppföljning kan användas som en utgångspunkt för verifiering av de vita certifikaten (beroende på hur systemet utformas). Det gör att både administrations- och verifieringskostnader kan hållas låga. Ett system för verifiering skulle också minska kostnaderna totalt för verifiering i samhället. Alltför enkla åtgärder skulle genomföras Det finns befogade farhågor att vita certifikat skulle frambringa kortsiktiga ineffektiva lösningar av typ utdelning av ljuskällor till subventionerat pris. Detta skulle kunna bli följden av det önskemål om kostnadseffektivitet som ofta framförs. IEA visar i sin Energy Technology Perspectives, ETP 2014, se bild, hur åtgärder som är ligger högt upp på disseminationskurvan ofta fyller krav på att vara kostnadseffektiva (efficient). Detta passar väl för etablerade, välbeprövade, massproducerade tekniska lösningar.

6 Vad vi behöver för att vara effektiva (effective) är dock att fokusera på mera komplexa helhetslösningar eftersom det är just de som behövs för att marknaden, affärsmodellerna och potentialerna skall komma igång. Dessa finns i den nedre delen av disseminationskurvan. Vi menar att i ett system för vita certifikat kan åtgärder styras till att bli just sådana åtgärder (långsiktiga och uthålliga) genom hur certifikaten specificeras. Vita certifikat är orättvisa Ibland framförs farhågan att med vita certifikat kommer de som redan vidtagit åtgärder att bli förfördelade. De får vara med och betala för dem som får fördelar av det utbud som vita certifikat kan ge. Detta eftersom kostnaderna för administrationen av paketen får läggas till energiföretagens kostnadsmassa och tas ut över priset. Denna farhåga torde vara obefogad eftersom den totala kostnadsmassan sjunker, det behövs mindre mängd energi totalt och mindre kostnader för distribution (se IEA WEO). Alltså sjunker kostnaderna för hela kollektivet vilket kan (bör) slå igenom i priset. De som redan vidtagit åtgärder kommer också att få ta del av de kostnadsminskningar som kommer på produkter och system i samband med ökad försäljning. Det finns inget marknadsmisslyckande att åtgärda I tidigare utredningar från Energimyndigheten har man varit fokuserad på marknadsmisslyckanden och hävdat: Vita certifikat förefaller inte vara samhällsekonomiskt effektiva eftersom de inte är inriktade på något marknadsmisslyckande En sund utgångspunkt för valet av energieffektiviseringsstrategi är (därför) att utgå från den fria marknadens förmåga att kostnadseffektivt allokera samhällets resurser och försöka identifiera och rätta till de marknadsmisslyckanden som förhindrar en samhällsekonomiskt optimal energieffektivisering. 4 4 ER 2010:34

7 I utredningen gör man sedan en snäv tolkning av i vilken omfattning marknaden förmår göra mera riktiga allokeringar och erkänner att informationsproblem kan innebära ett marknadsmisslyckande men säger: Det är vanligt i energieffektiviseringssammanhang att referera till olika informationsproblem, som gör att energianvändare inte i tillräcklig omfattning vidtar effektiviserande åtgärder. Brist på information utgör i sig inte ett marknadsmisslyckande. Vilket lämnar oss med den möjliga tolkningen att skälet till att marknaden (användarna) inte realiserar den stora potentialen är att den inte har preferenser för effektivare energianvändning. De föredrar att betala mer för den (energi- )nytta de får än de skulle behöva. Man skriver också att: De styrmedel som anses ha störst stöd i en analys av marknadsmisslyckanden är sådana som gör det möjligt att utnyttja och effektivisera marknadens prissignaler i kombination med olika informativa styrmedel Vilket innebär att man erkänner ett möjligt behov av information och att man i övrigt är hänvisad till att med sådan utvidgad information som energianvändare skall kunna tolka prissignalerna bättre. Vi vill hävda att detta är en alltför idealiserad bild av marknaden i alla avseenden. 1. Kunden har liten möjlighet att respondera på prissignalen bland annat den vad avser tillförseln är för komplicerad med olika priser på distribution och energi från olika leverantörer. 2. Även med den bästa information i världen kan den övervägande majoriteten av användare inte sätta samman ett fungerande paket av olika effektiviseringsåtgärder från olika teknikområden och jämföra dem 3. Även med ideal information så tolkar användaren den utgående från högst begränsad erfarenhet och blir beroende av förenklade beslutsregler (tumregler, hörsägen etc.) vilket visas av den så kallade beteendeekonomiska forskningen. Vi vill därför även hävda att det finns ett stort behov av att skapa nya affärsmodeller för att kunna erbjuda energianvändarna bättre helhetslösningar och att energiföretagen kan ha en roll att spela i detta. Ett skäl till energieffektiviserande helhetslösningar existerar i så liten grad är just att mångfalden av möjliga kombinationer är så stor och att därmed transaktionskostnaderna för att skapa ändamålsenliga paketerbjudanden är så höga. En viktig uppgift är att aktörer med energinyttoansvar skall kunna minska dessa. Här finns intressanta erfarenheter från USA (t.ex. SMEs), men även Storbritannien (t.ex. Green Deal) att skapa bättre erbjudanden. I sammanhanget kan man också fundera över att samhället lagt så stora resurser på att göra kartläggningar av energianvändningen i industrier och infört system för energideklarationer men helt givit upp inför att se till att dessa sedan används och omsätts i praktisk handling. Detta om något visar att marknaden i den idealiserade form som beskrivits i myndighetens

8 utredningar är i behov av reformer. Man måste gå från ord till handling, från önsketänkande till aktivitet. Efficiency First fordrar åtgärder Avslutningsvis vill vi peka på att ambitionen för den föreslagna Europeiska energiunionen är att effektvisering skall sättas i främsta rummet och jämställas med tillförsel. I pressmeddelandet förklarar man att unionen innebär 5 : Solidarity clause, Energy flows, as if it were a Fifth freedom, Energy efficiency first Transition to a low- carbon society that is built to last Man utvecklar att vad det innebär för effektivseringen: Energy efficiency first: fundamentally rethinking energy efficiency and treating it as an energy source in its own right so that it can compete on equal terms with generation capacity Detta fordrar att man I energisystemet behandlar effektivisering på lika grund med bränslen vid överväganden om systemförändringar. Vita certifikat är ett sätt att nå dithän. Hans Nilsson Lotta Bångens 5 release_ip _en.htm

9 APPENDIX: Uppdraget till Energimyndigheten: Regeringskansliets uppdrag ska Energimyndigheten mot bakgrund av bestämmelser i artikel 7 i energieffektiviseringsdirektivet utreda behovet av att införa ett kvotpliktssystem för energieffektivitet (s.k. vita certifikat) och de samhällsekonomiska konsekvenserna av detta styrmedel. Uppdraget ska innehålla en uppdatering av kunskapsläget kring vita certifikat, inklusive erfarenheter från andra länder. Det ska också innehålla förslag om hur styrning kan ske mot mer långsiktiga investeringar och ett koncept om hur administrations- och verifieringskostnader kan hållas låga.