Rapport Införande av e-beställningar i staten. Statusrapport september :45

Transkript

1 Rapport Införande av e-beställningar i staten Statusrapport september :45

2 ESV:s rapporter innehåller regeringsuppdrag, uppdrag från myndigheter och andra instanser eller egeninitierade utredningar. Publikationen kan laddas ner som pdf-fil eller beställas från Datum: Dnr: /2013 ESV-nr: ESV 2013:45 Copyright: ESV Rapportansvarig: Mats Goffhé

3 FÖRORD Förord ESV har sedan 2009 regeringens uppdrag att leda och samordna införandet av e- beställningar i statsförvaltningen. Uppdraget har tidigare avrapporterats i bland annat statusrapporter 2009 och Rapporten vänder sig till regeringen, men även till de berörda statliga myndigheterna. I detta ärende har generaldirektör Mats Wikström beslutat. Utredare Mats Goffhé har varit föredragande. I den slutgiltiga handläggningen har också avdelningschef Eva Lindblom och funktionsansvarig Peter Norén deltagit. Mats Wikström Generaldirektör Mats Goffhé Utredare 3

4 SAMMANFATTNING Innehåll Förord Sammanfattning Inledning Statsförvaltningen inför e-beställningar, ESV leder och samordnar Syfte Avgränsningar Så ligger myndigheterna till Myndigheterna är indelade i två etapper Så följer ESV upp myndigheternas arbete Status i myndigheternas införande jämfört med plan Hur har myndigheterna anskaffat IT-stöd för e-handel? Vilka hinder och risker ser myndigheterna? ESV:s kommentarer till myndigheternas status Myndigheterna är försenade Komplext och tidskrävande förändringsarbete Många myndigheter har startat sent Långdragna besluts- och upphandlingsprocesser Nya förutsättningar under arbetets gång Det är viktigt med uthållighet och långsiktighet Behov av åtgärder och fortsatt arbete Vad regeringen bör göra Besluta om förordning för etapp Överväg även andra sätt att öka förändringstrycket Ge i uppdrag till ESV att fortsätta arbetet med införandestöd, samordnad leverantörsanslutning och säkerställande av att effekterna realiseras Säkra leveranskapacitet från Statens servicecenter Följ upp att myndigheterna arbetar strategiskt med inköpsfrågorna Öka kraven på att faktiskt ansluta varu- och tjänsteleverantörer Tydliggör uppdraget till Statens inköpscentral Ge i uppdrag till Riksarkivet att ändra föreskrifterna för arkivering så att dessa inte försvårar övergång till elektronisk förvaltning Vad myndigheterna bör göra Sätta av resurser och prioritera arbetet Förbered sig innan anskaffningen av IT-stöd för e-handel Gör långsiktiga investeringar Säkerställ att IT-stödet för e-handel klarar kraven Ställ krav på e-handel vid upphandling av varor och tjänster Arbeta aktivt med att följa upp, analysera och styra inköp Bilaga Status per myndighet: etapp 1 per 31 maj

5 SAMMANFATTNING 1 Sammanfattning Regeringen har beslutat att statsförvaltningen ska införa elektroniska beställningar (e-beställningar) till utgången av ESV har sedan 2009 regeringens uppdrag att leda och samordna införandet. Många myndigheter har genomfört ett stort arbete. Samtidigt visar ESV:s uppföljning av myndigheternas införande att nästan hälften av de 51 myndigheter som ingår i införandeetapp 1 inte klarade av införandet i tid och alltså inte levde upp till de krav som ställs. För etapp 2 ser vi att många ligger efter i införandet och vi bedömer att ett stort antal av dessa inte heller kommer att klara införandet i tid. Resultatet av de senast genomförda statusenkäterna framgår av diagrammet. Etapp 1 (51 myndigheter) den 31 maj 2013 Etapp 2 (100 myndigheter) den 30 juni st. 26 st. Avvikelse 3 st. 48 st. 12 st. Avvikelse 40 st. Förklaringarna till att myndigheterna ligger efter i arbetet är flera. Det handlar om ett komplext och tidskrävande förändringsarbete där många myndigheter har startat sent. Långdragna besluts- och upphandlingsprocesser på central nivå samt delvis ändrade förutsättningar under arbetets gång har påverkat. En av dessa ändrade förutsättningar är etableringen av Statens servicecenter 2012 där en stor utmaning för servicecentret är att kunna leverera rätt tjänster i tid till de berörda myndigheterna. Införandet av nya it-stöd har kommit i fokus för många myndigheter. Vi ser tecken på att en stor del av myndigheterna ännu inte har börjat arbeta strategiskt med inköpsfrågor där ett systematiskt arbete med att följa upp, analysera och styra inköp är centralt. Många har heller inte planerat och påbörjat det långsiktiga arbetet med 5

6 SAMMANFATTNING leverantörsanslutning. Om inte dessa båda delar görs kommer de förväntade kvalitativa och ekonomiska nyttorna att utebli eller kraftigt reduceras. För att de kort- och långsiktiga målen med införandet av e-beställningar ska uppnås ser ESV behov av ett antal åtgärder och ett fortsatt arbete. ESV ser att regeringen bör: Skyndsamt besluta om förordning för myndigheterna i etapp 2 Överväga även andra sätt att öka förändringstrycket Ge i uppdrag till ESV att fortsätta arbetet med införandestöd, samordnad leverantörsanslutning och att säkerställa att de förväntade effekterna av införandet av e-beställningar faktiskt också realiseras Säkra leveranskapacitet från Statens servicecenter Följa upp att myndigheterna arbetar strategiskt med inköpsfrågorna Öka kraven på att faktiskt ansluta varu- och tjänsteleverantörer Tydliggöra uppdraget till Statens inköpscentral vid Kammarkollegiet vad gäller att anpassa de statliga ramavtalen till de nya förutsättningar som e-beställningar innebär Ge i uppdrag till Riksarkivet att ändra föreskrifterna för arkivering så att dessa inte försvårar övergång till elektronisk förvaltning ESV ser vidare att det är viktigt att myndigheterna: Sätter av resurser och prioriterar arbetet Förbereder sig innan anskaffningen av IT-stöd för e-handel Gör långsiktiga investeringar i IT-stöd för e-handel Säkerställer att IT-stödet för e-handel klarar de krav som ställs Ställer krav på e-handel vid upphandling av varor och tjänster Arbetar strategiskt med inköpsfrågor vilket bland annat inkluderar att kontinuerligt arbeta med att följa upp, analysera och styra myndighetens inköp. 6

7 INLEDNING 2 Inledning 2.1 Statsförvaltningen inför e-beställningar, ESV leder och samordnar Ett första steg i arbetet med att göra statsförvaltningens inköpsprocesser elektroniska togs när statliga myndigheter införde elektronisk fakturahantering till halvårsskiftet Ekonomistyrningsverket (ESV) hade regeringens uppdrag att leda och samordna arbetet utifrån de förslag vi lagt i en förstudie Förstudien visade den stora effektiviseringspotential som ett samordnat införande kunde ge. Det andra steget påbörjades när regeringen, i december 2007, beslutade att uppdra till ESV att kartlägga, kostnadsberäkna, se över tillämpningen av standarder och ge förslag inför genomförandet av elektroniska beställningar i staten. Baserat på våra förslag uttalade regeringen i den förvaltningspolitiska propositionen 1 och i separata regeringsuppdrag till ESV 2 att statliga myndigheter med fler än 50 anställda ska ha infört e-beställningar till utgången av ESV fick regeringens uppdrag att leda och samordna införandet av e-beställningar i staten. I detta ingår att: Vi ska stödja och informera myndigheter och leverantörer om vad som krävs av dem vid en övergång till elektroniska beställningar. Vi ska bedöma behovet av reglering på området 3. Vi ska följa upp utvecklingen av myndigheternas införande av elektroniska beställningar. Vi ska delta i det standardiseringsarbete som bedrivs tillsammans med Sveriges Kommuner och Landsting och Kammarkollegiet under namnet Single Face To Industry (SFTI). Vi ska samordna kontakter med statens leverantörer för att underlätta leverantörsanslutningar. Vi ska i enlighet med förordningen (2001:526) om de statliga myndigheternas ansvar för genomförandet av handikappolitiken se till att system och rutiner för elektroniska beställningar så långt det är möjligt bör garantera tillgänglighet och användbarhet för personer som på grund av funktionsnedsättning använder digitala hjälpmedel 4. 1 Prop. 2009/10:175 Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt 2 Uppdrag att leda och samordna införandet av elektroniska beställningar i statsförvaltningen Fi2007/9783 (delvis) samt Fortsatt uppdrag att leda och samordna införandet av elektroniska beställningar i statsförvaltningen Fi2007/9783 (delvis), Fi2008/ I statusrapport till regeringen i december 2009 (ESV 2009:34) lämnade ESV förslag till förordning och föreskrifter. Regeringen fattade utifrån ESV:s förslag i juli 2012 beslut om att fastställa förordning på området gällande 51 utpekade myndigheter. 4 Denna del av ESV:s uppdrag avrapporterades i statusrapporten till regeringen 2009 (ESV 2009:34). 7

8 INLEDNING Vi ska särskilt analysera om det föreligger några problem kring tjänsteupphandling Syfte Syftet med denna rapport är att redovisa hur de statliga myndigheterna ligger till i införandet av e-beställningar i september Syftet är också att lyfta fram behovet av fortsatt arbete och av ytterligare åtgärder från de viktigaste aktörerna. 2.3 Avgränsningar Regeringen beslutade i juni 2013 att ge ESV i uppdrag att följa upp realiseringen av ekonomiska nyttor från e-förvaltningsprojekt 6, däribland införandet av e-beställningar i statsförvaltningen. Vi kommer att hantera det arbetet inom ramen för detta särskilda regeringsuppdrag och det berörs inte i denna statusrapport. 5 Denna del av ESV:s uppdrag avrapporterades i statusrapporten till regeringen 2009 (ESV 2009:34). 6 Uppdrag att följa upp realiseringen av ekonomiska nyttor från e-förvaltningsprojekt, Dnr N2013/2921/ITP (delvis). 8

9 SÅ LIGGER MYNDIGHETERNA TILL 3 Så ligger myndigheterna till 3.1 Myndigheterna är indelade i två etapper De myndigheter som ska införa e-beställningar är indelade i två etapper. I etapp 1 ingår de 51 myndigheter som finns förtecknade i bilaga till förordning (2003:770) om statliga myndigheters elektroniska informationsutbyte 7. De ska tillämpa kraven i förordningen och föreskrifterna från och med 31 maj Etapp 2 omfattar övriga 100 myndigheter med över 50 anställda som ESV följer upp. 3.2 Så följer ESV upp myndigheternas arbete Införandet av e-beställningar innebär ett betydande förändringsarbete för de berörda myndigheterna. För att följa myndigheternas status i arbetet har ESV satt upp kriterier (delmål) för hur långt myndigheterna bör ha kommit vid olika tidpunkter. Kriterierna finns på ESV:s webbplats. 9 Sedan årsskiftet 2010/2011 följer vi upp myndigheternas status i arbetet med hjälp av en webbaserad enkät som myndigheterna besvarar varje kvartal. I statusenkäten ställer vi frågor vars svar återspeglar hur långt myndigheten har kommit i relation till de uppställda delmålen. Baserat på deras svar sätter vi en status och myndigheterna blir klassade som antingen gröna, gula eller röda: ok (grön) avvikelse (gul) varning (röd) Myndigheten ligger i fas med den övergripande tidplanen. Myndigheten ligger något efter i arbetet jämfört med var de borde befinna sig enligt den övergripande tidplanen. Myndigheten ligger tydligt efter i arbetet jämfört med den övergripande tidplanen Ändrad genom regeringsbeslut 26 juli 2012, yte%20sfs% pdf. 8 Vad gäller de 51 myndigheterna har efter ansökan tidsbegränsat undantag beviljats för Luftfartsverket, Ekonomistyrningsverket och Försäkringskassan. 9 Se 10 Även myndigheter som inte besvarar enkäten åsätts status varning (röd). I de statusenkäter som sammanfattas i denna rapport har dock svarsfrekvensen varit 100%. 9

10 SÅ LIGGER MYNDIGHETERNA TILL 3.3 Status i myndigheternas införande jämfört med plan Resultatet av de senast genomförda statusenkäterna framgår av diagrammet. 11 Drygt hälften av myndigheterna i etapp 1 ligger i fas med tidplanen, men nästan lika många ligger efter. I etapp två är andelen som ligger efter betydligt större. Etapp 1 (51 myndigheter) den 31 maj Etapp 2 (100 myndigheter) den 30 juni st. 26 st. Avvikelse 3 st. 48 st. 12 st. Avvikelse 40 st. 3.4 Hur har myndigheterna anskaffat IT-stöd för e-handel? ESV frågar i statusenkäten vilket IT-stöd för e-handel myndigheterna har och hur det har anskaffats. I etapp 1 har 9 av 51 myndigheter valt att avropa från ESV:s ramavtal med Visma Commerce AB och CGI 11 Resultat för enskilda myndigheter i etapp 1 och 2 framgår av aktuell statusöversikt på ESV:s webbplats. Resultat för myndigheterna i etapp 1 per 31 maj 2013 bifogas även denna rapport, se bilaga För att myndigheterna i etapp 1 skulle få status (grönt) den 31 maj 2013 krävdes att man hade svarat ja på samtliga dessa frågor: Har ni avtal med systemleverantör, servicecenter eller motsvarande om heltäckande IT-stöd för e-handel som stödjer den formella regleringen av e-beställningar, inklusive bl.a. SFTI:s standarder? Kan beställare i organisationen använda IT-stödet för att skapa beställningar som kan godkännas av ansvarig chef? Är det kommunicerat till anställda inom myndigheten att beställningar av varor och tjänster ska godkännas elektroniskt i förväg? 13 För att myndigheterna i etapp 2 skulle få status (grönt) den 30 juni 2013 krävdes att man hade svarat ja på bägge dessa frågor: Har ni avtal med systemleverantör, servicecenter eller motsvarande om heltäckande IT-stöd för e-handel som stödjer den formella regleringen av e-beställningar, inklusive bl.a. SFTI:s standarder? Har ni driftsatt systemet och har utvalda användare skapat beställningar i IT-stödet som kan godkännas av ansvarig chef? 10

11 SÅ LIGGER MYNDIGHETERNA TILL Sverige AB som leverantörer. 33 har anskaffat system på egen hand. I etapp 2 avser hela 59 av 100 myndigheter att införa e-beställningar med stöd av Statens servicecenter Har ännu ej skaffat it stöd för e-handel Egen upphandling eller anskaffning på annat sätt Anlitar/avser anlita Statens servicecenter Avrop från ESV:s ramavtal Etapp 1 Etapp 2 14 Statens servicecenter har anskaffat IT-stöd för e-handel från Visma Commerce AB via ESV:s ramavtal för e-handelstjänst. 11

12 SÅ LIGGER MYNDIGHETERNA TILL 3.5 Vilka hinder och risker ser myndigheterna? I statusenkäten ombeds myndigheterna beskriva eventuella allvarligare risker och hinder samt ge förslag till åtgärder 15. Det kan handla om såväl risker i den egna myndighetens införande som i införandet för statsförvaltningen som helhet. Den faktor som lyfts fram av flest handlar om risker knutna till etableringen av Statens servicecenter, bland annat befarad och konstaterad resursbrist med tillhörande förseningar från servicecentrets sida. Myndigheterna har även farhågor som handlar om svårigheter kopplade till det kommande arbetet med anslutning av varu- och tjänsteleverantörer. De angivna riskerna sammanfattas i diagrammet nedan. Övriga risker Höga kostnader och svårt att realisera kostnadsbesparingar. 6 % 15 % 24 % Problem och/eller förseningar knutna till etableringen av Statens servicecenter. Befarad/ konstaterad resursbrist hos Statens servicecenter. Förseningar/startat sent. Brister i systemfunktionalitet/ tekniska problem 8 % 9 % 9 % 9 % 16 % Svårigheter knutna till anslutning av varu- och tjänsteleverantörer. Resursbrist (personer, kompetens) hos myndigheten själv. Befarad/konstaterad resursbrist hos leverantör av it-stöd för e-handel. 15 Riskerna anges i fritext av svarande myndighet och har i efterhand grovt grupperats av ESV, se diagrammet. Riskerna i diagrammet är angivna i procent av antal angivna risker (en respondent kan ange mer än en risk, totalt har myndigheterna angett 87 risker i de senaste enkäterna). 12

13 ESV:S KOMMENTARER TILL MYNDIGHETERNAS STATUS 4 ESV:s kommentarer till myndigheternas status 4.1 Myndigheterna är försenade Som framgår av föregående avsnitt ligger myndigheterna i såväl etapp 1 som etapp 2 generellt sett efter i införandet av e-beställningar. Myndigheterna i etapp 1 ska tillämpa reglerna om e-beställningar enligt förordning (2003:770), med tillhörande föreskrifter, för merparten 16 av sina beställningar av varor och tjänster från och med 31 maj ESV konstaterar att de myndigheter som den 31 maj 2013 fått status varning eller avvikelse i dagsläget inte klarar av att leva upp till de gällande reglerna. Detta kräver fortsatta åtgärder från såväl myndigheterna själva som från regeringens sida, mer om detta i nästa avsnitt. Att många myndigheter är sena har enligt ESV ett antal orsaker, vilka sammanfattas nedan Komplext och tidskrävande förändringsarbete ESV konstaterade i delrapporten från förstudien som föregick införandet av e-beställningar i staten att införandet av elektroniska beställningar innebär ett komplext och flerårigt förändringsarbete i den statliga förvaltningen 17. Arbetet omfattar förändringar i myndigheterna vad gäller roller och ansvar, rutiner och processer och myndigheternas IT-stöd. Jämfört med det arbete som gjordes i samband med införandet av elektronisk fakturahantering i staten för några år sedan, är detta förändringsarbete mer tvärfunktionellt. Det inbegriper förändringar i en stor del av, de normalt funktionsöverskridande, inköpsprocesserna. Dessutom tar arbetet tid. ESV har utgått från en normal genomförandetid på cirka två år något som givetvis kan variera beroende på den enskilda myndighetens förutsättningar. I ett långdraget förändringsarbete finns också utmaningar att över tid behålla fokus och energi i arbetet. Detta kräver uthållighet och engagemang inte minst från myndighetsledningens sida. Därför krävs förståelse och insikt i skälen till varför arbetet är viktigt att 16 Vissa undantag finns, se närmre om detta i föreskrifter till Förordning (2003:770) om statliga myndigheters elektroniska informationsutbyte. 17 Se ESV 2008:14 Delrapport Införandet av elektroniska inköp i staten sid

14 ESV:S KOMMENTARER TILL MYNDIGHETERNAS STATUS genomföra och den potential som ligger inneboende i införandet av e- beställningar Många myndigheter har startat sent Många myndigheter har också kommit igång sent med arbetet. Under en stor del av perioden då ESV har genomfört statusmätningar har en stor grupp myndigheter mer eller mindre kontinuerligt släpat efter, alltså haft status avvikelse eller varning. Vår bild är att de som kommit igång sent med arbetet har haft svårt att ta igen det i ett senare skede Långdragna besluts- och upphandlingsprocesser Jämfört med den tidplan som föreslogs i förstudien har flera förseningar inträffat på grund av faktorer som ligger utanför myndigheternas kontroll. Här bör nämnas de utdragna beredningsprocesserna inför regeringsbesluten om uppdrag till ESV 2009 och inför fastställande av formell reglering i form av förordning på området. Även den tidsödande överprövningen av ESV:s upphandling av statliga ramavtal för e-handelstjänst bör nämnas Nya förutsättningar under arbetets gång Samtidigt som myndigheterna inför e-beställningar pågår andra förändringsprocesser på det administrativa området. Införandet av e-beställningar har för många myndigheter påverkats av att regeringen inrättade Statens servicecenter. Etableringen av Statens servicecenter aktualiserade frågor hos myndigheterna om de ska utkontraktera delar av sin administrativa verksamhet, däribland delar som berör e-beställningar. ESV:s bild är att flera myndigheter, periodvis under , har pausat arbetet med att införa e-beställningar i egen regi för att analysera och dra slutsatser om lämplig strategi i dessa frågor samt avgöra om man ska införa e-beställningar i egen regi eller med stöd av Statens servicecenter. I dagsläget har många myndigheter, särskilt i etapp 2, fattat beslut om att anlita Statens servicecenter. Fortfarande cirka ett år efter att Statens servicecenter formellt startade sin verksamhet utreder dock ett antal myndigheter, främst i etapp 2, om man ska införa e-beställningar i egen regi eller via servicecentret. Att de kommer att få svårt att hinna klart i tid är uppenbart. 14

15 ESV:S KOMMENTARER TILL MYNDIGHETERNAS STATUS Under har det också varit tydligt att Statens servicecenter haft svårt att tillhandahålla tjänster i tid. Det har visat sig ta mer tid att bygga upp produktionsverksamheten än vad som beskrevs i Servicecenterutredningens betänkande (kapitel 16). Det är något som också tydligt framgår av de risker myndigheterna uppger i statusenkäterna, se avsnitt 3.5 ovan. Det har bland annat funnits en osäkerhet hos många myndigheter om vilken typ av stöd man kan räkna med att få från servicecentret och hur deras tjänster kommer att vara utformade. 4.2 Det är viktigt med uthållighet och långsiktighet Många myndigheter har genomfört stora förändringsarbeten och tagit väsentliga steg i riktning mot att realisera den potential som finns i e- beställningar. Nu är det viktigt med långsiktighet och uthållighet. Förståelse och stöd från myndighetsledningen är också centralt risken finns att myndigheten lägger för stort fokus på tekniken. Berörda aktörer och beslutsfattare måste också inse att införandet och effekthemtagningen inte kommer automatiskt. Ett aktivt engagemang och fortsatta åtgärder behövs. 15

16 BEHOV AV ÅTGÄRDER OCH FORTSATT ARBETE 5 Behov av åtgärder och fortsatt arbete Utifrån myndigheternas status i införandet redogör vi i detta avsnitt för vilka åtgärder som regeringen och myndigheterna bör vidta för att nå de kort- och långsiktiga målen med införandet av e-beställningar. Åtgärderna är grupperade utifrån vilken aktör som har huvudansvar. 5.1 Vad regeringen bör göra Besluta om förordning för etapp 2 Regeringen har uttalat att myndigheter med mer än 50 anställda ska ha infört e-beställningar till utgången av I statusrapport till regeringen i december 2009 (ESV 2009:34) lämnade ESV förslag till förordning och föreskrifter. I statusrapporten till regeringen i juni 2010 (ESV 2010:8) angav vi att regeringen så fort som möjligt bör ställa formella krav på myndigheternas införande av e-beställningar och att det finns betydande risker för de positiva effekterna av införandet om kraven inte kommer på plats i god tid. För de 51 myndigheterna i etapp 1 formaliserades kraven i samband med regeringens beslut den 26 juli 2012 om att fastställa ny lydelse av förordningen (2003:770) om statliga myndigheters elektroniska informationsutbyte. För myndigheterna i etapp 2 är kraven ännu inte formaliserade i förordningstext. Detta innebär bland annat att ESV i nuläget inte kan hantera begäran om undantag från krav på e-beställningar för myndigheter i etapp 2. Detta gäller bland annat förfrågningar om tidsbegränsade undantag från de många myndigheter i etapp 2 som avser att införa e-beställningar via Statens servicecenter. Ett beslut om förordning för myndigheterna i etapp 2 är också nödvändigt för att från regeringens sida tydliggöra vikten av att myndigheterna fullföljer förändringsarbetet. En utdragen beredning eller ett uteblivet beslut riskerar att sända signaler om att arbetet inte har hög prioritet. 18 Prop. 2009/10:175 Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt samt Uppdrag att leda och samordna införandet av elektroniska beställningar i statsförvaltningen Fi2007/9783 (delvis) samt Fortsatt uppdrag att leda och samordna införandet av elektroniska beställningar i statsförvaltningen Fi2007/9783 (delvis), Fi2008/

17 BEHOV AV ÅTGÄRDER OCH FORTSATT ARBETE Därför bör regeringen snabbt fatta beslut om att reglerna om e-beställningar i förordningen (2003:770) om statliga myndigheters elektroniska informationsutbyte (3-4 ) ska gälla även myndigheterna i etapp Överväg även andra sätt att öka förändringstrycket Som framgått av tidigare avsnitt är myndigheterna generellt sena i införandet. Utöver att fatta beslut i förordningsfrågan bör regeringen överväga andra sätt för att öka förändringstrycket på myndigheterna så att de prioriterar införandet av e-beställningar och klarar av de krav som ställs. Regeringen kan öka förändringstrycket generellt men även mot enskilda myndigheter eller mot grupper av myndigheter. Det kan handla om att i dialog med myndigheter eller i regleringsbrev ge uttryck för regeringens förväntningar på myndigheterna. Det kan också handla om att följa upp indikatorer som visar att myndigheterna faktiskt realiserar förväntade effekter. Ett sådant uppdrag skulle kunna ges till ESV Ge i uppdrag till ESV att fortsätta arbetet med införandestöd, samordnad leverantörsanslutning och säkerställande av att effekterna realiseras I det uppkomna läget krävs uthållighet och långsiktighet från de inblandade aktörerna. ESV kommer även efter 2013 att behöva arbeta med samordning och stöd till myndigheterna. Regeringen bör därför besluta om resurser till ESV för det arbetet. Det handlar exempelvis om att genomföra informationsinsatser, besvara frågor och anordna erfarenhetsutbyten. Det handlar också om att identifiera och sprida kunskap om goda exempel. En del av vårt fortsatta arbete som särskilt förtjänar att framhållas är arbetet med att informera berörda varu- och tjänsteleverantörer. När det gäller detta finns stora samordningsfördelar i ett fortsatt arbete från ESV:s sida under de kommande åren. Även det gemensamma långsiktiga arbetet med att främja förutsättningarna för elektronisk handel som ESV driver tillsammans med Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) och Kammarkollegiet under benämningen SFTI (Single Face To Industry) är centralt. Arbetet inriktas på framtagande och rekommendationer av öppna standarder för elektronisk affärskommunikation. 17

18 BEHOV AV ÅTGÄRDER OCH FORTSATT ARBETE ESV har för att kunna genomföra ovanstående aktiviteter äskat medel i budgetunderlaget för Ett långsiktigt arbete som handlar om att säkerställa att de förväntade effekterna av införandet av e-beställningar faktiskt också realiseras är också betydelsefullt. Det handlar till exempel om att följa upp indikatorer som visar att myndigheterna faktiskt realiserar förväntade effekter. Det handlar också om att möjliggöra relevanta jämförelser mellan myndigheterna och att fungera som pådrivare. Regeringen skulle kunna ge ESV ett sådant uppdrag Säkra leveranskapacitet från Statens servicecenter Många myndigheter ger i ESV:s statusenkäter uttryck för farhågor om Statens servicecenters förmåga att leverera, se avsnitt 3.5 ovan. Det är viktigt att regeringen säkerställer och stödjer Statens servicecenters kapacitet att leverera kvalitetssäkrade tjänster med hög kundnytta vid rätt tidpunkt till de många myndigheter som har valt Statens servicecenter Följ upp att myndigheterna arbetar strategiskt med inköpsfrågorna Vi har konstaterat att det finns ett stort behov av att myndigheterna arbetar mer strategiskt med inköpsfrågor, annars kan potentialen i införandet av e-beställningar inte realiseras. Även Upphandlingsutredningen har påtalat behovet av att den offentliga sektorn arbetar mer strategiskt med inköpsfrågor. I delrapporten ESV 2008:14 från förstudien inför det pågående införandet av e-beställningar diskuterades möjligheten att reglera dessa frågor. Det konstaterades där att: I detta fall menar ESV att en förordning bör reglera att myndigheter tar fram inköpsstrategier och inköpspolicy eftersom dessa är viktiga verktyg för att nå resultat i att effektivisera myndigheternas beställningar. Det är lämpligt att ESV i rollen att leda och samordna statens övergång också ges föreskriftsrätt till detta område. Det ger ESV 18

19 BEHOV AV ÅTGÄRDER OCH FORTSATT ARBETE möjlighet att precisera innebörden samt erbjuda nödvändigt stöd för enskilda myndigheters arbete. 19 I det nu pågående regeringsuppdraget fick ESV därefter i uppdrag att komma med förslag på reglering. I behandlingen konstaterade ESV då att det fanns stora praktiska problem med att få till stånd en i praktiken väl fungerande reglering inom dessa områden. Inte desto mindre kvarstår behovet av att myndigheterna på ett annat sätt än tidigare anlägger ett strategiskt arbetssätt för att potentialen i e- beställningar ska kunna realiseras. Ett steg i denna riktning är Upphandlingsutredningens förlag: Offentlig upphandling, med fokus på strategi, bör vidare införas på agendan i de kurser som hålls för ledare inom staten. 20 Regeringen bör överväga hur myndigheterna kan få stöd i förändringsprocessen så att de går i riktning mot ett mer strategiskt arbetssätt inom inköps- och upphandlingsområdet. En del av ESV:s fortsatta arbete på området kan, om regeringen vill det, fokusera på detta Öka kraven på att faktiskt ansluta varu- och tjänsteleverantörer För att potentialen i införandet av e-beställningar ska kunna realiseras krävs att många varu- och tjänsteleverantörer ansluts och börjar e- handla med de statliga myndigheterna. Regeringen bör, för att öka tempot i denna omställningsprocess, överväga om ESV med stöd i förordning, ska ges möjlighet att ställa krav på de statliga myndigheterna att dessa ska ha med e-handelskrav i sina upphandlingar av varor och tjänster. Vi tycker att det vore bra med tydligare krav på myndigheterna att faktiskt kräva till exempel e- faktura, eftersom detta är en förutsättning för att nå målen med en elektronisk inköpsprocess. Att anpassa varu- och tjänsteupphandlingar till de nya förutsättningar som införandet av e-beställningar innebär och att ställa e-handelskrav i upphandlingar är viktigt, både vad gäller enskilda myndigheters upphandlingar och i samordnade upphandlingar av ramavtal som används av hela statsförvaltningen. 19 ESV 2008:14 avsnitt sid Upphandlingsutredningens slutbetänkande sid

20 BEHOV AV ÅTGÄRDER OCH FORTSATT ARBETE Tydliggör uppdraget till Statens inköpscentral ESV konstaterar att de statliga ramavtal som upphandlas av Statens inköpscentral vid Kammarkollegiet, i högre grad än hittills, behöver anpassas till de nya förutsättningar som införandet av e-beställningar i statsförvaltningen innebär. Vi menar att detta behöver göras för att den nyttopotential som ligger i införandet av e-beställningar ska kunna realiseras fullt ut. Regeringen bör överväga att tydliggöra i uppdraget till Kammarkollegiet att de statliga ramavtalen ska anpassas till de nya förutsättningar som införandet av e-beställningar medför, samt att e- handelskrav ska ställas i kommande ramavtalsupphandlingar Ge i uppdrag till Riksarkivet att ändra föreskrifterna för arkivering så att dessa inte försvårar övergång till elektronisk förvaltning Riksarkivet har under våren 2013 fastställt nya föreskrifter om gallring och återlämnande av handlingar vid upphandling, RA-FS 2013:1 21. En konsekvens av dessa regler är att beställningar som myndigheten gör inte längre får gallras om de överstiger ett visst belopp. I praktiken kommer det innebära att alla beställningar arkiveras då det är svårt att urskilja enskilda beställningar. Då myndigheter hanterar beställningar elektroniskt i IT-stöd innebär det att det är handlingar i elektronisk form som ska arkiveras. Övergången till e-beställningar gör också att tidigare muntliga beställningar kommer att dokumenteras, vilket gör att volymen ökar avsevärt. Som en följd av dessa regler måste myndigheterna framöver anpassa sina verksamhetsprocesser och IT-stöd för att tillgodose detta. Kostnaderna för detta kan vara betydande. Reglernas innebörd framgick inte när föreskrifterna remitterades. Det saknas information, vägledning och stöd från Riksarkivet till myndigheterna om de nya reglerna och råd hur myndigheterna ska gå tillväga. Utfärdande av föreskrifter av detta slag försvårar övergången till en elektronisk förvaltning som regeringen eftersträvar. Regeringen bör överväga att uppdra åt Riksarkivet att ändra föreskrifterna så att

21 BEHOV AV ÅTGÄRDER OCH FORTSATT ARBETE denna typ av konsekvenser undviks. Regeringen bör också överväga att förtydliga Riksarkivets uppdrag så att konsekvenser av denna typ av förslag analyseras före beslut och stöd ges till myndigheter som ska tillämpa föreskrifterna. 5.2 Vad myndigheterna bör göra Sätta av resurser och prioritera arbetet I delrapporten från förstudien om e-beställningar skrev vi att: De största utmaningarna hos myndigheterna är att se till att ledningen prioriterar och stöder införandet genom att bland annat ha tydliga mål och strategier för inköpsverksamheten samt genom att avsätta tillräckliga resurser. Det är viktigt att skapa delaktighet hos de medarbetare som berörs av förändringen eftersom införandet innebär att en hel organisation byter rutiner och ska förändra sitt inköpsbeteende. Det innebär även att säkerställa att utvecklingen inte blir för teknikfokuserad men samtidigt se till att tekniken fungerar som avsett. 22 Detta är nu, när myndigheterna är mitt uppe i införandet, fortsatt viktigt att komma ihåg. Myndigheterna måste sätta av resurser för att få den grundläggande infrastrukturen och de nya rutinerna på plats. Myndighetsledningarna måste kommunicera internt att arbetet är viktigt och ge tydligt stöd och mandat till de lokala införandeprojekten att driva förändringsarbetet. Det är även centralt att myndigheterna långsiktigt avsätter resurser och prioriterar arbetet med leverantörsanslutning och att man börjar arbeta strategiskt med inköpsfrågor vilket inkluderar att kontinuerligt arbeta med uppföljning, analys och styrning av inköpen. Erfarenheterna visar att satsningar på dessa områden, till exempel med att styra de anställda mot att handla rätt produkter från rätt avtal, lätt kan räknas hem Förbered sig innan anskaffningen av IT-stöd för e- handel Myndigheter som, trots det sena läget, fortfarande inte har anskaffat IT-stöd för e-handel måste ändå genomföra ett förberedande arbete 22 Se ESV 2008:14 Delrapport Införandet av elektroniska inköp i staten sid

22 BEHOV AV ÅTGÄRDER OCH FORTSATT ARBETE enligt vad som framgår av ESV:s stödpaket för e-beställningar fas 1-3. Myndigheterna får betydligt bättre förutsättningar att bli en aktiv beställare av IT-stöd om man själv har en god bild av var man vill befinna sig i framtiden. Det blir då lättare att ställa krav på leverantörer och ta ansvar för leveranskontroller. Än viktigare är att myndigheten då kan ta det helhetsgrepp på förändringsarbetet som är nödvändigt för att förverkliga de möjligheter till prisbesparingar och effektiviserar i inköpsprocessen som ligger i införandet av e- beställningar Gör långsiktiga investeringar I ett stort och krävande förändringsarbete kan det vara lockande att ta genvägar. Istället för att ge sig i kast med en förnyad konkurrensutsättning på statliga ramavtal för e-handelstjänst eller gå in i en dialog med Statens servicecenter kan det vara lockande att göra tilläggsköp till andra befintliga systemavtal. Vi ser dock inte att det är en långsiktig strategi som är till nytta för statsförvaltningen som helhet, särskilt inte om de bakomliggande avtalen ändå snart måste ersättas och investeringshorisonten därmed blir väldigt kort. En investering i nytt IT-stöd handlar inte bara om engångskostnader för licenser och liknande. Även de konsultkostnader och andra tillkommande kostnader som är nödvändiga för att systemet ska fungera under hela dess livslängd måste beaktas. Här ligger till exempel kostnader för systemintegrationer och leverantörsanslutningar. För att myndigheterna inte ska hamna i en kortsiktig och alltför teknikfokuserad utveckling som inte är bra för statsförvaltningen som helhet måste denna typ av kostnader beaktas för hela den aktuella avtalstiden. De myndigheter som överväger att använda egenutvecklade system bör tänka över även de långsiktiga för- och nackdelarna med egenutvecklade system eftersom de, jämfört med standardsystem, potentiellt kan leda till dyra förvaltningskostnader. En grundläggande tanke bakom upphandlingslagstiftningen är att varor och tjänster så även IT-system regelbundet ska konkurrensutsättas. Myndigheterna behöver säkerställa att upphandlingslagstiftningen följs vid anskaffning av IT-stöd. ESV har under lång tid sagt att vi inte ser det som förenligt med LOU att anskaffa IT-stöd för e-beställningar med stöd av avtalen från 2004 om 22

23 BEHOV AV ÅTGÄRDER OCH FORTSATT ARBETE Agresso ekonomisystem eller med stöd av 2008 års ramavtal avseende e-faktura. Myndigheter som överväger att på egen hand direktupphandla IT-stöd måste göra en beräkning av kontraktsvärdet för att fastställa om detta är möjligt. När detta görs måste givetvis samtliga kostnader förknippade med anskaffningen (licenser, konsultkostnader med mera) för hela den tänkta avtalsperioden räknas in. En upphandling får inte delas upp i syfte att komma under direktupphandlingsgränsen. 23 De LOU-mässiga aspekterna i denna typ av anskaffningar är ofta komplexa och de frågor vi på ESV får visar tydligt att de är svåra att hantera för många myndigheter. Såväl Upphandlingsstödet vid Kammarkollegiet som Konkurrensverket har naturligtvis viktiga roller i att stödja myndigheterna och klargöra vad som gäller framöver Säkerställ att IT-stödet för e-handel klarar kraven Oavsett hur myndigheterna väljer att skaffa IT-stöd för e-handel är det centralt att systemen klarar de SFTI-standarder som myndigheterna ska klara av enligt gällande föreskrifter. Om systemen inte klarar detta kommer myndigheterna bland annat inte kunna dra nytta av det arbete med samordnad leverantörsbearbetning som ESV just nu startar upp. Öppna, gemensamma standarder är en förutsättning för att potentialen i e-beställningar ska vara möjliga att ta hem. Det handlar inte bara om att klara de standarder som föreskrivs idag, utan även om att ha en systemleverantör som garanterar att IT-stödet även i framtiden klarar av uppdaterade och helt nya standarder. De statliga ramavtal ESV har upphandlat avseende IT-stöd för e-handel (e-handelstjänst), garanterar att dessa system klarar av de krav som kan komma att ställas på myndigheterna vad gäller till exempel standarder under hela avtalstiden Ställ krav på e-handel vid upphandling av varor och tjänster De fördelar som finns med såväl e-beställningar som e-faktura kan inte fullt ut uppnås utan en hög grad av anslutna varu- och tjänsteleverantörer. Myndigheterna kan delvis uppnå detta genom dialog med sina befintliga leverantörer om anslutning. Det är dock viktigt att detta kompletteras med att det i varu- och 23 Mer om direktupphandling finns på Konkurrensverkets webbplats (se bland annat aspx) samt på Upphandlingsstödets webbplats 23

24 BEHOV AV ÅTGÄRDER OCH FORTSATT ARBETE tjänsteupphandlingar ställs krav på leverantörernas e-handelsförmåga. Upphandlingarna kan även i andra avseenden behöva anpassas så att varorna och tjänsterna blir beställningsbara via e-handelssystemet. Detta kan till exempel handla om att tjänster kan behöva paketeras som prissättningsbara och beställningsbara artiklar. För att ge stöd i dessa frågor har SFTI under 2013 tagit fram och publicerat en vägledning 24 samt genomfört informationsmöten. En vägledning rörande hur tjänster kan hanteras effektivt i ett e- handelssammanhang är under framtagande och beräknas publiceras under tidig höst Arbeta aktivt med att följa upp, analysera och styra inköp ESV konstaterade i delrapporten från förstudien 2008 bland annat att: och att: Ett antal myndigheter bedriver i dag ett strategiskt inköpsarbete. Det är inte representativt för hela statsförvaltningen. De som deltagit i arbete med processkartläggningen anser att de flesta myndigheter inte hanterar sina inköp strategiskt. Det innebär att staten inte tar vara på de möjligheter som finns att rationalisera sin verksamhet genom att effektivisera inköpsprocessen. 25 Prisbesparingar uppstår endast om inköpsfrågorna hanteras på ett strategiskt sätt för myndigheterna och för staten som helhet. De uppstår inte genom att införa ett IT-stöd för avrop och beställningar. 26 Viktiga delar i ett strategiskt inköpsarbete är att systematiskt sätta upp mål inom inköpsområdet, att styra mot målen och följa upp de inköp som görs. I ett sådant arbete är det naturligt att kontinuerligt analysera 24 Se 25 Se ESV 2008:14 Delrapport Införandet av elektroniska inköp i staten sid Se ESV 2008:14 Delrapport Införandet av elektroniska inköp i staten sid 45 24

25 BEHOV AV ÅTGÄRDER OCH FORTSATT ARBETE inköpsmönster, genomföra pris- och kostnadskontroll samt att följa upp och styra mot avtalstrohet. I ESV:s webbaserade stödpaket för e-beställningar 27 ägnas en stor del åt förslag på hur ett sådant strategiskt arbetssätt kan införas parallellt med att myndigheterna inför IT-stöd för e-handel. Detta är en förutsättning för att potentialen i e-beställningar ska kunna realiseras. Det är myndighetsledningarnas ansvar att säkerställa att man tar tillvara på dessa möjligheter

26 BILAGA 1 Bilaga 1 Status per myndighet: etapp 1 per 31 maj 2013 Affärsverket svenska kraftnät Arbetsförmedlingen Blekinge tekniska högskola Bolagsverket Centrala studiestödsnämnden Domstolsverket Ekonomistyrningsverket Avvikelse Försvarshögskolan Försäkringskassan Avvikelse Göteborgs universitet Högskolan Dalarna Högskolan i Borås Högskolan i Gävle Högskolan i Halmstad Högskolan Kristianstad Högskolan Väst Karlstads universitet Karolinska institutet Kriminalvården Kronofogdemyndigheten Kungliga Biblioteket Kungliga Tekniska högskolan Kustbevakningen Lantmäteriet Linköpings universitet Livsmedelsverket Luftfartsverket Luleå tekniska universitet Lunds universitet Läkemedelsverket Migrationsverket Mittuniversitetet 26

27 BILAGA 1 Myndigheten för samhällsskydd och beredskap Mälardalens högskola Post- och telestyrelsen Rikspolisstyrelsen Sjöfartsverket Skatteverket Skogsstyrelsen Statens energimyndighet Statens jordbruksverk Statens maritima museer Stockholms universitet Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete Sveriges lantbruksuniversitet Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut Södertörns högskola Tullverket Umeå universitet Uppsala universitet Örebro universitet Avvikelse 27

28 ESV gör Sverige rikare Vi har kontroll på statens finanser, utvecklar ekonomistyrningen och granskar Sveriges EU-medel. Vi arbetar i nära samverkan med Regeringskansliet och myndigheterna. Ekonomistyrningsverket Drottninggatan 89 Tfn Box Fax ISSN: Stockholm ISBN: